关于《中华人民共和国立法法修正案（草案）》的说
明
立法法是关于国家立法制度的一部重要法律，自2000年颁布施行以来，对规范立法活动，推动形成和完善中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，发挥了重要作用。但随着经济社会的发展和全面深化改革的推进，立法工作遇到一些新情况、新问题，对加强和改进立法工作提出了新要求。根据党的十八大和十八届三中全会关于完善中国特色社会主义法律体系，特别是发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的要求,有必要在深入总结实践经验的基础上,对立法法进行修改完善。 立法法修改已列入十二届全国人大常委会立法规划，并列入今年立法工作计划。本届以来，法制工作委员会着手立法法修改研究工作，收集整理了十届、十一届、十二届全国人大代表提出的关于完善立法法的议案、建议和近几年全国地方立法研讨会上各地方的相关意见；组织对若干问题进行专题研究；赴黑龙江、宁夏、江西、辽宁、河北、江苏、广东等省（区）进行调研；分别召开地方、中央有关部门、专家学者座谈会；邀请地方人大和政府法制机构有关负责同志共同研究修改；专门就立法法修改征求意见稿听取20多个省（区、市）和较大的市人大和政府法制机构的意见。
修改立法法的指导思想是，按照全国人大常委会的部署和要求，以中国特色社会主义理论体系为指导，全面贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神，推进科学立法、民主立法，更好地发挥立法的引领和推动作用，完善中国特色社会主义法律体系，推动人民代表大会制度与时俱进，不断发展和完善中国特色社会主义制度。
修改立法法的工作思路：一是认真贯彻落实中央精神。党的十八大和十八届三中全会对加强立法工作，完善中国特色社会主义法律体系提出了明确要求。按照中央全面深化改革重要举措分工方案，涉及立法法修改的有5项，需要抓紧落实。二是以问题为导向，深入总结实践经验。多年来，全国人大及其常委会、有关地方人大及其常委会在推进科学立法、民主立法方面进行了积极探索。要深入总结，将一些好的做法在立法法中提炼、固定下来，解决实际问题。三是突出重点，着力围绕提高立法质量完善制度。本届以来，全国人大常委会把提高立法质量作为新形势下加强和改进立法工作的重中之重。要通过完善立法体制机制和程序，努力使制定和修改的法律能够准确体现党的主张和人民意愿，立得住、行得通、真管用。四是积极稳妥，分步推进。各方面对修改立法法提出的意见和建议不少，对认识一致、条件成熟的，予以补充完善；对认识尚不统一的，继续深入研究；对属于工作机制和执行中的问题，通过加强和改进相关工作予以解决。经与各有关方面沟通协商，在深入研究论证的基础上，形成了立法法修正案（草案）。现就主要问题说明如下： 一、关于发挥人大在立法中的主导作用
在党的领导下，发挥人大在立法中的主导作用，对加强和改进立法工作至关重要。根据各方面的意见，总结实践经验，建议从以下几个方面加以补充和完善：
1.加强全国人大常委会对立法工作的统筹协调。增加规定，全国人大常委会应当加强对立法工作的组织协调；通过每届任期的立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排；根据国家经济社会发展和民主法治建设的需要确定立法项目，提高立法的针对性、及时性和系统性。（修正案草案第十三条、第十四条）
2.充分发挥全国人大代表在立法中的作用。增加规定，全国人大常委会审议法律案，应当通过多种形式征求全国人大代表的意见；
确定立法项目，应当认真研究代表议案和建议。（修正案草案第六条、第九条、第十四条） 3.发挥立法在推进改革和发展中的作用。按照凡属重大改革都要于法有据的要求，在立法宗旨中增加规定，发挥立法的引领和推动作用；并结合近年来的做法，规定全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要作出决定，就特定事项在部分地方暂停适用法律的部分规定。（修正案草案第一条、第五条）
二、关于健全立法起草、论证、审议等机制 按照党的十八届三中全会提出的健全立法起草、论证、协调、审议机制、扩大公民有序参与立法途径的要求，总结实践经验，建议增加以下规定：
1.健全起草机制。增加规定，全国人大有关的专门委员会、常委会工作机构可以提前参与有关方面的法律草案起草工作；涉及综合
性、全局性等事项的法律案，可以由有关的专门委员会或者常委会工作机构组织起草。（修正案草案第十五条） 2.完善立法论证、听证等规定。增加规定，法律案有关问题具有较强的专业性或者需要进行可行性评价的，应当召开论证会，听取专家、有关部门等方面的意见；法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整的，应当召开听证会，听取利害关系人、有关部门、专家等方面的意见；编制立法规划和年度立法计划，应当科学论证评估。（修正案草案第九条、第十四条）
3.完善法律草案公开征求意见的规定。总结2008年以来法律草案一般都通过网络向社会公布征求意见和本届以来对二审以后的法律草案也公开征求意见的做法，规定，列入常务委员会会议议程的法律案，应当将法律草案文本及其说明等通过网络等媒介向社会公布，征求意见；重要的法律案，经委员长会议决定，在全国主要媒体公布征求意见；征求意见的情况应当向社会通报。（修正案草案第十条） 4.健全审议机制。规定常委会会议审议法律案，应当安排必要的时间，保证常委会组成人员充分发表意见；调整事项较为单一，各方面的意见比较一致的，可以经一次常委会会议审议通过；经委员长会议决定，常委会会议可以对个别有重大意见分歧的条文先予表决。（修正案草案第七条、第八条、第十二条）
三、关于提高立法质量，增强法律的可执行性 立法质量直接关系到法律的实施效果，是加强和改进立法工作的重中之重，据此，建议补充以下规定： 1.将提高立法质量明确为立法的一项基本要求。增加规定，立法应当适应经济社会发展要求，做到法律规范明确、具体，具有可执行性和可操作性。（修正案草案第一条、第二条）
2.增加法律案通过前评估、法律清理、制定配套法规、立法后评估等规定：拟提请常委会会议审议通过的法律案，在法律委员会提出审议结果报告前，常委会工作机构可以对法律草案中主要制度规范的可行性、法律出台时机、法律实施的社会效果和可能出现的问题等，进一步听取意见，组织开展评估工作；法律草案与其他法律相关规定不一致的，提案人应当予以说明并提出处理意见，必要时应当同时提出修改或者废止其他法律相关规定的议案；法律委员会和有关的专门委员会审议法律案时，认为需要修改或者废止其他法律相关规定的，应当提出处理意见；法律规定要求有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的，有关国家机关应当及时作出规定；全国人大有关的专门委员会、常委会工作机构根据法律实施的情况，可以组织对有关法律开展立法后评估。（修正案草案第十一条、第十八条、第二十条、第二十一条）
四、关于赋予设区的市地方立法权 党的十八届三中全会提出，逐步增加有地方立法权的较大的市数量。关于较大的市地方立法权的由来是，1982年修改地方组织法时，考虑到一些较大的市的政治、经济、文化地位比较重要，也需要根据本地方的实际制定地方性法规，因此，修改后的地方组织法规定，省会市和经国务院批准的较大的市的人大常委会“可以拟订本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区的人大常委会制定、公布，并报全国人大常委会和国务院备案。”1986年修改地方组织法时，将省会市和较大的市地方性法规草案的“拟订权”，修改为制定权，但需报省、自治区的人大常委会批准后施行。2000年制定立法法时，又将较大的市的立法权扩大至经济特区所在地的市。
1984年至1993年，国务院根据地方组织法的规定，分四次批准了19个设区的市享有较大的市地方立法权。目前，在全国282个设区的市中，享有地方性法规制定权的有49个，包括27个省会市、18个经国务院批准的较大的市（其中，重庆市在1997年经全国人大批准为直辖市）以及4个经济特区所在地的市，尚没有地方立法权的233个。较大的市制定地方性法规，是地方立法的重要组成部分，对于推动本地区经济社会发展和民主法治建设的进步，发挥了积极作用。近些年来，一些全国人大代表和政协委员多次提出议案、建议和提案，要求增加具有地方立法权的较大的市的数量，不少设区的市也提出赋予其较大的市地方立法权的要求。
征求意见中，各方面比较集中的反映是，随着经济社会的发展，目前设区的市普遍有根据本地实际制定地方性法规的需要。落实党的十八届三中全会精神，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性的原则，赋予设区的市均具有地方立法权是必要的。同时，考虑到设区的市数量较多，地区差异较大，这一工作需要本着积极稳妥的精神予以推进。为此，根据各方面的意见，建议规定，除省会市、经济特区所在地的市以及国务院批准的较大的市外，其他设区的市均享有较大的市地方立法权，可以就城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项制定地方性法规，并建议由省、自治区的人大常委会根据所辖设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况等因素，确定本省区设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，并报全国人大常委会备案。（修正案草案第二十二条） 五、关于完善授权立法
针对我国授权立法制度比较原则，以往有些授权范围过于笼统、缺乏时限要求的情况，需要对授权立法制度作进一步完善。建议在现有规定的基础上，增加规定，授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限、被授权机关实施授权决定的方式和应当遵循的原则等；授权的期限不得超过五年；被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前，向授权机关报告授权决定实施的情况，并提出是否需要制定、修改或者废止法律的意见；需要继续授权的，可以提出相关意见，由全国人大及其常委会决定。（修正案草案第四条） 六、关于加强备案审查，维护法制统一
根据各方面的意见，总结近年来法规备案审查工作的经验和做法，建议增加以下规定： 1.完善审查处理程序和建议意见反馈机制；对常务委员会工作机构在备案审查中的职责作出规定。（修正案草案第二十六条、第二十七条）
2.针对司法解释存在的突出问题，根据各方面的意见，建议规定，最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意；同时明确，最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释。（修正案草案第二十八条）
此外，修正案草案还对完善法律案的审议程序、规范规章制定权限等作了补充完善。在调研和征求意见中，有关方面还提出了其他一些修改意见和建议，这些问题可以在提请常委会会议审议后继续深入研究。
关于《中华人民共和国立法法修正案（草案）》的说
明
立法法是关于国家立法制度的一部重要法律，自2000年颁布施行以来，对规范立法活动，推动形成和完善中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，发挥了重要作用。但随着经济社会的发展和全面深化改革的推进，立法工作遇到一些新情况、新问题，对加强和改进立法工作提出了新要求。根据党的十八大和十八届三中全会关于完善中国特色社会主义法律体系，特别是发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的要求,有必要在深入总结实践经验的基础上,对立法法进行修改完善。 立法法修改已列入十二届全国人大常委会立法规划，并列入今年立法工作计划。本届以来，法制工作委员会着手立法法修改研究工作，收集整理了十届、十一届、十二届全国人大代表提出的关于完善立法法的议案、建议和近几年全国地方立法研讨会上各地方的相关意见；组织对若干问题进行专题研究；赴黑龙江、宁夏、江西、辽宁、河北、江苏、广东等省（区）进行调研；分别召开地方、中央有关部门、专家学者座谈会；邀请地方人大和政府法制机构有关负责同志共同研究修改；专门就立法法修改征求意见稿听取20多个省（区、市）和较大的市人大和政府法制机构的意见。
修改立法法的指导思想是，按照全国人大常委会的部署和要求，以中国特色社会主义理论体系为指导，全面贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神，推进科学立法、民主立法，更好地发挥立法的引领和推动作用，完善中国特色社会主义法律体系，推动人民代表大会制度与时俱进，不断发展和完善中国特色社会主义制度。
修改立法法的工作思路：一是认真贯彻落实中央精神。党的十八大和十八届三中全会对加强立法工作，完善中国特色社会主义法律体系提出了明确要求。按照中央全面深化改革重要举措分工方案，涉及立法法修改的有5项，需要抓紧落实。二是以问题为导向，深入总结实践经验。多年来，全国人大及其常委会、有关地方人大及其常委会在推进科学立法、民主立法方面进行了积极探索。要深入总结，将一些好的做法在立法法中提炼、固定下来，解决实际问题。三是突出重点，着力围绕提高立法质量完善制度。本届以来，全国人大常委会把提高立法质量作为新形势下加强和改进立法工作的重中之重。要通过完善立法体制机制和程序，努力使制定和修改的法律能够准确体现党的主张和人民意愿，立得住、行得通、真管用。四是积极稳妥，分步推进。各方面对修改立法法提出的意见和建议不少，对认识一致、条件成熟的，予以补充完善；对认识尚不统一的，继续深入研究；对属于工作机制和执行中的问题，通过加强和改进相关工作予以解决。经与各有关方面沟通协商，在深入研究论证的基础上，形成了立法法修正案（草案）。现就主要问题说明如下： 一、关于发挥人大在立法中的主导作用
在党的领导下，发挥人大在立法中的主导作用，对加强和改进立法工作至关重要。根据各方面的意见，总结实践经验，建议从以下几个方面加以补充和完善：
1.加强全国人大常委会对立法工作的统筹协调。增加规定，全国人大常委会应当加强对立法工作的组织协调；通过每届任期的立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排；根据国家经济社会发展和民主法治建设的需要确定立法项目，提高立法的针对性、及时性和系统性。（修正案草案第十三条、第十四条）
2.充分发挥全国人大代表在立法中的作用。增加规定，全国人大常委会审议法律案，应当通过多种形式征求全国人大代表的意见；
确定立法项目，应当认真研究代表议案和建议。（修正案草案第六条、第九条、第十四条） 3.发挥立法在推进改革和发展中的作用。按照凡属重大改革都要于法有据的要求，在立法宗旨中增加规定，发挥立法的引领和推动作用；并结合近年来的做法，规定全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要作出决定，就特定事项在部分地方暂停适用法律的部分规定。（修正案草案第一条、第五条）
二、关于健全立法起草、论证、审议等机制 按照党的十八届三中全会提出的健全立法起草、论证、协调、审议机制、扩大公民有序参与立法途径的要求，总结实践经验，建议增加以下规定：
1.健全起草机制。增加规定，全国人大有关的专门委员会、常委会工作机构可以提前参与有关方面的法律草案起草工作；涉及综合
性、全局性等事项的法律案，可以由有关的专门委员会或者常委会工作机构组织起草。（修正案草案第十五条） 2.完善立法论证、听证等规定。增加规定，法律案有关问题具有较强的专业性或者需要进行可行性评价的，应当召开论证会，听取专家、有关部门等方面的意见；法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整的，应当召开听证会，听取利害关系人、有关部门、专家等方面的意见；编制立法规划和年度立法计划，应当科学论证评估。（修正案草案第九条、第十四条）
3.完善法律草案公开征求意见的规定。总结2008年以来法律草案一般都通过网络向社会公布征求意见和本届以来对二审以后的法律草案也公开征求意见的做法，规定，列入常务委员会会议议程的法律案，应当将法律草案文本及其说明等通过网络等媒介向社会公布，征求意见；重要的法律案，经委员长会议决定，在全国主要媒体公布征求意见；征求意见的情况应当向社会通报。（修正案草案第十条） 4.健全审议机制。规定常委会会议审议法律案，应当安排必要的时间，保证常委会组成人员充分发表意见；调整事项较为单一，各方面的意见比较一致的，可以经一次常委会会议审议通过；经委员长会议决定，常委会会议可以对个别有重大意见分歧的条文先予表决。（修正案草案第七条、第八条、第十二条）
三、关于提高立法质量，增强法律的可执行性 立法质量直接关系到法律的实施效果，是加强和改进立法工作的重中之重，据此，建议补充以下规定： 1.将提高立法质量明确为立法的一项基本要求。增加规定，立法应当适应经济社会发展要求，做到法律规范明确、具体，具有可执行性和可操作性。（修正案草案第一条、第二条）
2.增加法律案通过前评估、法律清理、制定配套法规、立法后评估等规定：拟提请常委会会议审议通过的法律案，在法律委员会提出审议结果报告前，常委会工作机构可以对法律草案中主要制度规范的可行性、法律出台时机、法律实施的社会效果和可能出现的问题等，进一步听取意见，组织开展评估工作；法律草案与其他法律相关规定不一致的，提案人应当予以说明并提出处理意见，必要时应当同时提出修改或者废止其他法律相关规定的议案；法律委员会和有关的专门委员会审议法律案时，认为需要修改或者废止其他法律相关规定的，应当提出处理意见；法律规定要求有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的，有关国家机关应当及时作出规定；全国人大有关的专门委员会、常委会工作机构根据法律实施的情况，可以组织对有关法律开展立法后评估。（修正案草案第十一条、第十八条、第二十条、第二十一条）
四、关于赋予设区的市地方立法权 党的十八届三中全会提出，逐步增加有地方立法权的较大的市数量。关于较大的市地方立法权的由来是，1982年修改地方组织法时，考虑到一些较大的市的政治、经济、文化地位比较重要，也需要根据本地方的实际制定地方性法规，因此，修改后的地方组织法规定，省会市和经国务院批准的较大的市的人大常委会“可以拟订本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区的人大常委会制定、公布，并报全国人大常委会和国务院备案。”1986年修改地方组织法时，将省会市和较大的市地方性法规草案的“拟订权”，修改为制定权，但需报省、自治区的人大常委会批准后施行。2000年制定立法法时，又将较大的市的立法权扩大至经济特区所在地的市。
1984年至1993年，国务院根据地方组织法的规定，分四次批准了19个设区的市享有较大的市地方立法权。目前，在全国282个设区的市中，享有地方性法规制定权的有49个，包括27个省会市、18个经国务院批准的较大的市（其中，重庆市在1997年经全国人大批准为直辖市）以及4个经济特区所在地的市，尚没有地方立法权的233个。较大的市制定地方性法规，是地方立法的重要组成部分，对于推动本地区经济社会发展和民主法治建设的进步，发挥了积极作用。近些年来，一些全国人大代表和政协委员多次提出议案、建议和提案，要求增加具有地方立法权的较大的市的数量，不少设区的市也提出赋予其较大的市地方立法权的要求。
征求意见中，各方面比较集中的反映是，随着经济社会的发展，目前设区的市普遍有根据本地实际制定地方性法规的需要。落实党的十八届三中全会精神，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性的原则，赋予设区的市均具有地方立法权是必要的。同时，考虑到设区的市数量较多，地区差异较大，这一工作需要本着积极稳妥的精神予以推进。为此，根据各方面的意见，建议规定，除省会市、经济特区所在地的市以及国务院批准的较大的市外，其他设区的市均享有较大的市地方立法权，可以就城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项制定地方性法规，并建议由省、自治区的人大常委会根据所辖设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况等因素，确定本省区设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，并报全国人大常委会备案。（修正案草案第二十二条） 五、关于完善授权立法
针对我国授权立法制度比较原则，以往有些授权范围过于笼统、缺乏时限要求的情况，需要对授权立法制度作进一步完善。建议在现有规定的基础上，增加规定，授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限、被授权机关实施授权决定的方式和应当遵循的原则等；授权的期限不得超过五年；被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前，向授权机关报告授权决定实施的情况，并提出是否需要制定、修改或者废止法律的意见；需要继续授权的，可以提出相关意见，由全国人大及其常委会决定。（修正案草案第四条） 六、关于加强备案审查，维护法制统一
根据各方面的意见，总结近年来法规备案审查工作的经验和做法，建议增加以下规定： 1.完善审查处理程序和建议意见反馈机制；对常务委员会工作机构在备案审查中的职责作出规定。（修正案草案第二十六条、第二十七条）
2.针对司法解释存在的突出问题，根据各方面的意见，建议规定，最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意；同时明确，最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释。（修正案草案第二十八条）
此外，修正案草案还对完善法律案的审议程序、规范规章制定权限等作了补充完善。在调研和征求意见中，有关方面还提出了其他一些修改意见和建议，这些问题可以在提请常委会会议审议后继续深入研究。