工作研究
对《矿产资源法》修改的建议
刘
（上接第3期）
4. 矿产资源分类分级分权管理原则
矿产资源种类繁多，目前在我国已发现矿产171种，其中查明资源储量的有159种。各类矿产资源在自然赋存状态、品位、储量规模以及用途、开发利用难度等方面各有不同，相应矿山企业也千差万别，矿产品市场供求关系更非一成不变。尤其是我国矿产资源具有大型矿床少、小型矿床多，富矿少、贫矿多，单一矿床少、共伴生矿床多的诸多不利特点，资源的合理开发利用目标决定了实施分类管理是必由之路。
在《矿产资源法》修订过程中，现应将改革实践中的成功举措全面纳入。一要根据矿产资源的自然赋存状态及其勘查开采的风险程度，确定矿业权分类并有偿出让的原则。二要根据不同矿种的特点及其对经济社会发展的重要性，区别重要矿产和一般矿产，合理划分中央和地方之间的资源性财产所有权与矿产资源开发利用的监督管理权限，明确管理责任，维护国家收益，提高资源保护与开发利用效率。为此，可将我国矿产资源分为三类，并按矿床储量规模实行中央与地方分级管理：一类矿产，包括对国家经济安全和国计民生具有重要价值的石油、天然气、放射性矿产、煤炭等矿产的探矿权、采矿权，由国务院矿产资源主管部门审批设置；二类矿产，包括金属矿产和三类矿产之外的非金属矿产的探矿权、采矿权审批设置，
欣肖先华
行为及矿业权市场的监督管理，对所有权性质的税费的征收管理和使用分配，对涉及矿产开发利用的国有资产或者股权的变动进行监督管理并与国家国有资产管理部门的综合管理职能有效衔接，对探矿权人、采矿权人的违法行为实施处罚直至吊销探矿权证、采矿权证；后者按照属地原则行使矿产开发利用活动的监督管理权，主要内容包括实施矿产资源勘查、开采行为的企业的勘查、开采资质管理，对矿产资源开发利用过程中是否履行保护和合理开发利用资源、环境恢复与保护、矿地复垦等法定义务实施监管，对非属矿产资源有偿使用性质的规费实施征收管理，对违反法定义务的管理相对人实施处罚直至吊销代表勘查、开采资格的勘查许可证、采矿许可证。对于探矿权人、采矿权人与勘查、开采企业合一的市场主体，违法情节严重的，矿产资源开发监督管理机关应当通知负责矿业权管理机关以吊销探矿权证、采矿权证等形式实施削弱或者剥夺其财产权的处罚，在划定对国民经济具有和设立国家规划矿区、
重要价值的矿区以及确定国家规定实行保护性开采的特定矿种或者划分三类矿产时，两部门也要协同决定实施。所以，这两个部门之间既有分工又相关联，体现出矿产资源资产管理权与矿产开发监督管理权之间不可分割的关系。
具体的所有权管理机构可以采取两种设置方案：方案之一，将资源性资产管理职能从现有的矿产资源主管部
大型矿床由国务院矿产资源主管部门负责，中、小型矿床的探矿权、采矿权，由省级矿产资源主管部门负责；三类矿产，包括建筑石材、砖瓦黏土、砂石等矿产的采矿权审批设置，由省级矿产资源主管部门负责。国务院矿产资源主管部门和省级矿产资源主管部门可以授权下级矿产资源主管部门承担相应的探矿权、采矿权审批设置工作。
国有资产通常被划分为资源性资产、经营性资产和非经营性资产三大类。其中资源性资产（财产）明显有别于其他两类国有资产，而矿产资源又有别于土地、水等自然资源，特别是在2008年国务院新“三定”规定中首次明确提出“资源性资产”的管理职能后，应根据管理的需要对矿产资源管理机构进行相应的调整和充实，主要是按照“集中与分权”有机结合的原则设立专门代表国家行使矿产资源所有权的职能部门。可在国务院和各省级政府序列中设立有别于国有资产管理部门的两级矿产资源资产管理机构，作为专门行使矿产资源国家所有权的行政管理部门，并与专门行使矿产资源开发利用活动监督管理的中央、省、市（地）、县等四级矿产资源行政管理部门相并列，省级以下政府不再层层设立矿产资源资产管理机构，而由省级矿产资源资产管理部门在有关地区派驻机构实施统一监督管理。前者行使所有权，即对作为财产权的矿业权进行资产化管理，主要内容包括探矿权、采矿权的授予（出让）、变动、灭失
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门中分离出来，单设机构，与行使矿产资源开发利用监督管理的机构并立。方案之二，在现有的中央与省两级矿产资源主管部门中划出专门负责资产性管理职能，与行使矿产资源开发利用监督管理职能的机构为同一部门的内设机构。两方案中的资源与资产管理职能调整均以矿产资源集中统一管理原则为前提。综合来看，方案之一应为优选。因为单设矿产资源资产管理机构，尽管从短期看有扩大机构编制、增加行政成本之虞，从长远看却有利于国家对各类国有资产实施统一有效的宏观调控和监督管理，而且通过资产管理与监督管理“两权”的分开但非绝对的分离，有利于保护与资源开发利用相关的财产权，也有利于完善相关部门之间的分权制约提高依法行政效能。机制、
5. 平等对待各类市场主体原则在《矿产资源法》修订中，应贯彻平等对待各类所有制矿业主体的原则，取消有关所有制的歧视性规定，消除国有企业的矿业权设置特权，赋予非国有的矿业权人与国有矿业权人同等的法律地位，在矿业权授予和税费征收过程中对其一视同仁，彻底解决矿业权取得的“双轨制”问题，逐步消除垄断、促进公平竞争。《矿产资源法》有关章节的“集体矿山企业和个体采矿”用语已与国家经济体制转变不相适宜，而应以“非国有采矿权人”、“私有采矿权人”或按储量规模划分的矿山类型予以取代更为妥当。
为了从体制上打破矿产资源开发市场的国企垄断局面，根据国家投资政策改革中国有资本有进有退的原则，在一般性矿产资源配置方向上应鼓励“国退民进”，充分发挥民营企业经营机制灵活的优势，允许非国有资本进入更多的资源开发领域，更多地采用财政税费等经济杠杆来调整国家与各类企业间的利益关系。
6. 理顺与协调中央与地方之间矿产开发利益分配关系的原则
近年来，矿产资源供求关系渐趋紧张，矿产资源开发利益分配问题日益突出，特别是在矿产资源有偿使用和相关税费制度改革中中央与地方之间经济权力分配与调整出现了新的矛盾。主要表现为：中央政府坚持矿产资源属于国家所有，“地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变”，即应当由中央政府即国务院统一管理并决定矿产开发收益分配关系；地方政府认为资源所在地方因采矿活动造成生态环境恶化、居民生产生存质量下降却得不到补偿、损失与税费所得不成比例，还要承担矿产开发监管职责，因而权责不一，主张增加收益分配并从法律上分享资源配置权。事实上，现行的矿业权的分类分级管理制度即通过法律授权业已形成的中央与地方多级行政许可权的划分或者资源管理权共享的体制，已经建立了事实上的矿产资源所有权的中央与地方分级共享关系，从而导致理论导向与实践之间的矛盾。
毋庸置疑，矿产资源属于国家所有是一项宪法性原则。但是，矿产资源所有权的单一性并不代表对所有权实现方式的二元性甚至多元性的否定。如何处理好中央和地方的权力和利益分配，完全取决于经济效益和社会效益的最大化目标而非拘泥于计划经济体制下的思维定势。党的十六大报告提出了解决国有资产问题的新思路：“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表
市国家履行出资职责。中央政府和省、（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。”这种新的国有资产管理体制是国有资产改革的重大突破，为地方政府履行非重要矿产资源出资人职责即对一般性矿产资源享有支配权指明了方向。
事实上，中央政府管涉的地方事务越多，越难保证管理效果。选择性集权也意味着选择性分权，把某些方面的权力彻底地下放给各级地方政府。有学者指出，从利益最大化角度，国家应当放权，即采取经济上的“联邦制”。笔者认为，经济利益的分权问题与政治体制改革密不可分，矿业经济体制改革与政治体制改革进程也息息相关，体制性改革必须以政治体制改革与相关利益机制调整为前提，这就是矿产资源有偿使用制度改革所寓有的政治和社会意义。矿业政策的各项规定清晰地表明：各项活动的中心和决策在地方特别是省一级，将有利于中央与地方之间减少中间环节、解决利益分配上的矛盾，相互提供必需的支持。应当强调的是，这种有机的矿产资源所有权和管理权分权模式必须是在国家政治体制改革进展到一相关的必要条件基本具备和重定阶段、
大关系基本理顺后才可能全面落实。
即便是中央政府坚守矿产资源国家所有原则不动摇，实际上早已存在地方支配资源配置等分割国家统一管理权问题。比如，矿业权审批登记是根据矿产资源的重要性和矿床规模大小而在国务院和省、市、县四级政府管理部门之间进行权限划分的，但这并未改变矿产资源国家所有的性质。不过近几年来，由于缺少明确的收益分配规定，矿业权出让按照“谁审批登记、谁组织出让”的原则，实际上使出让收益归至同级政府。目前各省（区、市）有偿出让的矿业权收益基本都留在了地方，中央政府的收益权受到了损害。还有一些地方
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政府通过设立专项基金进行风险勘查、越权违规设置探矿权、采矿权，限定由本地设立的企业投资经营，形成矿业权市场垄断，实际上是以区域性计划经济体制对抗市场经济体制，一些地方政府包括有的省级政府直接或者变相掌控和分割了矿产资源处置权，对国家实施资源规划和配置构成一定的制约。违背了国家统一配置资源的原则，影响了市场公平竞争和国家实施宏观调控。
因此，有必要探索建立完善中央政府和地方政府分别代表国家行使矿产公资源所有权的分级所有、分类管理、平受益、价值和实物相结合的双向分权管理机制。当然地方政府及管理部门必须监管到位，充分发挥其支持、促进和依法管理的职能，才能实现资源产业的良性发展及地方财政的可靠保障。同时，为了妥善处理矿业权人同地方的利益分配关系，既维护资源的国家所有权益，又促进地方经济的发展，必须改革现行的利益分配机制，将资源收益更多地留给地方，并在省、市、县、乡各级政府之间合理分配；完善支出结构，重点向中西部、基层、农村和社会事业倾斜，尤其要兼顾矿产资源所在地的乡村及村民利益，用于改善群众生产和生活条件、治理和保护生态环境，切实解决矿地矛盾和民生问题。
7. 协调资源与环境及相邻关系的原则
一是加强矿山环境保护和生态恢复建设。在《矿产资源法》修订中，在坚持合理开发利用矿产资源目标的同时，应当贯彻保护环境的国策和和资源环境相协调的原则，将有关规范性文件中关于“建立矿山生态环境恢复补偿制度”包括矿山生态环境恢复保证金等制度和规定纳入《矿产资源法》，并规定对新办矿山和生产矿山以及历史上废弃的矿山和已闭坑或资源枯竭的矿山，分别由企业或者政府担负环境保护和治
理责任，并纳入国家环境保护和生态环对决定停办关闭矿山而境规划。此外，
未办理采矿许可证注销登记手续的，应当规定法律责任，避免将本应由企业履行的法定义务转嫁给国家和社会。对各采类风景区的保护也应当通过探矿权、矿权的准入和矿产资源规划及矿产资源开发利用方案的编制实施加以严格规范。
二是坚持节约资源、发展循环经济的原则。确立实行矿产资源综合利用、提高资源利用率的总体目标，制定相应的技术指标和规范，鼓励科技投入和技“三废”排术创新，促进清洁生产，减少放，对废弃物进行综合回收利用等。
三是处理好探矿权、采矿权与土地我国《土地管理法》使用权之间的关系。
没有虑及矿业行业的用地特点而一概将矿产资源勘查、开采用地视为建设用地予以管理和收费。由于多年来矿产开发多集中于偏远山区，加之基层管理不到位，采矿权人、探矿权人实际享有土地使用权的优先权，矿业用地问题并不突出。但经济快速发展使资源环境问题特别是探矿权、采矿权与土地使用权的关系问题凸显而亟待解决。为此，应当根据矿产资源规划和区域经济发展规划等相关规划确定探矿权、采矿权设置采矿的合理性，一俟决定设立探矿权、权，即应确立和赋予探矿权人、采矿权使用土地的优先权。当然，对勘人占有、
查、采矿用地应根据各自特点适用不同的规定，对探矿权的勘查用地宜采取租赁形式，对采矿用地则应视为特殊建设用地，在使用期限上应同采矿权期限相适应，实行低于一般建设用地标准的税费制度。
8. 树立小矿业与大矿业有机结合的原则
矿产资源法如何定位是立法的基本问题，也是一个争议不休的老问题，目前存在矿产资源立法的“小矿业”与
“大矿业”之争。
（1）法律调整对象范围及其定名所谓“小矿业”与“大矿业”的区别主要在于其调整对象范围的不同，前者主要是指矿产资源勘查开采环节，后者除了包含矿产资源勘查开采环节外，还涵盖了矿产品加工或称生产经营甚至“小矿进出口等各个环节。笔者倾向于的定位，主要是基于两个原因，一是业”
遵循国际惯例，矿业发达国家包括我国台湾地区普遍将关于矿产资源开发利用的法律称为“矿业法”，此“矿业”即“M ining ”一词本意指从地下获取矿产资源的过程，后通常扩延解释为“矿产资源勘查、开采及附属事业”，如我国台湾地区《矿业法》中就把“矿业”定义为从采矿及其附属选矿、炼矿之事事探矿、
业，这与“大矿业”即“M ining Industry ”一词所包含的产业范畴明显不同；二是所谓“大矿业”的观点，实际上也抹煞了作为法律调整对象的矿产资源与矿产品这两个概念之间的界限：“小矿业”的生产对象是矿产资源，即发生了物理形态变化的矿石而非发生了化学反应、改变物质形态的矿产品，而这一生产过程主要是指矿产资源的勘查、开采以及矿石选洗分离环节；而采选之后的冶炼加工等生产经营对象已然是经由矿石转化而来的矿产原材料而不再是原来的矿石本身，至于进出口贸易的对象，则往往是经过了更多生产环节的深加工产品，与作为最前端的矿产资源相比已大相径庭。
不容否认，在经济全球化的大潮中，不仅使各国成为国际市场上供需链条中的必要环节，而且也使各国内部的相关行业之间在社会化大生产中更加紧密相联。通过矿产资源的开发，矿产品进入下游各产业链和消费终端，支持国民经济各部门的生产，满足生产消费的需求，保障国民经济的健康运行和不断增长。由此决定了矿产资源勘查开采
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业正在向下游的矿产品冶炼、生产加工以至销售（含进出口贸易）的各个环节延伸。但是，这种“小矿业”向“大矿业”延伸的事实只表明产业链前后端之间更趋紧密的联系，却并不能由此判断矿产资源法能够承担起调整从矿产资源勘查、开采到矿产品生产加工和销售这整个产业链管理的重任。
“矿产资源法”这一名称因其同法律定位问题的关联性而同样成为争论的焦点。1980年《矿产资源法》起草时之所以定名为“矿产资源法”，主要是沿用我了建国以来的习惯以便于人们接受。国矿业经过了几十年的大发展并深受经济全球化的影响，为《矿产资源法》正名，实现回归本源、与国际接轨的时机“矿业法”的称谓，既真实业已成熟。而
直观地反映了该法的调整对象和范围，又符合国际惯例，便于更好地实现该法的立法宗旨。
（2）立法目标
现行《矿产资源法》的立法目标是“为了发展矿业，加强矿产资源的勘查、开发利用和保护工作，保障社会主义现代化建设的当前和长远的需要”，随着发展市场经济和建设民主法制的需要，人们对国家利益（公权利）与个体利益（私权利）之间相辅相成的关系有了更加深刻的认识，在确认矿业权的财产权属性的基础上平等保护各种类型的矿业权，理应成为矿产资源法制建设中的重要组成部分。因此，应将“确立和实现矿产资源的国家所有权并平等保护各种所有制经济的矿业权”作为重要内容纳入立法宗旨和目标。
（3）管理方式
①将矿产资源的资产化管理同矿产资源开发及相关行业的管理相结合，将注重微观管理与宏观管理相结合，简化矿产资源开发过程的监管，适度加强矿产资源资产化管理和对矿业权市场交易行为的监管。
②确立国内、国外矿产资源开发并重的方针，实施“走出去”战略，构建持久稳定的国际矿产资源供应体系。为《矿产资源法》对海外矿产此，需要通过资源开发战略原则予以确认，并相应制定完善相关的法律法规，从财税、金融、信息等方面设计一套国内企业实施海外矿产资源开发投资鼓励措施和保障机制，使充分利用“两个市场、两种资源”、实施全球化战略成为现实的选择和法制的要求。
③维护国家经济安全与促进经济矿产资源管理的第一要务效益相结合。
是“保护资源、保障发展”，其中维护国家经济安全也是其中应有之义，这在战略性矿产和优势矿产的开发管理上表现尤为突出。前者如我国石油、天然气、铁矿等因价格屡屡大幅上调而严重依赖和受制于国际市场；后者如钨、稀土等优势矿产大量廉价出口，却出现出口数量越多产品价格越低。因此，在目前国内经济持续快速发展的形势下，必须全面统筹资源型产品的发展政策，建立更为全面的各类资源储备战略，从整体上对我国的资源型产品作出保护、开采、生产加工、出口的系统规划，适当限制初级矿产品的出口，鼓励深加工产品的出口，按照对等原则在矿产品进口贸易中争取主动，充分发挥行业协会作用，完善战略性矿产和优势矿产资源开发利用的战略规划等。
④正确处理探矿权采矿权与勘查开采之间的物权性质与资质要求的关系。随着矿业领域社会化分工的进一步细化和矿业资本市场化的快速发展，长期以来形成的矿山企业投资经营权与开采权合一的局面正在打破，矿业权主体多元化和矿业公司投资与矿山开发主体相分离的趋势日益明显，因此出现了矿产资源资产管理与采矿权管理相融合而增加了管理的难度和管理部门之间职能交叉重迭。因此，有必要实行
探矿权投资人与勘查施工作业人分开、将采矿权投资人与采矿作业人分开，即把财产权与生产经营权分开的制度。
一是改革现行的勘查许可证、采矿许可证制度和勘查单位资质管理以及生产许可等制度。使探矿权与勘查许可分离、采矿权与采矿许可分离，相应将现在的勘查许可证和采矿许可证分别改称“探矿权证”和“采矿权证”，作为授予投资人探矿权和采矿权财产权的法律凭证；授予符合法定条件的矿产勘查和开采单位勘查许可证和采矿许可证，作为其从事矿产勘查和开采活动资质的法律凭证。借鉴国外对矿业权管理的经验，对探矿权、采矿权主体应主要从维护国家公共利益的角度如对其身份加以限制，对具体从事矿产勘查和开采活动的主体则从资金、技术、管理等方面提出要求。此外，还应对现行的矿产勘查资质管理办法进行相应地修改调整，并制定矿产资源开采资质管理办法。
二是加强相关部门间的分工合作。作为行使矿产资源所有权和矿产资源开发管理权的不同部门之间具有分工合作、协同一体的关系，在行使各自职能的过程中，对投资主体与勘查开采施工主体合一的企业违法行为，部门间既“一事不再罚”的原则，矿产资源要坚持
开发监管部门又应在其违法行为情节终止其勘查开采资格不足以达到严重、
惩戒目的和消除社会危害性的情况下，可以通报所有权管理部门吊销其探矿权、采矿权。
三是建立矿业股权变更备案制度。依照现行法律法规规定，矿业权转让行为应当经过管理机关审批。根据《探矿权采矿权转让管理办法》的有关规定，“已经取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形，需要变更采矿权主
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体的，经依法批准，可以将采矿权转让他人采矿。”但实际上矿山企业股权多元化的趋势已经使该规定不适应矿业权市场建设及管理的需要，尤其是矿业权转让行为的审批管理规定已经同完善矿产资源市场配置机制的要求构成了明显矛盾。为此，可以通过加强相关部门之间联动、建立矿业股权变更备案制度，使矿业权管理机关及时掌握矿业权主体变化情况，从而有利于加强管理，并有效协调企业经营权与采矿权之间的关系。
9. 体现国际对等互惠原则在矿业国际化的大背景下，应当鼓励国内企业提高外向型拓展能力，并通过外交途径建立国际互惠原则，建立平等的矿产资源开发国际关系，这同样是维护国家主权政治需要的一种经济手段。
为此，一方面要不断完善矿产资源法律法规，进一步创造稳定、公平、透明的法制和政策环境，保障国内外矿业投资者的合法权益；另一方面，也要按照对等原则，在矿产品贸易政策的制定中维护本国利益，并通过《外商投资产业
等相关配套法规和规范性文指导目录》件予以具体化。
10. 保证制度措施具有连续性、多尺度性和必要灵活性的原则
政策的连续性可使采矿权人少短期目标而多长远规划，如应当改变一些地方矿山开采年限设定过短的做法，以促使采矿者对矿山进行长期投入并高立法工作应与管理体效合理开发利用。
制机制和机构改革同行，及时作出法律调整，并应注意地方、国家乃至全球尺度上同一问题的表现，即全方位地考虑在国家统一规划矿产资源的合理配置。
和宏观调控下，可以允许一些地方根据其特殊的资源状况、经济社会发展水平以及实际需求制定一些处理矿产资源开发利用问题的方法，以增强管理制度和措施的灵活性和适用性。
注意保持相关法律之间的衔接与互动。特别是《物权法》将探矿权、采矿权作为物权加以规范并且确定了平等保护各种所有制经济、资源有偿使用等制度，必定从指导思想到立法技术上对《矿产资源法》的修订产生直接影响，包括矿产资源管理部门公共管理、社会服
务方面的内容，都需通过法律修改得到基于国有资源性资产管理体现和强化。
的需要，《矿产资源法》还应同《国有资等法律做好必要的衔接。通过《矿产法》
产资源法》、《物权法》和《国有资产法》等相关法律的分工合作、相互衔接式的立法和修订工作，可以较为全面地把握矿业规律并推进矿业和谐发展，不仅顺应了公法、私法相互融合的趋势，也有利于厘清矿产资源管理中的民法和经济法、行政法之间的关系，充分体现了市场调节为主、国家调控为辅的市场经济规则，并最终有利于建立以矿业权特适应社会主义市别是采矿权为核心的、
场机制的矿业运行机制和管理制度。矿产资源法将不仅是一部指导矿业发展的经济法，同时也是一部维护矿产资源国家所有权、保护探矿权、采矿权的物权特别法。矿产资源配套法规及规范性文件也应按照《物权法》确立的基本原则和精神进行清理，避免因抽象行为的不协调引发矿产资源管理中出现新的不和谐。
（作者单位：国土资源部矿产开发管理司、中国政法大学）
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矿产资源种类繁多，目前在我国已发现矿产171种，其中查明资源储量的有159种。各类矿产资源在自然赋存状态、品位、储量规模以及用途、开发利用难度等方面各有不同，相应矿山企业也千差万别，矿产品市场供求关系更非一成不变。尤其是我国矿产资源具有大型矿床少、小型矿床多，富矿少、贫矿多，单一矿床少、共伴生矿床多的诸多不利特点，资源的合理开发利用目标决定了实施分类管理是必由之路。
在《矿产资源法》修订过程中，现应将改革实践中的成功举措全面纳入。一要根据矿产资源的自然赋存状态及其勘查开采的风险程度，确定矿业权分类并有偿出让的原则。二要根据不同矿种的特点及其对经济社会发展的重要性，区别重要矿产和一般矿产，合理划分中央和地方之间的资源性财产所有权与矿产资源开发利用的监督管理权限，明确管理责任，维护国家收益，提高资源保护与开发利用效率。为此，可将我国矿产资源分为三类，并按矿床储量规模实行中央与地方分级管理：一类矿产，包括对国家经济安全和国计民生具有重要价值的石油、天然气、放射性矿产、煤炭等矿产的探矿权、采矿权，由国务院矿产资源主管部门审批设置；二类矿产，包括金属矿产和三类矿产之外的非金属矿产的探矿权、采矿权审批设置，
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行为及矿业权市场的监督管理，对所有权性质的税费的征收管理和使用分配，对涉及矿产开发利用的国有资产或者股权的变动进行监督管理并与国家国有资产管理部门的综合管理职能有效衔接，对探矿权人、采矿权人的违法行为实施处罚直至吊销探矿权证、采矿权证；后者按照属地原则行使矿产开发利用活动的监督管理权，主要内容包括实施矿产资源勘查、开采行为的企业的勘查、开采资质管理，对矿产资源开发利用过程中是否履行保护和合理开发利用资源、环境恢复与保护、矿地复垦等法定义务实施监管，对非属矿产资源有偿使用性质的规费实施征收管理，对违反法定义务的管理相对人实施处罚直至吊销代表勘查、开采资格的勘查许可证、采矿许可证。对于探矿权人、采矿权人与勘查、开采企业合一的市场主体，违法情节严重的，矿产资源开发监督管理机关应当通知负责矿业权管理机关以吊销探矿权证、采矿权证等形式实施削弱或者剥夺其财产权的处罚，在划定对国民经济具有和设立国家规划矿区、
重要价值的矿区以及确定国家规定实行保护性开采的特定矿种或者划分三类矿产时，两部门也要协同决定实施。所以，这两个部门之间既有分工又相关联，体现出矿产资源资产管理权与矿产开发监督管理权之间不可分割的关系。
具体的所有权管理机构可以采取两种设置方案：方案之一，将资源性资产管理职能从现有的矿产资源主管部
大型矿床由国务院矿产资源主管部门负责，中、小型矿床的探矿权、采矿权，由省级矿产资源主管部门负责；三类矿产，包括建筑石材、砖瓦黏土、砂石等矿产的采矿权审批设置，由省级矿产资源主管部门负责。国务院矿产资源主管部门和省级矿产资源主管部门可以授权下级矿产资源主管部门承担相应的探矿权、采矿权审批设置工作。
国有资产通常被划分为资源性资产、经营性资产和非经营性资产三大类。其中资源性资产（财产）明显有别于其他两类国有资产，而矿产资源又有别于土地、水等自然资源，特别是在2008年国务院新“三定”规定中首次明确提出“资源性资产”的管理职能后，应根据管理的需要对矿产资源管理机构进行相应的调整和充实，主要是按照“集中与分权”有机结合的原则设立专门代表国家行使矿产资源所有权的职能部门。可在国务院和各省级政府序列中设立有别于国有资产管理部门的两级矿产资源资产管理机构，作为专门行使矿产资源国家所有权的行政管理部门，并与专门行使矿产资源开发利用活动监督管理的中央、省、市（地）、县等四级矿产资源行政管理部门相并列，省级以下政府不再层层设立矿产资源资产管理机构，而由省级矿产资源资产管理部门在有关地区派驻机构实施统一监督管理。前者行使所有权，即对作为财产权的矿业权进行资产化管理，主要内容包括探矿权、采矿权的授予（出让）、变动、灭失
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门中分离出来，单设机构，与行使矿产资源开发利用监督管理的机构并立。方案之二，在现有的中央与省两级矿产资源主管部门中划出专门负责资产性管理职能，与行使矿产资源开发利用监督管理职能的机构为同一部门的内设机构。两方案中的资源与资产管理职能调整均以矿产资源集中统一管理原则为前提。综合来看，方案之一应为优选。因为单设矿产资源资产管理机构，尽管从短期看有扩大机构编制、增加行政成本之虞，从长远看却有利于国家对各类国有资产实施统一有效的宏观调控和监督管理，而且通过资产管理与监督管理“两权”的分开但非绝对的分离，有利于保护与资源开发利用相关的财产权，也有利于完善相关部门之间的分权制约提高依法行政效能。机制、
5. 平等对待各类市场主体原则在《矿产资源法》修订中，应贯彻平等对待各类所有制矿业主体的原则，取消有关所有制的歧视性规定，消除国有企业的矿业权设置特权，赋予非国有的矿业权人与国有矿业权人同等的法律地位，在矿业权授予和税费征收过程中对其一视同仁，彻底解决矿业权取得的“双轨制”问题，逐步消除垄断、促进公平竞争。《矿产资源法》有关章节的“集体矿山企业和个体采矿”用语已与国家经济体制转变不相适宜，而应以“非国有采矿权人”、“私有采矿权人”或按储量规模划分的矿山类型予以取代更为妥当。
为了从体制上打破矿产资源开发市场的国企垄断局面，根据国家投资政策改革中国有资本有进有退的原则，在一般性矿产资源配置方向上应鼓励“国退民进”，充分发挥民营企业经营机制灵活的优势，允许非国有资本进入更多的资源开发领域，更多地采用财政税费等经济杠杆来调整国家与各类企业间的利益关系。
6. 理顺与协调中央与地方之间矿产开发利益分配关系的原则
近年来，矿产资源供求关系渐趋紧张，矿产资源开发利益分配问题日益突出，特别是在矿产资源有偿使用和相关税费制度改革中中央与地方之间经济权力分配与调整出现了新的矛盾。主要表现为：中央政府坚持矿产资源属于国家所有，“地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变”，即应当由中央政府即国务院统一管理并决定矿产开发收益分配关系；地方政府认为资源所在地方因采矿活动造成生态环境恶化、居民生产生存质量下降却得不到补偿、损失与税费所得不成比例，还要承担矿产开发监管职责，因而权责不一，主张增加收益分配并从法律上分享资源配置权。事实上，现行的矿业权的分类分级管理制度即通过法律授权业已形成的中央与地方多级行政许可权的划分或者资源管理权共享的体制，已经建立了事实上的矿产资源所有权的中央与地方分级共享关系，从而导致理论导向与实践之间的矛盾。
毋庸置疑，矿产资源属于国家所有是一项宪法性原则。但是，矿产资源所有权的单一性并不代表对所有权实现方式的二元性甚至多元性的否定。如何处理好中央和地方的权力和利益分配，完全取决于经济效益和社会效益的最大化目标而非拘泥于计划经济体制下的思维定势。党的十六大报告提出了解决国有资产问题的新思路：“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表
市国家履行出资职责。中央政府和省、（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。”这种新的国有资产管理体制是国有资产改革的重大突破，为地方政府履行非重要矿产资源出资人职责即对一般性矿产资源享有支配权指明了方向。
事实上，中央政府管涉的地方事务越多，越难保证管理效果。选择性集权也意味着选择性分权，把某些方面的权力彻底地下放给各级地方政府。有学者指出，从利益最大化角度，国家应当放权，即采取经济上的“联邦制”。笔者认为，经济利益的分权问题与政治体制改革密不可分，矿业经济体制改革与政治体制改革进程也息息相关，体制性改革必须以政治体制改革与相关利益机制调整为前提，这就是矿产资源有偿使用制度改革所寓有的政治和社会意义。矿业政策的各项规定清晰地表明：各项活动的中心和决策在地方特别是省一级，将有利于中央与地方之间减少中间环节、解决利益分配上的矛盾，相互提供必需的支持。应当强调的是，这种有机的矿产资源所有权和管理权分权模式必须是在国家政治体制改革进展到一相关的必要条件基本具备和重定阶段、
大关系基本理顺后才可能全面落实。
即便是中央政府坚守矿产资源国家所有原则不动摇，实际上早已存在地方支配资源配置等分割国家统一管理权问题。比如，矿业权审批登记是根据矿产资源的重要性和矿床规模大小而在国务院和省、市、县四级政府管理部门之间进行权限划分的，但这并未改变矿产资源国家所有的性质。不过近几年来，由于缺少明确的收益分配规定，矿业权出让按照“谁审批登记、谁组织出让”的原则，实际上使出让收益归至同级政府。目前各省（区、市）有偿出让的矿业权收益基本都留在了地方，中央政府的收益权受到了损害。还有一些地方
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政府通过设立专项基金进行风险勘查、越权违规设置探矿权、采矿权，限定由本地设立的企业投资经营，形成矿业权市场垄断，实际上是以区域性计划经济体制对抗市场经济体制，一些地方政府包括有的省级政府直接或者变相掌控和分割了矿产资源处置权，对国家实施资源规划和配置构成一定的制约。违背了国家统一配置资源的原则，影响了市场公平竞争和国家实施宏观调控。
因此，有必要探索建立完善中央政府和地方政府分别代表国家行使矿产公资源所有权的分级所有、分类管理、平受益、价值和实物相结合的双向分权管理机制。当然地方政府及管理部门必须监管到位，充分发挥其支持、促进和依法管理的职能，才能实现资源产业的良性发展及地方财政的可靠保障。同时，为了妥善处理矿业权人同地方的利益分配关系，既维护资源的国家所有权益，又促进地方经济的发展，必须改革现行的利益分配机制，将资源收益更多地留给地方，并在省、市、县、乡各级政府之间合理分配；完善支出结构，重点向中西部、基层、农村和社会事业倾斜，尤其要兼顾矿产资源所在地的乡村及村民利益，用于改善群众生产和生活条件、治理和保护生态环境，切实解决矿地矛盾和民生问题。
7. 协调资源与环境及相邻关系的原则
一是加强矿山环境保护和生态恢复建设。在《矿产资源法》修订中，在坚持合理开发利用矿产资源目标的同时，应当贯彻保护环境的国策和和资源环境相协调的原则，将有关规范性文件中关于“建立矿山生态环境恢复补偿制度”包括矿山生态环境恢复保证金等制度和规定纳入《矿产资源法》，并规定对新办矿山和生产矿山以及历史上废弃的矿山和已闭坑或资源枯竭的矿山，分别由企业或者政府担负环境保护和治
理责任，并纳入国家环境保护和生态环对决定停办关闭矿山而境规划。此外，
未办理采矿许可证注销登记手续的，应当规定法律责任，避免将本应由企业履行的法定义务转嫁给国家和社会。对各采类风景区的保护也应当通过探矿权、矿权的准入和矿产资源规划及矿产资源开发利用方案的编制实施加以严格规范。
二是坚持节约资源、发展循环经济的原则。确立实行矿产资源综合利用、提高资源利用率的总体目标，制定相应的技术指标和规范，鼓励科技投入和技“三废”排术创新，促进清洁生产，减少放，对废弃物进行综合回收利用等。
三是处理好探矿权、采矿权与土地我国《土地管理法》使用权之间的关系。
没有虑及矿业行业的用地特点而一概将矿产资源勘查、开采用地视为建设用地予以管理和收费。由于多年来矿产开发多集中于偏远山区，加之基层管理不到位，采矿权人、探矿权人实际享有土地使用权的优先权，矿业用地问题并不突出。但经济快速发展使资源环境问题特别是探矿权、采矿权与土地使用权的关系问题凸显而亟待解决。为此，应当根据矿产资源规划和区域经济发展规划等相关规划确定探矿权、采矿权设置采矿的合理性，一俟决定设立探矿权、权，即应确立和赋予探矿权人、采矿权使用土地的优先权。当然，对勘人占有、
查、采矿用地应根据各自特点适用不同的规定，对探矿权的勘查用地宜采取租赁形式，对采矿用地则应视为特殊建设用地，在使用期限上应同采矿权期限相适应，实行低于一般建设用地标准的税费制度。
8. 树立小矿业与大矿业有机结合的原则
矿产资源法如何定位是立法的基本问题，也是一个争议不休的老问题，目前存在矿产资源立法的“小矿业”与
“大矿业”之争。
（1）法律调整对象范围及其定名所谓“小矿业”与“大矿业”的区别主要在于其调整对象范围的不同，前者主要是指矿产资源勘查开采环节，后者除了包含矿产资源勘查开采环节外，还涵盖了矿产品加工或称生产经营甚至“小矿进出口等各个环节。笔者倾向于的定位，主要是基于两个原因，一是业”
遵循国际惯例，矿业发达国家包括我国台湾地区普遍将关于矿产资源开发利用的法律称为“矿业法”，此“矿业”即“M ining ”一词本意指从地下获取矿产资源的过程，后通常扩延解释为“矿产资源勘查、开采及附属事业”，如我国台湾地区《矿业法》中就把“矿业”定义为从采矿及其附属选矿、炼矿之事事探矿、
业，这与“大矿业”即“M ining Industry ”一词所包含的产业范畴明显不同；二是所谓“大矿业”的观点，实际上也抹煞了作为法律调整对象的矿产资源与矿产品这两个概念之间的界限：“小矿业”的生产对象是矿产资源，即发生了物理形态变化的矿石而非发生了化学反应、改变物质形态的矿产品，而这一生产过程主要是指矿产资源的勘查、开采以及矿石选洗分离环节；而采选之后的冶炼加工等生产经营对象已然是经由矿石转化而来的矿产原材料而不再是原来的矿石本身，至于进出口贸易的对象，则往往是经过了更多生产环节的深加工产品，与作为最前端的矿产资源相比已大相径庭。
不容否认，在经济全球化的大潮中，不仅使各国成为国际市场上供需链条中的必要环节，而且也使各国内部的相关行业之间在社会化大生产中更加紧密相联。通过矿产资源的开发，矿产品进入下游各产业链和消费终端，支持国民经济各部门的生产，满足生产消费的需求，保障国民经济的健康运行和不断增长。由此决定了矿产资源勘查开采
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业正在向下游的矿产品冶炼、生产加工以至销售（含进出口贸易）的各个环节延伸。但是，这种“小矿业”向“大矿业”延伸的事实只表明产业链前后端之间更趋紧密的联系，却并不能由此判断矿产资源法能够承担起调整从矿产资源勘查、开采到矿产品生产加工和销售这整个产业链管理的重任。
“矿产资源法”这一名称因其同法律定位问题的关联性而同样成为争论的焦点。1980年《矿产资源法》起草时之所以定名为“矿产资源法”，主要是沿用我了建国以来的习惯以便于人们接受。国矿业经过了几十年的大发展并深受经济全球化的影响，为《矿产资源法》正名，实现回归本源、与国际接轨的时机“矿业法”的称谓，既真实业已成熟。而
直观地反映了该法的调整对象和范围，又符合国际惯例，便于更好地实现该法的立法宗旨。
（2）立法目标
现行《矿产资源法》的立法目标是“为了发展矿业，加强矿产资源的勘查、开发利用和保护工作，保障社会主义现代化建设的当前和长远的需要”，随着发展市场经济和建设民主法制的需要，人们对国家利益（公权利）与个体利益（私权利）之间相辅相成的关系有了更加深刻的认识，在确认矿业权的财产权属性的基础上平等保护各种类型的矿业权，理应成为矿产资源法制建设中的重要组成部分。因此，应将“确立和实现矿产资源的国家所有权并平等保护各种所有制经济的矿业权”作为重要内容纳入立法宗旨和目标。
（3）管理方式
①将矿产资源的资产化管理同矿产资源开发及相关行业的管理相结合，将注重微观管理与宏观管理相结合，简化矿产资源开发过程的监管，适度加强矿产资源资产化管理和对矿业权市场交易行为的监管。
②确立国内、国外矿产资源开发并重的方针，实施“走出去”战略，构建持久稳定的国际矿产资源供应体系。为《矿产资源法》对海外矿产此，需要通过资源开发战略原则予以确认，并相应制定完善相关的法律法规，从财税、金融、信息等方面设计一套国内企业实施海外矿产资源开发投资鼓励措施和保障机制，使充分利用“两个市场、两种资源”、实施全球化战略成为现实的选择和法制的要求。
③维护国家经济安全与促进经济矿产资源管理的第一要务效益相结合。
是“保护资源、保障发展”，其中维护国家经济安全也是其中应有之义，这在战略性矿产和优势矿产的开发管理上表现尤为突出。前者如我国石油、天然气、铁矿等因价格屡屡大幅上调而严重依赖和受制于国际市场；后者如钨、稀土等优势矿产大量廉价出口，却出现出口数量越多产品价格越低。因此，在目前国内经济持续快速发展的形势下，必须全面统筹资源型产品的发展政策，建立更为全面的各类资源储备战略，从整体上对我国的资源型产品作出保护、开采、生产加工、出口的系统规划，适当限制初级矿产品的出口，鼓励深加工产品的出口，按照对等原则在矿产品进口贸易中争取主动，充分发挥行业协会作用，完善战略性矿产和优势矿产资源开发利用的战略规划等。
④正确处理探矿权采矿权与勘查开采之间的物权性质与资质要求的关系。随着矿业领域社会化分工的进一步细化和矿业资本市场化的快速发展，长期以来形成的矿山企业投资经营权与开采权合一的局面正在打破，矿业权主体多元化和矿业公司投资与矿山开发主体相分离的趋势日益明显，因此出现了矿产资源资产管理与采矿权管理相融合而增加了管理的难度和管理部门之间职能交叉重迭。因此，有必要实行
探矿权投资人与勘查施工作业人分开、将采矿权投资人与采矿作业人分开，即把财产权与生产经营权分开的制度。
一是改革现行的勘查许可证、采矿许可证制度和勘查单位资质管理以及生产许可等制度。使探矿权与勘查许可分离、采矿权与采矿许可分离，相应将现在的勘查许可证和采矿许可证分别改称“探矿权证”和“采矿权证”，作为授予投资人探矿权和采矿权财产权的法律凭证；授予符合法定条件的矿产勘查和开采单位勘查许可证和采矿许可证，作为其从事矿产勘查和开采活动资质的法律凭证。借鉴国外对矿业权管理的经验，对探矿权、采矿权主体应主要从维护国家公共利益的角度如对其身份加以限制，对具体从事矿产勘查和开采活动的主体则从资金、技术、管理等方面提出要求。此外，还应对现行的矿产勘查资质管理办法进行相应地修改调整，并制定矿产资源开采资质管理办法。
二是加强相关部门间的分工合作。作为行使矿产资源所有权和矿产资源开发管理权的不同部门之间具有分工合作、协同一体的关系，在行使各自职能的过程中，对投资主体与勘查开采施工主体合一的企业违法行为，部门间既“一事不再罚”的原则，矿产资源要坚持
开发监管部门又应在其违法行为情节终止其勘查开采资格不足以达到严重、
惩戒目的和消除社会危害性的情况下，可以通报所有权管理部门吊销其探矿权、采矿权。
三是建立矿业股权变更备案制度。依照现行法律法规规定，矿业权转让行为应当经过管理机关审批。根据《探矿权采矿权转让管理办法》的有关规定，“已经取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形，需要变更采矿权主
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体的，经依法批准，可以将采矿权转让他人采矿。”但实际上矿山企业股权多元化的趋势已经使该规定不适应矿业权市场建设及管理的需要，尤其是矿业权转让行为的审批管理规定已经同完善矿产资源市场配置机制的要求构成了明显矛盾。为此，可以通过加强相关部门之间联动、建立矿业股权变更备案制度，使矿业权管理机关及时掌握矿业权主体变化情况，从而有利于加强管理，并有效协调企业经营权与采矿权之间的关系。
9. 体现国际对等互惠原则在矿业国际化的大背景下，应当鼓励国内企业提高外向型拓展能力，并通过外交途径建立国际互惠原则，建立平等的矿产资源开发国际关系，这同样是维护国家主权政治需要的一种经济手段。
为此，一方面要不断完善矿产资源法律法规，进一步创造稳定、公平、透明的法制和政策环境，保障国内外矿业投资者的合法权益；另一方面，也要按照对等原则，在矿产品贸易政策的制定中维护本国利益，并通过《外商投资产业
等相关配套法规和规范性文指导目录》件予以具体化。
10. 保证制度措施具有连续性、多尺度性和必要灵活性的原则
政策的连续性可使采矿权人少短期目标而多长远规划，如应当改变一些地方矿山开采年限设定过短的做法，以促使采矿者对矿山进行长期投入并高立法工作应与管理体效合理开发利用。
制机制和机构改革同行，及时作出法律调整，并应注意地方、国家乃至全球尺度上同一问题的表现，即全方位地考虑在国家统一规划矿产资源的合理配置。
和宏观调控下，可以允许一些地方根据其特殊的资源状况、经济社会发展水平以及实际需求制定一些处理矿产资源开发利用问题的方法，以增强管理制度和措施的灵活性和适用性。
注意保持相关法律之间的衔接与互动。特别是《物权法》将探矿权、采矿权作为物权加以规范并且确定了平等保护各种所有制经济、资源有偿使用等制度，必定从指导思想到立法技术上对《矿产资源法》的修订产生直接影响，包括矿产资源管理部门公共管理、社会服
务方面的内容，都需通过法律修改得到基于国有资源性资产管理体现和强化。
的需要，《矿产资源法》还应同《国有资等法律做好必要的衔接。通过《矿产法》
产资源法》、《物权法》和《国有资产法》等相关法律的分工合作、相互衔接式的立法和修订工作，可以较为全面地把握矿业规律并推进矿业和谐发展，不仅顺应了公法、私法相互融合的趋势，也有利于厘清矿产资源管理中的民法和经济法、行政法之间的关系，充分体现了市场调节为主、国家调控为辅的市场经济规则，并最终有利于建立以矿业权特适应社会主义市别是采矿权为核心的、
场机制的矿业运行机制和管理制度。矿产资源法将不仅是一部指导矿业发展的经济法，同时也是一部维护矿产资源国家所有权、保护探矿权、采矿权的物权特别法。矿产资源配套法规及规范性文件也应按照《物权法》确立的基本原则和精神进行清理，避免因抽象行为的不协调引发矿产资源管理中出现新的不和谐。
（作者单位：国土资源部矿产开发管理司、中国政法大学）
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