一、榆林市旅游业发展情况
榆林市旅游业真正意义上的起步是从“十五”开始，但“十五”期间尚处于接待市场为主阶段。“十一五”以来，发展步伐逐步加快，在景区建设、资源梳理、规划设计、服务体系建设等方面取得了一定成效。
（一）主要成绩
一是旅游规划编制工作逐步得到加强。2005年至今，陆续完成了《榆林市旅游总体规划》及《黄河沿线旅游策划》等五个专题策划的编制及评审工作。各县区旅游发展规划编制工作已完成或正在进行，为我市旅游业健康有序发展奠定了基础。
二是旅游生产力网络布局已经拉开。近几年通过不断加强景区景点建设，已形成红石峡—镇北台、白云山、红碱淖、统万城、李自成行宫等骨干景区（点），这些景区（点）已列入全省旅游发展规划序列。中端旅游景区（点）姜氏庄园、杨家沟等浮出水面，逐步得到保护、开发和建设。成功启动了一批旅游精品线路。大旅游格局初步形成。 三是旅游综合接待能力不断提升。
四是营销促旅逐步升温。重视参与埠外旅游推介活动
（二）不足与差距
1、旅游业发展缓慢，与区域经济发展反差明显
近年来，榆林旅游业发展比较缓慢，滞后于经济社会总体发展形势。 作为经济强市的榆林，不仅无法同起步早、基础好、发展快的西安、渭南、宝鸡、咸阳和后来居上的延安等地市看齐，就连此前发展较慢、
经济总量远低于榆林的汉中、安康、商洛和铜川等地市也都争相加快发展旅游业，走在了榆林的前面。
（2）与周边地市比较：
榆林就旅游资源的价值与可开发性以及经济社会发展速度来讲，与周边延安、鄂尔多斯及忻州市极具同比性，但从目前的旅游资源利用情况和旅游业发展现状来看，我们和上述三个城市存在着较大的差距（
2、旅游市场尚未形成规模，处于低端状态
3、旅游业链条短，品质低
以旅游业六要素（“吃、住、行、游、购、娱”）来衡量榆林旅游业现状，“吃”、“住”、“行”较具备旅游生产力发展要求，但品质不高且标准低。比如：酒店团队折扣价格低，汽车包用价格高，服务质量达不到旅游要素的要求。“游”基本停留在观光阶段，目前还属于门票经济。“购”、“娱”链条短缺，旅游商品研发不足，游客很难买到称心的旅游纪念品。同时，游客参与互动性的休闲娱乐项目基本没有。
4、各县区旅游发展不平衡，差异较大
二、榆林市旅游业发展滞后的主要原因
（一）思想观念滞后，认识不到位
目前，发展旅游业在我市干部群众中尚未形成共识。全民旅游意识较为淡薄，且观念滞后，部分干部群众对我市丰富的旅游资源和发展潜力缺乏足够的认识，对文物保护与发展旅游业的关系认识不到位，对旅游业促进投资环境改善和加快城市基础设施建设的重要性认识不足，对开发能源资源与开发旅游资源优势互补、协调发展意义认识不
是很到位。部分县（区）未能把旅游业发展提上重要议事日程，摆在应有位置。旅游业发展在机构设置、人员配备、经费投入、规划实施上存在明显的差距和不足。
（二）管理体制不健全，旅游发展缺乏强力推进工作机制
旅游业发展涉及旅游、文化、计划、财政、土地、金融等多个部门。市上和部分县区虽已成立了旅游工作领导小组，但缺乏可操作性的强力推进工作机制，缺乏一个较为完备的组织工作机构。因此，目前仍然存在着多头管理、部门分割、职权分散、相互掣肘的现象。同时，部分县区至今没有落实行使旅游行政职能的部门或机构，旅游发展没有摆上应有的位置。另一方面，市、县（区）也没有成立旅游执法和监管机构，旅游行政执法、旅游服务质量监督检查、旅游投诉案件处理等工作无法开展，这也是旅游业发展面临的紧迫任务。
（三）保护和开发规划滞后, 配套政策不完善
目前全市没有一个科学的、统一的、操作性强的旅游总体发展规划，来指导各县区旅游资源的保护和开发建设，部分县区即使制定了规划，也处于各自为阵、低水平状态。一些重要文物资源，因没有科学的保护规划或采取保护措施，受自然和人为的破坏比较严重。另一方面，一些旅游景区（点）开发建设时，未做规划就随意上项目，形成了粗放式、甚至破坏式的开发，特别是对一些文物资源形成的破坏永远无法弥补。如神木天台山为北魏时期流存下来的人文遗迹，未来挖掘开发的价值和潜力很大。但由于过去没有科学的保护和开发建设规划，在景区开发时对宝贵的资源造成了浪费和破坏。
（四）政府投入不足，社会资本进入不强
近年来，我市在旅游上的投入比较少。榆林市民间资本雄厚、民营企业较多，但长期以来，社会资金进入旅游业比较困难，我市旅游业市场化程度很低，这使一部分民间资本流向了周边地市，没有投入到榆林旅游发展中来。旅游投入不足，直接影响到旅游产品主体开发、旅游基础设施建设、市场开发等各个方面，成为我市旅游业发展的瓶颈
（五）旅游队伍整体素质不高，旅游业发展缺乏人才支撑
旅游业的竞争，关键是人才的竞争。目前我市旅游业的管理人才、经营人才和服务人才都相当匮缺。特别是职业经理人才和专业技术人才严重不足。一线服务人员整体素质远远不能满足旅游发展的需要。旅游人才的短缺，直接制约了我市旅游业的发展。
（六）景区（点）分散，基础设施薄弱
我市旅游资源虽然丰富，但大部分分布在各县区的乡镇。景区（点）的分散导致形成旅游环线的难度加大，增大了旅游建设成本，增加了旅游业发展的融资难度。同时旅游基础及配套设施薄弱，通往景区（点）的公路等级低，很多路段存在安全隐患。旅游标识、景区食宿等配套设施严重滞后。
（七）主题形象不明显，旅游产品竞争力不强
旅游主题形象是一个地区旅游业发展的名片。榆林市旅游主题形象究竟打什么牌，至今仍没有明确的定位，未在游客心目中树立旅游目的地形象，在国内外市场上没有知名度，吸引力弱。同时全市没有拳头产品，没有在国内外叫响的品牌。景区（点）没有形象定位，缺乏深
度打造，内容单一，缺乏内涵，游客能参与互动性的文化娱乐休闲项目几乎没有，缺乏品牌效应和市场竞争力。
（八）区域协作不够，大区域旅游尚未形成
与毗邻省市的旅游协作不强，没有形成旅游线路的环线对接。如红色旅游未纳入全国、全省红色旅游板块，省内红色旅游线路到延安后就不再向榆林延伸。大漠生态旅游处于“天骄胜地·大漠明珠”鄂尔多斯的边缘地带，其它周边地区的旅游线路设计也未将榆林考虑在内，成为旅游的盲区。同时，一些优势旅游资源也在逐渐流失。此外，气候条件限制、适游期短等方面的因素，也不同程度地影响着榆林旅游业的发展。
三、充分认识榆林加快发展旅游业的重大战略意义
（一）加快旅游业发展是国际国内经济发展趋势的客观要求
旅游业是市场前景广阔、发展潜力巨大、综合带动力强的新兴产业。我国旅游市场潜力巨大。随着国民经济的不断发展和人们生活水平的日益提高，人们的消费结构发生了很大变化，用于旅游的消费将会进一步增加，旅游业的前景十分广阔。旅游业将会培育成为陕西经济的重要支柱产业。
（二）加快旅游业发展是我市调整经济结构，实现可持续发展的战略需要
（三）加快旅游业发展是培育接续产业，实现后能源时代经济社会平稳健康发展的需要
四、立足实际，把握机遇，坚定不移地把旅游业作为榆林市战略接续
产业来培育
榆林市发展旅游有没有条件，有没有潜力，能不能发展起来，究竟能做多大文章，这是部分干部群众关注和比较质疑的问题。
（一）榆林市发展旅游业条件具备，优势明显
1、资源优势。文物资源丰富。草原游牧文化、黄土农耕文化、陕北民俗文化和革命传统文化等多元文化在榆林融集。红色旅游资源丰富，非物质文化遗产较多，陕北黄土地民俗风情独具。自然风光形态万千。榆林地表沟壑纵横起伏，黄河景观气象新奇，大漠生态与边塞风情独特。
2、区位优势。榆林地处晋陕蒙宁甘接壤地带，地处我国中西部结合部，接近全国消费中心和经济重心区，并成为京津-呼包银榆经济带的重要节点。同时榆林是晋陕蒙宁甘旅游圈的中心，存在着巨大反差市场。榆林容易通过大区域级交通干线与周边的旅游资源串点成线、连线成网开发，形成后发优势，形成大区域旅游板块，成为晋陕蒙宁甘大区域旅游集散地。
3、经济优势。近年来经济快速发展，使得榆林的知名度在国内有了很大的提升，这也为发展旅游业起到很好的宣传作用。同时，榆林的民营企业经过多年的发展，积累了大量资本。榆林经济的快速发展，经济总量迅速提升、人民群众生活水平迅速提高和雄厚的民间资本，形成了榆林旅游发展的基础条件和市场支撑。
4、交通优势
为我市大力发展旅游业创造了良好的政策机遇。榆林学院、榆林工校
等中专学校和在建的榆林职业教育学院，可依托这些教育资源，扩大旅游专业招生规模或开设旅游专业，为我市培养和输送大批旅游专业人才。
启示一: 实施政府主导战略是发展旅游业的根本
启示二：准确定位旅游形象和科学规划是发展旅游业的基础 启示三：打造精品旅游产品是发展旅游业的保障
启示四：宣传营销是发展旅游的突破口
启示五：市场机制是发展旅游的内在动力
启示六：人才资源是发展旅游的智力支撑
六、加快榆林市旅游业发展的建议
榆林目前处于旅游业发展初期，也是旅游业发展的关键时期。从市外旅游经济强市发展旅游业的轨迹看，这一时期政府的主导是根本和基础。政府主导主要体现在战略部署、体制规划、基础建设、导向投入、政策制订、市场监管等方面。
（一）完善和加强旅游业发展管理体制
旅游业是一个综合性的产业，产业关联性强，市场化程度高，客观上需要一个能够实行统一领导和综合协调的管理机构。同时，我市以人文景观为主的旅游资源和产品形象客观存在，以观光浏览为目的的旅游者，在相当长时期内仍将是我市的主要客源。旅游产业的性质和旅游产品的定位决定了我市的旅游管理体制必须具备如下职能：能够对旅游六要素合理组织并统一协调；能够将旅游与文物结合在一起；能够对旅游资源进行大规模、深层次的组合开发，促进休闲、娱乐、消
遣和观光旅游的同步发展。因此，必须强化和完善旅游业发展管理机制，必须建立强力的旅游发展工作推进机制。
（二）科学规划布局
1、科学定位旅游主题形象。一个地区要发展旅游，首先要考虑的是旅游主题形象定位，旅游形象是一个地区旅游的“名片”，是旅游业发展的灵魂，是做好旅游规划的前提和基础。榆林旅游形象究竟如何定位，打什么牌，才能成为最大的卖点，才能最具有市场竞争力和品牌效应。我们通过梳理榆林的旅游资源，以文化作为进入的主渠道，拟有以下串接：
边塞文化专题, 陕北黄土文化专题, 宗教文化专题红色文化专题, 大漠生态文化专题, 黄河文化专题, 古遗址文化专题, 能源工业文化专题, 以上文化专题中有许多都具有代表性和影响力
综合以上旅游文化形态，从发展大旅游的视角，从资源品质的可开发性和潜在价值，以及与毗邻地区旅游主题形象差异性和开拓大旅游反差市场的角度来审视榆林的旅游形象定位。榆林旅游形象拟定位为：以边塞文化为支撑，以陕北文化为灵魂，以其它文化形态旅游为补充的边塞文化体验旅游目的地。
2、科学定位旅游发展战略架构。根据榆林旅游业的资源禀赋、资源分布、资源条件及潜在价值，综合考虑城镇发展脉络、发展轴向、大交通格局、以及南北区域经济协调发展的政策导向等方面，总体上应构建一个点、线、面相结合，重点突出又顾及全市的有层次的网络格局，有效支撑起旅游生产力战略布局。鉴于此，榆林旅游架构拟为：
“四线一带、一主三副、六大精品支撑”。“四线一带”为边塞风情旅游线、大漠生态旅游线、黄河风情旅游线、红色旅游线（转战陕北线）、陕北黄土风情带。“一主三副”为榆林市区旅游服务主中心、北部神木县城、西部靖边县城、南部绥德县城为旅游服务次中心。“六大精品支撑”为统万城旅游区、历史文化名城（含红石峡—镇北台）旅游区、白云山旅游区（含葭芦古城、云岩寺、香炉寺）、红碱淖旅游区、杨家沟红色旅游区、陕北黄土风情旅游区。已上项目以统万城为龙头产品，次第开发，有序推进。
（三）打造国内一流品牌产品
发展旅游不能全线出击、全面铺开，而要重点突破、由点及面，通过拳头产品来辐射带动整体旅游发展。根据我市旅游发展战略布局、架构，拟打造六类精品项目。
（四）建立和完善投融资体系
1、建立和完善政府投入导向机制。发挥政府资金对旅游资源配置的导向作用，有效引导社会资金投向。加大市级财政对旅游基础设施的投入力度。在旅游产业规模小、市场发育不充分的县区，可建立政府主导投资模式，加快优势旅游资源开发进度。
2、设立旅游产业发展基金。市财政应加大对旅游产业的投入力度，设立政府旅游产业发展基金（参照延安、鄂尔多斯等市按地方财政收入的0.2%计），用于旅游产业规划设计、教育培训、宣传促销、项目贷款贴息等，并根据财力增长情况逐年增加。旅游重点县区也应根据财力实际情况，设立旅游产业发展基金。
3、建立社会资本投入机制。积极引导非公有制经济进入旅游产业。除法律禁止的领域外，旅游业向社会资本全面开放。积极培育一批龙头旅游企业，对已开始进入旅游行业的企业如神木“陕北民俗文化大观园”项目进行资金扶持、政策税费优惠，发挥其示范带动作用。鼓励社会各方采取项目特许权、运营权、旅游景区门票质押担保和收费权融资等方式，参与旅游项目开发。针对旅游项目前期投入大、回收期长的特点，市级融资担保公司要加大对旅游建设项目融资的支持力度。支持市外优势企业通过投资、兼并、参股、收购等方式开发榆林旅游资源，经营旅游业务，建立积极、合理的投资回报机制。
4、成立市旅游集团投资公司。参照榆林城投公司的模式，组建旅游投资集团公司，作为市场化开发主体，构建旅游产业开发融资平台。
（五）实施整体营销战略
旅游业是知名度经济，是注意力经济，知名度越高越有吸引力，宣传营销是做强做大旅游业的基本手段和重要途径。
1、确立旅游形象宣传口号。旅游形象主题宣传口号是对外确立旅游目的地形象的关键，是搞好旅游宣传营销的前提和基础。全新的旅游形象口号，不仅能使旅游目的地充分展示自己的气质和形象，而且会在激烈的市场竞争中始终立于不败之地。
我市的旅游业正处于起步发展的初级阶段，尚未确立自己的形象宣传定位。目前，一是可在全市、全省甚至全国范围内开展旅游形象宣传口号征集活动。二是邀请专家学者、业内人士，确立若干备选旅游形象口号以征求各界的意见建议。这样既是对我市旅游的一种宣
传，又是对全市干部群众参与旅游发展的一次动员，可在全市迅速掀起一个人人思考旅游、人人关注旅游发展的新高潮，为旅游业发展营造一个良好的舆论氛围。
2、完善营销推广机制。制定了宣传形象口号，接着就是完善营销旅游工作推进机制。应贯彻大营销的理念，将榆林名片联体打包，以区域营销为龙头，景区营销、产品项目营销密切跟进，通过创新性的营销推广，让国内外了解榆林在哪里，有什么，确立对榆林的认知度，树立榆林旅游目的地的整体形象。同时赢得中、省对榆林政策的支持和倾斜，赢得国内外知名旅游企业（旅游社团）加盟榆林旅游业，以及市内外投资商投资榆林旅游业的信心和热情。
一是充分发挥市旅游局在营销中的筹划、组织、协调职能。
二是在市外主要客源地设立办事处，负责该地区营销组织、实施工作。 三是建立部门联动机制。加强与市属外宣、外事、外经贸等有关部门的协作，把旅游宣传与对外经济、文化、科教、体育等方面交流、博览、会展、赛事等结合起来。
四是建立区域协作营销机制。与延安市共建红色旅游线；与吕梁市等共建晋陕黄河峡谷休闲观光线；与鄂尔多斯市共建大漠生态旅游风情线；与银川等地协作，延伸对接旅游线路。
五是建立市内协作营销机制，打破县区行政区划，建立无障碍通道和服务体系。
六是建立旅游企业（旅游社团）营销激励机制。鼓励景区（点）和旅行社在北京、上海、广州、西安等重点市场实行驻外营销机构区
域化布局促销，调动旅游中介组织的积极性。
3、科学制订营销策略。
一是奖励市内外旅行社。制订《关于市外旅游团队赴榆旅游奖励办法》，以及市内旅行社的奖励政策。加强与中国旅行社、中国国际旅行社、中国青年旅行社、中国康辉旅行社国内四大旅行社总社的合作，与国内其它重点旅行社建立合作关系。
二是大力开展旅游节庆会展。运用市场机制，策划引进影响大、层次高和区域性、全国性、全球性的一系列有重大影响力、有强烈轰动效应的盛事、赛事等活动。同时，策划举办具有影响力的宣传促销活动
三是依托强势媒体宣传。在省内外专业和强势媒体进行宣传推介。如在央视、旅游卫视和《人民日报》等媒体上加以宣传。
四是文化包装宣传。近年来，广西阳朔《印象·刘三姐》、云南丽江《印象丽江》、华阴《华山论剑》、韩城《风追司马》等宣传策划，都是通过“品牌旅游资源+文化包装+名人效应”，取得了巨大成功。榆林旅游文化资源丰富，文化产业应在旅游发展中起主导引领作用。我们有必要引进异地域或异族文化名人、影视大腕策划包装，高调宣传。
（六）加强旅游人才队伍建设
发展旅游产业，人才是支撑。制订系统性人才培养计划，全面实施旅游人力资源保障计划。
1、借鉴延安、华阴等地市的先进经验。赴旅游发达地区引进优秀旅
游人才，其中重点引进旅游管理、规划与创新、旅游投融资、旅游企业管理、会展组织、旅游营销等方面的专业人才，并为他们创造一个事业留人、待遇留人、感情留人的发展环境。
2、坚持“请进来”与“走出去”相结合，定期邀请国内著名专家或管理精英莅榆授课，每年分期分批输送旅游管理部门、景区景点和旅游企业（旅游社团）骨干人员到市外著名高校、旅游经济发达城市和知名旅游企业深造或挂职锻炼，不断提高榆林旅游从业人员的素质和能力。
3、整合和挖掘榆林学院、榆林职业教育学院等院校旅游教育资源，加强对旅游新业态的研究，增强旅游科技创新能力，培育职业经理人队伍。建立榆林市旅游职业教育培训基地，加大对旅游业人员的培训工作，逐步形成学历教育、职业教育、培训相结合的旅游教育培训体系。当前要重点培训一线旅游服务人员和导游人员，实行持证上岗制度。
4、设立“专家库、人才库”，建立重大项目、重大决策专家咨询制度，为旅游业发展提供智力支持。
（七）优化旅游发展环境
1、加大旅游执法和市场监管力度。成立榆林市旅游质监所，旅游重点县（区）也应成立相应的旅游执法机构，完善执法长效机制。各级公安、交通运输、卫生、工商、质量技术监督、物价等部门应依法加强对旅游市场的监管，维护旅游者和旅游经营者的合法权益。
2、加快交通建设，保障旅游业发展。继续加快太中银铁路、包西铁
路复线建设步伐，形成包西铁路、太中银铁路、神朔铁路“一纵二横”铁路主骨架，构建游客铁路运输大通道。按照“建高速、连县城、接景点”的要求，进一步重视榆林交通建设，加快实施神府高速、榆绥高速建设，加快沿黄公路建设进度，加快推进榆佳、吴（旗）定（边）高速公路前期建设工作，重视榆林旅游景区连接道路的建设和改造提升.
3、强化行业自律，提升服务质量。强化榆林市旅游协会作用，并逐步建立行业分会，强化行业自律，规范服务行为。不断提高旅游从业人员的服务质量。按照属地管理原则，加强旅游安全管理，完善应急处置、紧急救援、保险等公共服务体系，落实安全管理责任制，确保各项旅游活动安全、健康、有序进行。
4、制订和落实优惠政策。当前，市上应加强调研论证，出台一系列促进旅游业发展的优惠政策。比如研究制订旅游用地、税费征收、市场准入、旅游商品开发等优惠政策。
目前，仅以旅游业六要素(“吃、住、行、游、购、娱”) 来衡量榆林旅游业现状，“吃”、“住”、“行”较具备旅游生产力发展要求，但品质不高且标准低。比如：酒店团队折扣价格低，汽车包用价格高，服务质量达不到旅游要素的要求。“游”基本停留在观光阶段，目前还属于门票经济。“购”、“娱”链条短缺，旅游商品研发不足，游客很难买到称心的旅游纪念品。同时，游客参与互动性的休闲娱乐项目基本没有。
在如今全国旅游业花样百出的现状下，没有龙头景区、拳头产品、
优质服务、特色项目的榆林旅游业又该如何吸引游客？
现状差前景好 旅游业大有可为
在谈到榆林旅游面临的困境时，榆林市旅游局的张科长如是说：“最主要的问题是没有一个王牌景区，现有的景区层次低，知名度不够，景量小，景点分散，留不住人。咱们去别的地方旅游，一个景点能转半天，可是咱这儿的旅游景点，从南走到北，也用不了多长时间。”
榆林的旅游线路主要有两条，即北线和南线。北线以红石峡、镇北台、神木二郎山、红碱淖为主，外加临近的鄂尔多斯草原；南线则主要以白云山、杨家沟、李自成行宫等为主。南北之分主要是以所在的地理区位为准。不管是南线还是北线，景点分布分散，景量小，最高级别的也只是3A 级。“周边城市中，不管是鄂尔多斯还是山西，都有属于自己的国家4A 级龙头旅游景区，但是榆林却没有。”羊老大旅行社的贺经理说。当统万城正在沙化、红碱淖的水位逐年下降之时，红碱淖、二郎山和白云山仍处在申请4A 的筹备阶段。
事实上，榆林景区知名度不够，景量小，景点分散，留不住人的问题从侧面反映了这里的旅游业与市场严重脱节的状况。
首先，旅游的开发要充分考虑游客的需求，了解不同人群的消费趋向。其次，要通过政府渠道，实实在在为旅游搭台、做推介。另外，对于涉及旅游的相关团队，政府也应当引导其走市场的路子。比如说，针对“出去多进来少”的问题，政府就要用大幅度奖励的办法，调动旅行社的积极性，想尽千方百计吸引游客进榆林。
一、榆林市旅游业发展情况
榆林市旅游业真正意义上的起步是从“十五”开始，但“十五”期间尚处于接待市场为主阶段。“十一五”以来，发展步伐逐步加快，在景区建设、资源梳理、规划设计、服务体系建设等方面取得了一定成效。
（一）主要成绩
一是旅游规划编制工作逐步得到加强。2005年至今，陆续完成了《榆林市旅游总体规划》及《黄河沿线旅游策划》等五个专题策划的编制及评审工作。各县区旅游发展规划编制工作已完成或正在进行，为我市旅游业健康有序发展奠定了基础。
二是旅游生产力网络布局已经拉开。近几年通过不断加强景区景点建设，已形成红石峡—镇北台、白云山、红碱淖、统万城、李自成行宫等骨干景区（点），这些景区（点）已列入全省旅游发展规划序列。中端旅游景区（点）姜氏庄园、杨家沟等浮出水面，逐步得到保护、开发和建设。成功启动了一批旅游精品线路。大旅游格局初步形成。 三是旅游综合接待能力不断提升。
四是营销促旅逐步升温。重视参与埠外旅游推介活动
（二）不足与差距
1、旅游业发展缓慢，与区域经济发展反差明显
近年来，榆林旅游业发展比较缓慢，滞后于经济社会总体发展形势。 作为经济强市的榆林，不仅无法同起步早、基础好、发展快的西安、渭南、宝鸡、咸阳和后来居上的延安等地市看齐，就连此前发展较慢、
经济总量远低于榆林的汉中、安康、商洛和铜川等地市也都争相加快发展旅游业，走在了榆林的前面。
（2）与周边地市比较：
榆林就旅游资源的价值与可开发性以及经济社会发展速度来讲，与周边延安、鄂尔多斯及忻州市极具同比性，但从目前的旅游资源利用情况和旅游业发展现状来看，我们和上述三个城市存在着较大的差距（
2、旅游市场尚未形成规模，处于低端状态
3、旅游业链条短，品质低
以旅游业六要素（“吃、住、行、游、购、娱”）来衡量榆林旅游业现状，“吃”、“住”、“行”较具备旅游生产力发展要求，但品质不高且标准低。比如：酒店团队折扣价格低，汽车包用价格高，服务质量达不到旅游要素的要求。“游”基本停留在观光阶段，目前还属于门票经济。“购”、“娱”链条短缺，旅游商品研发不足，游客很难买到称心的旅游纪念品。同时，游客参与互动性的休闲娱乐项目基本没有。
4、各县区旅游发展不平衡，差异较大
二、榆林市旅游业发展滞后的主要原因
（一）思想观念滞后，认识不到位
目前，发展旅游业在我市干部群众中尚未形成共识。全民旅游意识较为淡薄，且观念滞后，部分干部群众对我市丰富的旅游资源和发展潜力缺乏足够的认识，对文物保护与发展旅游业的关系认识不到位，对旅游业促进投资环境改善和加快城市基础设施建设的重要性认识不足，对开发能源资源与开发旅游资源优势互补、协调发展意义认识不
是很到位。部分县（区）未能把旅游业发展提上重要议事日程，摆在应有位置。旅游业发展在机构设置、人员配备、经费投入、规划实施上存在明显的差距和不足。
（二）管理体制不健全，旅游发展缺乏强力推进工作机制
旅游业发展涉及旅游、文化、计划、财政、土地、金融等多个部门。市上和部分县区虽已成立了旅游工作领导小组，但缺乏可操作性的强力推进工作机制，缺乏一个较为完备的组织工作机构。因此，目前仍然存在着多头管理、部门分割、职权分散、相互掣肘的现象。同时，部分县区至今没有落实行使旅游行政职能的部门或机构，旅游发展没有摆上应有的位置。另一方面，市、县（区）也没有成立旅游执法和监管机构，旅游行政执法、旅游服务质量监督检查、旅游投诉案件处理等工作无法开展，这也是旅游业发展面临的紧迫任务。
（三）保护和开发规划滞后, 配套政策不完善
目前全市没有一个科学的、统一的、操作性强的旅游总体发展规划，来指导各县区旅游资源的保护和开发建设，部分县区即使制定了规划，也处于各自为阵、低水平状态。一些重要文物资源，因没有科学的保护规划或采取保护措施，受自然和人为的破坏比较严重。另一方面，一些旅游景区（点）开发建设时，未做规划就随意上项目，形成了粗放式、甚至破坏式的开发，特别是对一些文物资源形成的破坏永远无法弥补。如神木天台山为北魏时期流存下来的人文遗迹，未来挖掘开发的价值和潜力很大。但由于过去没有科学的保护和开发建设规划，在景区开发时对宝贵的资源造成了浪费和破坏。
（四）政府投入不足，社会资本进入不强
近年来，我市在旅游上的投入比较少。榆林市民间资本雄厚、民营企业较多，但长期以来，社会资金进入旅游业比较困难，我市旅游业市场化程度很低，这使一部分民间资本流向了周边地市，没有投入到榆林旅游发展中来。旅游投入不足，直接影响到旅游产品主体开发、旅游基础设施建设、市场开发等各个方面，成为我市旅游业发展的瓶颈
（五）旅游队伍整体素质不高，旅游业发展缺乏人才支撑
旅游业的竞争，关键是人才的竞争。目前我市旅游业的管理人才、经营人才和服务人才都相当匮缺。特别是职业经理人才和专业技术人才严重不足。一线服务人员整体素质远远不能满足旅游发展的需要。旅游人才的短缺，直接制约了我市旅游业的发展。
（六）景区（点）分散，基础设施薄弱
我市旅游资源虽然丰富，但大部分分布在各县区的乡镇。景区（点）的分散导致形成旅游环线的难度加大，增大了旅游建设成本，增加了旅游业发展的融资难度。同时旅游基础及配套设施薄弱，通往景区（点）的公路等级低，很多路段存在安全隐患。旅游标识、景区食宿等配套设施严重滞后。
（七）主题形象不明显，旅游产品竞争力不强
旅游主题形象是一个地区旅游业发展的名片。榆林市旅游主题形象究竟打什么牌，至今仍没有明确的定位，未在游客心目中树立旅游目的地形象，在国内外市场上没有知名度，吸引力弱。同时全市没有拳头产品，没有在国内外叫响的品牌。景区（点）没有形象定位，缺乏深
度打造，内容单一，缺乏内涵，游客能参与互动性的文化娱乐休闲项目几乎没有，缺乏品牌效应和市场竞争力。
（八）区域协作不够，大区域旅游尚未形成
与毗邻省市的旅游协作不强，没有形成旅游线路的环线对接。如红色旅游未纳入全国、全省红色旅游板块，省内红色旅游线路到延安后就不再向榆林延伸。大漠生态旅游处于“天骄胜地·大漠明珠”鄂尔多斯的边缘地带，其它周边地区的旅游线路设计也未将榆林考虑在内，成为旅游的盲区。同时，一些优势旅游资源也在逐渐流失。此外，气候条件限制、适游期短等方面的因素，也不同程度地影响着榆林旅游业的发展。
三、充分认识榆林加快发展旅游业的重大战略意义
（一）加快旅游业发展是国际国内经济发展趋势的客观要求
旅游业是市场前景广阔、发展潜力巨大、综合带动力强的新兴产业。我国旅游市场潜力巨大。随着国民经济的不断发展和人们生活水平的日益提高，人们的消费结构发生了很大变化，用于旅游的消费将会进一步增加，旅游业的前景十分广阔。旅游业将会培育成为陕西经济的重要支柱产业。
（二）加快旅游业发展是我市调整经济结构，实现可持续发展的战略需要
（三）加快旅游业发展是培育接续产业，实现后能源时代经济社会平稳健康发展的需要
四、立足实际，把握机遇，坚定不移地把旅游业作为榆林市战略接续
产业来培育
榆林市发展旅游有没有条件，有没有潜力，能不能发展起来，究竟能做多大文章，这是部分干部群众关注和比较质疑的问题。
（一）榆林市发展旅游业条件具备，优势明显
1、资源优势。文物资源丰富。草原游牧文化、黄土农耕文化、陕北民俗文化和革命传统文化等多元文化在榆林融集。红色旅游资源丰富，非物质文化遗产较多，陕北黄土地民俗风情独具。自然风光形态万千。榆林地表沟壑纵横起伏，黄河景观气象新奇，大漠生态与边塞风情独特。
2、区位优势。榆林地处晋陕蒙宁甘接壤地带，地处我国中西部结合部，接近全国消费中心和经济重心区，并成为京津-呼包银榆经济带的重要节点。同时榆林是晋陕蒙宁甘旅游圈的中心，存在着巨大反差市场。榆林容易通过大区域级交通干线与周边的旅游资源串点成线、连线成网开发，形成后发优势，形成大区域旅游板块，成为晋陕蒙宁甘大区域旅游集散地。
3、经济优势。近年来经济快速发展，使得榆林的知名度在国内有了很大的提升，这也为发展旅游业起到很好的宣传作用。同时，榆林的民营企业经过多年的发展，积累了大量资本。榆林经济的快速发展，经济总量迅速提升、人民群众生活水平迅速提高和雄厚的民间资本，形成了榆林旅游发展的基础条件和市场支撑。
4、交通优势
为我市大力发展旅游业创造了良好的政策机遇。榆林学院、榆林工校
等中专学校和在建的榆林职业教育学院，可依托这些教育资源，扩大旅游专业招生规模或开设旅游专业，为我市培养和输送大批旅游专业人才。
启示一: 实施政府主导战略是发展旅游业的根本
启示二：准确定位旅游形象和科学规划是发展旅游业的基础 启示三：打造精品旅游产品是发展旅游业的保障
启示四：宣传营销是发展旅游的突破口
启示五：市场机制是发展旅游的内在动力
启示六：人才资源是发展旅游的智力支撑
六、加快榆林市旅游业发展的建议
榆林目前处于旅游业发展初期，也是旅游业发展的关键时期。从市外旅游经济强市发展旅游业的轨迹看，这一时期政府的主导是根本和基础。政府主导主要体现在战略部署、体制规划、基础建设、导向投入、政策制订、市场监管等方面。
（一）完善和加强旅游业发展管理体制
旅游业是一个综合性的产业，产业关联性强，市场化程度高，客观上需要一个能够实行统一领导和综合协调的管理机构。同时，我市以人文景观为主的旅游资源和产品形象客观存在，以观光浏览为目的的旅游者，在相当长时期内仍将是我市的主要客源。旅游产业的性质和旅游产品的定位决定了我市的旅游管理体制必须具备如下职能：能够对旅游六要素合理组织并统一协调；能够将旅游与文物结合在一起；能够对旅游资源进行大规模、深层次的组合开发，促进休闲、娱乐、消
遣和观光旅游的同步发展。因此，必须强化和完善旅游业发展管理机制，必须建立强力的旅游发展工作推进机制。
（二）科学规划布局
1、科学定位旅游主题形象。一个地区要发展旅游，首先要考虑的是旅游主题形象定位，旅游形象是一个地区旅游的“名片”，是旅游业发展的灵魂，是做好旅游规划的前提和基础。榆林旅游形象究竟如何定位，打什么牌，才能成为最大的卖点，才能最具有市场竞争力和品牌效应。我们通过梳理榆林的旅游资源，以文化作为进入的主渠道，拟有以下串接：
边塞文化专题, 陕北黄土文化专题, 宗教文化专题红色文化专题, 大漠生态文化专题, 黄河文化专题, 古遗址文化专题, 能源工业文化专题, 以上文化专题中有许多都具有代表性和影响力
综合以上旅游文化形态，从发展大旅游的视角，从资源品质的可开发性和潜在价值，以及与毗邻地区旅游主题形象差异性和开拓大旅游反差市场的角度来审视榆林的旅游形象定位。榆林旅游形象拟定位为：以边塞文化为支撑，以陕北文化为灵魂，以其它文化形态旅游为补充的边塞文化体验旅游目的地。
2、科学定位旅游发展战略架构。根据榆林旅游业的资源禀赋、资源分布、资源条件及潜在价值，综合考虑城镇发展脉络、发展轴向、大交通格局、以及南北区域经济协调发展的政策导向等方面，总体上应构建一个点、线、面相结合，重点突出又顾及全市的有层次的网络格局，有效支撑起旅游生产力战略布局。鉴于此，榆林旅游架构拟为：
“四线一带、一主三副、六大精品支撑”。“四线一带”为边塞风情旅游线、大漠生态旅游线、黄河风情旅游线、红色旅游线（转战陕北线）、陕北黄土风情带。“一主三副”为榆林市区旅游服务主中心、北部神木县城、西部靖边县城、南部绥德县城为旅游服务次中心。“六大精品支撑”为统万城旅游区、历史文化名城（含红石峡—镇北台）旅游区、白云山旅游区（含葭芦古城、云岩寺、香炉寺）、红碱淖旅游区、杨家沟红色旅游区、陕北黄土风情旅游区。已上项目以统万城为龙头产品，次第开发，有序推进。
（三）打造国内一流品牌产品
发展旅游不能全线出击、全面铺开，而要重点突破、由点及面，通过拳头产品来辐射带动整体旅游发展。根据我市旅游发展战略布局、架构，拟打造六类精品项目。
（四）建立和完善投融资体系
1、建立和完善政府投入导向机制。发挥政府资金对旅游资源配置的导向作用，有效引导社会资金投向。加大市级财政对旅游基础设施的投入力度。在旅游产业规模小、市场发育不充分的县区，可建立政府主导投资模式，加快优势旅游资源开发进度。
2、设立旅游产业发展基金。市财政应加大对旅游产业的投入力度，设立政府旅游产业发展基金（参照延安、鄂尔多斯等市按地方财政收入的0.2%计），用于旅游产业规划设计、教育培训、宣传促销、项目贷款贴息等，并根据财力增长情况逐年增加。旅游重点县区也应根据财力实际情况，设立旅游产业发展基金。
3、建立社会资本投入机制。积极引导非公有制经济进入旅游产业。除法律禁止的领域外，旅游业向社会资本全面开放。积极培育一批龙头旅游企业，对已开始进入旅游行业的企业如神木“陕北民俗文化大观园”项目进行资金扶持、政策税费优惠，发挥其示范带动作用。鼓励社会各方采取项目特许权、运营权、旅游景区门票质押担保和收费权融资等方式，参与旅游项目开发。针对旅游项目前期投入大、回收期长的特点，市级融资担保公司要加大对旅游建设项目融资的支持力度。支持市外优势企业通过投资、兼并、参股、收购等方式开发榆林旅游资源，经营旅游业务，建立积极、合理的投资回报机制。
4、成立市旅游集团投资公司。参照榆林城投公司的模式，组建旅游投资集团公司，作为市场化开发主体，构建旅游产业开发融资平台。
（五）实施整体营销战略
旅游业是知名度经济，是注意力经济，知名度越高越有吸引力，宣传营销是做强做大旅游业的基本手段和重要途径。
1、确立旅游形象宣传口号。旅游形象主题宣传口号是对外确立旅游目的地形象的关键，是搞好旅游宣传营销的前提和基础。全新的旅游形象口号，不仅能使旅游目的地充分展示自己的气质和形象，而且会在激烈的市场竞争中始终立于不败之地。
我市的旅游业正处于起步发展的初级阶段，尚未确立自己的形象宣传定位。目前，一是可在全市、全省甚至全国范围内开展旅游形象宣传口号征集活动。二是邀请专家学者、业内人士，确立若干备选旅游形象口号以征求各界的意见建议。这样既是对我市旅游的一种宣
传，又是对全市干部群众参与旅游发展的一次动员，可在全市迅速掀起一个人人思考旅游、人人关注旅游发展的新高潮，为旅游业发展营造一个良好的舆论氛围。
2、完善营销推广机制。制定了宣传形象口号，接着就是完善营销旅游工作推进机制。应贯彻大营销的理念，将榆林名片联体打包，以区域营销为龙头，景区营销、产品项目营销密切跟进，通过创新性的营销推广，让国内外了解榆林在哪里，有什么，确立对榆林的认知度，树立榆林旅游目的地的整体形象。同时赢得中、省对榆林政策的支持和倾斜，赢得国内外知名旅游企业（旅游社团）加盟榆林旅游业，以及市内外投资商投资榆林旅游业的信心和热情。
一是充分发挥市旅游局在营销中的筹划、组织、协调职能。
二是在市外主要客源地设立办事处，负责该地区营销组织、实施工作。 三是建立部门联动机制。加强与市属外宣、外事、外经贸等有关部门的协作，把旅游宣传与对外经济、文化、科教、体育等方面交流、博览、会展、赛事等结合起来。
四是建立区域协作营销机制。与延安市共建红色旅游线；与吕梁市等共建晋陕黄河峡谷休闲观光线；与鄂尔多斯市共建大漠生态旅游风情线；与银川等地协作，延伸对接旅游线路。
五是建立市内协作营销机制，打破县区行政区划，建立无障碍通道和服务体系。
六是建立旅游企业（旅游社团）营销激励机制。鼓励景区（点）和旅行社在北京、上海、广州、西安等重点市场实行驻外营销机构区
域化布局促销，调动旅游中介组织的积极性。
3、科学制订营销策略。
一是奖励市内外旅行社。制订《关于市外旅游团队赴榆旅游奖励办法》，以及市内旅行社的奖励政策。加强与中国旅行社、中国国际旅行社、中国青年旅行社、中国康辉旅行社国内四大旅行社总社的合作，与国内其它重点旅行社建立合作关系。
二是大力开展旅游节庆会展。运用市场机制，策划引进影响大、层次高和区域性、全国性、全球性的一系列有重大影响力、有强烈轰动效应的盛事、赛事等活动。同时，策划举办具有影响力的宣传促销活动
三是依托强势媒体宣传。在省内外专业和强势媒体进行宣传推介。如在央视、旅游卫视和《人民日报》等媒体上加以宣传。
四是文化包装宣传。近年来，广西阳朔《印象·刘三姐》、云南丽江《印象丽江》、华阴《华山论剑》、韩城《风追司马》等宣传策划，都是通过“品牌旅游资源+文化包装+名人效应”，取得了巨大成功。榆林旅游文化资源丰富，文化产业应在旅游发展中起主导引领作用。我们有必要引进异地域或异族文化名人、影视大腕策划包装，高调宣传。
（六）加强旅游人才队伍建设
发展旅游产业，人才是支撑。制订系统性人才培养计划，全面实施旅游人力资源保障计划。
1、借鉴延安、华阴等地市的先进经验。赴旅游发达地区引进优秀旅
游人才，其中重点引进旅游管理、规划与创新、旅游投融资、旅游企业管理、会展组织、旅游营销等方面的专业人才，并为他们创造一个事业留人、待遇留人、感情留人的发展环境。
2、坚持“请进来”与“走出去”相结合，定期邀请国内著名专家或管理精英莅榆授课，每年分期分批输送旅游管理部门、景区景点和旅游企业（旅游社团）骨干人员到市外著名高校、旅游经济发达城市和知名旅游企业深造或挂职锻炼，不断提高榆林旅游从业人员的素质和能力。
3、整合和挖掘榆林学院、榆林职业教育学院等院校旅游教育资源，加强对旅游新业态的研究，增强旅游科技创新能力，培育职业经理人队伍。建立榆林市旅游职业教育培训基地，加大对旅游业人员的培训工作，逐步形成学历教育、职业教育、培训相结合的旅游教育培训体系。当前要重点培训一线旅游服务人员和导游人员，实行持证上岗制度。
4、设立“专家库、人才库”，建立重大项目、重大决策专家咨询制度，为旅游业发展提供智力支持。
（七）优化旅游发展环境
1、加大旅游执法和市场监管力度。成立榆林市旅游质监所，旅游重点县（区）也应成立相应的旅游执法机构，完善执法长效机制。各级公安、交通运输、卫生、工商、质量技术监督、物价等部门应依法加强对旅游市场的监管，维护旅游者和旅游经营者的合法权益。
2、加快交通建设，保障旅游业发展。继续加快太中银铁路、包西铁
路复线建设步伐，形成包西铁路、太中银铁路、神朔铁路“一纵二横”铁路主骨架，构建游客铁路运输大通道。按照“建高速、连县城、接景点”的要求，进一步重视榆林交通建设，加快实施神府高速、榆绥高速建设，加快沿黄公路建设进度，加快推进榆佳、吴（旗）定（边）高速公路前期建设工作，重视榆林旅游景区连接道路的建设和改造提升.
3、强化行业自律，提升服务质量。强化榆林市旅游协会作用，并逐步建立行业分会，强化行业自律，规范服务行为。不断提高旅游从业人员的服务质量。按照属地管理原则，加强旅游安全管理，完善应急处置、紧急救援、保险等公共服务体系，落实安全管理责任制，确保各项旅游活动安全、健康、有序进行。
4、制订和落实优惠政策。当前，市上应加强调研论证，出台一系列促进旅游业发展的优惠政策。比如研究制订旅游用地、税费征收、市场准入、旅游商品开发等优惠政策。
目前，仅以旅游业六要素(“吃、住、行、游、购、娱”) 来衡量榆林旅游业现状，“吃”、“住”、“行”较具备旅游生产力发展要求，但品质不高且标准低。比如：酒店团队折扣价格低，汽车包用价格高，服务质量达不到旅游要素的要求。“游”基本停留在观光阶段，目前还属于门票经济。“购”、“娱”链条短缺，旅游商品研发不足，游客很难买到称心的旅游纪念品。同时，游客参与互动性的休闲娱乐项目基本没有。
在如今全国旅游业花样百出的现状下，没有龙头景区、拳头产品、
优质服务、特色项目的榆林旅游业又该如何吸引游客？
现状差前景好 旅游业大有可为
在谈到榆林旅游面临的困境时，榆林市旅游局的张科长如是说：“最主要的问题是没有一个王牌景区，现有的景区层次低，知名度不够，景量小，景点分散，留不住人。咱们去别的地方旅游，一个景点能转半天，可是咱这儿的旅游景点，从南走到北，也用不了多长时间。”
榆林的旅游线路主要有两条，即北线和南线。北线以红石峡、镇北台、神木二郎山、红碱淖为主，外加临近的鄂尔多斯草原；南线则主要以白云山、杨家沟、李自成行宫等为主。南北之分主要是以所在的地理区位为准。不管是南线还是北线，景点分布分散，景量小，最高级别的也只是3A 级。“周边城市中，不管是鄂尔多斯还是山西，都有属于自己的国家4A 级龙头旅游景区，但是榆林却没有。”羊老大旅行社的贺经理说。当统万城正在沙化、红碱淖的水位逐年下降之时，红碱淖、二郎山和白云山仍处在申请4A 的筹备阶段。
事实上，榆林景区知名度不够，景量小，景点分散，留不住人的问题从侧面反映了这里的旅游业与市场严重脱节的状况。
首先，旅游的开发要充分考虑游客的需求，了解不同人群的消费趋向。其次，要通过政府渠道，实实在在为旅游搭台、做推介。另外，对于涉及旅游的相关团队，政府也应当引导其走市场的路子。比如说，针对“出去多进来少”的问题，政府就要用大幅度奖励的办法，调动旅行社的积极性，想尽千方百计吸引游客进榆林。