摘要：采用实证研究的方式，对福建省中职学校国家助学金资助政策的实施情况展开调研，了解学生对当前资助政策实效性的看法、评价以及资助政策地区适应性现状，在此基础上对影响资助政策实效性的制约因素进行分析，并提出中职学生资助系统发展与完善的对策建议。 关键词：中职教育;资助政策;实效性;问题;对策 中图分类号：G715 文献标识码：A 文章编号：1672-5727（2015）11-0010-08 为资助中等职业学校家庭经济贫困学生顺利完成学业，同时也为增强中等职业教育的吸引力，让更多优秀青少年报考职业院校，自2006年起至今，国家出台了一系列中等职业教育助学金资助政策，受到社会各界与学界的广泛关注。这一系列政策的实施不仅涉及教育经费的有效利用问题，而且关系到改善中职学校学生生活、就学状况，对经济贫困学生群体顺利完成学业以及整个职业教育的科学发展都具有重要意义。在中等职业教育总体资源稀缺的背景下，国家出台的系列助学金资助政策是否充分发挥了公共财政的导向作用？资助额度与覆盖范围是否合理？资助政策的落实过程是否严密？资助保障机制是否健全？资助政策的实效性及资助体系建设的发展方向何在？笔者拟就这些焦点问题展开调研。 一、资助情况跟踪调查 （一）调查方式 笔者的调查基于福建省的实践模式，根据全省各地市的地理分布情况及经济发展水平的不同梯次进行地区抽样，样本范围覆盖福州、宁德、三明、龙岩、泉州、莆田、漳州、南平8个地市。调查主要采取问卷调查法、文献法、跟踪调查法并结合学生群体深度访谈法进行。调查对象为省属（占65.9%）和市属（占34.1%）中职学校一、二、三年级学生（其中受助学生比例占总抽样学生比例的60%～70%），抽样的中职学校共30所，每所30名学生。问卷调查的内容主要有两项：一是通过对不同学段学生的问卷调查，了解学生对当前资助政策实效性的看法和评价情况，主要涉及受助者的经济生活情况、对资助政策的认知程度、资助方式的主观认可度、资助的需求度等。二是了解资助政策的地区适应性情况，了解省内不同区域资助政策的实施是否存在差异以及存在哪些差异。调查问卷首先在泉州地区试点发放100份，经统计验证具有较高的信度和效度后，正式发放900份调查问卷，回收有效问卷878份，占问卷总数的97.6%，有效调查对象的学段分布情况如表1所示。 （二）调查数据及分析 1.资助政策的吸引力调查 能否吸引更多的初中毕业生入读中职学校是国家助学金政策是否能增强中职学校吸引力的重要体现。根据《福建省教育事业发展统计年鉴》，2006年到2014年全省中等职业教育招生人数情况如图1所示。在资助政策开始实施的前几个年份，中职招生数总体维持增长趋势，但是增量较小，对学生吸引力的弹性较小。2009年增幅明显加大，2010年稍有回落，至2011年招生人数的增长量达到最高值并首次超过高中招生数，增幅高达50 223人。2011～2014年间又呈现逐年下降的态势。 笔者认为，数据的变化与相关资助政策的变革有一定关联。纵观近年资助政策的沿革，呈现如下特点：第一，助贫济困的针对性越来越强。自2006年7月中等职业教育国家助学金资助政策开始全面实施至2007年正式将中职学校资助政策纳入国家资助政策体系，中央与地方共同设立助学金，用于资助有正式学籍的全日制在校一、二年级所有农村学生和县镇非农村户口学生以及城市家庭经济贫困学生。2013年春季学期起，资助对象调整为有正式学籍的全日制一、二年级在校涉农专业和占在校生10%比例的非涉农专业家庭经济贫困学生以及全日制二年级在校学生。第二，免学费覆盖范围越来越广。从2009年秋季学期起，对公办中职学校有正式学籍全日制的三个年级在校生中农村家庭经济贫困学生和涉农专业学生开始实施免学费政策（艺术相关表演专业学生除外）。从2010年秋季学期起，对就读民办中职学校的有正式学籍全日制三个年级符合免学费政策条件的学生、公办中职学校有正式学籍的全日制三个年级在校生中城市家庭经济贫困学生免除学费（艺术类相关表演专业学生除外）。从2011年秋季学期起，在原有涉农专业及全日制贫困学生免学费的基础上，进一步将所有有正式学籍的中职一年级学生纳入免学费范围;对二年级涉农专业的学生免学费，非涉农专业的家庭经济贫困学生按6%的比例免学费;对三年级涉农专业学生免学费，顶岗实习有困难的家庭经济贫困学生按6%的比例免学费。从2012年秋季学期起，对公办中职学校有正式学籍全日制的三个年级在校生全部免学费。至此，福建省在全国范围内率先实现了中等职业教育免学费。 经数据分析，免学费资助政策对增强中等职业教育吸引力具有一定作用，部分学生在选择就读职业学校时考虑了该政策因素。在被调查的学生中，有14.8%表示上职业学校是因为能享受到资助及免学费的政策，这其中有52.2%的学生来自农村，32.8%的学生来自县级市或县镇，12.3%的学生来自偏远贫困山区。可见资助政策对农村学生吸引力较大，对城镇、山区的学生吸引力次之。针对目前全省中职学校农村生源占比较大，且其中存在相当一部分学生来自低收入经济困难家庭的现状，资助金发放重点倾向于农村家庭经济贫困学生和涉农专业学生，这对减轻农民负担，改善农村劳动力结构，发展现代农村经济都具有特殊的意义，实施免学费政策使贫困生选择中职学校的积极性得到鼓励。调查还发现，资助政策对中职一年级学生，即初中毕业生的影响力较明显，这对中职生源的扩大起到一定的助推作用。但是从2011―2014年招生人数下降的态势中可以看出，资助政策的持续吸引力不足，大部分学生选择入读中职学校与相关资助政策并无太大关系，个人学业成绩、兴趣发展倾向才是其选择学校类型的关键考虑因素。 2.资助方式及资助力度的认可度调查 访谈中，受助者认为讲究资助方式更能促进资助政策实效性的发挥。目前，国家助学金资助主要采用办理助学金银行卡的方式，将学籍电子注册制度与资助制度挂钩，实现“中职学生资助卡”一张卡号对应一个学号。受助者充分肯定了使用资助金银行卡的优势，认为既能保护受助者的隐私，确保账户安全，又有利于查询，方便受助者对助学金的自主支配，还能有效减少资助金发放的中间环节，规避操作上的不规范，有效杜绝部分学校虚报学生人数套取助学金的现象，形成了良性循环。 调查中对资助方式表示很满意和比较满意的总人数达71.2%（如下页图2所示）。当问及最能激励自己向上完成学业的方式时，23.5%的人认为是校内优秀学生奖学金，21.4%的人认为是国家助学金，22.3%的人想增设国家、省级优秀学生奖学金，32.2%的人希望通过顶岗实习和勤工助学的方式获取奖励。数据说明，在资助金的种类和方式上，学生希望能有更多样化的选择。但调查中也了解到，贫困学生的学业能力普遍较低，大部分学习成绩表现不佳，主要原因是没有形成良好的学习习惯、学习方法，学习基础较为薄弱，但该群体的学业上进心强，希望通过自身努力改变学业现状的意愿较为强烈。 在资助力度方面，2006年实行对中职学校5%左右特别贫困生每人每年补助800元，对15%左右的贫困生每人每年补助600元（其中，对选学种植、养殖专业的每人每年学费减免600元，生活费补贴400元）。2007年以后，国家助学金资助标准提升到每人每年1500元。在调查中了解到，学生月生活消费在500元以下的占37.5%，500～1 000元的占51.4%，1000～1500元的占10.5%，1 500元以上的占0.7%。据进一步数据细分，省内内陆山区学生月生活消费500元以下的占50%，500～1 000元的占76%;省内沿海经济较发达地区学生月生活消费500元以下的占26.9%，500～1 000元的占59.3%，1 000～1 500元的占12.8%。尽管不同地区的最低生活标准、物价水平等因素具有一定差异性，但仍可以看出，目前国家助学金资助额度每人每年的1 500元对满足大部分地区受助学生最基本的生活保障需求尚有一段距离，资助力度有待提高。 3.资助需求类型调查 通过对比贫困生与普通学生的家庭状况，可以了解现行的贫困生认定方式能否将家庭相对贫困的学生从学生整体中有效区分出来。根据表2的数据，受助学生属于涉农类的430人，占49%;属于城市低保家庭的125人，占14.2%。从父母所从事的职业看，父亲务农的占45%，属临时工或下岗工人的占26.3%，属自由职业者的占12.8%，属私营企业者的占11.6%;母亲务农的占34.9%，属临时工或下岗工人的占34.7%，属自由职业者的占17.5%，属私营企业者的占11.0%。从家庭类型看，父母健在的占83.4%，一方亡故的占5.8%，父母双亡的占16.0%，父母离异的占37%，父母大病或有残疾的占4.8%。从家庭构成看，独生子女占28.6%，有一个兄弟姐妹的占47.6%，有两个兄弟姐妹的占15%，有三个及以上兄弟姐妹的占8.8%。从以上几组数据可以看出，受助学生大部分是来自农村务农人家的子弟，且家庭主要经济来源倚重于父亲的职业。父母离异的家庭类型及双子女的家庭结构在贫困生中占较大的比例。从住宿费、生活费及其他杂费来源途径的差异看，贫困生中有10.3%完全由家庭供给，部分生活费还依靠助学金和勤工俭学解决;靠助学金解决住宿费、杂费的贫困生占29.6%。普通学生中完全靠家里供给的占86%。可见，现行的贫困生认定方式基本上可以有效地将家庭经济相对困难的学生区分出来。调查还涉及“在您的班级，学生中是否存在不该享受助学金的却享受了该政策的”，97.0%的学生认为“没有”，1.4%的学生提出“有，且占用了该享受资助金的学生名额”，0.7%的学生提出“有，是一些没见到的学生在我们班报的”，0.7%的学生提出“有，一些退学的学生还在享受”。从认定贫困生准确性的主观评价数据来看，97.0%的学生对资助政策保证经济相对贫困的学生享受到助学金持肯定态度。虽然只有小部分学生（约占3%）对认定资格提出质疑，但仍然可反映出非正当领取资助金现象的存在，这是不容忽视的，说明学校在贫困生评定方式和后期监督管理环节上仍存在漏洞。 调查还进一步了解到受助者在获得资助前后其生活状况是否发生了变化以及变化的具体情况。从在校日常消费的差异来看，贫困生和普通学生两大群体月平均消费总额相差200～300元。其中从消费类型上细分，月饮食消费相差90～110元，在人际交往支出和娱乐方面相差60～90元，在学习培训支出方面相差40元左右。在访谈中，受助者表示，领取助学金会考虑优先用于购买学习用品和参加学习培训（占55.7%），其次用于改善个人日常饮食质量（占30.4%），最后考虑人际交往方面的支出。调查表明，资助政策使贫困生的生活压力得到一定的缓解，生活质量有所提高，但整体状况与普通学生还有一定的差距。调查中还了解到，国家助学金一般于每年的1月、6月分两次发放，每次发放750元。因此，大部分学生不能按月领取资助金，且由于学生对资助金的使用缺少规划，往往在发放的当月或次月便已消费一空。由于学校内部能提供的勤工助学岗位和机会并不多。多数贫困生缓解自身经济压力的方式则是到学校周边打工。在经济较发达地区，学生兼职每小时约有7～8元的酬劳。 4.资助成效及政策惠及度调查 在资助政策效用的主观认可度方面，大部分受助者认为资助政策对自己有所帮助（如表3所示）。当问及国家实行免学费和助学金政策的意义时，68.7%的学生认为可以减轻家庭经济负担，不至于因经济困难辍学;4.8%的学生认为是杯水车薪，发挥不了太大作用;23.2%的学生怀有感恩意识，表示要更加努力学习，提高求学热情;2.6%的学生表示没有感觉。当问及“您如何理解免学费和国家助学金政策的目的”时，51.2%的学生认为是为了帮助贫困学生完成学业;18.9%的学生认为可以激励学生努力学习;23.1%的学生认为有利于培养人才，实现教育公平;5.4%的学生表示不清楚。这两组数据表明，大部分学生对现行资助政策的成效持肯定态度，能够在主观上认同该政策的重要意义所在。当调查进一步问及“您觉得国家助学金政策有没有达到预期效果”时，21.6%的学生认为达到了;57.0%的学生认为基本达到了;13.4%的学生认为极少达到;8.0%的学生表示不清楚。可见，通过资助政策可让大部分受助者有所获益，但是仍有相当比例的资助需求尚未能得到满足。 在贫困生管理工作方面，当问及“您所在的班级，学校或上级部门有没有定期或不定期到班核实受助学生名单”时，53.2%的学生表示“经常到班内核实受助学生名单”;30.6%的学生表示“偶尔到班级核实受助学生名单”;8.3%的学生表示从来就没有到班级核实过;6.4%的学生表示从没听说过此事。数据说明，学校在贫困生认定工作的动态管理上还较为薄弱。访谈中，大部分学生表示学校资助部门在学期初登记贫困生名单以后就再也没有在学期中或期末进行过摸底。当调查问及“您或您身边的同学在国家助学金银行卡丢失后，是如何办理的”时，63.0%的学生表示到学校资助部门填写申请表，到银行办理后，再把申请表上报学校;5.7%的学生表示学校根本不问，自己处理;52.4%的学生是由家长协助办理的;25.4%的学生没有出现过这种情况。数据表明，学校的后期资助管理工作不够细致，对特殊情况的应对力有待提高。调查还征求了学生对学校资助工作的改善建议，36.6%的学生认为学校的贫困生审核认定环节需要加强;25.4%的学生希望学校在严防骗取国家财产方面出台更有力的举措;26.8%的学生希望学校在资助育人、促进资助文化建设方面加大力度。 二、影响国家助学金资助政策实效性的制约因素 我们知道，任何教育政策都是产生于特定的社会经济环境对教育发展的特定需要，是特定社会发展情境的产物，资助政策也不例外。政策的实效性往往受到政策环境的相宜性、制度设计的合理性、运作过程的协调性、政策资源的充足性、贯彻执行力的高低等因素的影响和制约。 （一）政策环境的制约性导致政策吸引力有限 调查表明，现行资助政策对增强职业教育吸引力的整体作用较小，且主要吸引的是低收入人群和初中毕业生，要吸引更多的优秀初中毕业生就读职业学校存在困难。其原因有两点：第一，中职教育缺乏吸引力问题由来已久、情况复杂。中职教育在我国起步较晚，发展历程较为曲折，办学质量参差不齐，办学条件较为薄弱，就其内部发展而言，生源质量、教师质量、教材质量、实训条件都不容乐观;就其外部适应性而言，中职教育的专业结构跟不上产业调整的需要，其服务区域经济社会发展的能力不足，不能紧跟经济社会发展需要的步伐;就文化环境因素而言，受“学而优则仕”传统社会文化心理的影响，大众存在将普高教育与职业教育分别视为培养优秀人才与末等人才的认识误区，社会对不同类型的人才缺少多元的认识，普遍对中职毕业生就业前景的认同度不佳;就制度因素而言，中职教育人才被现行的高考制度、公务员制度、机关单位用人机制等排斥在外;就社会劳动力分工结构而言，中职毕业生的职业准入门槛较低，且缺少合理的评价机制，中职教育所培养的实用型、技术型人才不被社会重视，其社会价值和社会地位没有得到全社会的广泛认可。因此，中等职业教育的发展症结与政治、社会、经济、文化等问题是交织在一起的。资助政策系统与外部政策环境之间存在密不可分的联系，社会环境、经济文化发展、大众意识等制约着资助政策实施的规模和程度，影响着资助政策的实效发挥。要从根本上改善中职教育发展现状，需要集政府、学校、社会、行业、企业、师生等多方合力，非一系列优厚的资助政策所能解决。第二，价格因素对学生选择中职学校就学的影响力较小。对农村家庭的学生而言，随着近年经济社会的发展，农村居民的收入水平有所提高，对子女教育方面的支付能力也在提高，经济因素将不再成为学生选择受教育类型考虑的主因。免学费资助政策不再是初中毕业生选择上中职学校还是普通高中的关键因素，影响学生分流意向和教育选择的重要原因还是在于学业成绩。上述两大原因决定了国家资助政策对增强职业教育吸引力的作用较小，只有对家庭经济特别困难的学生才具有吸引力。 （二）政策的普惠性降低了资助能效 国家助学金资助政策是以政府为主体的，由中央财政和地方财政共同分担，覆盖中等学历教育的各级各类职业学校，采取“一刀切”的做法，具有较强的普惠性特征，但对政策的地区适应性考虑不足。资助金额与各地的物价水平、居民日常消费支出水平不成比例，对不同区域、不同贫困类型的人员比例、需要资助的金额还缺少科学全面的掌控和规划，由此导致资助政策的地区适应性情况落差大。在经济状况相对落后的地区，特困家庭和特殊家庭比较多，贫困生往往面临“僧多粥少”的局面，资金受助面不宽，分配指标不足。而在经济较为发达地区，又面临资助受益面过大的问题，影响了学校、学生、家长对政府的信任度。此外，资助政策未对贫困生这一政策目标群体做出充分、有效的贫困程度划分。现行的资助政策资助标准较低，资助方式较为简单，学生获得资助金的机会主要依据学生的经济困难情况判定，与学生平时的学习成绩、思想道德表现、日常行为习惯等没有关联。受助学生的评定方式体现了政策的统一性但却没有体现差异性。因此，“一刀切”的平均主义资助政策，其普惠性的表面是人人受益、受助公平，而实质上人人享受到的资助金额相当有限，资助政策在减轻家庭经济负担方面的作用不甚明显，这必然会损害真正需要资助的贫困生的利益，降低资助能效的发挥。 （三）资助组织机制不完善影响资助工作执行效率 笔者在调查中了解到，目前资助机构多数采取挂靠形式，没有独立机构，没有独立办公场所和办公设施，没有配备专职人员。例如，福州、泉州、三明三个地区的资助机构挂靠在招生办公室;厦门的资助机构挂靠在教育事务受理中心;莆田、漳州、南平、宁德四个地区的资助机构挂靠在职教中心或职教教研室;龙岩的资助机构挂靠在电化教育站。而县一级的资助中心挂靠情况则更为复杂，挂靠的部门有招生办公室、职教中心或教研室、工会或教师进修学校、基金会、会计核算中心、教育局招生考试中心等。即使有的资助中心配备了专职人员，在人员数量上仍严重不足，且流动性较大，远远不能满足资助管理工作的需要。大多数学校的资助工作被划归学生处、学籍科的教师代为管理，也没有按照比例对专职人员进行配置，操作人员一般为兼职，工作量大。资助组织机制的不完善导致学生资助管理工作难以实现精细化和动态化，这是影响资助工作执行效率的主要原因。 （四）制度设计欠合理影响政策公平性的发挥 学校在贫困生的认定方式、评价方式上存在缺陷。各地资助管理部门要求学校于每学年开学初的两个月内上报贫困生人数，而在这一时段内学校对学生实际情况的掌握还相当有限，对家长提供信息的真实性不甚了解，对经济困难证明的相关材料是否真实无法确定。目前，贫困生的认定依据主要是各地民政部门出示的贫困证明，但这样的认定方式偏重定性分析，缺乏统一的标准，缺少科学、规范的定量分析支撑认定结果。事实上，只有低保户可以拿到民政部门的低保证明，贫困生类型中除低保户比较容易认定外，其他类别的认定相对比较困难。例如，其他家庭经济困难类型该由哪一级政府部门认定，需要什么证明材料，各地暂无统一的要求和标准，在实际认定中存在困难。甚至有部分家长利用相应的社会关系办理所谓的贫困证明，这给资助管理工作带来不利的社会影响，影响了资助政策公平性的发挥。 （五）运作过程的不协调性影响资助金的发放效率 就学校资助工作而言，资助金申领的步骤、程序较为繁琐，需要层层审核上报，资金到位后才予配给。由于上级资助金配套拨付往往不能及时到位，不少中职学校要到年底才能配齐相应的资金，因此学校不得不将资助金在每学期期末一次性发放。而按照政策的初衷，国家助学金应按月发放，及时用于补助贫困生的生活费用。集中发放的方式使资助金没有真正做到为学生在校学习期间解决生活困难，资助金的发放效率没有得到体现，直接影响到其实效性的发挥。此外，中职学生享受免学费政策后，为弥补学校运转出现的经费缺口，由财政部门给学校核拨免学费补助资金。政府财政资金的拨付，一般于学期初预拨部分资金，而大部分资金要到年末或次年初才予以拨付，加上各级财政配套、层级管理等原因，无法及时拨付给学校，甚至资金由教育局到学校要拖延近5个月的时间，严重影响了中职学校的正常运转。 免学费政策还带来了一些负面影响，导致中职生源的不稳定。入学缴费让学生有后顾之忧，担心中途退学学费不能返还，无形中尚有一种约束力。而免学费政策实施后，反而导致中职学生流动性加强，特别是成绩不理想的学生对学习持无所谓态度，甚至不少学生到不同的学校预报名，在一所学校读不下去了就更换学校，给中职学校的学生管理工作造成较大的困扰，且对中职教育长期发展极为不利。 三、中职学生资助系统发展建议 （一）加强制度建设，健全组织机构，形成长效机制 中职教育国家资助体系的设计涉及多层次、多方面的问题，既要对基本资助工作制度作出规定，又要设计制度中的细节，还要辅以地方教育部门、学校的监管执行体系，才能形成一个覆盖面广又详细严密的体系。首先，当务之急是健全专业化资助管理队伍体系，加强业务培训，以提高政策执行力和工作效率。各地学生资助管理部门应独立建制，资助工作归口管理，至少应配备日常专职工作人员2名，学生资助中心和工作人员应在编制、工作场所、设施设备、工作经费、交通工具、工作量计算等方面有明确的标准和规定。学校资助工作可建立校长统筹领导，各部门、处室分工负责，各年级、班级具体落实的工作机制。由校长总体负责，全面领导学生资助工作，其中国家助学金的组织申报和资助对象认定工作应由班主任负责，核定审核工作由德育处负责，学生信息的电子注册和管理工作由总务处负责，要设立资助专账，资助金发放和监督管理由财务室负责。应在校内设置专门的办公场所，添加必要的办公设施，工作中必要的经费开支学校应予以积极支持。学校还可组织学生兼职担任资助工作协管员，协助做好学生信息的动态收集、上报、登记工作。其次，要健全工作机制，规范资金管理，加强对流失学生学籍的监管，形成顺畅有效的资助反馈机制。严格规范中职学校学生学籍管理工作，完善学生信息管理系统。要健全学籍档案资料，及时为新注册学籍的学生建立学籍档案，加强对重复学籍、流失学生学籍等异常数据的核查，实时申报本校受助学生信息，确保各项资料的齐全、真实、规范，避免助学金漏发、误发现象。要完善助学金评审机制和程序，强化评审结果的公示制度，建立投诉举报受理工作机制，设立举报投诉电话、邮箱，鼓励动员全校力量进行监督。 （二）理顺体制，改革资金拨付办法，提高资助金发放效率 针对国家财政资金下拨时间滞后问题，应改革拨款机制，简化资金流转的审批手续，进一步完善资金拨付办法。特别是在免学费补助方面，要建立中职教育生均拨款制度，各地政府应尽财力可能，根据中职学校办学条件及教育教学的基本需要，按生均定额拨款，进一步加大对中职教育的专项财政投入力度，试行上学期末预拨本学期的资金，本学期结束时清算助学金的拨付方式。例如，秋季学期预拨资金可按上年计划招生数、综合实际报到率、期末辍学率进行测算;春季学期以上年期末学生数，结合春季招生计划及上年春季招生报到率进行测算，多退少补。每年7月底之前，资助金由省级统筹下拨，教育厅根据年初审定的在校学生数，下拨本学年省级以上财政应承担的国家助学金专项资金的50%。其中省属学校由省教育厅直接拨付学校，各设区市属学校由省财政通过省国库集中支付系统拨入各设区市财政局金库，再连同本级财政应承担的部分下拨设区市教育局，然后拨付有关学校。各县属中职学校由省级拨付，连同本级财政设立的财政特设专户直接拨付学校，以确保下一年度学校教学工作的正常运转，有效提高工作效率，保证中职学校的正常运行、健康发展。此外，由于非全日制免学费是由当地财政负担，资金往往不到位，建议非全日制免学费补助由省财政拨付或至少承担50%。 同时，要发挥政府财政资金导向作用，实施分类指导，按照经济发展程度和学生家庭经济条件划分不同的资助标准，将助学金重点投向欠发达地区，并重点向经济弱势群体倾斜。各地区可出台资助政策具体实施细则，制定本区域内中职学生生均经费拨款标准，创造政策落实的微观环境，根据国家的基本构架，细化资助制度中一些规定和条款，以提高各地区配套政策的可操作性。 （三）改进贫困生认定方法，完善资助工作的组织评定和公示程序 学校在贫困生认定工作中应严格把关，做好资助对象和资助范围的核定工作，把国家助学金发放到最符合条件的学生手中。贫困生认定要定性与定量相结合。首先，由贫困生在入学后填写《家庭经济状况调查表》并撰写书面申请，详细说明各方面的情况，提供各地方教育部门以及民政部门出具的相关证明。学校应特别注意考查证明材料的真实性，资助数据统计应做到及时、准确。其次，在综合申请学生提供的材料的基础上，采用量化考核评定方式，学生入学一段时间后，通过课任教师、同班同学、宿舍舍友等充分了解学生家庭人均收入、父母工作状况、家庭所在地经济状况、在校期间生活消费情况、家人身体状况及社会兼职情况等，结合学生的思想政治、家庭及本人消费情况、遵规守纪、道德礼仪表现、学习成绩、参与社会实践情况、综合素质表现等因素，在全面了解的基础上，科学分析搜集到的各种信息，根据家庭经济贫困生认定条件中的权重，将困难程度进行排序，建立不同等级的困难档案。然后，根据各年级、班级贫困生指标，按比例具体分配名额，确定资助对象。值得一提的是，学校对贫困生的认定不仅要确定学生的家庭真实情况，还要充分了解其个人的衣、食、住、行等月度开支的基本消费过程，特别是了解学生的消费习惯、通讯工具使用情况、学习办公用品情况，以及动态变化中的支付能力，以便及时有效地更新贫困生资源库信息档案，对可能存在的家庭变故、突发性事件、天灾人祸等做出应急援助反应。再次，可由班级评选认定工作小组依照两轮评分机制，先根据学生家庭贫困情况进行分类认定，再结合贫困程度评出贫困等级，明确受助层次。在学生中进行广泛的民主评议，将确认的受助学生名单在公示平台上公示，方式有福建省学生资助网、学校网站、本校班主任群、助学群共享等。学校应注意加强对贫困生的动态监督管理力度，保证贫困生认定工作的延续性、真实性、及时性和实效性。 （四）提高政策实施的灵活性，奖助结合，提高资金使用效益 资助政策的主要对象是低收入家庭和低年级学生，有一部分学生是真正需要资助的。国家每人每年的助学金标准为1 500元，具体标准可由各地结合实际情况在1 000～3 000元的范围内确定，赋予地方或学校自由裁量权。一方面，学校可根据贫困生的困难程度划分等级，具体可分为部分享受型、全额享受型及高额享受型几个层次。例如，特困生可高额享受每人每年资助3 000元，一般贫困生每人每年资助1 500元，部分对资助需求相对较小的每人每年资助1 000元。同时，对接学籍系统，实行资助网络层级动态管理，简化申报审批程序，做到按月及时发放，甚至在受助学生遇到紧急情况时可提前支取资助金。为有效解决资助政策的地区适应性问题，各地政府可依据实际情况，确定本区域内家庭经济贫困生享受国家资助金资格的具体比例，在5%～15%的范围内浮动，对不同经济发展程度的地区及学校类别实施分类管理。另一方面，应在努力扩大资助面和资助力度的同时，扩大学校办学自主权，由学校而非主管部门具体落实奖助学金政策，实施以奖代补、奖助结合的方式。在贫困生群体中更应该资助品学兼优的贫困学生，以奖学的方式助学可以更好地起到激励先进、鞭策后进的作用，更便于学校对学生加强管理。可由学校对每人每年1 500元进行统筹支配，综合考虑学生的思想政治表现、日常行为规范、学习刻苦程度、劳动活动参与情况等具体规定享受奖学金和助学金的必备条件，与奖学金结合，建立奖助学金制度。对违反学校校纪规定、学业动力不足、学习态度不端正、具有不良消费习惯、生活铺张浪费、拒不参加顶岗实习或公益劳动、弄虚作假骗取资助资格的贫困生应缓发或取消受助资格。此外，还应扩大助学金的资助渠道，确立资助资源开放观。目前，资助政策中大多数资金是通过政府发放，资助体系建设是一个长期的、动态的、渐进的投入过程，需要不断地丰富资助来源，以满足中职教育贫困生的需要。要鼓励社会团体和爱心人士一起加入到资助队伍中来，共同建构以国家资助体系为核心、以学校奖助为依托、以社会力量援助为支撑、以学生勤工助学为补充的四位一体的协同资助体系。 总之，从根本上说，推动中职教育的发展不仅需要国家推行相关资助政策，加大对中职学校的投入，更重要的是从根本上转变社会上轻视职业教育的观念。职业教育与普高教育不应是此消彼长争夺生源，应给予职业教育独立发展的空间，切实提高中职教育的地位。中职教育是我国经济社会发展的重要基础，是现代国民教育体系的重要组成部分，在满足国民经济和社会发展对高素质劳动者和技能型人才的需求、提高劳动者素质、促进农村劳动力就业、推进新型工业化道路等方面具有非常重要的作用。中职教育发展要从根本上有所改观，应从如下几方面入手：一是严格执行职业资格证书和职业准入制度。在全社会范围内推进职业资格证书制度实施，加快建立职业资格标准体系，严格落实就业准入的法规和政策，凸显职业院校毕业生的就业优势。二是加大对义务教育的投入，确保中职教育的生源质量。义务教育质量的落后直接影响到中等教育、高等教育的生源质量，政府应该加大对农村及其他经济落后地区义务教育的投入力度。三是加强中职教育的内涵建设。目前中职学校的基础设施建设取得了一定成效，实训实习条件普遍有了一定的改善，但要从整体上增强职业教育的吸引力，还应走内涵发展道路，以提升教育教学质量为抓手，创新教学方式和专业设置，紧跟产业调整和经济发展需要，加强教材建设，改善实习实训条件，真正提高其服务区域经济发展的能力。归根结底，只有内涵发展、质量提升才是增强中职教育吸引力，促进其健康可持续发展的根本之道，也才更能体现国家资助政策制定的初衷。 参考文献： [1]陈胜祥.农村中职免费政策失灵：变现、成因与对策[J].教育科学，2011，27（5）：13-19. [2]王蓉.应放缓全面实施中等职业教育免费政策[J].教育与经济，2012（2）：1-6. [3]黄斌，徐彩群，姜晓燕.中国农村初中学生接受中职教育的意愿及其影响因素[J].中国农村经济，2012（4）：47-56. （责任编辑：王恒） Research on the Effectiveness and Development of Financial Aid Policy for Students in Secondary Vocational Schools in Fujian Province QIN Fen （Fujian Institute of Education Research， Fuzhou Fujian 350003， China） Abstract： This essay applies empirical research to investigate and survey on the execution of“Fujian Financial Aid Policy to Secondary Vocational Schools”. The research collects students opinions and evaluation of the effectiveness of the policy and the current situation of the aided area. Based on the data obtained， this essay analyzes the main constraints of the policy and offer some suggestions on improvement of the financial aid policy for students in secondary vocational schools . Key words： secondary vocational education;financial aid policy;effectiveness;problem;solution
摘要：采用实证研究的方式，对福建省中职学校国家助学金资助政策的实施情况展开调研，了解学生对当前资助政策实效性的看法、评价以及资助政策地区适应性现状，在此基础上对影响资助政策实效性的制约因素进行分析，并提出中职学生资助系统发展与完善的对策建议。 关键词：中职教育;资助政策;实效性;问题;对策 中图分类号：G715 文献标识码：A 文章编号：1672-5727（2015）11-0010-08 为资助中等职业学校家庭经济贫困学生顺利完成学业，同时也为增强中等职业教育的吸引力，让更多优秀青少年报考职业院校，自2006年起至今，国家出台了一系列中等职业教育助学金资助政策，受到社会各界与学界的广泛关注。这一系列政策的实施不仅涉及教育经费的有效利用问题，而且关系到改善中职学校学生生活、就学状况，对经济贫困学生群体顺利完成学业以及整个职业教育的科学发展都具有重要意义。在中等职业教育总体资源稀缺的背景下，国家出台的系列助学金资助政策是否充分发挥了公共财政的导向作用？资助额度与覆盖范围是否合理？资助政策的落实过程是否严密？资助保障机制是否健全？资助政策的实效性及资助体系建设的发展方向何在？笔者拟就这些焦点问题展开调研。 一、资助情况跟踪调查 （一）调查方式 笔者的调查基于福建省的实践模式，根据全省各地市的地理分布情况及经济发展水平的不同梯次进行地区抽样，样本范围覆盖福州、宁德、三明、龙岩、泉州、莆田、漳州、南平8个地市。调查主要采取问卷调查法、文献法、跟踪调查法并结合学生群体深度访谈法进行。调查对象为省属（占65.9%）和市属（占34.1%）中职学校一、二、三年级学生（其中受助学生比例占总抽样学生比例的60%～70%），抽样的中职学校共30所，每所30名学生。问卷调查的内容主要有两项：一是通过对不同学段学生的问卷调查，了解学生对当前资助政策实效性的看法和评价情况，主要涉及受助者的经济生活情况、对资助政策的认知程度、资助方式的主观认可度、资助的需求度等。二是了解资助政策的地区适应性情况，了解省内不同区域资助政策的实施是否存在差异以及存在哪些差异。调查问卷首先在泉州地区试点发放100份，经统计验证具有较高的信度和效度后，正式发放900份调查问卷，回收有效问卷878份，占问卷总数的97.6%，有效调查对象的学段分布情况如表1所示。 （二）调查数据及分析 1.资助政策的吸引力调查 能否吸引更多的初中毕业生入读中职学校是国家助学金政策是否能增强中职学校吸引力的重要体现。根据《福建省教育事业发展统计年鉴》，2006年到2014年全省中等职业教育招生人数情况如图1所示。在资助政策开始实施的前几个年份，中职招生数总体维持增长趋势，但是增量较小，对学生吸引力的弹性较小。2009年增幅明显加大，2010年稍有回落，至2011年招生人数的增长量达到最高值并首次超过高中招生数，增幅高达50 223人。2011～2014年间又呈现逐年下降的态势。 笔者认为，数据的变化与相关资助政策的变革有一定关联。纵观近年资助政策的沿革，呈现如下特点：第一，助贫济困的针对性越来越强。自2006年7月中等职业教育国家助学金资助政策开始全面实施至2007年正式将中职学校资助政策纳入国家资助政策体系，中央与地方共同设立助学金，用于资助有正式学籍的全日制在校一、二年级所有农村学生和县镇非农村户口学生以及城市家庭经济贫困学生。2013年春季学期起，资助对象调整为有正式学籍的全日制一、二年级在校涉农专业和占在校生10%比例的非涉农专业家庭经济贫困学生以及全日制二年级在校学生。第二，免学费覆盖范围越来越广。从2009年秋季学期起，对公办中职学校有正式学籍全日制的三个年级在校生中农村家庭经济贫困学生和涉农专业学生开始实施免学费政策（艺术相关表演专业学生除外）。从2010年秋季学期起，对就读民办中职学校的有正式学籍全日制三个年级符合免学费政策条件的学生、公办中职学校有正式学籍的全日制三个年级在校生中城市家庭经济贫困学生免除学费（艺术类相关表演专业学生除外）。从2011年秋季学期起，在原有涉农专业及全日制贫困学生免学费的基础上，进一步将所有有正式学籍的中职一年级学生纳入免学费范围;对二年级涉农专业的学生免学费，非涉农专业的家庭经济贫困学生按6%的比例免学费;对三年级涉农专业学生免学费，顶岗实习有困难的家庭经济贫困学生按6%的比例免学费。从2012年秋季学期起，对公办中职学校有正式学籍全日制的三个年级在校生全部免学费。至此，福建省在全国范围内率先实现了中等职业教育免学费。 经数据分析，免学费资助政策对增强中等职业教育吸引力具有一定作用，部分学生在选择就读职业学校时考虑了该政策因素。在被调查的学生中，有14.8%表示上职业学校是因为能享受到资助及免学费的政策，这其中有52.2%的学生来自农村，32.8%的学生来自县级市或县镇，12.3%的学生来自偏远贫困山区。可见资助政策对农村学生吸引力较大，对城镇、山区的学生吸引力次之。针对目前全省中职学校农村生源占比较大，且其中存在相当一部分学生来自低收入经济困难家庭的现状，资助金发放重点倾向于农村家庭经济贫困学生和涉农专业学生，这对减轻农民负担，改善农村劳动力结构，发展现代农村经济都具有特殊的意义，实施免学费政策使贫困生选择中职学校的积极性得到鼓励。调查还发现，资助政策对中职一年级学生，即初中毕业生的影响力较明显，这对中职生源的扩大起到一定的助推作用。但是从2011―2014年招生人数下降的态势中可以看出，资助政策的持续吸引力不足，大部分学生选择入读中职学校与相关资助政策并无太大关系，个人学业成绩、兴趣发展倾向才是其选择学校类型的关键考虑因素。 2.资助方式及资助力度的认可度调查 访谈中，受助者认为讲究资助方式更能促进资助政策实效性的发挥。目前，国家助学金资助主要采用办理助学金银行卡的方式，将学籍电子注册制度与资助制度挂钩，实现“中职学生资助卡”一张卡号对应一个学号。受助者充分肯定了使用资助金银行卡的优势，认为既能保护受助者的隐私，确保账户安全，又有利于查询，方便受助者对助学金的自主支配，还能有效减少资助金发放的中间环节，规避操作上的不规范，有效杜绝部分学校虚报学生人数套取助学金的现象，形成了良性循环。 调查中对资助方式表示很满意和比较满意的总人数达71.2%（如下页图2所示）。当问及最能激励自己向上完成学业的方式时，23.5%的人认为是校内优秀学生奖学金，21.4%的人认为是国家助学金，22.3%的人想增设国家、省级优秀学生奖学金，32.2%的人希望通过顶岗实习和勤工助学的方式获取奖励。数据说明，在资助金的种类和方式上，学生希望能有更多样化的选择。但调查中也了解到，贫困学生的学业能力普遍较低，大部分学习成绩表现不佳，主要原因是没有形成良好的学习习惯、学习方法，学习基础较为薄弱，但该群体的学业上进心强，希望通过自身努力改变学业现状的意愿较为强烈。 在资助力度方面，2006年实行对中职学校5%左右特别贫困生每人每年补助800元，对15%左右的贫困生每人每年补助600元（其中，对选学种植、养殖专业的每人每年学费减免600元，生活费补贴400元）。2007年以后，国家助学金资助标准提升到每人每年1500元。在调查中了解到，学生月生活消费在500元以下的占37.5%，500～1 000元的占51.4%，1000～1500元的占10.5%，1 500元以上的占0.7%。据进一步数据细分，省内内陆山区学生月生活消费500元以下的占50%，500～1 000元的占76%;省内沿海经济较发达地区学生月生活消费500元以下的占26.9%，500～1 000元的占59.3%，1 000～1 500元的占12.8%。尽管不同地区的最低生活标准、物价水平等因素具有一定差异性，但仍可以看出，目前国家助学金资助额度每人每年的1 500元对满足大部分地区受助学生最基本的生活保障需求尚有一段距离，资助力度有待提高。 3.资助需求类型调查 通过对比贫困生与普通学生的家庭状况，可以了解现行的贫困生认定方式能否将家庭相对贫困的学生从学生整体中有效区分出来。根据表2的数据，受助学生属于涉农类的430人，占49%;属于城市低保家庭的125人，占14.2%。从父母所从事的职业看，父亲务农的占45%，属临时工或下岗工人的占26.3%，属自由职业者的占12.8%，属私营企业者的占11.6%;母亲务农的占34.9%，属临时工或下岗工人的占34.7%，属自由职业者的占17.5%，属私营企业者的占11.0%。从家庭类型看，父母健在的占83.4%，一方亡故的占5.8%，父母双亡的占16.0%，父母离异的占37%，父母大病或有残疾的占4.8%。从家庭构成看，独生子女占28.6%，有一个兄弟姐妹的占47.6%，有两个兄弟姐妹的占15%，有三个及以上兄弟姐妹的占8.8%。从以上几组数据可以看出，受助学生大部分是来自农村务农人家的子弟，且家庭主要经济来源倚重于父亲的职业。父母离异的家庭类型及双子女的家庭结构在贫困生中占较大的比例。从住宿费、生活费及其他杂费来源途径的差异看，贫困生中有10.3%完全由家庭供给，部分生活费还依靠助学金和勤工俭学解决;靠助学金解决住宿费、杂费的贫困生占29.6%。普通学生中完全靠家里供给的占86%。可见，现行的贫困生认定方式基本上可以有效地将家庭经济相对困难的学生区分出来。调查还涉及“在您的班级，学生中是否存在不该享受助学金的却享受了该政策的”，97.0%的学生认为“没有”，1.4%的学生提出“有，且占用了该享受资助金的学生名额”，0.7%的学生提出“有，是一些没见到的学生在我们班报的”，0.7%的学生提出“有，一些退学的学生还在享受”。从认定贫困生准确性的主观评价数据来看，97.0%的学生对资助政策保证经济相对贫困的学生享受到助学金持肯定态度。虽然只有小部分学生（约占3%）对认定资格提出质疑，但仍然可反映出非正当领取资助金现象的存在，这是不容忽视的，说明学校在贫困生评定方式和后期监督管理环节上仍存在漏洞。 调查还进一步了解到受助者在获得资助前后其生活状况是否发生了变化以及变化的具体情况。从在校日常消费的差异来看，贫困生和普通学生两大群体月平均消费总额相差200～300元。其中从消费类型上细分，月饮食消费相差90～110元，在人际交往支出和娱乐方面相差60～90元，在学习培训支出方面相差40元左右。在访谈中，受助者表示，领取助学金会考虑优先用于购买学习用品和参加学习培训（占55.7%），其次用于改善个人日常饮食质量（占30.4%），最后考虑人际交往方面的支出。调查表明，资助政策使贫困生的生活压力得到一定的缓解，生活质量有所提高，但整体状况与普通学生还有一定的差距。调查中还了解到，国家助学金一般于每年的1月、6月分两次发放，每次发放750元。因此，大部分学生不能按月领取资助金，且由于学生对资助金的使用缺少规划，往往在发放的当月或次月便已消费一空。由于学校内部能提供的勤工助学岗位和机会并不多。多数贫困生缓解自身经济压力的方式则是到学校周边打工。在经济较发达地区，学生兼职每小时约有7～8元的酬劳。 4.资助成效及政策惠及度调查 在资助政策效用的主观认可度方面，大部分受助者认为资助政策对自己有所帮助（如表3所示）。当问及国家实行免学费和助学金政策的意义时，68.7%的学生认为可以减轻家庭经济负担，不至于因经济困难辍学;4.8%的学生认为是杯水车薪，发挥不了太大作用;23.2%的学生怀有感恩意识，表示要更加努力学习，提高求学热情;2.6%的学生表示没有感觉。当问及“您如何理解免学费和国家助学金政策的目的”时，51.2%的学生认为是为了帮助贫困学生完成学业;18.9%的学生认为可以激励学生努力学习;23.1%的学生认为有利于培养人才，实现教育公平;5.4%的学生表示不清楚。这两组数据表明，大部分学生对现行资助政策的成效持肯定态度，能够在主观上认同该政策的重要意义所在。当调查进一步问及“您觉得国家助学金政策有没有达到预期效果”时，21.6%的学生认为达到了;57.0%的学生认为基本达到了;13.4%的学生认为极少达到;8.0%的学生表示不清楚。可见，通过资助政策可让大部分受助者有所获益，但是仍有相当比例的资助需求尚未能得到满足。 在贫困生管理工作方面，当问及“您所在的班级，学校或上级部门有没有定期或不定期到班核实受助学生名单”时，53.2%的学生表示“经常到班内核实受助学生名单”;30.6%的学生表示“偶尔到班级核实受助学生名单”;8.3%的学生表示从来就没有到班级核实过;6.4%的学生表示从没听说过此事。数据说明，学校在贫困生认定工作的动态管理上还较为薄弱。访谈中，大部分学生表示学校资助部门在学期初登记贫困生名单以后就再也没有在学期中或期末进行过摸底。当调查问及“您或您身边的同学在国家助学金银行卡丢失后，是如何办理的”时，63.0%的学生表示到学校资助部门填写申请表，到银行办理后，再把申请表上报学校;5.7%的学生表示学校根本不问，自己处理;52.4%的学生是由家长协助办理的;25.4%的学生没有出现过这种情况。数据表明，学校的后期资助管理工作不够细致，对特殊情况的应对力有待提高。调查还征求了学生对学校资助工作的改善建议，36.6%的学生认为学校的贫困生审核认定环节需要加强;25.4%的学生希望学校在严防骗取国家财产方面出台更有力的举措;26.8%的学生希望学校在资助育人、促进资助文化建设方面加大力度。 二、影响国家助学金资助政策实效性的制约因素 我们知道，任何教育政策都是产生于特定的社会经济环境对教育发展的特定需要，是特定社会发展情境的产物，资助政策也不例外。政策的实效性往往受到政策环境的相宜性、制度设计的合理性、运作过程的协调性、政策资源的充足性、贯彻执行力的高低等因素的影响和制约。 （一）政策环境的制约性导致政策吸引力有限 调查表明，现行资助政策对增强职业教育吸引力的整体作用较小，且主要吸引的是低收入人群和初中毕业生，要吸引更多的优秀初中毕业生就读职业学校存在困难。其原因有两点：第一，中职教育缺乏吸引力问题由来已久、情况复杂。中职教育在我国起步较晚，发展历程较为曲折，办学质量参差不齐，办学条件较为薄弱，就其内部发展而言，生源质量、教师质量、教材质量、实训条件都不容乐观;就其外部适应性而言，中职教育的专业结构跟不上产业调整的需要，其服务区域经济社会发展的能力不足，不能紧跟经济社会发展需要的步伐;就文化环境因素而言，受“学而优则仕”传统社会文化心理的影响，大众存在将普高教育与职业教育分别视为培养优秀人才与末等人才的认识误区，社会对不同类型的人才缺少多元的认识，普遍对中职毕业生就业前景的认同度不佳;就制度因素而言，中职教育人才被现行的高考制度、公务员制度、机关单位用人机制等排斥在外;就社会劳动力分工结构而言，中职毕业生的职业准入门槛较低，且缺少合理的评价机制，中职教育所培养的实用型、技术型人才不被社会重视，其社会价值和社会地位没有得到全社会的广泛认可。因此，中等职业教育的发展症结与政治、社会、经济、文化等问题是交织在一起的。资助政策系统与外部政策环境之间存在密不可分的联系，社会环境、经济文化发展、大众意识等制约着资助政策实施的规模和程度，影响着资助政策的实效发挥。要从根本上改善中职教育发展现状，需要集政府、学校、社会、行业、企业、师生等多方合力，非一系列优厚的资助政策所能解决。第二，价格因素对学生选择中职学校就学的影响力较小。对农村家庭的学生而言，随着近年经济社会的发展，农村居民的收入水平有所提高，对子女教育方面的支付能力也在提高，经济因素将不再成为学生选择受教育类型考虑的主因。免学费资助政策不再是初中毕业生选择上中职学校还是普通高中的关键因素，影响学生分流意向和教育选择的重要原因还是在于学业成绩。上述两大原因决定了国家资助政策对增强职业教育吸引力的作用较小，只有对家庭经济特别困难的学生才具有吸引力。 （二）政策的普惠性降低了资助能效 国家助学金资助政策是以政府为主体的，由中央财政和地方财政共同分担，覆盖中等学历教育的各级各类职业学校，采取“一刀切”的做法，具有较强的普惠性特征，但对政策的地区适应性考虑不足。资助金额与各地的物价水平、居民日常消费支出水平不成比例，对不同区域、不同贫困类型的人员比例、需要资助的金额还缺少科学全面的掌控和规划，由此导致资助政策的地区适应性情况落差大。在经济状况相对落后的地区，特困家庭和特殊家庭比较多，贫困生往往面临“僧多粥少”的局面，资金受助面不宽，分配指标不足。而在经济较为发达地区，又面临资助受益面过大的问题，影响了学校、学生、家长对政府的信任度。此外，资助政策未对贫困生这一政策目标群体做出充分、有效的贫困程度划分。现行的资助政策资助标准较低，资助方式较为简单，学生获得资助金的机会主要依据学生的经济困难情况判定，与学生平时的学习成绩、思想道德表现、日常行为习惯等没有关联。受助学生的评定方式体现了政策的统一性但却没有体现差异性。因此，“一刀切”的平均主义资助政策，其普惠性的表面是人人受益、受助公平，而实质上人人享受到的资助金额相当有限，资助政策在减轻家庭经济负担方面的作用不甚明显，这必然会损害真正需要资助的贫困生的利益，降低资助能效的发挥。 （三）资助组织机制不完善影响资助工作执行效率 笔者在调查中了解到，目前资助机构多数采取挂靠形式，没有独立机构，没有独立办公场所和办公设施，没有配备专职人员。例如，福州、泉州、三明三个地区的资助机构挂靠在招生办公室;厦门的资助机构挂靠在教育事务受理中心;莆田、漳州、南平、宁德四个地区的资助机构挂靠在职教中心或职教教研室;龙岩的资助机构挂靠在电化教育站。而县一级的资助中心挂靠情况则更为复杂，挂靠的部门有招生办公室、职教中心或教研室、工会或教师进修学校、基金会、会计核算中心、教育局招生考试中心等。即使有的资助中心配备了专职人员，在人员数量上仍严重不足，且流动性较大，远远不能满足资助管理工作的需要。大多数学校的资助工作被划归学生处、学籍科的教师代为管理，也没有按照比例对专职人员进行配置，操作人员一般为兼职，工作量大。资助组织机制的不完善导致学生资助管理工作难以实现精细化和动态化，这是影响资助工作执行效率的主要原因。 （四）制度设计欠合理影响政策公平性的发挥 学校在贫困生的认定方式、评价方式上存在缺陷。各地资助管理部门要求学校于每学年开学初的两个月内上报贫困生人数，而在这一时段内学校对学生实际情况的掌握还相当有限，对家长提供信息的真实性不甚了解，对经济困难证明的相关材料是否真实无法确定。目前，贫困生的认定依据主要是各地民政部门出示的贫困证明，但这样的认定方式偏重定性分析，缺乏统一的标准，缺少科学、规范的定量分析支撑认定结果。事实上，只有低保户可以拿到民政部门的低保证明，贫困生类型中除低保户比较容易认定外，其他类别的认定相对比较困难。例如，其他家庭经济困难类型该由哪一级政府部门认定，需要什么证明材料，各地暂无统一的要求和标准，在实际认定中存在困难。甚至有部分家长利用相应的社会关系办理所谓的贫困证明，这给资助管理工作带来不利的社会影响，影响了资助政策公平性的发挥。 （五）运作过程的不协调性影响资助金的发放效率 就学校资助工作而言，资助金申领的步骤、程序较为繁琐，需要层层审核上报，资金到位后才予配给。由于上级资助金配套拨付往往不能及时到位，不少中职学校要到年底才能配齐相应的资金，因此学校不得不将资助金在每学期期末一次性发放。而按照政策的初衷，国家助学金应按月发放，及时用于补助贫困生的生活费用。集中发放的方式使资助金没有真正做到为学生在校学习期间解决生活困难，资助金的发放效率没有得到体现，直接影响到其实效性的发挥。此外，中职学生享受免学费政策后，为弥补学校运转出现的经费缺口，由财政部门给学校核拨免学费补助资金。政府财政资金的拨付，一般于学期初预拨部分资金，而大部分资金要到年末或次年初才予以拨付，加上各级财政配套、层级管理等原因，无法及时拨付给学校，甚至资金由教育局到学校要拖延近5个月的时间，严重影响了中职学校的正常运转。 免学费政策还带来了一些负面影响，导致中职生源的不稳定。入学缴费让学生有后顾之忧，担心中途退学学费不能返还，无形中尚有一种约束力。而免学费政策实施后，反而导致中职学生流动性加强，特别是成绩不理想的学生对学习持无所谓态度，甚至不少学生到不同的学校预报名，在一所学校读不下去了就更换学校，给中职学校的学生管理工作造成较大的困扰，且对中职教育长期发展极为不利。 三、中职学生资助系统发展建议 （一）加强制度建设，健全组织机构，形成长效机制 中职教育国家资助体系的设计涉及多层次、多方面的问题，既要对基本资助工作制度作出规定，又要设计制度中的细节，还要辅以地方教育部门、学校的监管执行体系，才能形成一个覆盖面广又详细严密的体系。首先，当务之急是健全专业化资助管理队伍体系，加强业务培训，以提高政策执行力和工作效率。各地学生资助管理部门应独立建制，资助工作归口管理，至少应配备日常专职工作人员2名，学生资助中心和工作人员应在编制、工作场所、设施设备、工作经费、交通工具、工作量计算等方面有明确的标准和规定。学校资助工作可建立校长统筹领导，各部门、处室分工负责，各年级、班级具体落实的工作机制。由校长总体负责，全面领导学生资助工作，其中国家助学金的组织申报和资助对象认定工作应由班主任负责，核定审核工作由德育处负责，学生信息的电子注册和管理工作由总务处负责，要设立资助专账，资助金发放和监督管理由财务室负责。应在校内设置专门的办公场所，添加必要的办公设施，工作中必要的经费开支学校应予以积极支持。学校还可组织学生兼职担任资助工作协管员，协助做好学生信息的动态收集、上报、登记工作。其次，要健全工作机制，规范资金管理，加强对流失学生学籍的监管，形成顺畅有效的资助反馈机制。严格规范中职学校学生学籍管理工作，完善学生信息管理系统。要健全学籍档案资料，及时为新注册学籍的学生建立学籍档案，加强对重复学籍、流失学生学籍等异常数据的核查，实时申报本校受助学生信息，确保各项资料的齐全、真实、规范，避免助学金漏发、误发现象。要完善助学金评审机制和程序，强化评审结果的公示制度，建立投诉举报受理工作机制，设立举报投诉电话、邮箱，鼓励动员全校力量进行监督。 （二）理顺体制，改革资金拨付办法，提高资助金发放效率 针对国家财政资金下拨时间滞后问题，应改革拨款机制，简化资金流转的审批手续，进一步完善资金拨付办法。特别是在免学费补助方面，要建立中职教育生均拨款制度，各地政府应尽财力可能，根据中职学校办学条件及教育教学的基本需要，按生均定额拨款，进一步加大对中职教育的专项财政投入力度，试行上学期末预拨本学期的资金，本学期结束时清算助学金的拨付方式。例如，秋季学期预拨资金可按上年计划招生数、综合实际报到率、期末辍学率进行测算;春季学期以上年期末学生数，结合春季招生计划及上年春季招生报到率进行测算，多退少补。每年7月底之前，资助金由省级统筹下拨，教育厅根据年初审定的在校学生数，下拨本学年省级以上财政应承担的国家助学金专项资金的50%。其中省属学校由省教育厅直接拨付学校，各设区市属学校由省财政通过省国库集中支付系统拨入各设区市财政局金库，再连同本级财政应承担的部分下拨设区市教育局，然后拨付有关学校。各县属中职学校由省级拨付，连同本级财政设立的财政特设专户直接拨付学校，以确保下一年度学校教学工作的正常运转，有效提高工作效率，保证中职学校的正常运行、健康发展。此外，由于非全日制免学费是由当地财政负担，资金往往不到位，建议非全日制免学费补助由省财政拨付或至少承担50%。 同时，要发挥政府财政资金导向作用，实施分类指导，按照经济发展程度和学生家庭经济条件划分不同的资助标准，将助学金重点投向欠发达地区，并重点向经济弱势群体倾斜。各地区可出台资助政策具体实施细则，制定本区域内中职学生生均经费拨款标准，创造政策落实的微观环境，根据国家的基本构架，细化资助制度中一些规定和条款，以提高各地区配套政策的可操作性。 （三）改进贫困生认定方法，完善资助工作的组织评定和公示程序 学校在贫困生认定工作中应严格把关，做好资助对象和资助范围的核定工作，把国家助学金发放到最符合条件的学生手中。贫困生认定要定性与定量相结合。首先，由贫困生在入学后填写《家庭经济状况调查表》并撰写书面申请，详细说明各方面的情况，提供各地方教育部门以及民政部门出具的相关证明。学校应特别注意考查证明材料的真实性，资助数据统计应做到及时、准确。其次，在综合申请学生提供的材料的基础上，采用量化考核评定方式，学生入学一段时间后，通过课任教师、同班同学、宿舍舍友等充分了解学生家庭人均收入、父母工作状况、家庭所在地经济状况、在校期间生活消费情况、家人身体状况及社会兼职情况等，结合学生的思想政治、家庭及本人消费情况、遵规守纪、道德礼仪表现、学习成绩、参与社会实践情况、综合素质表现等因素，在全面了解的基础上，科学分析搜集到的各种信息，根据家庭经济贫困生认定条件中的权重，将困难程度进行排序，建立不同等级的困难档案。然后，根据各年级、班级贫困生指标，按比例具体分配名额，确定资助对象。值得一提的是，学校对贫困生的认定不仅要确定学生的家庭真实情况，还要充分了解其个人的衣、食、住、行等月度开支的基本消费过程，特别是了解学生的消费习惯、通讯工具使用情况、学习办公用品情况，以及动态变化中的支付能力，以便及时有效地更新贫困生资源库信息档案，对可能存在的家庭变故、突发性事件、天灾人祸等做出应急援助反应。再次，可由班级评选认定工作小组依照两轮评分机制，先根据学生家庭贫困情况进行分类认定，再结合贫困程度评出贫困等级，明确受助层次。在学生中进行广泛的民主评议，将确认的受助学生名单在公示平台上公示，方式有福建省学生资助网、学校网站、本校班主任群、助学群共享等。学校应注意加强对贫困生的动态监督管理力度，保证贫困生认定工作的延续性、真实性、及时性和实效性。 （四）提高政策实施的灵活性，奖助结合，提高资金使用效益 资助政策的主要对象是低收入家庭和低年级学生，有一部分学生是真正需要资助的。国家每人每年的助学金标准为1 500元，具体标准可由各地结合实际情况在1 000～3 000元的范围内确定，赋予地方或学校自由裁量权。一方面，学校可根据贫困生的困难程度划分等级，具体可分为部分享受型、全额享受型及高额享受型几个层次。例如，特困生可高额享受每人每年资助3 000元，一般贫困生每人每年资助1 500元，部分对资助需求相对较小的每人每年资助1 000元。同时，对接学籍系统，实行资助网络层级动态管理，简化申报审批程序，做到按月及时发放，甚至在受助学生遇到紧急情况时可提前支取资助金。为有效解决资助政策的地区适应性问题，各地政府可依据实际情况，确定本区域内家庭经济贫困生享受国家资助金资格的具体比例，在5%～15%的范围内浮动，对不同经济发展程度的地区及学校类别实施分类管理。另一方面，应在努力扩大资助面和资助力度的同时，扩大学校办学自主权，由学校而非主管部门具体落实奖助学金政策，实施以奖代补、奖助结合的方式。在贫困生群体中更应该资助品学兼优的贫困学生，以奖学的方式助学可以更好地起到激励先进、鞭策后进的作用，更便于学校对学生加强管理。可由学校对每人每年1 500元进行统筹支配，综合考虑学生的思想政治表现、日常行为规范、学习刻苦程度、劳动活动参与情况等具体规定享受奖学金和助学金的必备条件，与奖学金结合，建立奖助学金制度。对违反学校校纪规定、学业动力不足、学习态度不端正、具有不良消费习惯、生活铺张浪费、拒不参加顶岗实习或公益劳动、弄虚作假骗取资助资格的贫困生应缓发或取消受助资格。此外，还应扩大助学金的资助渠道，确立资助资源开放观。目前，资助政策中大多数资金是通过政府发放，资助体系建设是一个长期的、动态的、渐进的投入过程，需要不断地丰富资助来源，以满足中职教育贫困生的需要。要鼓励社会团体和爱心人士一起加入到资助队伍中来，共同建构以国家资助体系为核心、以学校奖助为依托、以社会力量援助为支撑、以学生勤工助学为补充的四位一体的协同资助体系。 总之，从根本上说，推动中职教育的发展不仅需要国家推行相关资助政策，加大对中职学校的投入，更重要的是从根本上转变社会上轻视职业教育的观念。职业教育与普高教育不应是此消彼长争夺生源，应给予职业教育独立发展的空间，切实提高中职教育的地位。中职教育是我国经济社会发展的重要基础，是现代国民教育体系的重要组成部分，在满足国民经济和社会发展对高素质劳动者和技能型人才的需求、提高劳动者素质、促进农村劳动力就业、推进新型工业化道路等方面具有非常重要的作用。中职教育发展要从根本上有所改观，应从如下几方面入手：一是严格执行职业资格证书和职业准入制度。在全社会范围内推进职业资格证书制度实施，加快建立职业资格标准体系，严格落实就业准入的法规和政策，凸显职业院校毕业生的就业优势。二是加大对义务教育的投入，确保中职教育的生源质量。义务教育质量的落后直接影响到中等教育、高等教育的生源质量，政府应该加大对农村及其他经济落后地区义务教育的投入力度。三是加强中职教育的内涵建设。目前中职学校的基础设施建设取得了一定成效，实训实习条件普遍有了一定的改善，但要从整体上增强职业教育的吸引力，还应走内涵发展道路，以提升教育教学质量为抓手，创新教学方式和专业设置，紧跟产业调整和经济发展需要，加强教材建设，改善实习实训条件，真正提高其服务区域经济发展的能力。归根结底，只有内涵发展、质量提升才是增强中职教育吸引力，促进其健康可持续发展的根本之道，也才更能体现国家资助政策制定的初衷。 参考文献： [1]陈胜祥.农村中职免费政策失灵：变现、成因与对策[J].教育科学，2011，27（5）：13-19. [2]王蓉.应放缓全面实施中等职业教育免费政策[J].教育与经济，2012（2）：1-6. [3]黄斌，徐彩群，姜晓燕.中国农村初中学生接受中职教育的意愿及其影响因素[J].中国农村经济，2012（4）：47-56. （责任编辑：王恒） Research on the Effectiveness and Development of Financial Aid Policy for Students in Secondary Vocational Schools in Fujian Province QIN Fen （Fujian Institute of Education Research， Fuzhou Fujian 350003， China） Abstract： This essay applies empirical research to investigate and survey on the execution of“Fujian Financial Aid Policy to Secondary Vocational Schools”. The research collects students opinions and evaluation of the effectiveness of the policy and the current situation of the aided area. Based on the data obtained， this essay analyzes the main constraints of the policy and offer some suggestions on improvement of the financial aid policy for students in secondary vocational schools . Key words： secondary vocational education;financial aid policy;effectiveness;problem;solution