作者：张春
现代国际关系 2007年08期
“9·11”后，美国与欧盟对非洲的重视程度不断上升，二者对非洲也有着基本共识。2001年10月30日，时任美国国家安全顾问的康多莉扎·赖斯在国会众议院非洲小组委员会作证时声称：“非洲的历史与地理赋予其在反恐战争中具有关键性作用……非洲对我们的反恐战争来说至关重要。①2002年9月出台的《美国国家安全战略报告》尤其强调，非洲地区的贫困、持续的地区冲突以及该地区存在众多的“失败国家”或“脆弱国家”将会给美国带来极大的安全威胁。②2003年12月，欧盟公布的新安全战略，对非洲的评估很大程度上与美国保持一致。③但必须指出的是，它们对非洲的重视程度上升并非完全出于相同的战略考虑和利益权衡。本文试图对“9·11”后美国与欧盟的非洲政策加以比较，考察二者的共同趋势及差异，并进一步分析这种异同的根源，以便为中国制定非洲政策提供一些参照。
一、“9·11”后美国与欧盟
对非政策的共同趋势
“9.11”之后，美国与欧盟的对非政策变化在相当程度上有着共同趋势——它们都强化了对非洲的军事介入及对非援助。
“9·11”后，非洲的国际战略地位相对冷战结束后的下降而言有所上升。但这种上升很大程度上是与外部世界对非洲可能成为恐怖主义新的滋生地的担心相联系的（如美国将非洲作为其反恐战争的“第二战场”），因此在很大程度上直接导致了美国和欧盟非洲政策的军事化。
美国在非洲展开了多项针对反恐的地区安全计划，包括“非洲之角联合任务部队”(Combined Joint Task force-Horn of Africa)、“泛萨赫勒计划”(Pan Sahel Initiative)、“东非国家反恐计划”(East African Counter-terrorism Initiative)和“海岸国家计划” (Coastal States Initiative)等。③其中后三个地区安全计划都是由位于华盛顿的非洲战略研究中心作为代理人提供资助的，目前有44个非洲国家参与。
2003年1月，美国国防部在吉布提成立“非洲之角联合任务部队”，负责对基地组织及其在大非洲之角（吉布提、厄立特里亚、埃塞俄比亚、肯尼亚、索马里、苏丹）和也门的支持者展开斗争。该部队由2000名驻扎在吉布提和非洲之角附近的非作战部队组成，地面部队主要包括1000名美军特别部队，海岸巡逻由美国主导的联合部队负责，其中包括来自德国、西班牙、英国等国的海军小分队。④
“泛萨赫勒计划”是由美国国防部于“9·11”之后不久发起的，最初包括四个位于北非和西非交接地带的国家，即乍得、马里、毛里塔里亚和尼日尔，目的是保证这四个国家有能力控制人烟稀少的泛萨赫勒地区，避免其成为恐怖主义分子的天堂。计划的主要实施方式是通过对当地部队进行地面训练并提供基本装备（如运兵车和全球卫星定位系统）追踪恐怖主义分子。尽管该计划资金有限，⑤但仍取得一些成就，最重要的是逮捕了一个以阿尔及利亚为基地的恐怖主义组织的头目。这些成就使美国国防部更具野心，进而提出了一个扩大的“跨撒哈拉反恐计划”(Trans-Saharan Counter Terrorism Initiative )，将阿尔及利亚和塞内加尔纳入该计划，同时吸收尼日利亚、摩洛哥和突尼斯为观察员国。该计划已于2005年6月正式启动，预算为从2005年起每年拨款1亿美元，为期5年。该计划于2005年举行了“2005燧石演习”(Exercise Flintlock 2005)，美国特别部队参与了营级单位的演习。⑥
“东非国家反恐计划”由美国国务院主导，涵盖吉布提、厄立特里亚、埃塞俄比亚、肯尼亚、坦桑尼亚和乌干达六国。它于2003年启动，开始15个月内的财政拨款不少于1亿美元。“那是其重要性的体现，在与其他对非洲政策的目标相比时，美国往往强调其反恐的重要性。”⑦对美国国务院来说，这是一个试点计划，其目标在于对东非地区的小型边界控制计划予以资助，其公开目标是打击该地区可能出现的任何恐怖主义组织，在防务预算和边界安全、警察与执法训练、移民、机场／港口安全、恐怖主义跟踪数据库建设、切断恐怖主义财政来源以及通过教育和公共信息而实现的社区防御等方面展开工作。⑧
美国的“海岸国家计划”覆盖了几乎所有南部非洲国家。这些国家都与美国有着密切的石油关系。 2004年，美国第七航母舰队在该地区部署了一支小分队，以便应对恐怖主义对这里石油安全的威胁。
欧盟也强化了在非洲的军事存在。其第一项重要行动涉及到刚果民主共和国。2003年初，许多观察家警告，新一轮的暴力活动将威胁到旨在达成刚果民主共和国冲突解决的谈判进程。于是，联合国安理会于该年5月30日通过1484号决议(UNSCR 1484)，决定成立一个志愿者联盟，随时阻止在伊图里省(Ituri)的人道主义危机；同时规定，该联盟是一个临时性组织，一旦可部署一支有效的联合国部队，该联盟的使命便告终结。以1484号决议为基础，欧盟部长理事会于2003年6月12日决定在海外部署第一支纯粹的欧洲军事力量，以便在刚果民主共和国进行危机管理。该部队以法国兵力为主，总计约2000人。⑨这一行动名为“阿提弥斯行动”(Operation Artemis)，它是欧盟第一次完全独立的军事行动。
欧盟第二项行动与达尔富尔危机相关。2003年11月17日，欧盟同意应非洲联盟的要求用欧洲发展基金创建“非洲和平基金”(African Peace Facility)。⑩2004年3月25日，欧盟宣布“非洲和平基金”由欧盟拨款，总额为2.5亿欧元，用于支持非洲的维持和平行动。截至2005年6月，欧盟向该和平基金总计提供了3.015亿欧元的援助，用于人道主义救援、地区政治进程以及观察员任务。为了对非洲联盟的后勤支持作出回应，欧盟对外关系委员会于2005年5月23日在布鲁塞尔召开会议，承诺“欧盟将尽可能地向达尔富尔地区提供军事、警察以及其他支持”。总体上，欧盟就达尔富尔危机向非洲联盟提供了三方面的支持：对警察系统的支持，到 2005年8月中旬，欧盟向非盟提供了24名警察专家，其作用是支持后者的决策；为非盟提供人事训练，至2005年9月1日止，欧盟提供了5位训练专家为非盟的警察部队开设“教练员训练”课程，并提供了两支机动队共10名警察训练专家，对已经部署的非盟人员进行培训；支持建立一支非盟秘书长领导的部队，目的是强化非盟的长期能力。(11)
“9.11”后，美国和欧盟在加强军事介入的同时，对非洲的援助再度增加。非洲在冷战时期一度曾是两极争霸的焦点地区之一，但冷战结束后其国际地位总体下降，得到的外部援助大为减少。如果以固定汇率计算，国际上对撒哈拉以南非洲的援助额从1990-1991年度的177亿美元降到了2001年的138亿美元。(12)与此同时，对非洲援助的条件却增加了，而且变得日益苛刻。从20世纪90年代初起，民主和尊重人权成为美欧从事双边发展援助的条件；对于良治的要求也代表着美欧对非洲国家国内事务最广泛的干涉。有学者甚至认为，非洲出现了新一轮的“重新殖民化”。(13)
“9·11事件”再次改变了这一状况，自2001年起美国就开始增加对非洲的发展援助。到2004财政年度结束时，美国对该地区的援助实际增长 56%。2000-2005年实际增长则为78%。(14)在建立各种地区性计划的同时，美国还强化了对非洲地区的军事援助和军售。在美国最大的军事援助项目“对外军事资助”下，对撒哈拉以南地区的资助从 2000财政年度的1200万美元翻番至2006财政年度的2400万美元，接受国也从1个增加到了9个；五角大楼的“国际军事教育与训练”计划也从2000财政年度的810万美元增长到2006财政年度的 1100万美元，增幅达35%，参与国从36个增加到47个；作为美国最大的武器转让项目，美国对非军售从 2000财政年度的980万美元猛增到2003财政年度的4030万美元；同一时期，美国国务院批准的对非商业性军售从90万美元增长到380万美元。(15)
与美国相比，欧盟对非洲的援助政策较具延续性，因此，“9·11”后其对非援助额的增加并不是很大。以2003年的固定价格和汇率作为基准，欧盟对非洲的发展援助从2001年的17.5亿美元上升到 2004年的20.36亿美元，增幅为14.5%。但欧盟对撒哈拉以南非洲的援助在其总预算中的比例从 2001年的30.4%上升到2003年的38.9%。(16)
二、“9·11”后美国与欧盟对非政策的差异
美国与欧盟在“9·11”后的非洲政策上尽管有共同趋势，然而其重大差异或许更值得注意：美国在非洲的石油利益远远大于欧盟；在军事与援助领域，二者强调的重点不同。
首先，美国在“9·11”后对非洲的重新重视除了反恐原因之外，还有一个重要因素就是石油。在“9·11”之前，美国并不太关注非洲，布什甚至在 2000年总统选举中称“非洲并不在美国的战略利益范围之内”(17)。但“9·11事件”的发生使美国决策者迅速认识到，如果过分依赖中东石油，美国将变得非常脆弱。增加从非洲的石油进口将会强化美国石油供应来源的多样化，降低对中东的依赖度。况且，非洲的石油资源还有一些相对优势，如非洲石油质量较高（含硫量低、更易炼成汽车用油）；非洲的油井处于相对安全、不那么动荡的地区；从非洲到美国的石油运输线相较中东更短，而且从非洲到美国东海岸的运输线相对于从亚洲到美国西海岸的运输线更为安全；等等。(18)因此，布什第一任期的国务卿鲍威尔强调，美国需要改善与诸如尼日利亚、安哥拉之类石油生产国的关系；切尼副总统的能源任务小组的报告也强调，获得并保持美国对非洲石油资源的接近非常重要。根据美国国家情报委员会的评估，美国从西非的石油进口在石油进口总额中所占比例将从2000年的16%上升到2015年的25%，超过从中东进口石油的比重。(19)美国国会于2004年通过的《2005年度对外关系预算案》也强调石油在美国对非洲政策中的地位。该文件指出，非洲的石油资源对美国相当重要，在1998-2003年期间，美国在赤道几内亚的石油部门投资额达50亿美元；在此后的十年中，美国公司将参与在圣多美和普林西比的海洋原油资源开发。(20)美国能源部长萨缪尔·鲍德曼(Samuel Bodman)也认为，到2025年，美国从非洲的能源进口将占到美国总进口的24%。他还指出，美国近年来对非洲地区的油气投资日益增多：对赤道几内亚的总投资已经超过了110亿美元，对尼日利亚和安哥拉的投资也在增加。而美国安纳达科 (Anadarko)石油公司是阿尔及利亚和埃及最大的外国石油生产商。美国在乍得的石油生产中也占有重要地位，在乍得—喀麦隆石油管道项目中投资达40亿美元。(21)
与美国相比，欧盟国家对非洲能源的需求相对较少。根据欧盟2006年3月8日发布的《欧洲可持续的、有竞争力的和安全的能源战略》，欧盟目前的石油进口只占到欧盟GDP的约2.3%，为2500亿欧元。(22)欧盟最重要的石油进口地依次为俄罗斯、中东、挪威和北非；天然气的最重要的来源地则是俄罗斯和阿尔及利亚。(23)由于俄罗斯自2006年初以来提高了天然气价格，对欧盟来说目前对于能源尤其是石油和天然气的关注更多集中于与俄罗斯达成妥协，而非在非洲开发新的能源来源。(24)
其次，在军事安全领域，美国更多地强调反恐，而欧盟更强调非洲的和平、稳定及非洲人自身的能力建设。
美国诸多非洲地区安全计划的核心是为其反恐战争服务。例如，美国欧洲司令部司令詹姆斯·琼斯(James Jones)曾提议在整个非洲创建一个“军事基地家族”。这既包括多个拥有一个军用机场和能容纳3000-5000名美国军事人员的军事设施的前沿作战基地，也包括诸多美国特种部队或海军陆战队能够“出于使命需要而降落并修建”的简易军事基地。(25)由此可以看出，美国很大程度上根据反恐的重要性将非洲划分成4块：一是有着高度优先性的北非和东非，这里接近中东，是美国全球反恐的重要战场。吉布提有美国在非洲的唯一军事基地，被布什称为“反恐战争的前线国家”，(26)美国国防部长拉姆斯菲尔德还于2002年12月访问了该国；二是地区性大国，如尼日利亚和南非，也包括阿尔及利亚、埃塞俄比亚、肯尼亚、塞内加尔这些被认为对于维持地区稳定至关重要的国家；三是对美国经济利益很重要的国家，主要包括几内亚湾的石油生产国；四是撒哈拉以南的其余国家，它们对美国外交来说不太重要。这样的划分，使得美国的非洲政策很大程度上重现了冷战时期的逻辑，即将非洲视作美国与外国支持的代理人战争的战场；将非洲联盟当作解释非洲之外问题的工具；美国与非洲国家关系的演变根据其在美政策中的相对重要性而定。(27)其差异不过是目标由应对冷战时的共产主义替换为今天的应对恐怖主义。
相比之下，欧盟非洲政策中的军事安全因素更多不是为了反恐本身。就反恐而言，“9·11”之后欧盟发表了诸多宣言。例如，2001年10月11日在布鲁塞尔召开的第一届欧盟—非洲部长会议发表了关于反对恐怖主义的联合宣言；2002年11月28日召开的第二届部长会议发表的联合宣言，重申了对反击国际恐怖主义、谴责所有恐怖主义行为的承诺。此后的几届会议中，尽管恐怖主义的重要性在下降、而非洲面临的其他问题重要性在上升，但恐怖主义仍是这些会议中的重要议题。但在发表这些宣言以及其他的公开声明之外，欧盟事实上并不想在非洲承担更多的责任。例如，布莱尔和希拉克在2003年 2月的英法峰会上发表了支持非洲联盟强化非洲维持和平能力的声明。一位学者据此分析道，“这意味着将他们军事上介入非洲的责任转交给了非洲人自己”(28)。这一点在前述的欧盟两项主要军事行动中都有明确体现。当然，这与欧盟的共同外交和安全政策的发育不完善不无关系。
就“阿提弥斯行动”的官方目标而言，它是相当成功的。一是布里那的安全形势得到了相当大的改善；二是欧盟军队的存在保证了相当多的难民可以重归故里；三是随安全形势改善而来的经济形势改善使得紧急援助可以分发到更多人手里；最后，“阿提弥斯行动”也为欧盟今后在更大范围内采取独立军事行动铺平了道路。(29)对欧盟而言，“阿提弥斯行动”不光是为了在非洲实施其一贯坚持的危机管理政策，而且还是欧盟证明自身可能实现共同安全与防务政策的努力。2003年3月的伊拉克战争使欧盟内部在是否支持美国的反恐战争、如何支持等问题上陷入严重分裂，因此通过“阿提弥斯行动”证明欧盟能采取合作态度继续推进共同安全与防务政策，有着相当的象征意义。此外，对于英国和法国而言，促使“阿提弥斯行动”获得成功也有相当的私利考虑。对法国来说，因为20世纪60年代从北约退出使其作为军事大国的地位大为下降，通过主导“阿提弥斯行动”、贡献最多的人力而重新证明其自身在欧盟、甚至在世界范围内的军事大国地位不无助益；而对英国来说，参与“阿提弥斯行动”更多是为了证明，英国对欧洲共同防务政策的发展仍有兴趣。(30)
达尔富尔危机本身并非恐怖主义问题，欧盟为非洲联盟提供的三方面支持与反恐关系并不大。此外，欧盟设立“非洲和平基金”的目的只是支持非洲的维持和平行动，而非支持在非洲的反恐战争。几乎所有与“非洲和平基金”相关的文件都强调，应当赋予非洲国家和地区组织单独处理危机与冲突的能力。(31)换句话说，欧盟并非出于反恐目的而介入达尔富尔危机，其真正目的在于让非盟承担责任，同时明确地避免欧盟更为直接地介入。
第三，美国和欧盟对非洲援助的国家重点完全不同。美国对非洲援助的增长很大程度上是与恐怖主义、全球反恐战争相关的，这也导致了美国对非洲援助地理分布上的变化。从2001财政年度到2003财政年度，美国对安哥拉的援助增加了163%，对埃塞俄比亚的援助增加了182%，对苏丹的援助增加了148%，对乌干达的援助增加了78%。这些国家事实上对于美国的反恐战争来说都是相当重要的。吉布提作为美国在非洲反恐最为重要的国家，得到了美国大量的援助——2006年将超过900万美元，使其成为非洲国家接受美国援助人均额最高的国家之一。(32)
有趣的是，欧盟似乎是削减了对美国增加援助的国家的援助，而增加了对美国削减援助的国家的援助。例如，2001-2004年，在美国增加了援助的国家中，象牙海岸从欧盟得到的援助减少了77%，肯尼亚减少了41%，厄立特里亚下降了64%，埃塞俄比亚下降了17%。而在美国援助减少的国家中，如刚果民主共和国得到的欧盟援助增长超过了 309%，莫桑比克增长72%，苏丹增长118%，尼日利亚增长57%。(33)
三、“9·11”后美国与欧盟对非政策
异同的根源分析
“9·11事件”发生后，美国和欧盟的非洲政策都发生了较为明显的变化：它们都强化了与非洲的军事关系并较为明显地增加了对非洲的援助。但事实上，美国和欧盟调整对非洲政策的动机并不相同，其中最为重要的当属它们在“9·11”之后对非洲的认识的变化，及其所体现出的国际关系观念的根本差异。
很显然，“9·11”恐怖袭击事件改变了美国对非洲、尤其是撒哈拉以南非洲的战略观念。2002年 9月出台的《美国国家安全战略报告》指出，“‘9·11事件’教会我们，脆弱国家……可能与强国一样对我们国家带来巨大的威胁……贫穷、脆弱的制度与腐败可能使脆弱国家面对其国内的恐怖主义网络和毒品贩子变得脆弱”。(34)非洲的这种脆弱性主要表现在三个方面：一是有的国家因为存在同情恐怖主义组织的目标或意识形态的政权，从而允许恐怖主义在其国内活动，如苏丹在1991-1996年间曾允许本·拉丹活动；二是有的国家中央政府虚弱、无法有效管理其领土，从而成为恐怖主义的天堂，如乍得、尼日尔、马里及毛里塔里亚之间广大的萨赫勒地区；三是有的国家崩溃或趋于崩溃而无法控制其领土，如1991年后的索马里。因此，美国在非洲的一个至关重要的目标是“与欧洲盟友一道……帮助强化非洲的分裂国家，帮助建立当地保证边界安全的能力、帮助建立执法体系和情报收集能力以使其不成为恐怖主义的天堂。而恐怖主义是一个比当地的内战更为致命的威胁，它会传播到边界之外，创造出地区战争带”。该战略报告建议将美国的努力集中于对邻国有着很大影响力的南非、尼日利亚、肯尼亚和埃塞俄比亚等国家。(35)
事实上，欧盟与美国对非洲恐怖主义的根源有着某种程度的共识。2003年12月出台的欧盟安全战略报告认为，非洲地区的冲突可能导致极端主义、恐怖主义和国家失败；它为有组织犯罪提供了机会。而大量非洲失败国家或虚弱国家的崩溃可能与明显的威胁相联系，如有组织犯罪或恐怖主义。欧盟与美国都认为，国家失败是一种动摇全球治理、增加地区不稳定的现象。(36)
美国与欧盟还认为，要解决非洲的失败国家和虚弱国家问题，必须加强对非洲的发展援助。美国国务院和国际开发署的“2004-2009年战略计划”指出，“非洲所发生的一切正得到美国更大的关注，我们的积极介入将促进美国利益。美国在非洲政策的首要目标是强化非洲反恐的能力……”，因此，发展援助的目标必须是“解决地区冲突、与全球恐怖主义网络作战，与国际犯罪作战，等等”。(37)欧盟认为，对非洲的发展援助必须出于挽救当地的失败国家或虚弱国家的目的，要根据联合国千年计划实施援助。正如欧盟发展专员刘易斯·迈克尔(Louis Michel)所说，“欧盟的发展政策与削减贫困紧密联系在一起。我们认同联合国千年宣言的观点：致力于建立一个免于匮乏的世界”(38)。
综上所述，“9·11”后美国与欧盟的非洲观有一个根本性的共识，即非洲的虚弱国家或失败国家将是对美欧利益的重大潜在威胁，因此必须采取积极措施。但由于美国和欧盟对待国际关系的态度乃至世界观的不同，它们在采取何种措施方面存在着根本差异。
美国人世界观的最大特征是“道德二元论”，即善是完全的、不可分割的善，恶也是完全的、不可分割的恶，在善恶之间没有中间立场、也不存在善恶相互转变的可能。因此，恶对善的攻击将是绝对的、永久性的，在这场善恶之争中，只有绝对的胜利和绝对的失败。美国是代表“善”的，因此“确保善”最后只能通过美国对“恶”的全面胜利才能实现。这样，由于非洲的虚弱国家或失败国家是对美利益的重大威胁，因此必须予以全面战胜才能确保美国的利益不受损害。于是，在全球反恐战争背景下，美国的对非政策体现出高度的军事化特征，即使是对非洲国家的发展援助计划，也与其全球反恐战争或反恐战略紧密相联。相应地，在美国制定对非洲政策的官僚机构中，国防部和CIA远比国务院、国会等拥有更大的发言权。(39)
作为一个经历了几百年战乱最终走向一体化的大陆，欧洲人的世界观和对国际关系的认知更多是多元论的，善恶并非绝对冲突，而且善恶之间的转换也是可能的。因此，如前所述，欧盟非洲政策的优先次序与美国有着很大的不同：它更加着眼长远，更注重培养非洲人解决自身问题的长期能力。欧盟认为，通过这些措施能够帮助非洲逐渐实现一种转变，逐渐消除失败国家、虚弱国家所带来的威胁，消除恐怖主义得以滋生的土壤。(40)
结语
“9·11”之后，美国与欧盟基于对非洲的基本共识，都强化了在非洲的军事存在及对非援助。但二者的政策动机却存在着很大的差别，美国更强调实力，而欧盟更强调价值；美国的方法是“治标不治本”，而欧盟则是“治本但未必治标”。这对于迅速发展的中非关系而言，意味着仍有相当大的发展空间，但也存在着一定的困难。
在对非洲的援助与帮助方面，中国应当借鉴美国与欧盟的经验教训，使中国的对非政策做到“标本兼治”。一方面，中国应当继续坚定支持非盟的“非洲发展新伙伴计划”，支持非洲国家稳定政治、发展经济的广泛努力，帮助它们摆脱虚弱状态，从而根本消除恐怖主义的生存空间。另一方面，中国也应当力所能及地与非洲各国、欧盟、美国在反恐等领域展开合作，将短期内的恐怖主义危险降到最低，这既有利于非洲国家自身的发展，也有利于中非、中欧、中美关系及世界的和平与稳定。
同时，中国应当对未来中非关系发展中的不利因素作好充分准备。尤其值得重视的是，中国和美国对非洲能源需求的增长可能导致中美两国在非洲的利益冲突日益明显。而且，中国在非洲已经拥有良好关系的国家中有一些恰好是美国目前对非洲政策的重点，如安哥拉、阿尔及利亚、肯尼亚、津巴布韦、尼日利亚等。(41)因此，未来中国的非洲政策，尤其是能源政策需要提前虑及与美国的潜在冲突，并及早作出预案。解决好中美在非洲的能源竞争问题，对于促进中美在非洲的反恐及其他方面的合作将有着很大的促进作用。
注释：
①James J.Hentz,"The Contending Currents in United States Involvement in Sub-Saharan Africa," in lan Taylor and Paul Williams eds.,Africa in International Politics:External Involvement on the Continent,London and New York,Routledge,2004,pp.37,39.
②White House,The National Security Strategy of the United
States of America,September 2002.
③European Council,A Secure Europe in a Better World.European Security Strategy,Brussels,12 December 2003.
④根据台湾著名非洲问题专家严震生的观点，美国主导的非洲地区安全机制包括泛萨赫勒计划、东非反恐计划、西非反恐计划、南部非洲计划及北非计划，但后三项其实并非成型的计划。参见严震生：“非洲地区的恐怖主义活动与国际反恐机制”，http://www.africa-taiwan.org/fast_tw/perspectives/detail.php?0_id=9.
⑤Maj.Gen.John F.Sattler,USMC, commander,Combined Joint Task Force Horn of Africa,"Joint Task Force Horn of Africa Briefing," United States Department of Defense,January 10,2003,http://www.defenselink.mil/transcripts/2003/tO1102003_t01 10hoa.html; Andrew Feickert,"U.S.Military Operations in the Global War on Terrorism:Afghanistan,Africa,the Philippines,and Colombia," Congressional Research Service (CRS) Report for Congress,Order Code RL32758,February 4,2005,pp.7-8.
⑥对该计划的总金额存在不同的报道，有说仅为625万美元，有说775万美元，还有人认为该计划2001-2005年的总金额为 1250万美元。参见Rory Carroll and Suzanne Goldenberg,"US Opens New Front in War on Terror by Beefing up Border Controls in Sahara," Guardian,January 14,2004,p.10; William D.Hartung and Frida Berrigan,"Militarization of U.S.Africa Policy,2000 to 2005," March 2005,http ://www.worldpolicy.org/projects/arms/reports/AfricaMarch2005.html.
⑦Donna Miles,"New Counterterrorism Initiative to Focus on Saharan Africa," American Forces Press Service,May 15,2005,http://usinfo.state.gov/af/Archive/2OO5/May/19-888364.html.
⑧Fernanda Faria,Crisis Management in Sub-Saharan Africa:The Role of the European Union,Paris:The European Union Institute for Security Studies,2004,p.24.
⑨Jim Fisher-Thompson,"Africa Opposing Terrorism With U.S.Help,Official Tells Congress," April 5,2004,http://usem-bas- sy.state.gov/nigeria/wwwhp040504a.html; Adam Blenford and agencies,"Israel 'Poised to Boycott Barrier Hearings'," The Guardian,February 12,p.10.
⑩参见何泰宇：“欧盟安全暨防卫政策之研究——以2003年刚果军事任务为例”，《远景基金会季刊》，第6卷第4期，2005年10月，第185-238页。
(11)Fernanda Faria,Crisis Management in Sub-Saharan Africa,p.36.
(12)"Support for the African Union in Darfur:A Test for EU- NATO Strategic Partnership," European Security Review,No.26,June 2005,http://www.isis-europe.org/ftp/Download/Darfur% 20final.pdf.
(13)OECD,Development Co-operation:Efforts and Policies of the Members of the Development Assistance Committee,2002 Report,2003,pp.286-287.另可参考姜恒昆：“非洲：全球化还是西方化”，《西亚非洲》，2003年第3期，第62页。
(14)K.Dunn,"Madlab#32:The (Black) African State:Rethinking the Sovereign State in International relations Theory," in K.Dunn and T.Shaw eds.Africa's Challenge to International Relations Theory,Houndmills,Basingstoke:Palgrave,2001,p.51.
(15)Susan E.Rice,U.S.Foreign Assistance to Africa:Claims vs.Reality,Washington,D.C.:The Brookings Institution,2005,pp.4,6.
(16)Hartung and Berrigan,"Militarization of U.S.Africa Policy,2000 to 2005," March 2005,http://www.worldpolicy.org/projects/ arms/reports/AfricaMarch2005.html.
(17)European Commission,Europe Aid Co-operation Office,Annual Report 2005:On the European Community's Development Policy and the Implementation of External Assistance in 2004,2005,pp.64-65; OECD,"Development Co-operation,2004 Report," The DAC Journal,Vol.2,2005,Table 29.
(18)Ikechi Nwosu,"Upbeat in United States' African Agenda Despite Hurdles," Guardian,September 10,2003,p.10.
(19)王莺莺：“非洲新形势与中非关系”，《国际问题研究》 2004年第2期，第15页。
(20)张永蓬：“布什政府对非洲政策特点”，《西亚非洲》2002年第5期，第42页。
(21)State Department,Congressional Budget Justification for FY05 Foreign Operations,February 2004,http://www.fas.org/asmp/profdes/ aid/fy2005/C BJ05_Africa.pdf.
(22)U.S.Department of Energy,"Remarks for Energy Secretary Samuel Bodman Corporate Council on Africa Oil & Gas Forum Keynote Address Bethesda,Maryland," Dec.2,2006,http://www.energy.gov/ news/4498.htm.
(23)Commission of the European Communities,"Commission Staff Working Document:Annex to the Green Paper," Mar.8,2006,http :// europa.eu.int/comm/energy/index_en.html.
(24)Gawdat Bahgat,"Europe's Energy Security:Challenges and Opportunities," International Affairs,Vol.82,No.5,2006,pp.966-967.
(25)Gawdat Bahgat,"Europe's Energy Security:Challenges and
Opportunities," International Affairs,Vol.82,No.5,2006,pp.968-970.
(26)Eric Schmitt,"Threats and Response; Expanding U.S.Presence:Pentagon Seeks New Access Pacts for African Bases," New York Times,July 5,2003.
(27)State Department,Congressional Budget Justification.Foreign Operations.Fiscal Year 2006,p.253.
(28)Michael Clough,Free at Last? U.S.Policy Toward Africa and the End of the Cold War,New York:Council on Foreign Relations Press,1992,pp.5-13.
(29)Catherine Gegout,"Causes and Consequences of the EU's Military Intervention in the Democratic Republic of Congo:A Realist Explanation," European Foreign Affairs Review,Vol.10,2005,p.432.
(30)Fernanda Faria,Crisis Management in Sub-Saharan Africa,p.45.
(31)Catherine Gegnut,"Causes and Consequences of the EU's Military Intervention in the Democratic Republic of Congo:A Realist Explanation," European Foreign Affairs Review,Vol.10,2005,pp.437,438.
(32)Sven Biscop,The European Security Strategy:A Global Agenda for Positive Power,Aldershot:Ashgate,2005,p.133.
(33)"Africa:The Development Challenge," Congressional Budget Justification-FY 2005,USAID,http://www.us.aid.gov/ policy/ budget/cbj2005/afr.
(34)European Council,Presidency Conclusions:Brussels European Council 16-17 June 2005,http://www.consilium.europa.eu/ue- Docs/cms_Data/ docs/pressData/en/ec/85349.pdf.
(35)White House,The National Security Strategy of the United States of America,p.iv.
(36)White House, The National Security Strategy of the United States of America,pp.10-11.
(37)European Council,A Secure Europe in a Better World,pp.3-4.
(38)U.S.Department of State and U.S.Agency for International Development,Strategic Plan,Fiscal Years 2004-2009,Security-Democracy-Prosperity,August 20,2003,pp.5,8,http://www.state.gov/documents/organization/24299.pdf.
(39)Louis Michel,"The EU at the UN Summit on Millennium Development Goals' Doing more,Better and Faster - Europe cares..." Speech September 9,2005,http://www.jpn.cec.cu.int/PHP/printPage.php.
(40)Richard Wilcox,"An American Proconsul for Africa," International Herald Tribune,October 15,2004,p.8.
(41)European Union Committee,The EU and Africa: Towards a Strategic Partnership,34th Report of Session 2005-06,London:House of Lords,2006,pp.11-14,43.
(42)Joshua Eisenman and Joshua Kurlantzick, "China's Africa Strategy," Current History,May 2006,pp.219-224.
作者介绍：张春，上海国际问题研究所亚太室副主任、博士，主要从事亚太国际关系、大国的非洲政策、国际关系理论等研究。
作者：张春
现代国际关系 2007年08期
“9·11”后，美国与欧盟对非洲的重视程度不断上升，二者对非洲也有着基本共识。2001年10月30日，时任美国国家安全顾问的康多莉扎·赖斯在国会众议院非洲小组委员会作证时声称：“非洲的历史与地理赋予其在反恐战争中具有关键性作用……非洲对我们的反恐战争来说至关重要。①2002年9月出台的《美国国家安全战略报告》尤其强调，非洲地区的贫困、持续的地区冲突以及该地区存在众多的“失败国家”或“脆弱国家”将会给美国带来极大的安全威胁。②2003年12月，欧盟公布的新安全战略，对非洲的评估很大程度上与美国保持一致。③但必须指出的是，它们对非洲的重视程度上升并非完全出于相同的战略考虑和利益权衡。本文试图对“9·11”后美国与欧盟的非洲政策加以比较，考察二者的共同趋势及差异，并进一步分析这种异同的根源，以便为中国制定非洲政策提供一些参照。
一、“9·11”后美国与欧盟
对非政策的共同趋势
“9.11”之后，美国与欧盟的对非政策变化在相当程度上有着共同趋势——它们都强化了对非洲的军事介入及对非援助。
“9·11”后，非洲的国际战略地位相对冷战结束后的下降而言有所上升。但这种上升很大程度上是与外部世界对非洲可能成为恐怖主义新的滋生地的担心相联系的（如美国将非洲作为其反恐战争的“第二战场”），因此在很大程度上直接导致了美国和欧盟非洲政策的军事化。
美国在非洲展开了多项针对反恐的地区安全计划，包括“非洲之角联合任务部队”(Combined Joint Task force-Horn of Africa)、“泛萨赫勒计划”(Pan Sahel Initiative)、“东非国家反恐计划”(East African Counter-terrorism Initiative)和“海岸国家计划” (Coastal States Initiative)等。③其中后三个地区安全计划都是由位于华盛顿的非洲战略研究中心作为代理人提供资助的，目前有44个非洲国家参与。
2003年1月，美国国防部在吉布提成立“非洲之角联合任务部队”，负责对基地组织及其在大非洲之角（吉布提、厄立特里亚、埃塞俄比亚、肯尼亚、索马里、苏丹）和也门的支持者展开斗争。该部队由2000名驻扎在吉布提和非洲之角附近的非作战部队组成，地面部队主要包括1000名美军特别部队，海岸巡逻由美国主导的联合部队负责，其中包括来自德国、西班牙、英国等国的海军小分队。④
“泛萨赫勒计划”是由美国国防部于“9·11”之后不久发起的，最初包括四个位于北非和西非交接地带的国家，即乍得、马里、毛里塔里亚和尼日尔，目的是保证这四个国家有能力控制人烟稀少的泛萨赫勒地区，避免其成为恐怖主义分子的天堂。计划的主要实施方式是通过对当地部队进行地面训练并提供基本装备（如运兵车和全球卫星定位系统）追踪恐怖主义分子。尽管该计划资金有限，⑤但仍取得一些成就，最重要的是逮捕了一个以阿尔及利亚为基地的恐怖主义组织的头目。这些成就使美国国防部更具野心，进而提出了一个扩大的“跨撒哈拉反恐计划”(Trans-Saharan Counter Terrorism Initiative )，将阿尔及利亚和塞内加尔纳入该计划，同时吸收尼日利亚、摩洛哥和突尼斯为观察员国。该计划已于2005年6月正式启动，预算为从2005年起每年拨款1亿美元，为期5年。该计划于2005年举行了“2005燧石演习”(Exercise Flintlock 2005)，美国特别部队参与了营级单位的演习。⑥
“东非国家反恐计划”由美国国务院主导，涵盖吉布提、厄立特里亚、埃塞俄比亚、肯尼亚、坦桑尼亚和乌干达六国。它于2003年启动，开始15个月内的财政拨款不少于1亿美元。“那是其重要性的体现，在与其他对非洲政策的目标相比时，美国往往强调其反恐的重要性。”⑦对美国国务院来说，这是一个试点计划，其目标在于对东非地区的小型边界控制计划予以资助，其公开目标是打击该地区可能出现的任何恐怖主义组织，在防务预算和边界安全、警察与执法训练、移民、机场／港口安全、恐怖主义跟踪数据库建设、切断恐怖主义财政来源以及通过教育和公共信息而实现的社区防御等方面展开工作。⑧
美国的“海岸国家计划”覆盖了几乎所有南部非洲国家。这些国家都与美国有着密切的石油关系。 2004年，美国第七航母舰队在该地区部署了一支小分队，以便应对恐怖主义对这里石油安全的威胁。
欧盟也强化了在非洲的军事存在。其第一项重要行动涉及到刚果民主共和国。2003年初，许多观察家警告，新一轮的暴力活动将威胁到旨在达成刚果民主共和国冲突解决的谈判进程。于是，联合国安理会于该年5月30日通过1484号决议(UNSCR 1484)，决定成立一个志愿者联盟，随时阻止在伊图里省(Ituri)的人道主义危机；同时规定，该联盟是一个临时性组织，一旦可部署一支有效的联合国部队，该联盟的使命便告终结。以1484号决议为基础，欧盟部长理事会于2003年6月12日决定在海外部署第一支纯粹的欧洲军事力量，以便在刚果民主共和国进行危机管理。该部队以法国兵力为主，总计约2000人。⑨这一行动名为“阿提弥斯行动”(Operation Artemis)，它是欧盟第一次完全独立的军事行动。
欧盟第二项行动与达尔富尔危机相关。2003年11月17日，欧盟同意应非洲联盟的要求用欧洲发展基金创建“非洲和平基金”(African Peace Facility)。⑩2004年3月25日，欧盟宣布“非洲和平基金”由欧盟拨款，总额为2.5亿欧元，用于支持非洲的维持和平行动。截至2005年6月，欧盟向该和平基金总计提供了3.015亿欧元的援助，用于人道主义救援、地区政治进程以及观察员任务。为了对非洲联盟的后勤支持作出回应，欧盟对外关系委员会于2005年5月23日在布鲁塞尔召开会议，承诺“欧盟将尽可能地向达尔富尔地区提供军事、警察以及其他支持”。总体上，欧盟就达尔富尔危机向非洲联盟提供了三方面的支持：对警察系统的支持，到 2005年8月中旬，欧盟向非盟提供了24名警察专家，其作用是支持后者的决策；为非盟提供人事训练，至2005年9月1日止，欧盟提供了5位训练专家为非盟的警察部队开设“教练员训练”课程，并提供了两支机动队共10名警察训练专家，对已经部署的非盟人员进行培训；支持建立一支非盟秘书长领导的部队，目的是强化非盟的长期能力。(11)
“9.11”后，美国和欧盟在加强军事介入的同时，对非洲的援助再度增加。非洲在冷战时期一度曾是两极争霸的焦点地区之一，但冷战结束后其国际地位总体下降，得到的外部援助大为减少。如果以固定汇率计算，国际上对撒哈拉以南非洲的援助额从1990-1991年度的177亿美元降到了2001年的138亿美元。(12)与此同时，对非洲援助的条件却增加了，而且变得日益苛刻。从20世纪90年代初起，民主和尊重人权成为美欧从事双边发展援助的条件；对于良治的要求也代表着美欧对非洲国家国内事务最广泛的干涉。有学者甚至认为，非洲出现了新一轮的“重新殖民化”。(13)
“9·11事件”再次改变了这一状况，自2001年起美国就开始增加对非洲的发展援助。到2004财政年度结束时，美国对该地区的援助实际增长 56%。2000-2005年实际增长则为78%。(14)在建立各种地区性计划的同时，美国还强化了对非洲地区的军事援助和军售。在美国最大的军事援助项目“对外军事资助”下，对撒哈拉以南地区的资助从 2000财政年度的1200万美元翻番至2006财政年度的2400万美元，接受国也从1个增加到了9个；五角大楼的“国际军事教育与训练”计划也从2000财政年度的810万美元增长到2006财政年度的 1100万美元，增幅达35%，参与国从36个增加到47个；作为美国最大的武器转让项目，美国对非军售从 2000财政年度的980万美元猛增到2003财政年度的4030万美元；同一时期，美国国务院批准的对非商业性军售从90万美元增长到380万美元。(15)
与美国相比，欧盟对非洲的援助政策较具延续性，因此，“9·11”后其对非援助额的增加并不是很大。以2003年的固定价格和汇率作为基准，欧盟对非洲的发展援助从2001年的17.5亿美元上升到 2004年的20.36亿美元，增幅为14.5%。但欧盟对撒哈拉以南非洲的援助在其总预算中的比例从 2001年的30.4%上升到2003年的38.9%。(16)
二、“9·11”后美国与欧盟对非政策的差异
美国与欧盟在“9·11”后的非洲政策上尽管有共同趋势，然而其重大差异或许更值得注意：美国在非洲的石油利益远远大于欧盟；在军事与援助领域，二者强调的重点不同。
首先，美国在“9·11”后对非洲的重新重视除了反恐原因之外，还有一个重要因素就是石油。在“9·11”之前，美国并不太关注非洲，布什甚至在 2000年总统选举中称“非洲并不在美国的战略利益范围之内”(17)。但“9·11事件”的发生使美国决策者迅速认识到，如果过分依赖中东石油，美国将变得非常脆弱。增加从非洲的石油进口将会强化美国石油供应来源的多样化，降低对中东的依赖度。况且，非洲的石油资源还有一些相对优势，如非洲石油质量较高（含硫量低、更易炼成汽车用油）；非洲的油井处于相对安全、不那么动荡的地区；从非洲到美国的石油运输线相较中东更短，而且从非洲到美国东海岸的运输线相对于从亚洲到美国西海岸的运输线更为安全；等等。(18)因此，布什第一任期的国务卿鲍威尔强调，美国需要改善与诸如尼日利亚、安哥拉之类石油生产国的关系；切尼副总统的能源任务小组的报告也强调，获得并保持美国对非洲石油资源的接近非常重要。根据美国国家情报委员会的评估，美国从西非的石油进口在石油进口总额中所占比例将从2000年的16%上升到2015年的25%，超过从中东进口石油的比重。(19)美国国会于2004年通过的《2005年度对外关系预算案》也强调石油在美国对非洲政策中的地位。该文件指出，非洲的石油资源对美国相当重要，在1998-2003年期间，美国在赤道几内亚的石油部门投资额达50亿美元；在此后的十年中，美国公司将参与在圣多美和普林西比的海洋原油资源开发。(20)美国能源部长萨缪尔·鲍德曼(Samuel Bodman)也认为，到2025年，美国从非洲的能源进口将占到美国总进口的24%。他还指出，美国近年来对非洲地区的油气投资日益增多：对赤道几内亚的总投资已经超过了110亿美元，对尼日利亚和安哥拉的投资也在增加。而美国安纳达科 (Anadarko)石油公司是阿尔及利亚和埃及最大的外国石油生产商。美国在乍得的石油生产中也占有重要地位，在乍得—喀麦隆石油管道项目中投资达40亿美元。(21)
与美国相比，欧盟国家对非洲能源的需求相对较少。根据欧盟2006年3月8日发布的《欧洲可持续的、有竞争力的和安全的能源战略》，欧盟目前的石油进口只占到欧盟GDP的约2.3%，为2500亿欧元。(22)欧盟最重要的石油进口地依次为俄罗斯、中东、挪威和北非；天然气的最重要的来源地则是俄罗斯和阿尔及利亚。(23)由于俄罗斯自2006年初以来提高了天然气价格，对欧盟来说目前对于能源尤其是石油和天然气的关注更多集中于与俄罗斯达成妥协，而非在非洲开发新的能源来源。(24)
其次，在军事安全领域，美国更多地强调反恐，而欧盟更强调非洲的和平、稳定及非洲人自身的能力建设。
美国诸多非洲地区安全计划的核心是为其反恐战争服务。例如，美国欧洲司令部司令詹姆斯·琼斯(James Jones)曾提议在整个非洲创建一个“军事基地家族”。这既包括多个拥有一个军用机场和能容纳3000-5000名美国军事人员的军事设施的前沿作战基地，也包括诸多美国特种部队或海军陆战队能够“出于使命需要而降落并修建”的简易军事基地。(25)由此可以看出，美国很大程度上根据反恐的重要性将非洲划分成4块：一是有着高度优先性的北非和东非，这里接近中东，是美国全球反恐的重要战场。吉布提有美国在非洲的唯一军事基地，被布什称为“反恐战争的前线国家”，(26)美国国防部长拉姆斯菲尔德还于2002年12月访问了该国；二是地区性大国，如尼日利亚和南非，也包括阿尔及利亚、埃塞俄比亚、肯尼亚、塞内加尔这些被认为对于维持地区稳定至关重要的国家；三是对美国经济利益很重要的国家，主要包括几内亚湾的石油生产国；四是撒哈拉以南的其余国家，它们对美国外交来说不太重要。这样的划分，使得美国的非洲政策很大程度上重现了冷战时期的逻辑，即将非洲视作美国与外国支持的代理人战争的战场；将非洲联盟当作解释非洲之外问题的工具；美国与非洲国家关系的演变根据其在美政策中的相对重要性而定。(27)其差异不过是目标由应对冷战时的共产主义替换为今天的应对恐怖主义。
相比之下，欧盟非洲政策中的军事安全因素更多不是为了反恐本身。就反恐而言，“9·11”之后欧盟发表了诸多宣言。例如，2001年10月11日在布鲁塞尔召开的第一届欧盟—非洲部长会议发表了关于反对恐怖主义的联合宣言；2002年11月28日召开的第二届部长会议发表的联合宣言，重申了对反击国际恐怖主义、谴责所有恐怖主义行为的承诺。此后的几届会议中，尽管恐怖主义的重要性在下降、而非洲面临的其他问题重要性在上升，但恐怖主义仍是这些会议中的重要议题。但在发表这些宣言以及其他的公开声明之外，欧盟事实上并不想在非洲承担更多的责任。例如，布莱尔和希拉克在2003年 2月的英法峰会上发表了支持非洲联盟强化非洲维持和平能力的声明。一位学者据此分析道，“这意味着将他们军事上介入非洲的责任转交给了非洲人自己”(28)。这一点在前述的欧盟两项主要军事行动中都有明确体现。当然，这与欧盟的共同外交和安全政策的发育不完善不无关系。
就“阿提弥斯行动”的官方目标而言，它是相当成功的。一是布里那的安全形势得到了相当大的改善；二是欧盟军队的存在保证了相当多的难民可以重归故里；三是随安全形势改善而来的经济形势改善使得紧急援助可以分发到更多人手里；最后，“阿提弥斯行动”也为欧盟今后在更大范围内采取独立军事行动铺平了道路。(29)对欧盟而言，“阿提弥斯行动”不光是为了在非洲实施其一贯坚持的危机管理政策，而且还是欧盟证明自身可能实现共同安全与防务政策的努力。2003年3月的伊拉克战争使欧盟内部在是否支持美国的反恐战争、如何支持等问题上陷入严重分裂，因此通过“阿提弥斯行动”证明欧盟能采取合作态度继续推进共同安全与防务政策，有着相当的象征意义。此外，对于英国和法国而言，促使“阿提弥斯行动”获得成功也有相当的私利考虑。对法国来说，因为20世纪60年代从北约退出使其作为军事大国的地位大为下降，通过主导“阿提弥斯行动”、贡献最多的人力而重新证明其自身在欧盟、甚至在世界范围内的军事大国地位不无助益；而对英国来说，参与“阿提弥斯行动”更多是为了证明，英国对欧洲共同防务政策的发展仍有兴趣。(30)
达尔富尔危机本身并非恐怖主义问题，欧盟为非洲联盟提供的三方面支持与反恐关系并不大。此外，欧盟设立“非洲和平基金”的目的只是支持非洲的维持和平行动，而非支持在非洲的反恐战争。几乎所有与“非洲和平基金”相关的文件都强调，应当赋予非洲国家和地区组织单独处理危机与冲突的能力。(31)换句话说，欧盟并非出于反恐目的而介入达尔富尔危机，其真正目的在于让非盟承担责任，同时明确地避免欧盟更为直接地介入。
第三，美国和欧盟对非洲援助的国家重点完全不同。美国对非洲援助的增长很大程度上是与恐怖主义、全球反恐战争相关的，这也导致了美国对非洲援助地理分布上的变化。从2001财政年度到2003财政年度，美国对安哥拉的援助增加了163%，对埃塞俄比亚的援助增加了182%，对苏丹的援助增加了148%，对乌干达的援助增加了78%。这些国家事实上对于美国的反恐战争来说都是相当重要的。吉布提作为美国在非洲反恐最为重要的国家，得到了美国大量的援助——2006年将超过900万美元，使其成为非洲国家接受美国援助人均额最高的国家之一。(32)
有趣的是，欧盟似乎是削减了对美国增加援助的国家的援助，而增加了对美国削减援助的国家的援助。例如，2001-2004年，在美国增加了援助的国家中，象牙海岸从欧盟得到的援助减少了77%，肯尼亚减少了41%，厄立特里亚下降了64%，埃塞俄比亚下降了17%。而在美国援助减少的国家中，如刚果民主共和国得到的欧盟援助增长超过了 309%，莫桑比克增长72%，苏丹增长118%，尼日利亚增长57%。(33)
三、“9·11”后美国与欧盟对非政策
异同的根源分析
“9·11事件”发生后，美国和欧盟的非洲政策都发生了较为明显的变化：它们都强化了与非洲的军事关系并较为明显地增加了对非洲的援助。但事实上，美国和欧盟调整对非洲政策的动机并不相同，其中最为重要的当属它们在“9·11”之后对非洲的认识的变化，及其所体现出的国际关系观念的根本差异。
很显然，“9·11”恐怖袭击事件改变了美国对非洲、尤其是撒哈拉以南非洲的战略观念。2002年 9月出台的《美国国家安全战略报告》指出，“‘9·11事件’教会我们，脆弱国家……可能与强国一样对我们国家带来巨大的威胁……贫穷、脆弱的制度与腐败可能使脆弱国家面对其国内的恐怖主义网络和毒品贩子变得脆弱”。(34)非洲的这种脆弱性主要表现在三个方面：一是有的国家因为存在同情恐怖主义组织的目标或意识形态的政权，从而允许恐怖主义在其国内活动，如苏丹在1991-1996年间曾允许本·拉丹活动；二是有的国家中央政府虚弱、无法有效管理其领土，从而成为恐怖主义的天堂，如乍得、尼日尔、马里及毛里塔里亚之间广大的萨赫勒地区；三是有的国家崩溃或趋于崩溃而无法控制其领土，如1991年后的索马里。因此，美国在非洲的一个至关重要的目标是“与欧洲盟友一道……帮助强化非洲的分裂国家，帮助建立当地保证边界安全的能力、帮助建立执法体系和情报收集能力以使其不成为恐怖主义的天堂。而恐怖主义是一个比当地的内战更为致命的威胁，它会传播到边界之外，创造出地区战争带”。该战略报告建议将美国的努力集中于对邻国有着很大影响力的南非、尼日利亚、肯尼亚和埃塞俄比亚等国家。(35)
事实上，欧盟与美国对非洲恐怖主义的根源有着某种程度的共识。2003年12月出台的欧盟安全战略报告认为，非洲地区的冲突可能导致极端主义、恐怖主义和国家失败；它为有组织犯罪提供了机会。而大量非洲失败国家或虚弱国家的崩溃可能与明显的威胁相联系，如有组织犯罪或恐怖主义。欧盟与美国都认为，国家失败是一种动摇全球治理、增加地区不稳定的现象。(36)
美国与欧盟还认为，要解决非洲的失败国家和虚弱国家问题，必须加强对非洲的发展援助。美国国务院和国际开发署的“2004-2009年战略计划”指出，“非洲所发生的一切正得到美国更大的关注，我们的积极介入将促进美国利益。美国在非洲政策的首要目标是强化非洲反恐的能力……”，因此，发展援助的目标必须是“解决地区冲突、与全球恐怖主义网络作战，与国际犯罪作战，等等”。(37)欧盟认为，对非洲的发展援助必须出于挽救当地的失败国家或虚弱国家的目的，要根据联合国千年计划实施援助。正如欧盟发展专员刘易斯·迈克尔(Louis Michel)所说，“欧盟的发展政策与削减贫困紧密联系在一起。我们认同联合国千年宣言的观点：致力于建立一个免于匮乏的世界”(38)。
综上所述，“9·11”后美国与欧盟的非洲观有一个根本性的共识，即非洲的虚弱国家或失败国家将是对美欧利益的重大潜在威胁，因此必须采取积极措施。但由于美国和欧盟对待国际关系的态度乃至世界观的不同，它们在采取何种措施方面存在着根本差异。
美国人世界观的最大特征是“道德二元论”，即善是完全的、不可分割的善，恶也是完全的、不可分割的恶，在善恶之间没有中间立场、也不存在善恶相互转变的可能。因此，恶对善的攻击将是绝对的、永久性的，在这场善恶之争中，只有绝对的胜利和绝对的失败。美国是代表“善”的，因此“确保善”最后只能通过美国对“恶”的全面胜利才能实现。这样，由于非洲的虚弱国家或失败国家是对美利益的重大威胁，因此必须予以全面战胜才能确保美国的利益不受损害。于是，在全球反恐战争背景下，美国的对非政策体现出高度的军事化特征，即使是对非洲国家的发展援助计划，也与其全球反恐战争或反恐战略紧密相联。相应地，在美国制定对非洲政策的官僚机构中，国防部和CIA远比国务院、国会等拥有更大的发言权。(39)
作为一个经历了几百年战乱最终走向一体化的大陆，欧洲人的世界观和对国际关系的认知更多是多元论的，善恶并非绝对冲突，而且善恶之间的转换也是可能的。因此，如前所述，欧盟非洲政策的优先次序与美国有着很大的不同：它更加着眼长远，更注重培养非洲人解决自身问题的长期能力。欧盟认为，通过这些措施能够帮助非洲逐渐实现一种转变，逐渐消除失败国家、虚弱国家所带来的威胁，消除恐怖主义得以滋生的土壤。(40)
结语
“9·11”之后，美国与欧盟基于对非洲的基本共识，都强化了在非洲的军事存在及对非援助。但二者的政策动机却存在着很大的差别，美国更强调实力，而欧盟更强调价值；美国的方法是“治标不治本”，而欧盟则是“治本但未必治标”。这对于迅速发展的中非关系而言，意味着仍有相当大的发展空间，但也存在着一定的困难。
在对非洲的援助与帮助方面，中国应当借鉴美国与欧盟的经验教训，使中国的对非政策做到“标本兼治”。一方面，中国应当继续坚定支持非盟的“非洲发展新伙伴计划”，支持非洲国家稳定政治、发展经济的广泛努力，帮助它们摆脱虚弱状态，从而根本消除恐怖主义的生存空间。另一方面，中国也应当力所能及地与非洲各国、欧盟、美国在反恐等领域展开合作，将短期内的恐怖主义危险降到最低，这既有利于非洲国家自身的发展，也有利于中非、中欧、中美关系及世界的和平与稳定。
同时，中国应当对未来中非关系发展中的不利因素作好充分准备。尤其值得重视的是，中国和美国对非洲能源需求的增长可能导致中美两国在非洲的利益冲突日益明显。而且，中国在非洲已经拥有良好关系的国家中有一些恰好是美国目前对非洲政策的重点，如安哥拉、阿尔及利亚、肯尼亚、津巴布韦、尼日利亚等。(41)因此，未来中国的非洲政策，尤其是能源政策需要提前虑及与美国的潜在冲突，并及早作出预案。解决好中美在非洲的能源竞争问题，对于促进中美在非洲的反恐及其他方面的合作将有着很大的促进作用。
注释：
①James J.Hentz,"The Contending Currents in United States Involvement in Sub-Saharan Africa," in lan Taylor and Paul Williams eds.,Africa in International Politics:External Involvement on the Continent,London and New York,Routledge,2004,pp.37,39.
②White House,The National Security Strategy of the United
States of America,September 2002.
③European Council,A Secure Europe in a Better World.European Security Strategy,Brussels,12 December 2003.
④根据台湾著名非洲问题专家严震生的观点，美国主导的非洲地区安全机制包括泛萨赫勒计划、东非反恐计划、西非反恐计划、南部非洲计划及北非计划，但后三项其实并非成型的计划。参见严震生：“非洲地区的恐怖主义活动与国际反恐机制”，http://www.africa-taiwan.org/fast_tw/perspectives/detail.php?0_id=9.
⑤Maj.Gen.John F.Sattler,USMC, commander,Combined Joint Task Force Horn of Africa,"Joint Task Force Horn of Africa Briefing," United States Department of Defense,January 10,2003,http://www.defenselink.mil/transcripts/2003/tO1102003_t01 10hoa.html; Andrew Feickert,"U.S.Military Operations in the Global War on Terrorism:Afghanistan,Africa,the Philippines,and Colombia," Congressional Research Service (CRS) Report for Congress,Order Code RL32758,February 4,2005,pp.7-8.
⑥对该计划的总金额存在不同的报道，有说仅为625万美元，有说775万美元，还有人认为该计划2001-2005年的总金额为 1250万美元。参见Rory Carroll and Suzanne Goldenberg,"US Opens New Front in War on Terror by Beefing up Border Controls in Sahara," Guardian,January 14,2004,p.10; William D.Hartung and Frida Berrigan,"Militarization of U.S.Africa Policy,2000 to 2005," March 2005,http ://www.worldpolicy.org/projects/arms/reports/AfricaMarch2005.html.
⑦Donna Miles,"New Counterterrorism Initiative to Focus on Saharan Africa," American Forces Press Service,May 15,2005,http://usinfo.state.gov/af/Archive/2OO5/May/19-888364.html.
⑧Fernanda Faria,Crisis Management in Sub-Saharan Africa:The Role of the European Union,Paris:The European Union Institute for Security Studies,2004,p.24.
⑨Jim Fisher-Thompson,"Africa Opposing Terrorism With U.S.Help,Official Tells Congress," April 5,2004,http://usem-bas- sy.state.gov/nigeria/wwwhp040504a.html; Adam Blenford and agencies,"Israel 'Poised to Boycott Barrier Hearings'," The Guardian,February 12,p.10.
⑩参见何泰宇：“欧盟安全暨防卫政策之研究——以2003年刚果军事任务为例”，《远景基金会季刊》，第6卷第4期，2005年10月，第185-238页。
(11)Fernanda Faria,Crisis Management in Sub-Saharan Africa,p.36.
(12)"Support for the African Union in Darfur:A Test for EU- NATO Strategic Partnership," European Security Review,No.26,June 2005,http://www.isis-europe.org/ftp/Download/Darfur% 20final.pdf.
(13)OECD,Development Co-operation:Efforts and Policies of the Members of the Development Assistance Committee,2002 Report,2003,pp.286-287.另可参考姜恒昆：“非洲：全球化还是西方化”，《西亚非洲》，2003年第3期，第62页。
(14)K.Dunn,"Madlab#32:The (Black) African State:Rethinking the Sovereign State in International relations Theory," in K.Dunn and T.Shaw eds.Africa's Challenge to International Relations Theory,Houndmills,Basingstoke:Palgrave,2001,p.51.
(15)Susan E.Rice,U.S.Foreign Assistance to Africa:Claims vs.Reality,Washington,D.C.:The Brookings Institution,2005,pp.4,6.
(16)Hartung and Berrigan,"Militarization of U.S.Africa Policy,2000 to 2005," March 2005,http://www.worldpolicy.org/projects/ arms/reports/AfricaMarch2005.html.
(17)European Commission,Europe Aid Co-operation Office,Annual Report 2005:On the European Community's Development Policy and the Implementation of External Assistance in 2004,2005,pp.64-65; OECD,"Development Co-operation,2004 Report," The DAC Journal,Vol.2,2005,Table 29.
(18)Ikechi Nwosu,"Upbeat in United States' African Agenda Despite Hurdles," Guardian,September 10,2003,p.10.
(19)王莺莺：“非洲新形势与中非关系”，《国际问题研究》 2004年第2期，第15页。
(20)张永蓬：“布什政府对非洲政策特点”，《西亚非洲》2002年第5期，第42页。
(21)State Department,Congressional Budget Justification for FY05 Foreign Operations,February 2004,http://www.fas.org/asmp/profdes/ aid/fy2005/C BJ05_Africa.pdf.
(22)U.S.Department of Energy,"Remarks for Energy Secretary Samuel Bodman Corporate Council on Africa Oil & Gas Forum Keynote Address Bethesda,Maryland," Dec.2,2006,http://www.energy.gov/ news/4498.htm.
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作者介绍：张春，上海国际问题研究所亚太室副主任、博士，主要从事亚太国际关系、大国的非洲政策、国际关系理论等研究。