关于本市食品安全监督管理情况的调研报告上海市人大教育科学文化卫生委员会
市人大常委会过去两年连续开展了以广大人民群众特别关注的猪肉、饮用水生产与流通和大卖场销售等为切入点的食品安全执法检查和跟踪监督，决定今年继续开展食品安全工作监督，计划于6月份听取和审议市政府关于食品安全监督管理情况专项报告。按照《市人大常委会主任会议关于贯彻实施监督法的若干意见》的有关要求，4月以来，常委会胡炜副主任率教科文卫委员会组成调研组，对本市食品安全监督管理情况进行了调研。
按照调研工作计划，调研组着重了解本市食品安全监管体制、工作机制、监管措施、监管成效等问题，先后听取了部分市人大代表、区县人大、区县政府食品安全监管部门和食品行业协会、食品安全专家的意见和建议，听取了市农委、市经委、市质量技术监督局、市工商局的专题汇报。5月17日，市人大常委会龚学平主任和周慕尧、周禹鹏、胡炜副主任率部分常委会组成人员视察上海市食品药品检验所和食品药品包装材料测试所，并听取了市食品药品监督管理局关于本市食品安全监管工作的全面汇报。在年初十二届五次人代会上分别领衔提出有关食品安全立法及加强执法监督议案的谈武康、盛耀祖、安培三位市人大代表作为调研组成员，全程参加了调研活动。
近几年来，市政府高度重视食品安全工作，积极探索监管体制改革，努力创新监管机制，全面加强食品安全监管，为保证本市食品安全的平稳、有序、可控做了大量的工作。特别是对社会关注、各级人大监督的食品安全热点问题，采取措施认真进行整改，取得了积极的成效。为进一步提升肉类食品安全保障水平，市政府2006年下发了《关于加强本市肉类食品安全工作的意见》，将肉类食品的监管模式由以往分段监管转变为按品种全过程综合监管，增强了监管的综合性；为进一步保障现制现售水消费安全，市政府明确由市卫生局承担监管职责，从而消除了监管空白；为进一步促进大卖场食品消费安全，有关部门出台了《关于加强超市食品卫生管理通告》等管理制度，督促大卖场进一步健全质量控制体系。2006年，全市各级食品药品监管部门共抽检食品31327件，总体合格率为89%，较2005年上升4.8个百分点；质量技术监督部门共抽检本市生产的食品1643件，总体合格率为91.2%，较2005年上升5.9个百分点。蔬菜、乳与乳制品、婴幼儿食品、饮料、饮用水、食用植物油、酒类、调味品等11类食品的抽检合格率达到或接近100%；长期以来卫生问题比较突出的盒饭、熟食、桶装饮用水、糕点等重点食品的安全状况也有明显改善，抽检合格率分别由2005年的81.9%、68.9%、60.5%、48.1%，上升至2006年的90.9%、75.2%、83.3%、84.8%。在取得显著成绩的同时，还应该清醒地看到，本市食品安全工作在监管合力、食品标准、企业诚信、外来食品监管等方面仍有许多瓶颈问题需要突破，与人民群众日益增长的食品安全需求和建设现代化国际大都市食品安全保障体系的要求相比，还存在不小的差距。
一、两年多来本市加强食品安全监管工作的基本情况
（一）进一步落实食品安全工作责任制，努力推进全方位、全过程监管
一是积极探索“以一个部门为主”的监管模式。2004年劣质奶粉事件发生后，国务院作出了《关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发〔2004〕23号），要求地方各级人民政府“进一步理顺食品安全监管职能，明确职责”。市政府认真贯彻国务院决定精神，围绕探索建立本市食品安全监管新体系，避免监管职能交叉重复或缺位现象，组织力量进行深入调研。韩正市长多次听取汇报，进行专题研究和部署。2004年12月，市政府决定调整本市食品安全有关监管部门的职能（沪府发〔2004〕51号），提出“在采取分段监管的基础上，逐步形成以一个部门为主的综合性、专业化、成体系”的监管模式，将原由卫生部门承担的食品卫生监管职责分别移交给食品药品监管部门和质量技术监督部门。在新的体制架构中，食品药品监管部门在具体承担食品流通和消费环节监管职责之外，又作为食品安全联席会议的牵头单位和联席会议办公室的所在单位，承担食品安全监管“一个部门为主”的职能。在过去两年多的实践中，食品药品监管部门认真履行“为主”职责，农委、经委、质量技监、工商等部门各司其职，并主动、积极配合食品药品监管部门共同做好监管工作，使市政府的改革意图得到了较好地贯彻。国务院有关领导同志对本市食品安全监管体制改革探索予以肯定，并希望上海认真进行试点，不断积累经验。
二是强化区县政府的责任。市政府明确区县政府对本辖区内的食品安全负总责，并根据本市行政层级特点，在中心城区实行“市、区两级政府负责制”，在郊区县实行“市、区县、乡镇三级政府负责制”。各区县政府把加强食品安全作为保障民生的大事放在重要位置，区县主要领导都做到亲自抓，建立健全区县级的食品安全联席会议制度，加强组织协调和督促检查。从2005年开始，市食品安全联席会议开展区县食品安全综合评价活动，促进各区县加强食品安全监管体制与机制的改革创新，使市、区县、乡镇街道逐级负责的属地管理机制进一步得到了落实。
三是完善基层监管网络。针对食品安全问题大量发生在基层的实际，市有关职能部门和区县政府坚持监管重心下移，发挥乡镇街道和村委会、居委会的力量，在“两级政府”和“三级管理”的基础上，形成遍布全市的“四级网络”。同时，还注重扩大社会参与，建立了一支监督员、协管员、信息员队伍，使监管网络向一线拓展、向社区延伸，提高了及时发现问题、解决问题的能力。宝山、南汇等区主动探索，率先建立区和街道（乡镇）两个层面的食品安全联席会议制度，在街道和乡镇设立食品药品监督站，并把食品安全工作纳入村委会和居委会的日常工作内容，形成了较强的监管合力。
（二）日常监管和专项整治相结合，确保食品安全处于可控状态
一是监督抽检工作明显加强。监管职能调整以来，食品药品监管部门会同相关部门着力加强对流通消费环节的监管。以元旦、春节、五一、国庆等重大节假日食品供应，以及肉类食品等重点食品、大卖场和宾馆饭店餐饮业等重点场所、学生集体用餐等重点环节为抓手，开展了10多次专项整治行动。两年来日常例行抽检、专项抽检、快速检测各类食品累计超过25万件，其中，2006年本市食品抽检量已达到每千人口7.8件，超出世界卫生组织推荐的每千人口3件的水平。为保障监督抽检工作的顺利开展，市政府大幅增加财政投入，每年食品检测费用从职能调整前的300多万元增加到现在的6000多万元。
二是生产全过程监管更加有力。质量技监部门负责食品生产加工环节监管，改变了以往偏重于食品成品质量而较少关注生产过程质量控制的状况，是这次食品安全监管体制改革后监管工作的一大亮点。针对食品生产加工行业存在的突出矛盾，质量技监部门以实行食品生产许可制度为契机，加强食品技术标准和生产条件审查的准入管理，并先后对桶装饮用水、肉制品、液态奶、糕点、儿童休闲食品、低保户专供食品等与民生密切相关的食品开展了20余次专项整治，查处取缔了424家达不到质量安全要求的企业，使食品行业的质量安全水平有了提高。
三是对无证照加工窝点的打击力度进一步加大。全市工商行政部门始终把查处和取缔无证照食品生产加工经营行为，作为食品安全监管工作的重中之重。通过采取集中整治、区域联动、督查回访等措施，初步实现了“主体规范、遏制蔓延、可控有序、保障安全”的目标。两年来，工商行政部门共取缔无照食品生产加工窝点1140个，取得了窝点总数明显减少、成规模集中式的窝点基本杜绝的阶段性成效，窝点“回潮”率由2005年的62%下降至2006年的18%。
（三）创新食品安全监管方法，进一步提高监管实效
一是实行市场主体的差别管理。从食品生产经营主体良莠不齐的实际出发，质量技监部门对生产加工企业实施ABC分类分级管理，食品药品监管部门推行餐饮业量化分级管理，据此确定相应的监督方式和监督频次，不仅节约了监管成本，更重要的是提高了监管实效。工商行政部门对全市10.74万户食品经营主体进行了全面清理和规范，并坚持“先证后照”、“见证发照”原则，严格把好市场准入关。工商行政等部门还运用合同管理手段，在食用农副产品批发和零售、食品原辅材料购销、超市进场经营等环节，指导购销双方签订示范合同，起到了风险防范的效果。
二是加强对集体性食物中毒的控制。集体供餐、学校用餐、建筑工地用餐、农村自办酒席等是集体性食物中毒的易发环节。为降低安全风险，市政府及有关部门制定了《上海市集体供餐配送监督管理办法》、《集体供餐企业监管工作规范》、《关于进一步加强本市建筑工地食堂食品卫生监督管理的通知》等政府规章和规范性文件，开展了对学校等企事业单位食堂和工地食堂的集中专项整治，并向社会及时公布相关信息，使集体用餐的监管更加科学有效。为减少农村自办酒席的安全隐患，食品药品监管部门向全市各乡村发放了2万张VCD和10多万份纸质宣传资料，并对1180多名农村厨师进行了培训。2006年全市共报告集体性食物中毒事故33起、中毒人数917人，食物中毒发生率为5.15/10万，较2004年12.52/10万的发生率有明显下降。
三是加快监管新技术的推广运用。最近几年，快速检测、电子溯源等先进技术在食品安全监管中逐步推开。有关监管部门与检验机构、高校合作，开发了50多项适用于食品安全现场监管的快速检测方法，大大缩短了对问题食品的初筛时间。食品药品监管、质量技监等部门还配备了33辆装备快速检测仪器的执法车，使现场监管效率有了提高。经委等部门联合开发了可全程记录生猪进沪、屠宰、批发、销售等信息的IC卡管理系统，目前已在部分菜市场投入使用，并在去年下半年“瘦肉精”中毒事件的快速处理中发挥了重要作用。
（四）注重食品安全的基础建设，促进长效管理
一是加强农业标准化基地建设。为从源头上保障本市地产食用农产品的质量安全，农委近年来积极探索建立标准化农产品生产基地。相关部门共制定各类农业地方标准82项、建立农业标准化示范基地202个、标准化畜禽养殖场52家，累计认证无公害农产品、安全卫生优质农产品、绿色食品、有机食品356个。目前，全市规模化蔬菜园艺场和蔬菜专业合作社普遍建立了生产档案，标准化生产管理系统已分别在50家蔬菜园艺场和100家畜禽场得到推广应用。
二是加强食品产业规划。市经委会同其他部门，认真抓好食用农产品批发市场、菜市场、生猪定点屠宰场、活鸡市场的规划布局，规划建设江桥、曹安等大型批发市场5家、建成设计年屠宰量为300万头的生猪屠宰场1家、活鸡批发市场3家、标准化菜市场444家，为加强流通领域食品安全监管创造了有利条件。
三是加强食品安全监测。微生物污染和化学性污染是影响食品质量安全的最根本原因。为全面了解污染状况，本市有关部门在全市设立79个监测点，监测点覆盖19个区县的主要连锁超市、大卖场、食品批发市场、农贸市场等食品供应主渠道，对重金属、农药残留、兽（渔）药残留、天然毒素、食品加工有害物质、环境有害物质、致病微生物及其毒素等131项污染物进行连续跟踪监测，积累数据，为制定相应的监管政策提供科学依据。
二、加强本市食品安全监管工作的若干思考与建议
（一）进一步统一思想认识，明确食品安全监管工作的目标任务
食品安全是重大民生问题。胡锦涛同志在中共中央政治局第41次集体学习时强调，实施农业标准化，保障食品安全，是关系人民群众切身利益、关系我国社会主义现代化建设全局的重大任务。刚刚闭幕的市第九次党代会指出，要高度重视和解决食品药品安全问题，保障人民群众的身体健康和生命安全。各级政府及有关部门要从贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的战略高度，充分认识到食品安全工作的现实紧迫性和长期复杂性，不断增强工作责任感。食品安全监管工作要按照与时俱进的要求，适应人民群众生活水平提高所提出的新要求，适应环境污染、新产品开发等所产生的新影响，适应建设社会主义现代化国际大都市所带来的新挑战。以迎接2010年世博会为契机，既要继续加大食品安全日常监管力度，更要强化食品安全的综合性的政策研究，全面提升本市食品安全水平。要借鉴发达国家和WHO等国际组织有关食品安全的先进理念，明确不同阶段的监管目标和监管任务，落实国家和本市食品安全“十一五”规划，制定责任明晰、群众知晓、社会参与的行动方案。
（二）进一步深化监管体制改革，提高监管能力
从总体上看，本市新的监管体制还处于磨合期，在职责分工等方面仍然需要不断完善，当前尤其需要重点关注以下几个方面：一要继续探索按食品大类品种全过程综合监管办法，使监管工作更加“综合性、专业化、成体系”。要切实解决和回答广大市民和市人大代表普遍关心的病死猪、猪肉不可食用部分的流向等热点问题，认真总结肉类食品监管经验，并将这一按品种监管做法逐步推广至乳制品、禽蛋、水产品、蔬菜、果品等其他大类食品。二要继续强化食品安全联席会议的统筹协调职能，进一步形成职责清晰、有分有合、边界衔接的监管格局。要在食品安全联席会议的制度框架下，不断增强监管合力，认真探索解决无证照食品生产加工等监管难点的有效办法，使“条块结合、以块为主”的工作责任制更好地落到实处。三要继续着眼于保障人民群众身体健康，不断提高饮食卫生安全水平。要加强食品药品监管局与卫生局、疾病预防控制中心的信息沟通，进一步做好集体性食物中毒和食源性疾病的防范和监测工作。四要继续研究与国家食品安全监管体制的衔接问题，保证本市改革试点的顺利推进。本市的食品安全监管体制和国家现行体制在部门分工方面有所不同，和一些法律法规的规定也有所差异。比如，去年11月起施行的国家《农产品质量安全法》，规定县级以上农业行政主管部门应对市售农产品进行监督抽查，而本市农委不承担市场抽检职能；又如，今年5月起实施的商务部《流通领域食品安全管理办法》，赋予商务主管部门多方面的市场管理职能，与本市经委目前承担的食品安全监管职责也有所不同。这些问题都需要认真研究解决。
（三）进一步加强食品标准体系建设，使企业生产经营更加规范有序
食品标准体系建设是保障食品安全的核心内涵之一。国务院副总理吴仪同志2005年6月向全国人大常委会报告食品安全工作时曾指出，当前我国食品安全标准化工作滞后：一方面，标准缺失，农药兽药残留、食品添加剂限量及食品安全检测等方面的标准尤其缺乏；另一方面，现行标准不够协调，有的相互交叉和矛盾。此外，标准执行不自觉，甚至强制性标准也得不到有效实施。市质量技监部门和其他相关部门要根据本市经济发展的特点和食品安全工作的需要，继续加强食品标准体系基础建设，跟踪国内外食品标准最新研究动态，不断完善食品标准体系；要加紧做好空缺标准的填补工作，对没有国家、行业标准的领域，要组织力量制定地方标准，防止出现标准空白现象；要重视检测标准的研制工作，加大对食品检测机构的科技投入，提高食品检测能级，使上海食品标准及检测能力达到国际先进水平；要加大对标准执行的监管力度，完善企业标准备案制度，严格查处不按照标准要求超量、超范围使用食品添加剂等违规行为。农业标准是食品标准体系的重要组成部分，当前本市的农业标准化程度还不高，农委等相关部门要结合社会主义新农村建设，加快推进农业标准化，为实现“四个率先”作出贡献。
（四）进一步加强市场主体诚信体系建设，从源头上保障食品安全
食品生产经营者是食品安全的第一责任人。当前，在食用农产品种植养殖环节、食品生产加工、流通、消费等各个环节，都存在一些市场主体缺乏诚信的现象，成为威胁食品安全的一大隐患。政府及有关部门要针对食品业总体生产力水平较低的现状，把监管和服务更好地结合起来，不断完善诚信档案、食品召回、惩罚性赔偿、行政司法对接等监管办法，督促企业建立健全质量管理体系，帮助企业加强从业人员培训，使各类市场主体的责任落到实处。当前，政府及有关部门尤其要重视发挥行业协会等社会力量的作用，积极扶持食品行业协会和有关中介组织发展，加强信息沟通，使有限的监管资源发挥更大的效用。
（五）进一步完善产销对接机制，提高外来食品管理水平
本市作为一个特大的食品消费型城市，食品自给率低。长期以来，全国各兄弟省市为保障上海食品供应，作出了巨大的贡献。据统计，本市每天消费的食品中，80%的粮食和瓜果，70%的猪肉、禽蛋和水产品，50%的蔬菜都来自兄弟省市。针对外来食品数量巨大、来源复杂的特点，政府及相关部门要进一步研究如何在坚持市场开放的原则下，更好地预防和控制安全风险。近年来，市政府及有关部门积极探索与兄弟省（市）政府和食品安全监管部门建立协作管理关系，尝试实行由本市大型批发市场、超市卖场等“龙头”食品供应商间接管住“源头”地企业等做法，在一定程度上实现了监管前移。特别是在肉类监管方面，有关部门已先后多次与山东、河南、浙江等省进行沟通协商，有关企业与山东、河南等生猪输出地签订“产销对接”合同，取得了较好的效果。参加本次调研的一些人大代表建议政府应总结批发市场发展经验，在全市规划建设若干大型中央批发市场，实行外来食品集中交易制度，以形成更加完整的批发零售对接网络，把外来食品安全纳入有效监控。
（六）进一步普及食品安全知识，扩大社会参与
市统计部门2006年开展的“市民食品安全意识调查”显示，过半数的被调查者对当前的食品安全状况表示出了不同程度的担忧。政府及有关部门要继续深入基层，为群众了解食品安全知识和增强自我保护能力提供服务，并定期到社区听取广大群众的意见建议，虚心接受群众监督；要更加重视发挥媒体作用，主动加强经常性的沟通和信息披露，帮助媒体科学准确地报道食品问题，提高专业化报道水平。不少人大代表建议有关部门继续改进食品安全知识的宣传和普及工作，探索实行按季节、按品种的系统宣传办法，探索设立固定的报刊、电视宣传栏目，增强宣传的系统性和针对性，帮助市民进一步提高参与监督食品安全的意识和能力。
（七）进一步推进法制建设，为食品安全创造良好的法制环境
良好的法制环境是食品安全的重要保障。鉴于食品安全工作的复杂性，有必要把法律法规、政府规章、部门规范性文件等各种法制手段有机结合起来，形成多层次保障食品安全的法制体系。当前，要在现有法律法规框架下，进一步细化各项规章制度。特别是对肉类、乳制品、禽蛋、水产品、蔬菜、果品等与市民生活密切相关的重点品种，要抓紧研究起草一批针对性和可操作性强的规范性文件或政府规章，使市场经营和政府监管更加有章可循。市人大常委会已将制定《食品安全监督管理条例》或作出有关食品安全法律性问题的决定列入立法计划，政府及有关部门要进一步深入调研地方立法所要解决的重点和难点问题，积极跟踪国家食品安全立法情况，抓紧做好起草工作。在逐步完善法制环境的同时，要更加重视加强执法队伍建设、加大执法力度、规范执法程序，不断提高监管效能。
关于本市食品安全监督管理情况的调研报告上海市人大教育科学文化卫生委员会
市人大常委会过去两年连续开展了以广大人民群众特别关注的猪肉、饮用水生产与流通和大卖场销售等为切入点的食品安全执法检查和跟踪监督，决定今年继续开展食品安全工作监督，计划于6月份听取和审议市政府关于食品安全监督管理情况专项报告。按照《市人大常委会主任会议关于贯彻实施监督法的若干意见》的有关要求，4月以来，常委会胡炜副主任率教科文卫委员会组成调研组，对本市食品安全监督管理情况进行了调研。
按照调研工作计划，调研组着重了解本市食品安全监管体制、工作机制、监管措施、监管成效等问题，先后听取了部分市人大代表、区县人大、区县政府食品安全监管部门和食品行业协会、食品安全专家的意见和建议，听取了市农委、市经委、市质量技术监督局、市工商局的专题汇报。5月17日，市人大常委会龚学平主任和周慕尧、周禹鹏、胡炜副主任率部分常委会组成人员视察上海市食品药品检验所和食品药品包装材料测试所，并听取了市食品药品监督管理局关于本市食品安全监管工作的全面汇报。在年初十二届五次人代会上分别领衔提出有关食品安全立法及加强执法监督议案的谈武康、盛耀祖、安培三位市人大代表作为调研组成员，全程参加了调研活动。
近几年来，市政府高度重视食品安全工作，积极探索监管体制改革，努力创新监管机制，全面加强食品安全监管，为保证本市食品安全的平稳、有序、可控做了大量的工作。特别是对社会关注、各级人大监督的食品安全热点问题，采取措施认真进行整改，取得了积极的成效。为进一步提升肉类食品安全保障水平，市政府2006年下发了《关于加强本市肉类食品安全工作的意见》，将肉类食品的监管模式由以往分段监管转变为按品种全过程综合监管，增强了监管的综合性；为进一步保障现制现售水消费安全，市政府明确由市卫生局承担监管职责，从而消除了监管空白；为进一步促进大卖场食品消费安全，有关部门出台了《关于加强超市食品卫生管理通告》等管理制度，督促大卖场进一步健全质量控制体系。2006年，全市各级食品药品监管部门共抽检食品31327件，总体合格率为89%，较2005年上升4.8个百分点；质量技术监督部门共抽检本市生产的食品1643件，总体合格率为91.2%，较2005年上升5.9个百分点。蔬菜、乳与乳制品、婴幼儿食品、饮料、饮用水、食用植物油、酒类、调味品等11类食品的抽检合格率达到或接近100%；长期以来卫生问题比较突出的盒饭、熟食、桶装饮用水、糕点等重点食品的安全状况也有明显改善，抽检合格率分别由2005年的81.9%、68.9%、60.5%、48.1%，上升至2006年的90.9%、75.2%、83.3%、84.8%。在取得显著成绩的同时，还应该清醒地看到，本市食品安全工作在监管合力、食品标准、企业诚信、外来食品监管等方面仍有许多瓶颈问题需要突破，与人民群众日益增长的食品安全需求和建设现代化国际大都市食品安全保障体系的要求相比，还存在不小的差距。
一、两年多来本市加强食品安全监管工作的基本情况
（一）进一步落实食品安全工作责任制，努力推进全方位、全过程监管
一是积极探索“以一个部门为主”的监管模式。2004年劣质奶粉事件发生后，国务院作出了《关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发〔2004〕23号），要求地方各级人民政府“进一步理顺食品安全监管职能，明确职责”。市政府认真贯彻国务院决定精神，围绕探索建立本市食品安全监管新体系，避免监管职能交叉重复或缺位现象，组织力量进行深入调研。韩正市长多次听取汇报，进行专题研究和部署。2004年12月，市政府决定调整本市食品安全有关监管部门的职能（沪府发〔2004〕51号），提出“在采取分段监管的基础上，逐步形成以一个部门为主的综合性、专业化、成体系”的监管模式，将原由卫生部门承担的食品卫生监管职责分别移交给食品药品监管部门和质量技术监督部门。在新的体制架构中，食品药品监管部门在具体承担食品流通和消费环节监管职责之外，又作为食品安全联席会议的牵头单位和联席会议办公室的所在单位，承担食品安全监管“一个部门为主”的职能。在过去两年多的实践中，食品药品监管部门认真履行“为主”职责，农委、经委、质量技监、工商等部门各司其职，并主动、积极配合食品药品监管部门共同做好监管工作，使市政府的改革意图得到了较好地贯彻。国务院有关领导同志对本市食品安全监管体制改革探索予以肯定，并希望上海认真进行试点，不断积累经验。
二是强化区县政府的责任。市政府明确区县政府对本辖区内的食品安全负总责，并根据本市行政层级特点，在中心城区实行“市、区两级政府负责制”，在郊区县实行“市、区县、乡镇三级政府负责制”。各区县政府把加强食品安全作为保障民生的大事放在重要位置，区县主要领导都做到亲自抓，建立健全区县级的食品安全联席会议制度，加强组织协调和督促检查。从2005年开始，市食品安全联席会议开展区县食品安全综合评价活动，促进各区县加强食品安全监管体制与机制的改革创新，使市、区县、乡镇街道逐级负责的属地管理机制进一步得到了落实。
三是完善基层监管网络。针对食品安全问题大量发生在基层的实际，市有关职能部门和区县政府坚持监管重心下移，发挥乡镇街道和村委会、居委会的力量，在“两级政府”和“三级管理”的基础上，形成遍布全市的“四级网络”。同时，还注重扩大社会参与，建立了一支监督员、协管员、信息员队伍，使监管网络向一线拓展、向社区延伸，提高了及时发现问题、解决问题的能力。宝山、南汇等区主动探索，率先建立区和街道（乡镇）两个层面的食品安全联席会议制度，在街道和乡镇设立食品药品监督站，并把食品安全工作纳入村委会和居委会的日常工作内容，形成了较强的监管合力。
（二）日常监管和专项整治相结合，确保食品安全处于可控状态
一是监督抽检工作明显加强。监管职能调整以来，食品药品监管部门会同相关部门着力加强对流通消费环节的监管。以元旦、春节、五一、国庆等重大节假日食品供应，以及肉类食品等重点食品、大卖场和宾馆饭店餐饮业等重点场所、学生集体用餐等重点环节为抓手，开展了10多次专项整治行动。两年来日常例行抽检、专项抽检、快速检测各类食品累计超过25万件，其中，2006年本市食品抽检量已达到每千人口7.8件，超出世界卫生组织推荐的每千人口3件的水平。为保障监督抽检工作的顺利开展，市政府大幅增加财政投入，每年食品检测费用从职能调整前的300多万元增加到现在的6000多万元。
二是生产全过程监管更加有力。质量技监部门负责食品生产加工环节监管，改变了以往偏重于食品成品质量而较少关注生产过程质量控制的状况，是这次食品安全监管体制改革后监管工作的一大亮点。针对食品生产加工行业存在的突出矛盾，质量技监部门以实行食品生产许可制度为契机，加强食品技术标准和生产条件审查的准入管理，并先后对桶装饮用水、肉制品、液态奶、糕点、儿童休闲食品、低保户专供食品等与民生密切相关的食品开展了20余次专项整治，查处取缔了424家达不到质量安全要求的企业，使食品行业的质量安全水平有了提高。
三是对无证照加工窝点的打击力度进一步加大。全市工商行政部门始终把查处和取缔无证照食品生产加工经营行为，作为食品安全监管工作的重中之重。通过采取集中整治、区域联动、督查回访等措施，初步实现了“主体规范、遏制蔓延、可控有序、保障安全”的目标。两年来，工商行政部门共取缔无照食品生产加工窝点1140个，取得了窝点总数明显减少、成规模集中式的窝点基本杜绝的阶段性成效，窝点“回潮”率由2005年的62%下降至2006年的18%。
（三）创新食品安全监管方法，进一步提高监管实效
一是实行市场主体的差别管理。从食品生产经营主体良莠不齐的实际出发，质量技监部门对生产加工企业实施ABC分类分级管理，食品药品监管部门推行餐饮业量化分级管理，据此确定相应的监督方式和监督频次，不仅节约了监管成本，更重要的是提高了监管实效。工商行政部门对全市10.74万户食品经营主体进行了全面清理和规范，并坚持“先证后照”、“见证发照”原则，严格把好市场准入关。工商行政等部门还运用合同管理手段，在食用农副产品批发和零售、食品原辅材料购销、超市进场经营等环节，指导购销双方签订示范合同，起到了风险防范的效果。
二是加强对集体性食物中毒的控制。集体供餐、学校用餐、建筑工地用餐、农村自办酒席等是集体性食物中毒的易发环节。为降低安全风险，市政府及有关部门制定了《上海市集体供餐配送监督管理办法》、《集体供餐企业监管工作规范》、《关于进一步加强本市建筑工地食堂食品卫生监督管理的通知》等政府规章和规范性文件，开展了对学校等企事业单位食堂和工地食堂的集中专项整治，并向社会及时公布相关信息，使集体用餐的监管更加科学有效。为减少农村自办酒席的安全隐患，食品药品监管部门向全市各乡村发放了2万张VCD和10多万份纸质宣传资料，并对1180多名农村厨师进行了培训。2006年全市共报告集体性食物中毒事故33起、中毒人数917人，食物中毒发生率为5.15/10万，较2004年12.52/10万的发生率有明显下降。
三是加快监管新技术的推广运用。最近几年，快速检测、电子溯源等先进技术在食品安全监管中逐步推开。有关监管部门与检验机构、高校合作，开发了50多项适用于食品安全现场监管的快速检测方法，大大缩短了对问题食品的初筛时间。食品药品监管、质量技监等部门还配备了33辆装备快速检测仪器的执法车，使现场监管效率有了提高。经委等部门联合开发了可全程记录生猪进沪、屠宰、批发、销售等信息的IC卡管理系统，目前已在部分菜市场投入使用，并在去年下半年“瘦肉精”中毒事件的快速处理中发挥了重要作用。
（四）注重食品安全的基础建设，促进长效管理
一是加强农业标准化基地建设。为从源头上保障本市地产食用农产品的质量安全，农委近年来积极探索建立标准化农产品生产基地。相关部门共制定各类农业地方标准82项、建立农业标准化示范基地202个、标准化畜禽养殖场52家，累计认证无公害农产品、安全卫生优质农产品、绿色食品、有机食品356个。目前，全市规模化蔬菜园艺场和蔬菜专业合作社普遍建立了生产档案，标准化生产管理系统已分别在50家蔬菜园艺场和100家畜禽场得到推广应用。
二是加强食品产业规划。市经委会同其他部门，认真抓好食用农产品批发市场、菜市场、生猪定点屠宰场、活鸡市场的规划布局，规划建设江桥、曹安等大型批发市场5家、建成设计年屠宰量为300万头的生猪屠宰场1家、活鸡批发市场3家、标准化菜市场444家，为加强流通领域食品安全监管创造了有利条件。
三是加强食品安全监测。微生物污染和化学性污染是影响食品质量安全的最根本原因。为全面了解污染状况，本市有关部门在全市设立79个监测点，监测点覆盖19个区县的主要连锁超市、大卖场、食品批发市场、农贸市场等食品供应主渠道，对重金属、农药残留、兽（渔）药残留、天然毒素、食品加工有害物质、环境有害物质、致病微生物及其毒素等131项污染物进行连续跟踪监测，积累数据，为制定相应的监管政策提供科学依据。
二、加强本市食品安全监管工作的若干思考与建议
（一）进一步统一思想认识，明确食品安全监管工作的目标任务
食品安全是重大民生问题。胡锦涛同志在中共中央政治局第41次集体学习时强调，实施农业标准化，保障食品安全，是关系人民群众切身利益、关系我国社会主义现代化建设全局的重大任务。刚刚闭幕的市第九次党代会指出，要高度重视和解决食品药品安全问题，保障人民群众的身体健康和生命安全。各级政府及有关部门要从贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的战略高度，充分认识到食品安全工作的现实紧迫性和长期复杂性，不断增强工作责任感。食品安全监管工作要按照与时俱进的要求，适应人民群众生活水平提高所提出的新要求，适应环境污染、新产品开发等所产生的新影响，适应建设社会主义现代化国际大都市所带来的新挑战。以迎接2010年世博会为契机，既要继续加大食品安全日常监管力度，更要强化食品安全的综合性的政策研究，全面提升本市食品安全水平。要借鉴发达国家和WHO等国际组织有关食品安全的先进理念，明确不同阶段的监管目标和监管任务，落实国家和本市食品安全“十一五”规划，制定责任明晰、群众知晓、社会参与的行动方案。
（二）进一步深化监管体制改革，提高监管能力
从总体上看，本市新的监管体制还处于磨合期，在职责分工等方面仍然需要不断完善，当前尤其需要重点关注以下几个方面：一要继续探索按食品大类品种全过程综合监管办法，使监管工作更加“综合性、专业化、成体系”。要切实解决和回答广大市民和市人大代表普遍关心的病死猪、猪肉不可食用部分的流向等热点问题，认真总结肉类食品监管经验，并将这一按品种监管做法逐步推广至乳制品、禽蛋、水产品、蔬菜、果品等其他大类食品。二要继续强化食品安全联席会议的统筹协调职能，进一步形成职责清晰、有分有合、边界衔接的监管格局。要在食品安全联席会议的制度框架下，不断增强监管合力，认真探索解决无证照食品生产加工等监管难点的有效办法，使“条块结合、以块为主”的工作责任制更好地落到实处。三要继续着眼于保障人民群众身体健康，不断提高饮食卫生安全水平。要加强食品药品监管局与卫生局、疾病预防控制中心的信息沟通，进一步做好集体性食物中毒和食源性疾病的防范和监测工作。四要继续研究与国家食品安全监管体制的衔接问题，保证本市改革试点的顺利推进。本市的食品安全监管体制和国家现行体制在部门分工方面有所不同，和一些法律法规的规定也有所差异。比如，去年11月起施行的国家《农产品质量安全法》，规定县级以上农业行政主管部门应对市售农产品进行监督抽查，而本市农委不承担市场抽检职能；又如，今年5月起实施的商务部《流通领域食品安全管理办法》，赋予商务主管部门多方面的市场管理职能，与本市经委目前承担的食品安全监管职责也有所不同。这些问题都需要认真研究解决。
（三）进一步加强食品标准体系建设，使企业生产经营更加规范有序
食品标准体系建设是保障食品安全的核心内涵之一。国务院副总理吴仪同志2005年6月向全国人大常委会报告食品安全工作时曾指出，当前我国食品安全标准化工作滞后：一方面，标准缺失，农药兽药残留、食品添加剂限量及食品安全检测等方面的标准尤其缺乏；另一方面，现行标准不够协调，有的相互交叉和矛盾。此外，标准执行不自觉，甚至强制性标准也得不到有效实施。市质量技监部门和其他相关部门要根据本市经济发展的特点和食品安全工作的需要，继续加强食品标准体系基础建设，跟踪国内外食品标准最新研究动态，不断完善食品标准体系；要加紧做好空缺标准的填补工作，对没有国家、行业标准的领域，要组织力量制定地方标准，防止出现标准空白现象；要重视检测标准的研制工作，加大对食品检测机构的科技投入，提高食品检测能级，使上海食品标准及检测能力达到国际先进水平；要加大对标准执行的监管力度，完善企业标准备案制度，严格查处不按照标准要求超量、超范围使用食品添加剂等违规行为。农业标准是食品标准体系的重要组成部分，当前本市的农业标准化程度还不高，农委等相关部门要结合社会主义新农村建设，加快推进农业标准化，为实现“四个率先”作出贡献。
（四）进一步加强市场主体诚信体系建设，从源头上保障食品安全
食品生产经营者是食品安全的第一责任人。当前，在食用农产品种植养殖环节、食品生产加工、流通、消费等各个环节，都存在一些市场主体缺乏诚信的现象，成为威胁食品安全的一大隐患。政府及有关部门要针对食品业总体生产力水平较低的现状，把监管和服务更好地结合起来，不断完善诚信档案、食品召回、惩罚性赔偿、行政司法对接等监管办法，督促企业建立健全质量管理体系，帮助企业加强从业人员培训，使各类市场主体的责任落到实处。当前，政府及有关部门尤其要重视发挥行业协会等社会力量的作用，积极扶持食品行业协会和有关中介组织发展，加强信息沟通，使有限的监管资源发挥更大的效用。
（五）进一步完善产销对接机制，提高外来食品管理水平
本市作为一个特大的食品消费型城市，食品自给率低。长期以来，全国各兄弟省市为保障上海食品供应，作出了巨大的贡献。据统计，本市每天消费的食品中，80%的粮食和瓜果，70%的猪肉、禽蛋和水产品，50%的蔬菜都来自兄弟省市。针对外来食品数量巨大、来源复杂的特点，政府及相关部门要进一步研究如何在坚持市场开放的原则下，更好地预防和控制安全风险。近年来，市政府及有关部门积极探索与兄弟省（市）政府和食品安全监管部门建立协作管理关系，尝试实行由本市大型批发市场、超市卖场等“龙头”食品供应商间接管住“源头”地企业等做法，在一定程度上实现了监管前移。特别是在肉类监管方面，有关部门已先后多次与山东、河南、浙江等省进行沟通协商，有关企业与山东、河南等生猪输出地签订“产销对接”合同，取得了较好的效果。参加本次调研的一些人大代表建议政府应总结批发市场发展经验，在全市规划建设若干大型中央批发市场，实行外来食品集中交易制度，以形成更加完整的批发零售对接网络，把外来食品安全纳入有效监控。
（六）进一步普及食品安全知识，扩大社会参与
市统计部门2006年开展的“市民食品安全意识调查”显示，过半数的被调查者对当前的食品安全状况表示出了不同程度的担忧。政府及有关部门要继续深入基层，为群众了解食品安全知识和增强自我保护能力提供服务，并定期到社区听取广大群众的意见建议，虚心接受群众监督；要更加重视发挥媒体作用，主动加强经常性的沟通和信息披露，帮助媒体科学准确地报道食品问题，提高专业化报道水平。不少人大代表建议有关部门继续改进食品安全知识的宣传和普及工作，探索实行按季节、按品种的系统宣传办法，探索设立固定的报刊、电视宣传栏目，增强宣传的系统性和针对性，帮助市民进一步提高参与监督食品安全的意识和能力。
（七）进一步推进法制建设，为食品安全创造良好的法制环境
良好的法制环境是食品安全的重要保障。鉴于食品安全工作的复杂性，有必要把法律法规、政府规章、部门规范性文件等各种法制手段有机结合起来，形成多层次保障食品安全的法制体系。当前，要在现有法律法规框架下，进一步细化各项规章制度。特别是对肉类、乳制品、禽蛋、水产品、蔬菜、果品等与市民生活密切相关的重点品种，要抓紧研究起草一批针对性和可操作性强的规范性文件或政府规章，使市场经营和政府监管更加有章可循。市人大常委会已将制定《食品安全监督管理条例》或作出有关食品安全法律性问题的决定列入立法计划，政府及有关部门要进一步深入调研地方立法所要解决的重点和难点问题，积极跟踪国家食品安全立法情况，抓紧做好起草工作。在逐步完善法制环境的同时，要更加重视加强执法队伍建设、加大执法力度、规范执法程序，不断提高监管效能。