土地储备制度1896年始于荷兰，称为“土地银行”，后在德国、英国、美国等国家得到推广。我国土地储备制度起步较晚，始于20世纪90年代市场经济发展初期，1996年上海成立了我国第一家土地收购储备机构――上海土地发展中心。2001年，国务院颁布了《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号），城市土地储备制度开始在全国范围逐步建立，并形成了“统一规划、统一征收、统一管理、统一开发、统一供应”的土地储备运行机制。 做好土地储备工作意义重大 湖南省土地储备工作始于1998年初，长沙市成立了省内第一家土地储备机构，经过十几年的发展，全省共有14个市（州）和97个县（市）组建了土地储备机构，落实编制957个，从业人员1109人。据初步统计，目前全省储备土地总面积24559公顷，以地融资总金额达2035亿元。土地储备为集约节约用地，调控土地市场，推进湖南省“四化两型”建设发挥了重大作用。 做好土地储备工作是落实节约资源基本国策的现实需要。目前，湖南省正处于城镇化和工业化加速发展的重要时期，用地需求呈刚性增长，每年用地计划缺口均在10万亩（6500公顷）左右。面临三个方面的压力：一是建设用地总规模不得突破161万公顷。根据新一轮土地利用总体规划国家确定湖南省至2020年建设用地总规模为161万公顷，而2011年全省建设用地总规模已经达到154万公顷，2012年至2020年9年的用地空间只有7万公顷。2008年以来，湖南省每年建设用地年度增量均在2万公顷以上，按照这种增长速度，到2020年，湖南省建设用地总规模将达到172万公顷，用地计划指标缺口将达到11万公顷。二是耕地保护的压力。2012年湖南省各类建设占用耕地7773公顷，虽然连续13年实现了占补平衡，但可供开发的耕地后备资源日益减少，开发成本不断提高，耕地占补平衡和高标准农田建设任务完成难度加大。特别是耕地开垦和林地保护的冲突较大，湖南省森林覆盖率高达57%，不是林地就是耕地，湖南省至少有一半的地方已经不能在本地区实现占补平衡。三是十二五期间湖南省单位GDP建设用地消耗率要下降31%。2010年湖南省单位GDP建设用地规模为1800亩/亿元，2015年末单位GDP建设用地规模需控制在1250亩/亿元。要实现上述目标，解决这些问题，缓解用地压力，必须靠节约集约用地，通过土地储备严格控制土地供应总量，调整土地供应的结构、时序来缓解湖南省用地供需矛盾紧张的局面。通过土地储备，对长期闲置、利用率低、配置不合理的城市存量土地进行开发利用，增加城市建设用地的有效供给，可有效缓解城市建设对城市郊区农用地的需求，严格控制城市用地外延扩张的趋势，减少城市建设用地浪费现象。 做好土地储备工作是调控土地市场的重大举措。我国土地有偿使用制度改革从20世纪90年代初开始，经历了三个阶段。第一个阶段是变“三无”为“三有”。第二个阶段是引入竞争机制，推行经营性用地和工业用地招拍挂出让。现在回过头来看，这两个阶段的改革任务已基本完成。当前土地使用制度改革已进入第三阶段，面临着如何深化改革的问题。在出让的范围上要进一步扩大有偿使用范围，对国家机关办公、基础设施以及各类公共社会事业用地要逐步实行有偿使用；在出让的方式上要进一步加大招拍挂供地比例，实现土地价值最大化；三是出让条件上，要由“生地出让”、“毛地出让”转向“熟地出让”、“净地出让”。 2009-2011年，全省农转征土地总面积78395公顷，三年累计储备土地21306公顷，占同期农转征土地总面积的27.18%；全省供应土地总面积58874公顷，其中供应储备土地12971公顷，占全省同期供应土地总面积的22.03%；全省出让土地总价款1550亿元，其中储备土地出让总价款872.04亿元，占全省同期土地出让收入的56.23%。开展土地储备工作， 将“生地”变“熟地”、“闲地”变“宝地”，根据土地市场状况，以供定需，适时投放。通过控制土地供应节奏可以保持城市地价的平稳，防止地价的暴涨暴跌，提高政府调控土地市场的能力，促进房地产市场和城市社会经济的平稳发展。另一方面，政府通过土地储备垄断土地供应权后，既可按照城市规划组织旧城改造，使各项规划指标得到落实，也可有计划地储备一部分新征建设用地，为有关建设项目的迅速落地做好前期准备工作。 做好土地储备工作是加快我省城镇化建设的重要手段。十二五期间是湖南省加快城镇化建设的重要时期。加快城镇化建设，需解决两个关键问题：一是土地，二是资金。2012年湖南省城镇化率为46.5%，较五年前提高了6.05个百分点。按照湖南省推进新型城镇化实施纲要的要求，从2012年开始湖南省城镇化率以每年1.6%以上的速度增加，今年确定的目标是1.7%。照此推算，每年至少有超过100万以上的农村人口要转为城市居民。根据建设部门测算，每增加一个城市人口，需要8-10万元市政基础设施投资，则每年至少需要1000亿元的建设资金。而湖南省基本上属于“吃饭财政”，城市的基础设施建设资金主要是靠土地出让收入和储备土地融资。土地不仅是一种重要的自然资源，更是重要资产和资本，通过土地储备使土地资源变成资产，再通过融资实现土地的资本化。做好土地储备工作，垄断城市土地的“统一收购权”和“统一批发权”，不仅可以确保土地供应的合法性，减少违法用地、多头批地、越权批地等现象的发生，还可以通过对土地进行前期开发后做到“净地”供应，实现土地增值，为加快城市基础设施建设提供充足的资金保障。 准确把握湖南省土地储备与融资的发展态势 通过十多年的探索和努力，湖南省土地储备工作在创新机制、完善制度、调控土地市场、服务社会经济发展等方面取得了显著成效。2009-2012年全省储备土地总面积24559公顷，以地融资总额2035亿元。据初步统计分析，储备土地融资大致可以分为三种类型：国土部门储备机构的储备土地融资、政府其他融资平台以地融资和以土地置换方式实施的BT项目。其中，土地储备机构融资金额为319亿元，占全省土地融资金额的14.88%，融资土地面积4671公顷，占全省融资土地总面积的19.02%；政府各类融资平台以地融资金额1716亿元，占全省土地融资金额的80.21%，融资土地面积19888公顷，占全省融资土地总面积的80.98%；以土地置换方式实施的BT项目共66个计划投资总额105亿元，占全省土地融资总额4.91%。从地域分布上看，长株潭地区融资规模最大，长沙、株洲、湘潭三市为1106亿元，占全省的51.66%；其次为湘南国家级承接产业转移示范区，衡阳、郴州、永州、娄底四市为368亿元，占全省的17.22%；最小的是大湘西武陵山国家扶贫攻坚示范区，邵阳、怀化、张家界、湘西四市州为230亿元，占全省的10.76%。从平均融资额度来看，全省为55万元/亩；其中最高的是长沙市，平均融资额度107万元/亩；其次是娄底市，平均融资额度68万元/亩；最低的是湘西州，仅为13万元/亩。 在看到成效的同时，我们更要看到在宏观经济增速趋缓、房价调控力度不减、地方政府债务趋高的背景下，土地储备工作存在的问题、面临的困难和压力。 一是多头储备现象严重。土地储备在法律法规上的概念是一个政府行为，但是湖南省除少数地方按规定由土地储备机构统一集中行使土地储备职能外，大部分地区土地储备职能被肢解分割，一些不具备土地储备职能的城建投公司、各类开发园区、重点工程项目指挥部等各类融资平台均不同程度地履行着土地储备职能，多头储备现象严重。例如：湖南省某地级市本级由其他融资平台储备开发土地9.95万亩，某地级市本级由其他7个融资平台储备开发土地5392亩，某地级市本级由其他37个储备主体储备土地8610亩。多头储备虽然也有其产生的原因、存在的土壤和现实意义，但从长远、全局来看，对维护集中统一的国土资源管理体制和管理秩序是不相适应的。 二是盲目储备，缺乏计划管理。土地储备不是多多益善，而是要与当地的经济社会发展规模和土地市场状况相适应。现在很多地方的土地储备都比较盲目，缺乏中长期规划。部、省土地储备管理办法都明确要求土地储备工作实行计划管控，要编制年度土地储备计划，详细安排年度储备土地的规模、开发、利用、融资、供应等事宜。但湖南省大部分市县并没有重视这项工作，仅有个别市县编制了土地储备十年规划，计划管理成了“纸上谈兵”。 三是土地储备工作机制不顺畅。目前湖南省土地储备工作发展极不平衡，部分地区储备机构职责职能不清，从业人员政策水平、业务能力、综合素质不高，有的名不符实，有的名存实亡，极大地制约了土地储备工作的开展。土地储备工作还涉及国土、发改、规划、住建、财政、金融等多个部门，但目前没有形成运转顺畅的部门协作沟通机制。行政审批手续繁杂、办事效率低下，延长了土地储备时间，进而加大了土地储备的运行成本，影响了土地储备工作的正常开展。 四是储备土地融资规模过大。近年来，湖南省GDP增长依然依靠地方政府投资拉动，政府投资的主要来源是以地融资，同时承担高额的利息。一方面是地方政府支出日益剧增；另一方面是地方财政收入增速减缓趋势明显，如此大的储备土地融资规模，使得土地融资风险呈现出高位运行态势，地方政府债务危机爆发风险日益加大。 五是储备土地融资行为较乱。关键是融资平台过多，导致融资行为较乱。一类是土地权属不清，尚未完成征地拆迁的土地直接参与融资。按照国家政策规定，融资土地必须是权属合法、界址清楚、面积准确的国有建设用地，但有些地方忽视国家政策规定。另一类就是以虚假出让、虚开票据、空转资金、违规划拨、提前发证等违法违规手段，帮助融资平台获取土地，进行抵押贷款。 六是储备融资土地长期闲置，资金循环差。2008年至今全省共审批新增建设用地117726公顷，实际供应84010公顷，尚有33716公顷审批的新增建设用地未供应，其中大部分是储备融资土地。2010-2011年全省征地拆迁补偿支出、土地开发支出和土地出让业务费等其他支出占财政总支出的69.23%。一方面储备土地由于抵押融资，无法进入土地市场交易，造成事实上的土地闲置，且短期内无法解决；另一方面，由于拆迁任务重、矛盾多、阻力大，尽管投入了大量精力，花费了大量的资金，但征拆速度仍然达不到预期的目标，储备土地融资资金大量滞留。面对巨大的资金压力，地方政府往往选择“毛地”、“生地”违规出让又导致土地价值无法最优实现，继而影响土地融资还款进度，无法形成快速、良性的土地融资资金循环。 切实做好新形势下土地储备工作 土地储备工作涉及“批”、“供”两个环节。储备新增建设用地的审批权限在省厅，储备存量建设用地及储备土地的供应权在市县。因此，做好土地储备工作关键在市县。如何建立起“总量恰当、投放有序、融资适度”的土地储备工作机制，须做好以下几方面的工作： 一是实行机构名录准入退出管理制度。从2013年开始，国土资源部对土地储备机构实行名录审批管理。纳入名录的土地储备机构才可以行使土地储备职能，并以储备土地抵押融资。这次部公布的第一批机构名单中湖南有61家，没有进入名单的要弄清在哪个环节出了问题，及时完善资料，争取进入第二批名单。省厅将定期对机构进行抽查，对工作开展不好、名不符实的，要督促整改，整改不到位的要剔除出名录。今后各级国土部门不得为名录外机构办理储备土地登记、核发土地使用证。大家回去后，要主动和政府主管领导衔接，做好汇报工作，引起重视，加强人员和资金配备。 二是要做好年度土地储备计划编制及实施工作。计划还是要编，怎么编，编到什么程度，各地根据经济社会发展水平、土地市场情况、发展目标定位等确定。年度土地储备计划编制和年度土地供应计划编制同步开展。土地储备计划作为编制土地收支预算和土地融资规模的依据，应包括土地储备规模、土地开发计划、土地临时利用计划、储备土地供应计划等内容。省厅今年将出台土地储备计划编制的技术规范，指导这项工作。储备计划实行刚性管理，一经备案后不得擅自突破、不得擅自调整。确需调整的，须经同级人民政府批准后，报原备案机关重新备案。新增建设用地需纳入土地储备的，必须符合年度土地储备计划，不符合或超过年度土地储备计划的，不予办理转用征收手续。新征土地储备期限一般不得超过2年，超过2年未供应的，相应扣减下一年度农用地转用计划指标；确实需要延期的，经本级人民政府同意后，报省人民政府批准。 三是规范土地储备工作机制和程序。严格依法按计划开展土地收储工作，对取得方式不合规、补偿不到位、权属不清晰、登记手续未办理、他项权利未解除的土地不得纳入储备。理顺土地储备机构和城建投等融资平台的关系，城建投等单位用于融资的国有土地使用权必须从土地市场上公开依法依规取得。土地储备机构根据土地市场状况按计划将储备土地推入市场，获取土地出让价款并全部上交财政，财政按比例计提土地出让收益基金并按预算将土地出让价款用于城市基础设施建设。 四是加强储备土地融资管理。只有列入名录的土地储备机构才能开展储备土地融资活动，并纳入地方政府性债务统一管理。实行融资规模卡控制制度，由省财政厅按照地方政府性债务管理的法规政策，依据土地储备计划，结合土地储备机构的运营情况，对地方政府申报的融资额度进行审核并下发融资规模控制卡。土地储备机构融资的额度不能超过融资规模卡限定的额度。 五是加强土地储备资金管理。年初要严格依据土地储备计划编制土地储备资金预算，年终要进行土地储备资金决算，掌握收入开支情况，要细化到宗地。土地储备融资资金要专款专用、封闭管理，严控资金流向，禁止挪用土地储备融资资金。储备机构的办公经费等日常开支必须按预算执行，由储备机构提出用款申请，经国土部门审核后报同级财政部门审批，不得占用土地储备融资资金。 六是做好土地储备工作的监测监管工作。依托土地市场动态监测与监管系统对土地储备工作进行实时监测与监管。储备计划备案后要及时录入系统，向社会公开。储备机构要将纳入储备库的储备土地、已供应土地、资金收支、融资等相关信息及时上传系统，国土局要负责审核。上报信息的及时性、真实性、全面性要纳入各级国土部门的年终绩效考核范畴。省厅将加强和财政厅、人民银行、银监局等部门的沟通力度，建立定期联席会议制度。省厅将会同财政、审计、纪检监察等部门不定期对各地工作进行监督检查，认真受理涉及土地储备方面的信访举报和投诉，深入分析案件线索，严肃查处违纪违法案件。各地要相应开展沟通监督工作，并注意加大对土地储备有关制度、政策、程序的宣传工作力度，使社会公众了解土地储备、支持土地储备工作。 七是认真贯彻落实四部委文件。一要尽快出台湖南省加强土地储备和融资管理的文件。根据此次会议讨论的情况，省厅将充分听取各地的意见、建议，与财政、人民银行、银监等部门进行协商沟通，对征求意见稿做进一步的修改完善。在3月底前必须出台湖南省的贯彻意见。二要就土地储备工作进行专题研究。各市州参会的同志回去后要向局主要领导做好汇报，市局党组要召集所属市县就土地储备工作进行专题研究，明确土地储备目标任务、土地储备主体及土地储备中心职能职责，抓紧草拟本地的贯彻实施细则，并做好与当地政府各融资平台的沟通协调工作。各市州县国土资源部门要就土地储备及土地融资工作向政府作一次专题汇报，争取重视和支持，理顺土地储备机构和各融资平台的关系。三要切实加强制度建设。省厅相关处室要根据四部委文件精神进一步建立健全湖南省土地储备制度，加强内部管理、数据统计、财务监督、登记发证、风险防控等方面制度建设。各市县要按照省厅要求，切实规范储备土地取得、融资、开发、整理、供应流程，建立议事规则、决策程序、人员管理、岗位学习等健全的内部监督制度，认真落实好国有土地收益基金管理、闲置土地收回、优先收购、土地出让预结算、净地供应等各项制度。 （作者系湖南省国土资源厅党组副书记、副厅长。本文根据作者在2013年2月27日湖南省土地储备工作座谈会的讲话录音整理，标题为编者所加，有删减）
土地储备制度1896年始于荷兰，称为“土地银行”，后在德国、英国、美国等国家得到推广。我国土地储备制度起步较晚，始于20世纪90年代市场经济发展初期，1996年上海成立了我国第一家土地收购储备机构――上海土地发展中心。2001年，国务院颁布了《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号），城市土地储备制度开始在全国范围逐步建立，并形成了“统一规划、统一征收、统一管理、统一开发、统一供应”的土地储备运行机制。 做好土地储备工作意义重大 湖南省土地储备工作始于1998年初，长沙市成立了省内第一家土地储备机构，经过十几年的发展，全省共有14个市（州）和97个县（市）组建了土地储备机构，落实编制957个，从业人员1109人。据初步统计，目前全省储备土地总面积24559公顷，以地融资总金额达2035亿元。土地储备为集约节约用地，调控土地市场，推进湖南省“四化两型”建设发挥了重大作用。 做好土地储备工作是落实节约资源基本国策的现实需要。目前，湖南省正处于城镇化和工业化加速发展的重要时期，用地需求呈刚性增长，每年用地计划缺口均在10万亩（6500公顷）左右。面临三个方面的压力：一是建设用地总规模不得突破161万公顷。根据新一轮土地利用总体规划国家确定湖南省至2020年建设用地总规模为161万公顷，而2011年全省建设用地总规模已经达到154万公顷，2012年至2020年9年的用地空间只有7万公顷。2008年以来，湖南省每年建设用地年度增量均在2万公顷以上，按照这种增长速度，到2020年，湖南省建设用地总规模将达到172万公顷，用地计划指标缺口将达到11万公顷。二是耕地保护的压力。2012年湖南省各类建设占用耕地7773公顷，虽然连续13年实现了占补平衡，但可供开发的耕地后备资源日益减少，开发成本不断提高，耕地占补平衡和高标准农田建设任务完成难度加大。特别是耕地开垦和林地保护的冲突较大，湖南省森林覆盖率高达57%，不是林地就是耕地，湖南省至少有一半的地方已经不能在本地区实现占补平衡。三是十二五期间湖南省单位GDP建设用地消耗率要下降31%。2010年湖南省单位GDP建设用地规模为1800亩/亿元，2015年末单位GDP建设用地规模需控制在1250亩/亿元。要实现上述目标，解决这些问题，缓解用地压力，必须靠节约集约用地，通过土地储备严格控制土地供应总量，调整土地供应的结构、时序来缓解湖南省用地供需矛盾紧张的局面。通过土地储备，对长期闲置、利用率低、配置不合理的城市存量土地进行开发利用，增加城市建设用地的有效供给，可有效缓解城市建设对城市郊区农用地的需求，严格控制城市用地外延扩张的趋势，减少城市建设用地浪费现象。 做好土地储备工作是调控土地市场的重大举措。我国土地有偿使用制度改革从20世纪90年代初开始，经历了三个阶段。第一个阶段是变“三无”为“三有”。第二个阶段是引入竞争机制，推行经营性用地和工业用地招拍挂出让。现在回过头来看，这两个阶段的改革任务已基本完成。当前土地使用制度改革已进入第三阶段，面临着如何深化改革的问题。在出让的范围上要进一步扩大有偿使用范围，对国家机关办公、基础设施以及各类公共社会事业用地要逐步实行有偿使用；在出让的方式上要进一步加大招拍挂供地比例，实现土地价值最大化；三是出让条件上，要由“生地出让”、“毛地出让”转向“熟地出让”、“净地出让”。 2009-2011年，全省农转征土地总面积78395公顷，三年累计储备土地21306公顷，占同期农转征土地总面积的27.18%；全省供应土地总面积58874公顷，其中供应储备土地12971公顷，占全省同期供应土地总面积的22.03%；全省出让土地总价款1550亿元，其中储备土地出让总价款872.04亿元，占全省同期土地出让收入的56.23%。开展土地储备工作， 将“生地”变“熟地”、“闲地”变“宝地”，根据土地市场状况，以供定需，适时投放。通过控制土地供应节奏可以保持城市地价的平稳，防止地价的暴涨暴跌，提高政府调控土地市场的能力，促进房地产市场和城市社会经济的平稳发展。另一方面，政府通过土地储备垄断土地供应权后，既可按照城市规划组织旧城改造，使各项规划指标得到落实，也可有计划地储备一部分新征建设用地，为有关建设项目的迅速落地做好前期准备工作。 做好土地储备工作是加快我省城镇化建设的重要手段。十二五期间是湖南省加快城镇化建设的重要时期。加快城镇化建设，需解决两个关键问题：一是土地，二是资金。2012年湖南省城镇化率为46.5%，较五年前提高了6.05个百分点。按照湖南省推进新型城镇化实施纲要的要求，从2012年开始湖南省城镇化率以每年1.6%以上的速度增加，今年确定的目标是1.7%。照此推算，每年至少有超过100万以上的农村人口要转为城市居民。根据建设部门测算，每增加一个城市人口，需要8-10万元市政基础设施投资，则每年至少需要1000亿元的建设资金。而湖南省基本上属于“吃饭财政”，城市的基础设施建设资金主要是靠土地出让收入和储备土地融资。土地不仅是一种重要的自然资源，更是重要资产和资本，通过土地储备使土地资源变成资产，再通过融资实现土地的资本化。做好土地储备工作，垄断城市土地的“统一收购权”和“统一批发权”，不仅可以确保土地供应的合法性，减少违法用地、多头批地、越权批地等现象的发生，还可以通过对土地进行前期开发后做到“净地”供应，实现土地增值，为加快城市基础设施建设提供充足的资金保障。 准确把握湖南省土地储备与融资的发展态势 通过十多年的探索和努力，湖南省土地储备工作在创新机制、完善制度、调控土地市场、服务社会经济发展等方面取得了显著成效。2009-2012年全省储备土地总面积24559公顷，以地融资总额2035亿元。据初步统计分析，储备土地融资大致可以分为三种类型：国土部门储备机构的储备土地融资、政府其他融资平台以地融资和以土地置换方式实施的BT项目。其中，土地储备机构融资金额为319亿元，占全省土地融资金额的14.88%，融资土地面积4671公顷，占全省融资土地总面积的19.02%；政府各类融资平台以地融资金额1716亿元，占全省土地融资金额的80.21%，融资土地面积19888公顷，占全省融资土地总面积的80.98%；以土地置换方式实施的BT项目共66个计划投资总额105亿元，占全省土地融资总额4.91%。从地域分布上看，长株潭地区融资规模最大，长沙、株洲、湘潭三市为1106亿元，占全省的51.66%；其次为湘南国家级承接产业转移示范区，衡阳、郴州、永州、娄底四市为368亿元，占全省的17.22%；最小的是大湘西武陵山国家扶贫攻坚示范区，邵阳、怀化、张家界、湘西四市州为230亿元，占全省的10.76%。从平均融资额度来看，全省为55万元/亩；其中最高的是长沙市，平均融资额度107万元/亩；其次是娄底市，平均融资额度68万元/亩；最低的是湘西州，仅为13万元/亩。 在看到成效的同时，我们更要看到在宏观经济增速趋缓、房价调控力度不减、地方政府债务趋高的背景下，土地储备工作存在的问题、面临的困难和压力。 一是多头储备现象严重。土地储备在法律法规上的概念是一个政府行为，但是湖南省除少数地方按规定由土地储备机构统一集中行使土地储备职能外，大部分地区土地储备职能被肢解分割，一些不具备土地储备职能的城建投公司、各类开发园区、重点工程项目指挥部等各类融资平台均不同程度地履行着土地储备职能，多头储备现象严重。例如：湖南省某地级市本级由其他融资平台储备开发土地9.95万亩，某地级市本级由其他7个融资平台储备开发土地5392亩，某地级市本级由其他37个储备主体储备土地8610亩。多头储备虽然也有其产生的原因、存在的土壤和现实意义，但从长远、全局来看，对维护集中统一的国土资源管理体制和管理秩序是不相适应的。 二是盲目储备，缺乏计划管理。土地储备不是多多益善，而是要与当地的经济社会发展规模和土地市场状况相适应。现在很多地方的土地储备都比较盲目，缺乏中长期规划。部、省土地储备管理办法都明确要求土地储备工作实行计划管控，要编制年度土地储备计划，详细安排年度储备土地的规模、开发、利用、融资、供应等事宜。但湖南省大部分市县并没有重视这项工作，仅有个别市县编制了土地储备十年规划，计划管理成了“纸上谈兵”。 三是土地储备工作机制不顺畅。目前湖南省土地储备工作发展极不平衡，部分地区储备机构职责职能不清，从业人员政策水平、业务能力、综合素质不高，有的名不符实，有的名存实亡，极大地制约了土地储备工作的开展。土地储备工作还涉及国土、发改、规划、住建、财政、金融等多个部门，但目前没有形成运转顺畅的部门协作沟通机制。行政审批手续繁杂、办事效率低下，延长了土地储备时间，进而加大了土地储备的运行成本，影响了土地储备工作的正常开展。 四是储备土地融资规模过大。近年来，湖南省GDP增长依然依靠地方政府投资拉动，政府投资的主要来源是以地融资，同时承担高额的利息。一方面是地方政府支出日益剧增；另一方面是地方财政收入增速减缓趋势明显，如此大的储备土地融资规模，使得土地融资风险呈现出高位运行态势，地方政府债务危机爆发风险日益加大。 五是储备土地融资行为较乱。关键是融资平台过多，导致融资行为较乱。一类是土地权属不清，尚未完成征地拆迁的土地直接参与融资。按照国家政策规定，融资土地必须是权属合法、界址清楚、面积准确的国有建设用地，但有些地方忽视国家政策规定。另一类就是以虚假出让、虚开票据、空转资金、违规划拨、提前发证等违法违规手段，帮助融资平台获取土地，进行抵押贷款。 六是储备融资土地长期闲置，资金循环差。2008年至今全省共审批新增建设用地117726公顷，实际供应84010公顷，尚有33716公顷审批的新增建设用地未供应，其中大部分是储备融资土地。2010-2011年全省征地拆迁补偿支出、土地开发支出和土地出让业务费等其他支出占财政总支出的69.23%。一方面储备土地由于抵押融资，无法进入土地市场交易，造成事实上的土地闲置，且短期内无法解决；另一方面，由于拆迁任务重、矛盾多、阻力大，尽管投入了大量精力，花费了大量的资金，但征拆速度仍然达不到预期的目标，储备土地融资资金大量滞留。面对巨大的资金压力，地方政府往往选择“毛地”、“生地”违规出让又导致土地价值无法最优实现，继而影响土地融资还款进度，无法形成快速、良性的土地融资资金循环。 切实做好新形势下土地储备工作 土地储备工作涉及“批”、“供”两个环节。储备新增建设用地的审批权限在省厅，储备存量建设用地及储备土地的供应权在市县。因此，做好土地储备工作关键在市县。如何建立起“总量恰当、投放有序、融资适度”的土地储备工作机制，须做好以下几方面的工作： 一是实行机构名录准入退出管理制度。从2013年开始，国土资源部对土地储备机构实行名录审批管理。纳入名录的土地储备机构才可以行使土地储备职能，并以储备土地抵押融资。这次部公布的第一批机构名单中湖南有61家，没有进入名单的要弄清在哪个环节出了问题，及时完善资料，争取进入第二批名单。省厅将定期对机构进行抽查，对工作开展不好、名不符实的，要督促整改，整改不到位的要剔除出名录。今后各级国土部门不得为名录外机构办理储备土地登记、核发土地使用证。大家回去后，要主动和政府主管领导衔接，做好汇报工作，引起重视，加强人员和资金配备。 二是要做好年度土地储备计划编制及实施工作。计划还是要编，怎么编，编到什么程度，各地根据经济社会发展水平、土地市场情况、发展目标定位等确定。年度土地储备计划编制和年度土地供应计划编制同步开展。土地储备计划作为编制土地收支预算和土地融资规模的依据，应包括土地储备规模、土地开发计划、土地临时利用计划、储备土地供应计划等内容。省厅今年将出台土地储备计划编制的技术规范，指导这项工作。储备计划实行刚性管理，一经备案后不得擅自突破、不得擅自调整。确需调整的，须经同级人民政府批准后，报原备案机关重新备案。新增建设用地需纳入土地储备的，必须符合年度土地储备计划，不符合或超过年度土地储备计划的，不予办理转用征收手续。新征土地储备期限一般不得超过2年，超过2年未供应的，相应扣减下一年度农用地转用计划指标；确实需要延期的，经本级人民政府同意后，报省人民政府批准。 三是规范土地储备工作机制和程序。严格依法按计划开展土地收储工作，对取得方式不合规、补偿不到位、权属不清晰、登记手续未办理、他项权利未解除的土地不得纳入储备。理顺土地储备机构和城建投等融资平台的关系，城建投等单位用于融资的国有土地使用权必须从土地市场上公开依法依规取得。土地储备机构根据土地市场状况按计划将储备土地推入市场，获取土地出让价款并全部上交财政，财政按比例计提土地出让收益基金并按预算将土地出让价款用于城市基础设施建设。 四是加强储备土地融资管理。只有列入名录的土地储备机构才能开展储备土地融资活动，并纳入地方政府性债务统一管理。实行融资规模卡控制制度，由省财政厅按照地方政府性债务管理的法规政策，依据土地储备计划，结合土地储备机构的运营情况，对地方政府申报的融资额度进行审核并下发融资规模控制卡。土地储备机构融资的额度不能超过融资规模卡限定的额度。 五是加强土地储备资金管理。年初要严格依据土地储备计划编制土地储备资金预算，年终要进行土地储备资金决算，掌握收入开支情况，要细化到宗地。土地储备融资资金要专款专用、封闭管理，严控资金流向，禁止挪用土地储备融资资金。储备机构的办公经费等日常开支必须按预算执行，由储备机构提出用款申请，经国土部门审核后报同级财政部门审批，不得占用土地储备融资资金。 六是做好土地储备工作的监测监管工作。依托土地市场动态监测与监管系统对土地储备工作进行实时监测与监管。储备计划备案后要及时录入系统，向社会公开。储备机构要将纳入储备库的储备土地、已供应土地、资金收支、融资等相关信息及时上传系统，国土局要负责审核。上报信息的及时性、真实性、全面性要纳入各级国土部门的年终绩效考核范畴。省厅将加强和财政厅、人民银行、银监局等部门的沟通力度，建立定期联席会议制度。省厅将会同财政、审计、纪检监察等部门不定期对各地工作进行监督检查，认真受理涉及土地储备方面的信访举报和投诉，深入分析案件线索，严肃查处违纪违法案件。各地要相应开展沟通监督工作，并注意加大对土地储备有关制度、政策、程序的宣传工作力度，使社会公众了解土地储备、支持土地储备工作。 七是认真贯彻落实四部委文件。一要尽快出台湖南省加强土地储备和融资管理的文件。根据此次会议讨论的情况，省厅将充分听取各地的意见、建议，与财政、人民银行、银监等部门进行协商沟通，对征求意见稿做进一步的修改完善。在3月底前必须出台湖南省的贯彻意见。二要就土地储备工作进行专题研究。各市州参会的同志回去后要向局主要领导做好汇报，市局党组要召集所属市县就土地储备工作进行专题研究，明确土地储备目标任务、土地储备主体及土地储备中心职能职责，抓紧草拟本地的贯彻实施细则，并做好与当地政府各融资平台的沟通协调工作。各市州县国土资源部门要就土地储备及土地融资工作向政府作一次专题汇报，争取重视和支持，理顺土地储备机构和各融资平台的关系。三要切实加强制度建设。省厅相关处室要根据四部委文件精神进一步建立健全湖南省土地储备制度，加强内部管理、数据统计、财务监督、登记发证、风险防控等方面制度建设。各市县要按照省厅要求，切实规范储备土地取得、融资、开发、整理、供应流程，建立议事规则、决策程序、人员管理、岗位学习等健全的内部监督制度，认真落实好国有土地收益基金管理、闲置土地收回、优先收购、土地出让预结算、净地供应等各项制度。 （作者系湖南省国土资源厅党组副书记、副厅长。本文根据作者在2013年2月27日湖南省土地储备工作座谈会的讲话录音整理，标题为编者所加，有删减）