摘 要：新型城镇化的核心是人的城镇化。积极稳妥地推进新型城镇化，既产生“人口红利”，又带来“制度红利”。为此，要根据实际情况，做好规划衔接，促进城乡科学发展；以产业进入城镇带动农民进入城镇；创新投融资机制，积极提供公共服务；率先开展土地确权登记办证工作，促进土地流转；贯彻落实户籍制度，消除落户障碍，进而提高城镇化质量。 关键词：新型城镇化；以人为本；合肥市；政策建议 中图分类号：C912.81 文献标识码：A 经济增长减速是规律性现象，我们需要学会接受这个现实。但是我们更应该看到破除体制机制障碍后所释放的巨大能量。这是继“人口红利”后的“制度红利”。积极稳妥地推进新型城镇化，既产生“人口红利”，又带来“制度红利”。它是扩内需的最大潜力，也是稳增长的最大动力；是转变经济发展方式的最大助力，也是统筹城乡发展的重要途径；是全面建成小康社会的内在需求，更是全力打造“大湖名城、创新高地”的重大举措。 一、新型城镇化的核心是人的城镇化 城镇化是经济社会发展的必然现象。即使没有人们的主观努力，城镇化水平也在不断提高。但是，当发现并科学利用城镇化的发展规律，就会大大减少人类的阵痛——不但少走弯路，还能提高人的幸福指数。 当前出现的“逆城镇化”现象，是城镇化发展阶段的一个特殊现象，处理得当，它不但不改变城镇化的发展方向，反而能激发人类的前进动力。“赶农民上楼”，要农民转户口，而没有尊重农民的主体意识——满足农民的基本需求，农民只能“用脚投票”——不愿意转户口。因此，政府必须理解并尊重农民的意愿和需求，设法去除城镇化面前的障碍，使农民主动要求“农转非”，变“要我转户口”为“我要转户口”。这才是新型城镇化建设的根本要求——“以人为本”。 以人为本的基本涵义就是来自人，通过人，为了人。人是手段，更是目的。一切发展的最根本目的都是为了人。要设法改变“人民群众与党和国家分开”的思想观念。党和国家是人民的，也是为人民的，并没有丝毫自私的利益。那种损害党和国家的言行，实际上是损害人民群众自己的言行。人民群众与党和国家是水乳交融的关系，没有彼此、不分你我。党员干部尤其要有这样的认识。只有这样，才能把自己当作国家的主人，真心实意、心甘情愿地为国家、也是为自己奉献智慧和汗水；才会不把眼睛老是向上看，向党和国家不是要这要那，就是等靠。也只有这样，才能调动广大人民的积极性和主动性，凝心聚力，同心同德，有效推进新型城镇化建设。 新型城镇化建设不同于传统城镇化建设，应该把握“六新”：新理念：以人为本；新追求：幸福和谐；新动力：四化同步、创新驱动；新布局：城市-县城-中心镇-中心村；新关系：相辅相成、城乡一体；新生活：城市或农村，让生活更美好。 合肥市在推进新型城镇化的过程中，开拓创新，措施得力，甚至涌现出像滨湖新区这样“产城一体”的典范。区划调整又带来了巨大的发展机遇和上升空间，但也应该看到合肥市城镇化建设呈现出明显的城乡差距和各县市的不均衡发展。 二、当前城镇化问题分析 目前，含糊不清的认识掩盖了新型城镇化的内涵和外延，模糊了新型城镇化的发展方向与政策重点，紊乱了新型城镇化的发展顺序和路径。主要问题如下： （一）规划效力不高。在县城和中心镇建设规划上，往往缺乏前期充分的调研、论证，也没有对城镇发展边界、人口规模、功能定位、产业布局等做明确规定，有些项目不符合规划，违章建设；有些项目单位不领取“一书两证”，不办理报建手续，超容积率建设。集镇建成区面积增长速度大于人口增长速度，比如三河镇建成区面积为4.71平方公里，而常住人口为3万人左右。汤池镇建成区面积为3.8平方公里，而常住人口为2.01万人左右。 （二）产业支撑不强。县开发区和工业聚集区发展不够快，企业数量偏少、规模偏小，提供就业岗位不足。尤其是服务业发展滞后，对农业剩余劳动力就近就地转移的吸纳力不强，制约了城镇规模的扩张和城镇化水平的提高。 （三）要素保障不力。各地反映“四缺”：缺地、缺钱、缺人、缺政策。实际上，主城区“贪大求洋”、发展过快，占用土地指标；政府主导城镇化建设，渠道单一，导致“资金缺口大”；市县政府对人才使用没有科学规划，随意抽调人员。年轻的公务员长则一年，短则半年，就被上级抽调走了。指望上级优惠政策已经成为习惯，主动创新不够。 （四）公共服务不足。大多数集镇道路、供水、供气、绿化、环卫、污水和垃圾处理等基础设施建设滞后，文化、体育、休闲、购物等公共服务设施严重不足。社会保障体系不够完善，进城务工人员的住房、就业、创业等问题尚未解决。农村教育资源向县级以上城市集中，城乡师资资源配置严重失衡；农村医疗卫生资源增长缓慢；服务业发展滞后。 目前，合肥的不足更多体现在县域经济。城镇集中区规模小，整体实力弱，带动能力差，迫切需要实施强县战略，把推进新型城镇化作为强县战略的重要抓手，并赋予县乡镇政府更多的自主权，使各县拥有更多的发展空间。 三、推进新型城镇化的政策建议 （一）做好规划衔接，促进城乡科学发展。一要科学区域规划。遵照合肥区域性特大城市建设目标要求，按照中等城市、镇级市等标准合理修编市县镇三级规划，加强与土地利用规划、产业发展规划的衔接，科学引导新型城镇化建设。牢牢把握城镇化发展规律，遵循“统一规划、科学定位、综合开发、配套建设、体现特色”的原则，大力推进城镇建设，形成中心城区、县城、区域中心镇和新型农村社区竞相发展的新格局。比如三河镇，在市县新型城镇化建设体系总体规划的框架内，坚持高标准、高起点，修订完善三河镇小城镇规划体系，切实发挥规划的引领作用。二要优化产业布局。合肥市正在着力构建现代产业体系。要按照主城区（开发区）、县城（开发区）和乡镇工业园的梯级层次合理布局产业，实行产业链布局。主城区积极发展高新产业和现代服务业，并引导需要升级换代的产业转移到县区或乡镇；县域开发区要主动对接市区产业，在瞄准高新产业和现代服务业之时，着力发展劳动密集性产业，以吸纳本县农业剩余劳动力；乡镇应该主动对接市县转移产业，着力发展劳动密集性产业，实现农业剩余劳动力就地就近就业。全市要“一盘棋”，着力避免产业“同构同质”，恶性竞争，力争“一镇一品”、差异发展。 （二）以产业进入城镇带动农民进入城镇。产业是城镇化建设的源头活水，城镇发展的动力和支撑。只有着力发展产业，才能合理有序解决农民“哪里去”的问题。一要坚持以新型工业化推动城镇化。所谓新型工业化，就是坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，就是科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的工业化。加快发展与转型发展应该同步推进，发挥家电、汽车、装备制造等支柱产业的主导作用，保持新型平板显示、太阳能光伏、新能源汽车等战略性新兴产业的领先发展。同等条件下，轻工业吸纳劳动力的能力是重工业的三倍。只有坚持走以轻工业为主体的新型工业化，才能真正推进城镇化。通过发展产业来带动农民进入城镇就业，促进农民就地就近生活，进而带动城镇的发展壮大，真正实现产城一体。二要坚持以农业产业化促进城镇化。农业产业化不仅提高农业效益，还能提高农业生产率，释放农业剩余劳动力，促进城镇化。推进城镇化，发展特色产业是基础，相关部门需对乡镇优势产业发展进行统筹规划指导，打破传统的地域限制，充分整合临近乡镇的特色产业资源，实现资源共享并科学合理使用。三要坚持以服务业发展提升城镇化。服务业发展是一个大趋势。一方面，城镇化对服务业提出了现实需求。在工业化、城镇化的过程中，人口集聚、人民生产方式的变革，居民生活水平的提高，都会带来庞大的生活性服务需求。同时工业的蓬勃发展，也必然带来大量的生产性服务需求。另一方面，服务业为城镇化创造了大量的就业机会。目前，发达国家服务业比重和就业比重大多在70%～80%，而我国服务业比重仅有43%，就业比重只有36%，服务业发展的潜力很大。2012年合肥服务业就业比重为44.1%，与发达国家相比差距仍然较大。如果城镇化在未来继续保持较快速度推进，未来10年，服务业比重有望达到60%左右，服务业就业占比达到50%以上。各级政府必须抢抓机遇，加快生活性服务业和生产性服务业发展，积极吸纳农业剩余劳动力，促进新型城镇化持续健康发展。 （三）创新投融资机制，积极提供公共服务。政府义不容辞，但是，这并不意味着，政府要大包大揽。政府应该准确界定投资范围，公共产品由政府投资，而非公共产品和准公共产品作为次要投资对象，面向社会各类投资主体。一要加快改革投融资体制，改变城市公共基础设施建设单一靠财政投入的老办法。向政府投资、社会集资、企业投资、居民入资等多个渠道发展。创新招商模式。牢固树立“经营城市”的理念，以市场机制为手段，按照以经营权招商、项目合作招商、合作建设、银行借贷等运作思路，形成多元化投资格局，依此吸引域外有实力的企业和客商投资城市建设，加快城市建设。加快效能建设。按照“小政府、大服务”的要求，改变过去单一管理模式向管理、服务、协调、监督等综合效能转变，增强服务意识，提高办事效率。二要加大公共服务建设，提高城镇的吸引力。加快提高中小城市和小城镇的承载力，尤其是公共服务能力，促进人口就地就近聚集。当前各地对产业发展形成共识并付诸具体行动。如果仅有产业而缺乏生活服务的城市功能，人口难以就近而稳定居住，由此产生“黑区”，形成所谓的“鬼城”，产业则没有稳定的就业劳力，因而也不可能稳定持续发展。从调研来看，吸引农民并受到农民高度关注的首要问题是住房和教育。为此，一是大力发展农村优质中学教育，吸引农民工子女入学，从而助推市民化进程。二是加快兴建公租房，促进农民安居乐业。三是着力完善社会保障，赢得农民信赖，变“要我转户口”为“我要转户口”。这是关键举措，不可小看，或者忽视。 （四）率先开展土地确权登记办证工作，促进土地流转，释放农业剩余人口，推动新型城镇化建设。实践证明，正是因为土地没有“确权办证”，所以农民惧怕流转土地，因而阻碍了农业现代化进程，也因此阻碍了新型城镇化建设。 （五）贯彻落实户籍制度，消除落户障碍。不少学者和官员认为，按照“身份转换-行为升级-自由增进”的逻辑顺序能达成“农民市民化”的目的，但这却无法解释当前不少地方“农民不愿意市民化”的现象。其原因在于户籍并非农民的第一选择。只有充分考虑到农民工的意愿、就业和生活，才能最终促进农民市民化。 合肥市已经出台了《关于深化户籍管理制度改革的意见》，明确了落户要求，施行时间为2013年7月1日至2016年7月1日，有效期为三年。目前关键是贯彻落实。一要充分尊重农民进城和留乡问题上的自主选择权，切实保障农民的合法权益。二要加大宣传，把“户籍改革”作为吸引人力资源，促进经济持续健康发展的重大举措来抓紧抓好。农民工市民化，不仅是改善了用工难问题，更是改善了内需中的消费需求，甚至是投资需求，因而促成经济持续健康发展。三要抓紧促进新生代农民工市民化，以此形成示范效应，激励其他农民形成期望效应，带动合肥市经济社会的良性循环。农民工市民化，直接增加了稳定的劳动供给，无疑于增加了“人口红利”。 总而言之，必须围绕“人的城镇化”这个核心，以规划为龙头，以产业为支撑，以公共服务为保障，以土地流转为推手，以户口转移为手段，扎实推进新型城镇化。以上建议的五个部分符合客观规律和逻辑顺序，一般不能更替。绝不能把户口转移作为促进农民市民化的根本手段。让农民有事做、有房住，子女有学上，土地、宅基地和林地流转有保证，农民才敢放心进入城镇安居乐业，城镇化质量才会不断提高。 （本文审稿 李耀宗）
摘 要：新型城镇化的核心是人的城镇化。积极稳妥地推进新型城镇化，既产生“人口红利”，又带来“制度红利”。为此，要根据实际情况，做好规划衔接，促进城乡科学发展；以产业进入城镇带动农民进入城镇；创新投融资机制，积极提供公共服务；率先开展土地确权登记办证工作，促进土地流转；贯彻落实户籍制度，消除落户障碍，进而提高城镇化质量。 关键词：新型城镇化；以人为本；合肥市；政策建议 中图分类号：C912.81 文献标识码：A 经济增长减速是规律性现象，我们需要学会接受这个现实。但是我们更应该看到破除体制机制障碍后所释放的巨大能量。这是继“人口红利”后的“制度红利”。积极稳妥地推进新型城镇化，既产生“人口红利”，又带来“制度红利”。它是扩内需的最大潜力，也是稳增长的最大动力；是转变经济发展方式的最大助力，也是统筹城乡发展的重要途径；是全面建成小康社会的内在需求，更是全力打造“大湖名城、创新高地”的重大举措。 一、新型城镇化的核心是人的城镇化 城镇化是经济社会发展的必然现象。即使没有人们的主观努力，城镇化水平也在不断提高。但是，当发现并科学利用城镇化的发展规律，就会大大减少人类的阵痛——不但少走弯路，还能提高人的幸福指数。 当前出现的“逆城镇化”现象，是城镇化发展阶段的一个特殊现象，处理得当，它不但不改变城镇化的发展方向，反而能激发人类的前进动力。“赶农民上楼”，要农民转户口，而没有尊重农民的主体意识——满足农民的基本需求，农民只能“用脚投票”——不愿意转户口。因此，政府必须理解并尊重农民的意愿和需求，设法去除城镇化面前的障碍，使农民主动要求“农转非”，变“要我转户口”为“我要转户口”。这才是新型城镇化建设的根本要求——“以人为本”。 以人为本的基本涵义就是来自人，通过人，为了人。人是手段，更是目的。一切发展的最根本目的都是为了人。要设法改变“人民群众与党和国家分开”的思想观念。党和国家是人民的，也是为人民的，并没有丝毫自私的利益。那种损害党和国家的言行，实际上是损害人民群众自己的言行。人民群众与党和国家是水乳交融的关系，没有彼此、不分你我。党员干部尤其要有这样的认识。只有这样，才能把自己当作国家的主人，真心实意、心甘情愿地为国家、也是为自己奉献智慧和汗水；才会不把眼睛老是向上看，向党和国家不是要这要那，就是等靠。也只有这样，才能调动广大人民的积极性和主动性，凝心聚力，同心同德，有效推进新型城镇化建设。 新型城镇化建设不同于传统城镇化建设，应该把握“六新”：新理念：以人为本；新追求：幸福和谐；新动力：四化同步、创新驱动；新布局：城市-县城-中心镇-中心村；新关系：相辅相成、城乡一体；新生活：城市或农村，让生活更美好。 合肥市在推进新型城镇化的过程中，开拓创新，措施得力，甚至涌现出像滨湖新区这样“产城一体”的典范。区划调整又带来了巨大的发展机遇和上升空间，但也应该看到合肥市城镇化建设呈现出明显的城乡差距和各县市的不均衡发展。 二、当前城镇化问题分析 目前，含糊不清的认识掩盖了新型城镇化的内涵和外延，模糊了新型城镇化的发展方向与政策重点，紊乱了新型城镇化的发展顺序和路径。主要问题如下： （一）规划效力不高。在县城和中心镇建设规划上，往往缺乏前期充分的调研、论证，也没有对城镇发展边界、人口规模、功能定位、产业布局等做明确规定，有些项目不符合规划，违章建设；有些项目单位不领取“一书两证”，不办理报建手续，超容积率建设。集镇建成区面积增长速度大于人口增长速度，比如三河镇建成区面积为4.71平方公里，而常住人口为3万人左右。汤池镇建成区面积为3.8平方公里，而常住人口为2.01万人左右。 （二）产业支撑不强。县开发区和工业聚集区发展不够快，企业数量偏少、规模偏小，提供就业岗位不足。尤其是服务业发展滞后，对农业剩余劳动力就近就地转移的吸纳力不强，制约了城镇规模的扩张和城镇化水平的提高。 （三）要素保障不力。各地反映“四缺”：缺地、缺钱、缺人、缺政策。实际上，主城区“贪大求洋”、发展过快，占用土地指标；政府主导城镇化建设，渠道单一，导致“资金缺口大”；市县政府对人才使用没有科学规划，随意抽调人员。年轻的公务员长则一年，短则半年，就被上级抽调走了。指望上级优惠政策已经成为习惯，主动创新不够。 （四）公共服务不足。大多数集镇道路、供水、供气、绿化、环卫、污水和垃圾处理等基础设施建设滞后，文化、体育、休闲、购物等公共服务设施严重不足。社会保障体系不够完善，进城务工人员的住房、就业、创业等问题尚未解决。农村教育资源向县级以上城市集中，城乡师资资源配置严重失衡；农村医疗卫生资源增长缓慢；服务业发展滞后。 目前，合肥的不足更多体现在县域经济。城镇集中区规模小，整体实力弱，带动能力差，迫切需要实施强县战略，把推进新型城镇化作为强县战略的重要抓手，并赋予县乡镇政府更多的自主权，使各县拥有更多的发展空间。 三、推进新型城镇化的政策建议 （一）做好规划衔接，促进城乡科学发展。一要科学区域规划。遵照合肥区域性特大城市建设目标要求，按照中等城市、镇级市等标准合理修编市县镇三级规划，加强与土地利用规划、产业发展规划的衔接，科学引导新型城镇化建设。牢牢把握城镇化发展规律，遵循“统一规划、科学定位、综合开发、配套建设、体现特色”的原则，大力推进城镇建设，形成中心城区、县城、区域中心镇和新型农村社区竞相发展的新格局。比如三河镇，在市县新型城镇化建设体系总体规划的框架内，坚持高标准、高起点，修订完善三河镇小城镇规划体系，切实发挥规划的引领作用。二要优化产业布局。合肥市正在着力构建现代产业体系。要按照主城区（开发区）、县城（开发区）和乡镇工业园的梯级层次合理布局产业，实行产业链布局。主城区积极发展高新产业和现代服务业，并引导需要升级换代的产业转移到县区或乡镇；县域开发区要主动对接市区产业，在瞄准高新产业和现代服务业之时，着力发展劳动密集性产业，以吸纳本县农业剩余劳动力；乡镇应该主动对接市县转移产业，着力发展劳动密集性产业，实现农业剩余劳动力就地就近就业。全市要“一盘棋”，着力避免产业“同构同质”，恶性竞争，力争“一镇一品”、差异发展。 （二）以产业进入城镇带动农民进入城镇。产业是城镇化建设的源头活水，城镇发展的动力和支撑。只有着力发展产业，才能合理有序解决农民“哪里去”的问题。一要坚持以新型工业化推动城镇化。所谓新型工业化，就是坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，就是科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的工业化。加快发展与转型发展应该同步推进，发挥家电、汽车、装备制造等支柱产业的主导作用，保持新型平板显示、太阳能光伏、新能源汽车等战略性新兴产业的领先发展。同等条件下，轻工业吸纳劳动力的能力是重工业的三倍。只有坚持走以轻工业为主体的新型工业化，才能真正推进城镇化。通过发展产业来带动农民进入城镇就业，促进农民就地就近生活，进而带动城镇的发展壮大，真正实现产城一体。二要坚持以农业产业化促进城镇化。农业产业化不仅提高农业效益，还能提高农业生产率，释放农业剩余劳动力，促进城镇化。推进城镇化，发展特色产业是基础，相关部门需对乡镇优势产业发展进行统筹规划指导，打破传统的地域限制，充分整合临近乡镇的特色产业资源，实现资源共享并科学合理使用。三要坚持以服务业发展提升城镇化。服务业发展是一个大趋势。一方面，城镇化对服务业提出了现实需求。在工业化、城镇化的过程中，人口集聚、人民生产方式的变革，居民生活水平的提高，都会带来庞大的生活性服务需求。同时工业的蓬勃发展，也必然带来大量的生产性服务需求。另一方面，服务业为城镇化创造了大量的就业机会。目前，发达国家服务业比重和就业比重大多在70%～80%，而我国服务业比重仅有43%，就业比重只有36%，服务业发展的潜力很大。2012年合肥服务业就业比重为44.1%，与发达国家相比差距仍然较大。如果城镇化在未来继续保持较快速度推进，未来10年，服务业比重有望达到60%左右，服务业就业占比达到50%以上。各级政府必须抢抓机遇，加快生活性服务业和生产性服务业发展，积极吸纳农业剩余劳动力，促进新型城镇化持续健康发展。 （三）创新投融资机制，积极提供公共服务。政府义不容辞，但是，这并不意味着，政府要大包大揽。政府应该准确界定投资范围，公共产品由政府投资，而非公共产品和准公共产品作为次要投资对象，面向社会各类投资主体。一要加快改革投融资体制，改变城市公共基础设施建设单一靠财政投入的老办法。向政府投资、社会集资、企业投资、居民入资等多个渠道发展。创新招商模式。牢固树立“经营城市”的理念，以市场机制为手段，按照以经营权招商、项目合作招商、合作建设、银行借贷等运作思路，形成多元化投资格局，依此吸引域外有实力的企业和客商投资城市建设，加快城市建设。加快效能建设。按照“小政府、大服务”的要求，改变过去单一管理模式向管理、服务、协调、监督等综合效能转变，增强服务意识，提高办事效率。二要加大公共服务建设，提高城镇的吸引力。加快提高中小城市和小城镇的承载力，尤其是公共服务能力，促进人口就地就近聚集。当前各地对产业发展形成共识并付诸具体行动。如果仅有产业而缺乏生活服务的城市功能，人口难以就近而稳定居住，由此产生“黑区”，形成所谓的“鬼城”，产业则没有稳定的就业劳力，因而也不可能稳定持续发展。从调研来看，吸引农民并受到农民高度关注的首要问题是住房和教育。为此，一是大力发展农村优质中学教育，吸引农民工子女入学，从而助推市民化进程。二是加快兴建公租房，促进农民安居乐业。三是着力完善社会保障，赢得农民信赖，变“要我转户口”为“我要转户口”。这是关键举措，不可小看，或者忽视。 （四）率先开展土地确权登记办证工作，促进土地流转，释放农业剩余人口，推动新型城镇化建设。实践证明，正是因为土地没有“确权办证”，所以农民惧怕流转土地，因而阻碍了农业现代化进程，也因此阻碍了新型城镇化建设。 （五）贯彻落实户籍制度，消除落户障碍。不少学者和官员认为，按照“身份转换-行为升级-自由增进”的逻辑顺序能达成“农民市民化”的目的，但这却无法解释当前不少地方“农民不愿意市民化”的现象。其原因在于户籍并非农民的第一选择。只有充分考虑到农民工的意愿、就业和生活，才能最终促进农民市民化。 合肥市已经出台了《关于深化户籍管理制度改革的意见》，明确了落户要求，施行时间为2013年7月1日至2016年7月1日，有效期为三年。目前关键是贯彻落实。一要充分尊重农民进城和留乡问题上的自主选择权，切实保障农民的合法权益。二要加大宣传，把“户籍改革”作为吸引人力资源，促进经济持续健康发展的重大举措来抓紧抓好。农民工市民化，不仅是改善了用工难问题，更是改善了内需中的消费需求，甚至是投资需求，因而促成经济持续健康发展。三要抓紧促进新生代农民工市民化，以此形成示范效应，激励其他农民形成期望效应，带动合肥市经济社会的良性循环。农民工市民化，直接增加了稳定的劳动供给，无疑于增加了“人口红利”。 总而言之，必须围绕“人的城镇化”这个核心，以规划为龙头，以产业为支撑，以公共服务为保障，以土地流转为推手，以户口转移为手段，扎实推进新型城镇化。以上建议的五个部分符合客观规律和逻辑顺序，一般不能更替。绝不能把户口转移作为促进农民市民化的根本手段。让农民有事做、有房住，子女有学上，土地、宅基地和林地流转有保证，农民才敢放心进入城镇安居乐业，城镇化质量才会不断提高。 （本文审稿 李耀宗）