ＣＨＩＮＡＲＥＦＯＲＭ２００８
在一个三十年来不无艰难地收获、积累着点滴法治成果的社会，有些东西似乎不应被轻易“尝试”。
“尾号限行”，权从何来
□ 林鸿潮 栗燕杰 中国政法大学
２００８年１１月１０日，北京的“五日制”限行措施首次调整了轮换停驶日。一位车主说，“刚记住规定的停驶日期，把生活和工作节奏安排好，换了日子感觉真不方便，记错要受罚的。”
私车“尾号限行”的要求源于９月２７日发布的《北京市人民政府关于实施交通管理措施的通告》（以下简称“通告”）。尽管众多媒体以“北京公车封存３０％”作为这条新闻的醒目标题，可“明修栈道”之下“暗度陈仓”的另外一条规定却显得更加刺眼——本市私车在半年内试行按车牌尾号每周停驶一天。
在新浪等网络媒体推出的调查中，超过七成的反对率更表明了市民对“限行新规”的鲜明态度。
北京城市交通发展采取外延式模式，城市交通规划层层推进。但事实已经表明，北京道路延伸扩展的速度远远落后于机动车的增长，道路扩展在规模上受到各种条件、因素的限制，毕竟终有尽时。加上城市功能布局和道
饱受塞车之苦的北京市民，也许能体会“尾号限行”乃是政府在巨大的治理压力之下不得已的政策选择。交通治理的根本就是实现车和路的平衡，要么限车，要么扩路。长期以来，北京和上海两个特大城市在治理交通拥堵的政策选择上，前者重在扩路，后者重在限车，由此形成两种模式。上海模式在取得一定成效的同时，却因私车牌
路规划上的根本性错误，更决定了以扩路为中心的交通治理策略在北京不可能取得成功。
无奈之下，北京终于将交通治理的重心转向了“限车”，并多管齐下地采取了一系列措施。“公交优先”初见成效但并非治本之策，发展轨道交通又非朝夕之功，交通状况不断趋于恶化。于是，直接限制车辆出行就成为颇
北京市政府的上述逻辑貌似合理，实际上却是站不住脚的。我们知道，政府对公共道路使用权的管理，其形式效果既令政府欣喜万分，又在一定范围内为新限行措施的采用奠定了“民意基础”。于是乎，在“单双号限行”解除后不到十日，“尾号限行”便不失时机地出台了。
尽管“尾号限行”看起来是迫于现实，不得不然，加上对政策出台时机的“精准”把握，对社会舆论的充分酝酿和利用，加上貌似一碗水端平的“公私并限”，无不表明北京市政府对此事是何等的煞费苦心。
但毋庸讳言的是，这一政策选择已经构成了对市民私有财产权的侵犯。与大多数车主直呼政府粗暴践踏私权不同，仔细分析《通告》内容便可发现，按照北京市政府的逻辑，限行措施的对象并非市民对自家车辆的使用权，而是对公共道路的使用权。对于这一点，只要看看限行措施附带的补偿方案——停驶的机动车减征一个月养路费和车船税——便一目了然。汽车是私人物品，政府无权限制使用；道路却是公共产品，政府自可进行管理。
限行的“无奈”
谁能支撑“尾号限行”政策
照拍卖的合法性饱受争议。相形之下，令决策者“心动”的选项。与此同时，就是实施机动车行驶许可，简言之，就
北京模式一度颇受称道。“车本”、收税费。“尾号限行”的奥运会期间“单双号限行”立竿见影的是发
ＣＨＩＮＡ ＲＥＦＯＲＭ ２００８
年第１２期
１１３
不当之处，正在于政府以“交通管制”性权利，也绝非丝毫不能被触动。在足的名义，单方变更了机动车行驶许可的内容，进而限制了车主对自家机动车的财产使用权利。
由于公共道路的属性，公民驾驶车辆在道路上行驶的行为，依赖的是国家为其提供的“俱乐部物品”，在消费者达到一定多数的条件下，消费上的竞争性使得新增消费者明显降低了其他消费者的效用，车辆行驶速度减法律不应对其做出数量上的限制，一切符合条件的车辆都有权上路行驶。许可的目的也仅仅是对公民的行为能力与条件进行事先审查，对其收取一定费用，从而缓解因使用者过多而造成的拥挤。
然而“尾号限行”措施已不再是对机动车行驶许可的总量控制，而是对市民已经取得的机动车行驶许可做了内容上的变更，即把允许车辆全时通行的许可变成了允许车辆限时通行的许可。
从世界范围来看，各大城市治理道路拥堵的措施或是提高车辆的使用或是控制车辆牌照的发放数量，却鲜有直接限定车辆使用时间之举。其实道理很简单，比如作为“俱乐部产品”典型的公园景点，理应充分开放。可一旦公园景点中游人如织、摩肩接踵，旅游者便无不兴味索然，导致公共产品黄金周期间，为了控制参观人数，政府可以批准提高景区票价，或限制每日所售门票数量。但如果政府要求按照身份证尾号限制一部分人不能在某一荒唐之处便显而易见。
当然，私车使用权作为一种财产
够重大和迫切的公共利益面前，在保障人权底线的前提下，对私权的克减理应被人们接受和容忍，但其采用决条件、程序和程度上的规制。
虽然道路拥堵已成北京痼疾，非
市有关负责人提出，根据第２４条，“人民政府可以根据大气环境质量状况，在一定区域内对机动车采取限制车型、限制时间行驶的交通管制措施”的规对空气质量的影响，保持交通基本顺畅，有权结合本市大气环境质量状况
不能逾越法治的原则，必须受到权限、定，市政府为了减少机动车尾气排放
“虎狼之药”难以收效，但“尾号限行”和道路及交通流量的具体情况，限制作为对公民私有财产在使用上的限制，车辆出行。在我国目前却无明确的法律依据可供发事件应对法》等都对私有财产的征用及其补偿做出了规定，但有关私有财产权利限制的规定，却迟迟付诸阙如。而由于对私有财产权的限制在法律效果上类似于财产征用，即使国家意图设定此类措施，依《立法法》所划定之立法权限，也绝非地方政府一纸《通告》可以任意为之。
反观《通告》内容和北京市政府环保、交通等部门的解释和表态，认为《道路交通安全法》第３９条和《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》（以下简称“实施办法”）第２４条便是政府出台“尾号限行”措施广泛援引。但实际上“尾号限行”以此为据，在法理上仍不无疑问。只是授权交通管理部门遇有非常状况和特殊需要时得以采取临时性的交通管制措施，只能在特定情形下临时采市政府在奥运期间实行的“单双号限行”在合法性上之所以没有争议，关节正在此处的临时性上。而后奥运时期的“尾号限行”却仍欲以此为据，不免
其次，将《实施办法》作为“尾号限行”的法律依据，也难服众口。北京
否定这条的理由在于，《实施办法》授权政府采取交通管制措施的前提必须基于“大气环境质量状况”，因此，只有在“大气环境质量状况”与机动车数量构成直接、必然的因果关系时，政府才可采取《实施办法》授权的交通管制措施。但正如不少专家学者不厌其烦、反复指出的那样，北京市空气质量的好坏原因很多，与车辆总数、机动车尾气排放并没有直接的因果关系，几年前北京市机动车数量只有现在一半时，空气质量并不比现在好到哪去。这种以保护大气环境为名实施“尾号限行”措施的做法，按照行政法学的“行话”，属于行政裁量时考虑了无关因素，构成滥用职权。
尽管《通告》在限行措施中小心翼翼地嵌入了“试行”二字，颇有些“温水煮青蛙”的味道，但实际上，“试行”有着时间限制之外，并不能成为任何人法外行政、既越权又免责的挡箭牌。在一个三十年来不无艰难地收获、积累着点滴法治成果的社会，有些东西似乎不应被轻易“尝试”，诸如试试违反一下政府法治的原则，试试逾越一下公权和私权间的基本界限。正如常识向人们表明的那样，“温水煮青蛙”不是寓言而是谎言，水温稍稍上升，青蛙便会一跃而起。
（本文编辑 韩雪）
慢。机动车行驶许可只属于一般许可，政府援用。尽管《宪法》、《物权法》《突、
成本、收取高额税费和昂贵的停车费，的法律依据所在，这一说法也被媒体
首先，《道路交通安全法》第３９条，二字除了表明这一行政行为在效力上
效用降低。因此，在特定时期如“十一”取而非在常态下长期实施。此前，北京
天上公园、逛景点，实行“尾号限游”，有移花接木之嫌。
《中国改革》ＣＨＩＮＡ ＲＥＦＯＲＭ ２００８
年第１２期
ＣＨＩＮＡＲＥＦＯＲＭ２００８
在一个三十年来不无艰难地收获、积累着点滴法治成果的社会，有些东西似乎不应被轻易“尝试”。
“尾号限行”，权从何来
□ 林鸿潮 栗燕杰 中国政法大学
２００８年１１月１０日，北京的“五日制”限行措施首次调整了轮换停驶日。一位车主说，“刚记住规定的停驶日期，把生活和工作节奏安排好，换了日子感觉真不方便，记错要受罚的。”
私车“尾号限行”的要求源于９月２７日发布的《北京市人民政府关于实施交通管理措施的通告》（以下简称“通告”）。尽管众多媒体以“北京公车封存３０％”作为这条新闻的醒目标题，可“明修栈道”之下“暗度陈仓”的另外一条规定却显得更加刺眼——本市私车在半年内试行按车牌尾号每周停驶一天。
在新浪等网络媒体推出的调查中，超过七成的反对率更表明了市民对“限行新规”的鲜明态度。
北京城市交通发展采取外延式模式，城市交通规划层层推进。但事实已经表明，北京道路延伸扩展的速度远远落后于机动车的增长，道路扩展在规模上受到各种条件、因素的限制，毕竟终有尽时。加上城市功能布局和道
饱受塞车之苦的北京市民，也许能体会“尾号限行”乃是政府在巨大的治理压力之下不得已的政策选择。交通治理的根本就是实现车和路的平衡，要么限车，要么扩路。长期以来，北京和上海两个特大城市在治理交通拥堵的政策选择上，前者重在扩路，后者重在限车，由此形成两种模式。上海模式在取得一定成效的同时，却因私车牌
路规划上的根本性错误，更决定了以扩路为中心的交通治理策略在北京不可能取得成功。
无奈之下，北京终于将交通治理的重心转向了“限车”，并多管齐下地采取了一系列措施。“公交优先”初见成效但并非治本之策，发展轨道交通又非朝夕之功，交通状况不断趋于恶化。于是，直接限制车辆出行就成为颇
北京市政府的上述逻辑貌似合理，实际上却是站不住脚的。我们知道，政府对公共道路使用权的管理，其形式效果既令政府欣喜万分，又在一定范围内为新限行措施的采用奠定了“民意基础”。于是乎，在“单双号限行”解除后不到十日，“尾号限行”便不失时机地出台了。
尽管“尾号限行”看起来是迫于现实，不得不然，加上对政策出台时机的“精准”把握，对社会舆论的充分酝酿和利用，加上貌似一碗水端平的“公私并限”，无不表明北京市政府对此事是何等的煞费苦心。
但毋庸讳言的是，这一政策选择已经构成了对市民私有财产权的侵犯。与大多数车主直呼政府粗暴践踏私权不同，仔细分析《通告》内容便可发现，按照北京市政府的逻辑，限行措施的对象并非市民对自家车辆的使用权，而是对公共道路的使用权。对于这一点，只要看看限行措施附带的补偿方案——停驶的机动车减征一个月养路费和车船税——便一目了然。汽车是私人物品，政府无权限制使用；道路却是公共产品，政府自可进行管理。
限行的“无奈”
谁能支撑“尾号限行”政策
照拍卖的合法性饱受争议。相形之下，令决策者“心动”的选项。与此同时，就是实施机动车行驶许可，简言之，就
北京模式一度颇受称道。“车本”、收税费。“尾号限行”的奥运会期间“单双号限行”立竿见影的是发
ＣＨＩＮＡ ＲＥＦＯＲＭ ２００８
年第１２期
１１３
不当之处，正在于政府以“交通管制”性权利，也绝非丝毫不能被触动。在足的名义，单方变更了机动车行驶许可的内容，进而限制了车主对自家机动车的财产使用权利。
由于公共道路的属性，公民驾驶车辆在道路上行驶的行为，依赖的是国家为其提供的“俱乐部物品”，在消费者达到一定多数的条件下，消费上的竞争性使得新增消费者明显降低了其他消费者的效用，车辆行驶速度减法律不应对其做出数量上的限制，一切符合条件的车辆都有权上路行驶。许可的目的也仅仅是对公民的行为能力与条件进行事先审查，对其收取一定费用，从而缓解因使用者过多而造成的拥挤。
然而“尾号限行”措施已不再是对机动车行驶许可的总量控制，而是对市民已经取得的机动车行驶许可做了内容上的变更，即把允许车辆全时通行的许可变成了允许车辆限时通行的许可。
从世界范围来看，各大城市治理道路拥堵的措施或是提高车辆的使用或是控制车辆牌照的发放数量，却鲜有直接限定车辆使用时间之举。其实道理很简单，比如作为“俱乐部产品”典型的公园景点，理应充分开放。可一旦公园景点中游人如织、摩肩接踵，旅游者便无不兴味索然，导致公共产品黄金周期间，为了控制参观人数，政府可以批准提高景区票价，或限制每日所售门票数量。但如果政府要求按照身份证尾号限制一部分人不能在某一荒唐之处便显而易见。
当然，私车使用权作为一种财产
够重大和迫切的公共利益面前，在保障人权底线的前提下，对私权的克减理应被人们接受和容忍，但其采用决条件、程序和程度上的规制。
虽然道路拥堵已成北京痼疾，非
市有关负责人提出，根据第２４条，“人民政府可以根据大气环境质量状况，在一定区域内对机动车采取限制车型、限制时间行驶的交通管制措施”的规对空气质量的影响，保持交通基本顺畅，有权结合本市大气环境质量状况
不能逾越法治的原则，必须受到权限、定，市政府为了减少机动车尾气排放
“虎狼之药”难以收效，但“尾号限行”和道路及交通流量的具体情况，限制作为对公民私有财产在使用上的限制，车辆出行。在我国目前却无明确的法律依据可供发事件应对法》等都对私有财产的征用及其补偿做出了规定，但有关私有财产权利限制的规定，却迟迟付诸阙如。而由于对私有财产权的限制在法律效果上类似于财产征用，即使国家意图设定此类措施，依《立法法》所划定之立法权限，也绝非地方政府一纸《通告》可以任意为之。
反观《通告》内容和北京市政府环保、交通等部门的解释和表态，认为《道路交通安全法》第３９条和《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》（以下简称“实施办法”）第２４条便是政府出台“尾号限行”措施广泛援引。但实际上“尾号限行”以此为据，在法理上仍不无疑问。只是授权交通管理部门遇有非常状况和特殊需要时得以采取临时性的交通管制措施，只能在特定情形下临时采市政府在奥运期间实行的“单双号限行”在合法性上之所以没有争议，关节正在此处的临时性上。而后奥运时期的“尾号限行”却仍欲以此为据，不免
其次，将《实施办法》作为“尾号限行”的法律依据，也难服众口。北京
否定这条的理由在于，《实施办法》授权政府采取交通管制措施的前提必须基于“大气环境质量状况”，因此，只有在“大气环境质量状况”与机动车数量构成直接、必然的因果关系时，政府才可采取《实施办法》授权的交通管制措施。但正如不少专家学者不厌其烦、反复指出的那样，北京市空气质量的好坏原因很多，与车辆总数、机动车尾气排放并没有直接的因果关系，几年前北京市机动车数量只有现在一半时，空气质量并不比现在好到哪去。这种以保护大气环境为名实施“尾号限行”措施的做法，按照行政法学的“行话”，属于行政裁量时考虑了无关因素，构成滥用职权。
尽管《通告》在限行措施中小心翼翼地嵌入了“试行”二字，颇有些“温水煮青蛙”的味道，但实际上，“试行”有着时间限制之外，并不能成为任何人法外行政、既越权又免责的挡箭牌。在一个三十年来不无艰难地收获、积累着点滴法治成果的社会，有些东西似乎不应被轻易“尝试”，诸如试试违反一下政府法治的原则，试试逾越一下公权和私权间的基本界限。正如常识向人们表明的那样，“温水煮青蛙”不是寓言而是谎言，水温稍稍上升，青蛙便会一跃而起。
（本文编辑 韩雪）
慢。机动车行驶许可只属于一般许可，政府援用。尽管《宪法》、《物权法》《突、
成本、收取高额税费和昂贵的停车费，的法律依据所在，这一说法也被媒体
首先，《道路交通安全法》第３９条，二字除了表明这一行政行为在效力上
效用降低。因此，在特定时期如“十一”取而非在常态下长期实施。此前，北京
天上公园、逛景点，实行“尾号限游”，有移花接木之嫌。
《中国改革》ＣＨＩＮＡ ＲＥＦＯＲＭ ２００８
年第１２期