论我国环境法治中的环境正义 摘要：环境正义是较新型的环境价值观，由于经济、社会、历史等原因，我国环境立法中环境正义理念缺失，导致环境权益和责任分配不公，最终降低了法律的效率。事实上，环境问题不只是人与自然的失调，更是人与人关系失调的结果，因而要在我国环境立法中确立环境正义理念，明确环境正义原则，并在此基础上建立和完善相关具体法律制度。
关键词：环境法治；环境正义；理念缺失；实现途径
中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1006 -723X(2010)06 -0048 -07
作为环境伦理学的概念，环境正义实质上属于社会正义问题，包含着法律正义的要求，也是环境法学研究的必要课题。环境伦理是环境法治的基础，也是环境法治的价值内核，当前我国的环境法治建设急需系统的环境伦理来指导。环境正义既是现代环境伦理价值观的代表，也体现着环境法治和可持续发展的思想。对环境正义的研究，可以为我国环境法治的发展和和谐社会的构建提供重要的理论基础。
一、环境正义的基本内容
环境正义是环境伦理学的概念，最早起源于美国。上个世纪80年代的环境正义运动，引发了美国社会公众与学者对环境正义理论的极大兴趣。自此以后，环境正义这个新的伦理概念被提出来，越来越多的环境哲学家，环境伦理学者和环境法学者也开始关注这一新生的领域，环境正义理论也逐渐成熟起来。
（一）环境正义运动
生态问题引发的人——自然——社会之间的多层次矛盾在事实层面上为环境正义思想的产生与发展提供了现实基础，而蓬勃兴起的环境正义运动则在实践层面上为环境正义伦理思想的产生与发展提供了直接动力。环境正义运动是因为环境不公正问题而引起的环境抗议行动，1982年的“沃伦抗议”( Warren County protest)①（沃伦抗议首次把种族、贫困和工业废物的环境后果联系了一起，在社会上引起了强劲的反响。直接导致了它的爆发。
美国环境正义运动表明：当今环境问题不仅反映出人与自然关系的失调，而且越来越反映出人与人之间社会关系的失调，这已成为环境问题加剧的重要原因。环境正义在强调人们应该消除对环境造成破坏的行为的同时，更加关注保障人的基本生存权及自决权，并且认为人类自身内部的不平等是人类破坏自然环境的重要原因。
（二）环境正义的概念
“环境正义”对传统伦理学的正义理念提出了新的挑战，正义的范畴和内涵得到了新的阐释。为了建立人与自然之间的“合理关系”，实现人与自然的和谐统一，环境伦理学就不能仅停留在人与人之间，而要在传统伦理学的基础上向前发展，关怀的目光由人类社会开始向自然界扩展，从代内开始向代际扩展。从这种意义上讲，环境正义实质上也是“可持续发展伦理”，是立足于人类的生存和发展的可持续和人与自然的和谐统一的可持续，是以自然为基础，以人类为中心确立起来的新型正义观。
环境正义首先是一种价值理念。具体说来，环境正义理念追求人与人之间的和谐、人与自然的共同进化；同时，环境正义理念又是对如何规范环境主体的环境行为的理性认识和价值判断，是环境正义规范的思想基础和价值目标。”环境正义的核心是环境因素所引起的权利义务如何公平分配的问题，其基本内容包括资源的平均分配，资源的可持续利用，以及每
个人、每个社会群体对于干净空气、土地、水和其他自然环境有平等享用的权利等。
（三）环境正义的内涵
作为一种新兴的正义观，环境正义在一定程度上突破了传统正义观念的范畴，把关注的焦点放在了因环境问题而导致的环境不公平现象上。这种不公平包含着人与自然的不公平和人类社会之间的不公平，这也正是环境正义的基本内容所在。因此，环境正义问题其实包含着两个相关的方面：人类与非人类的自然之间的正义和人与人之间的正义。
1．人与自然之间的环境正义
对于是否承认人与自然之间的正义是环境正义的题中之意，学界观点不一，本文赞同将人与自然之间的正义纳入广义环境正义。这个问题实质上也是对环境法是否调整人与自然关系这一问题的延伸，它是对传统法律关系定义的挑战。生态主义者和调整论者认为，在法律关系中除了应承认和重视人的作用、意义和价值外，还必须承认和重视大自然的作用、意义和价值，“人与人的关系和人与环境的关系并不是水火不容、有你无我的关系，而是一种共存、互容、密不可分的关系”。人类作为地球生态系统的一个组成部分，只能在系统的整体结构体系中生活和发展，只能依据系统的整体功能来发挥自己的能动性和创造性，只能按照系统的整体运行规律来规范其开发利用自然的行为。而“传统的人类中心主义过分强调人的主体性，以至于把人和自然完全对立起来，这是非常错误的”。
人与自然之间的正义是环境正义的重要内容，也是环境正义理论的基础。只有充分尊重自然，正确认识和肯定自然的价值，超越人类中心主义的藩篱，建立人与自然的合理伦理关系，才能弘扬人与自然之间的环境正义，从根本上保护环境，追求人与自然的和谐共处。
首先，应承认自然的权利。自然是一个包括人类在内的有机整体，承认自然的权利是实现人与自然之间环境正义的前提。正如丁·罗德曼所说的那样，“所有事物和自然系统都拥有它们自己的目的和目标，因而都拥有内在价值和存在下去的权利”。因此，赋予自然应有的尊严和地位，承认其权利，才能充分热爱自然和保护自然，实现人和自然之间的最大公平。
其次，超越人类中心主义的藩篱，树立非人类中心主义的价值观。在非人类中心主义的价值观里，人之外的自然存在物被赋予了道德价值，对其不加怜悯的利用和破坏即是不正义的行为。自然状况的恶化和环境危机的爆发对人类的生存构成了极大的威胁，人们通过反省自身的行为逐渐认识到，环境危机绝不仅仅是一个技术问题，而是一个涉及人的世界观、价值观的大问题。人们应该建立与自然的平等伦理关系，给予自然于平等的关怀，才能顺应自然规律，构建人与自然之间的和谐。
再者，摈弃唯经济主义的价值观。唯经济主义价值观推崇经济至上，把人对经济利益的追求和渴望视作人类从事经济活动的唯一驱动力，将经济增长作为衡量社会发展的唯一指标。“人类以经济主义的价值观来对待包括人与自然关系在内的一切事物，这是导致自然遭到人类破坏，盘剥和掠夺的根本原因”。因此，为了人与环境之间的正义伸张，建立人类社会与自然界之间的正义秩序，必须摈弃经济主义的价值观。
2．人类社会之间的环境正义
环境正义所要解决的问题从根本上说是一个社会公平问题，人与人之间的正义是环境正义的核心内容。众所周知，环境问题由社会各阶层的人们共同造成，然而，环境破坏的恶果却并不平均地散布在所有人的生活领域中，深受恶劣环境影响的往往是处在社会金字塔底层的弱势群体。因而，环境正义不仅要求在同时代的不同地区之间实现社会正义，而且还要求在不同时代的人类之间实现正义。
代内环境正义。代内环境正义主要是指代内不同区域之间的环境公平。在环境权利的享用和环境义务的承担上，既要实现国际之间的正义，又要实现国内不同地区之间的正义。概括起来说就是国际环境公正和国内环境公正两个方面。国际环境公正意味着各地区、各国家都享有平等的自然资源使用权和可持续发展的权利。国际上的环境不正义主要表现在发达国家对发展中国家有限生态资源的大量剥削上。发达国家通过低价掠夺初级产品来压榨和盘剥发展中国家，而后又用高价制成品攫取利润。前列腺增生尿线变细能治好吗发展中国家不但要承担开发过程中的资源损失和环境破坏，还要承受发达国家“破坏全球环境”的指责。此外，发达国家还以环保为借口干涉他国内政也是国际环境不正义的表现。因此，促进国际间的渐趋平等无疑是环境正义的一个重要方面。国内环境公正。国内环境公正关注的则是因种族、阶级、地域等因素而引起的环境公正问题。
代际环境正义。代际环境正义是可持续发展理论的重要内容，它要求当代人在对生态环境的开发和利用时，不能只关注当前的利益，而应合理开发，注意保持资源和环境的永续利用，以满足后代子孙也能平等地享用环境资源。也就是说，环境的享用者不仅是这一世代的居民，还应包括后代子孙。要保证当代人与后代人具有平等的发展机会，以此实现当代和后代之间的正义。当代人在享有环境时，必须相对地承担保护环境的义务，以此来保证后代子孙对美好生活环境的享有权。
二、我国环境法治中的环境正义缺失问题
有效性不足是当今中国环境法治实践中存在的突出问题。环境法有效性不足的原因是多方面的，而环境立法本身存在的问题，特别是环境正义理念的缺失是其中的重要原因。环境问题不只是人自然的失调，更是人与人关系失调的结果，环境法治重点关（范文先生网 www.fwsir.com）注的不应只是通过技术途径来协调人与自然的关系，更应从社会关系人手，
重点分析环境问题的社会经济根源，并在此基础上寻求环境问题的解决之道。具体而言，我国环境立法正义理念的缺失体现在如下方面：
（一）环境立法指导思想滞后
如我国《环境保护法》第一条将立法目的表述为：“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法”。这一表述带有明显的计划经济痕迹，并且暴露了单纯追求经济社会发展的单维价值取向的弊端，不符合社会主义市场经济和可持续发展的要求，也不符合人与环境和谐共处的价值目标。再从环境法主要原则来看，受立法背景的限制，现行环境立法体现的基本原则主要有环境保护和经济发展相协调原则和预防为主、防治结合、综合治理原则等，由于未能体现可持续发展战略思想，这些基本原则已不能完全适应经济社会和环境保护发展的需要，也不能体现出环境正义价值观。
（二）立法本位强调环境义务，轻视环境权利
现行环境立法首先强调的是环境义务，而非环境权利。我国传统的环境立法思维模式以行政强制为特色，每出现一类新环境问题时，就根据该类环境问题的特点，首先规定一些强制性标准和行为模式，然后规定管理机构，明确管理职责。最后再规定违反相关标准时的处罚措施。当依此思维模式制定出的环境法律、法规成效有限之时，就沿着“如何完善标准，如何进一步加强执法能力，如何进一步加大执法力量”的思路对上述立法进行修改。但是，诸多环境法律虽经多次修改，成效却仍然不彰。可见我国现行的环境法制存在着强烈的功利主义色彩，在环境公益的大旗下，长期缺乏对个人权利及环境利益与风险分配的细致考量，环境法律的正当性和合理性面临严峻挑战，许多环境法律在实践中遭遇重重困难而无法落实予实践。其中一个原因就在于环境法很少能深入剖析环境保护中不同群体间的利益平衡问
题，并围绕着利益的确认、保障及救济建立细致而深入的制度。
我国环境法治中的权利义务不平衡性，还表现为未能有效关注不同地区和群体间在环境利益和环境责任分配方面的不公平，具体表现为区域不公平，群体间不公平。
第一，区域不公平。由于地理位置和自然环境的差别，受工业布局的影响，我国的区域环境正义问题十分突出，东西部之间，城乡之间差别很大。东西部地区在获取资源利益与承担环保责任上严重不协调，西部把资源持续不断地输向东部后，非但没有得到补偿，相反承担的环境后果却越来越严重。城市在发展经济，对其环境改善投入资金的同时，污染却向农村和城郊扩散。农村的环境状况在不断地恶化，然而却没有经济能力进行改善。此外，污染严重的重工业区居民也在承受着不合理的环境负担。但我国环境立法却未能对此不公平作出应有的制度回应，如我国现行《环境法》的主体部分“保护和改善环境”、“防治环境污染和其他公害”共19个条款，只有一个条款简单涉及了农业环境保护，一个条款涉及海洋环境保护，一个条款涉及城乡建设中对生态环境的保护，其余条款均是关于工业和城市环境保护和污染防治的规定，严重忽视了社会实际中存在的环境不公平问题。
第二，群体间不公平。中国存在的贫富不均意味着富人群体对环境造成的压力要比穷人的大，富裕群体所耗费的资源、向环境排放的废物要比穷人多。但是，富人并没有因此而对环境保护尽更大的责任。而环境污染和破坏的后果往往由贫困人群来承担。我国现行环境法主要是从环境资源的有效利用和防治污染的角度立法的，这种思路假设人们对环境问题的危害达成了共识。然而事实上，“环境问题”或者“环境危害”不是对所有人是同样的问题或者具有同样的危害。这些问题与和谐社会的理念格格不入，对环境的根本改善、社会的稳定，产生了很大的负面影响。
（三）环境法基本制度存在缺陷
由于立法理念、立法技术的滞后，我国环境法中的基本制度或多或少都存在有效性不足的问题。如排污收费制度的设计不足以强制企业依法谨慎排污、积极治污；限期治理制度方面，将限期治理决定权交给对被治理单位有直接管辖权的人民政府行使，这种以企业的隶属关系作为决定权依据的管理形式已不能适应市场经济的要求，并且政府与被管辖企业之间往往有某种重要的经济利益关系，政府为追求政绩往往又会产生重经济发展轻环境保护的价值偏好，因而会对企事业的环境污染行为有所放纵或影响其限期治理的决心；另外，环境分级管理体制也会造成条块分割，不利于流域性、区域性及行业性污染源治理的统筹管理和安排；对于市场失灵、政府失灵导致的环境问题，如野生动物的消费、外来物种的引进等，现行环境法缺乏对策性的规定；对于公众参与和环保社会团体的建立与发展问题，缺乏相应的鼓励和支持政策；对于与环保有关的市场和经济发展问题，如环境产权的确认和环保产业的发展等；缺乏相应的确认、保障和促进机制。
（四）环境立法中政府环境责任存在缺陷
由于“重经济发展，轻环境保护”、“视经济增长指标特别是GDP指标为硬指标，视环保指标特别是节能减排指标是软指标”，重行政相对人的环境义务和企业环境责任追究制，轻行政主体的环境义务和政府环境责任追究制，我国环境立法形式上虽重视强化政府的环境责任，但实质上强调的政府环境责任主要是政府环境权力或政府环境职权，而不是政府环境职责或政府环境义务。其主要表现是：在环境立法中强调政府职权（权力）本位，突出政府环境权力立法，重政府环境管制，轻政府环境指导与服务；大多数环境法律没有对照有关政府环境权力，明确规定相应的政府环境义务；发挥运用政府权力的法律制度比较健全，政府服务的法律制度相对欠缺；政府权力的法律规定比较详细具体，政府义务、服务的法律规定比较原则。
（一）确立环境正义原则
在过去相当长的时期，由于经济、科学、技术和文化水平落后，在环境正义与经济效益之间，我们的偏好是追求经济效益，其恶果是我国的环境污染和破坏、资源浪费和不足等问题相当严重。虽然我国经济多年持续快速增长，但与此同时，生态破坏和环境污染的形势日益严峻，目前尚未得到有效遏制。在很大程度上可以说，眼前的经济增长是以牺牲生态环境为代价取得的。这既是目前制定和实施的中国环境法律无法回避的矛盾，也是现行中国环境法律缺陷环境正义的主要问题。具体而言，在环境立法中存在着重义务而轻权利、重效益而轻环境正义等倾向，造成了目前中国的环境法律政策还处在“以行政命令、末端治理、浓度控制、点源控制为主”的阶段，还没有建立起完善的体现环境正义的环境政策法律体系。
几十年的经济发展，为我们现在重新审视现行环境立法创造了条件。在环境立法中必须以可持续发展为指导思想，以环境正义为理念，既要实现代内正义，又要实现代际正义和种际正义，要维护当代和代际人类的权利和利益，保护生物圈的共同利益和需求，不能只考虑“人类利益”而不顾“生态利益”，也不能以“生态利益”来否定“人类利益”。因此，应当在环境立法中确立种际正义原则、代内正义原则和代际正义原则。
1．种际正义原则
种际正义原则已在国际生态法的立法上得到了肯定。1979年《欧洲保护野生生物和自然界的伯尔尼公约》指出：“野生动植物构成具有美学、科学、文化、创造性、经济和内在价值的自然遗产，必须保存它们并将之传给后代。”1992年的《生物多样性公约》在其序言中也承认：“缔约国意识到生物多样性的内在价值，和生物多样性及其组成部分的生态、遗传、
社会、经济、科学、教育、文化、娱乐和美学价值，还意识到生物多样性对进化和保持生物圈的生命维持系统的重要性，确认生物多样性的保护是全人类的共同关切事项。”1982年10月28日联合国大会通过的《世界自然宪章》则进一步指出：“每种生命形式都是独特的，无论对人类的价值如何，都应得到尊重，为了给予其他有机体这样的承认，人类必须受行为道德准则的约束。”
2．代内正义原则
我国环境政策立法必须要强调代内正义。环境正义不仅要关注国与国之间环境权利与义务的公正分配，还要关注国家内部不同地区与地区之间、强势群体与弱势群体之间权利与义务的公正分配。我国由于历史和社会、经济原因，东部与西部、城市与农村环境权利与义务的不公正分配情况十分严重。在历史上，西部地区曾经为东部地区乃至全国的发展做出了巨大贡献和牺牲，西部地区的自然资源和生态环境破坏比较严重，东西部在资源收益和补偿方面处于不平等地位。在西部地区，形成了环境恶化与贫困加剧的相互循环，而东部地区富裕程度高，投入环境保护的资金相对较多，环境状况相对要好些，但西部地区生态环境却日益恶化。另外，随着产业结构的调整，高污染、高能耗产业逐渐从城市转移到农村，城市污染向农村转移和扩散，形成“污染下乡，产品进城”的局面，处于弱势地位的农民已成为最大的受害群体。当今中国社会“二元经济结构”和城乡工农业产品“剪刀差”的存在，突显了东部和西部、城市和农村在资源利用和保护环境方面权利和义务分配的不公正。
因此，应在环境政策法律中明确东西部、城市与农村各自利用环境资源的权利，区分二者保护环境所应承担的义务，既共同负担，又区别对待，在环境权利、环境责任、环境利益三者之间达到真正的统一。
3．代际正义原则
目前，代际正义原则已被许多国际文件和国际条约所确认。1980年发表的《世界自然资源保护大纲》在其前言中指出，“为了我们的生存及为了我们是肩负着作为子孙后代的自然资源托管者的责任，发展与保护资源均具有同样的必要性。”1992年在里约地球峰会通过的4个法律文件，都不同程度地提及了代际正义原则。《里约环境与发展宣言》在其原则3中明确提到了未来世代的利益，主要是在发展的权利方面。代际正义原则也被很多判例所肯定。1993年的丹麦诉挪威( Denmark V Norway)的一个海洋划界案件中，在讨论“全球范围的公平”问题时，威伦莫特( Weeramantry)法官以他个人的观点认为，“考虑到未来世代遗产中的自然力的因素，应当表明基于公平分配观念上的原则态度，这种公平分配对于当今世代来说是水平意义上的，而对未来世代来说是垂直意义上的。”他进一步指出，现在的公平观念可以作为在国际法中发展世代间公平理论的基础。菲律宾最高法院在1993年的一个判例中，法官亦授予42名儿童诉讼权，使之能以自己及子孙后代的名义提起诉讼，要求政府停止大规模出租国家森林给开发公司砍伐。
（二）健全和完善实现环境正义的具体制度
1．强化国际合作机制
这是环境问题国际性的要求，也是实现国与国之间环境正义的要求。迄今为止，环境问题是我们所遇到的最大的困难，全人类正面临着前所未有的挑战。1992年通过的《环境与发展里约宣言》①使人们充分认识到了环境的完整性：环境问题不仅是一个国家的问题，而是全球性的问题，不能靠一个国家就可以完成的，而是需要全球的共同合作。因此，战胜这一人类的最大困难是每一个地球人的使命，需要我们共同树立正确的国际环境正义观，加强环境问题的国际合作。现在各国在强化国际合作机制方面已有了不同程度的进展。例如，1997年12月，经过旷日持久的艰苦谈判，《联合国气候变化框架公约》缔约方第三次会议签署了
《京都议定书》。议定书第一次为发达国家规定了明确且具有约束力的温室气体减排义务。在国际社会的共同努力下，议定书终于2005年2月16日正式生效。尽管在2020年前，京都机制对稳定二氧化碳浓度所产生的影响微乎其微，但议定书的生效是国际环境保护史上一件具有里程碑意义的大事，其原因就在于它所揭示的国际环境正义原则，将为国际气候保护法的发展奠定一个坚实的基础。框架公约的主要成就之一是规定了气候保护的五项基本原则：“第一项原则是代际公平原则和共同但有区别的责任原则，第二项原则要求充分考虑发展中国家的愿望和要求，第三项原则包括风险预防原则和成本效益原则，第四项原则体现了可持续发展原则并承认经济发展对于采取措施应付气候变化的重要性等，第五项原则是国际环境合作原则。”这五项基本原则是国际气候保护法的基本原则，也是有关气候保护的国际环境正义理念的具体表述。
2．保障环境公众参与机制
环境正义的缺失在很大程度上是因为公众没有机会参与环境决策所造成的，因此，环境正义的实现不仅仅是政府的责任，还应该是每一个公民的权利与责任。公众参与制度是公众及其代表根据国家环境保护法律法规赋予的权利和义务，通过一定的途径、方式和方法参与环境事务，以保护自己环境权益的制度。因此，唯有贯彻落实公众参与制度，加强在环境政策的制定，环境立法、执法以及法律监督方面的公众参与，才能最大程度地实现我国的环境正义。
目前的环境法律法规虽然对公众参与制度有所规定，但是“参与”的具体方式和程序还缺少明确细致的法律规定。我国现有的制度设计还不能很好地满足公众对“参与”的需求，公众遇到涉及自己环境权益和责任的具体环境问题时，不知道如何参与，更别说参与环境决策的制定了。因而，完善公众参与的相关具体法律规定，保障公众的环境参与权，对我国环境正义的实现大有裨益。
此外，公民的环境意识也是其保障自身权利，维护环境正义的重要方面。公众参与环境保护的广度和深度从根本上说也依赖于公众环境意识的提高。公众环境意识的提高能在很大程度上帮助其参与环境运动和环境决策，对环境的不正义进行法律监督，以维护全社会的环境正义。因此，保障公民享有充分的环境知情权，提高公众的环境意识也是实现我国环境正义的对策之一。
3．健全和完善环境法律基本制度
在条件具备时，应对我国环境法基本制度进行更加完善的制度构建。以“开发者养护，污染者治理”为例而言，这是强制污染和破坏环境资源者承担责任的一项环境管理的基本原则的制度，它是指对环境和自然资源进行开发利用的组织和个人，有责任对其进行恢复、整治和养护。对环境造成污染的，有责任对其污染源和被污染的环境进行治理。该制度实际上是对西方国家“污染者承担原则”的借鉴，具有维护环境公平的意义。我国早在19世纪70年代就提出了“谁污染谁治理”的原则，并将这一原则在我国的环境保护法中明确规定了下来。该原则强调，对开发利用环境资源和污染环境所造成的损失，以及对污染的防治费用应由开发者和污染者承担，不应转嫁给国家和社会。这一原则是对环境公平的最好诠释，它能在一定程度上克服那种开发者只获取经济利益却让他人来承担环境质量恶化后果的环境不正义现象。对环境污染者征收较高的排污费和治理费，不仅可以促使其进行清洁生产，抑制环境污染，而且也有利于被开发地区的环境治理，保障环境正义，维护我们共同的生存环境。
但我国现行“污染者承担”制度存在的最大问题是污染者的经济负担远小于其收益，事实上导致一部分污染成本由社会承担，开发者只获取经济利益却让他人来承担环境质量恶化后果。当损害环境的成本小于所获的收益时，经济人的本性会促使其选择对环境问题的漠视。这样的结果是由于经济补偿制度的不合理、不科学所导致的，必须对相关制度科学设置，使
经济效益和环境效益达到平衡。
4．实施环境救济和生态补偿，促进社会公平
在中国现阶段，弱势群体以及由此带来的种种社会公平问题起了社会的广泛关注。根据罗尔斯正义理论的“差别原则”，在按贡献分配的同时，在允许的范围内，使社会利益分配的最少受惠者得到最大的利益补偿，也是社会正义的内在要求。
传统的社会救助制度实际上是对社会低收入者和生活困难者实施资金、服务或物质的帮助，以维持社会公平，促进社会和谐。然而随着环境问题的凸显，一部分人因此而生活条件受损，成为环境难民。他们不公平地承担了环境责任，但是却没有得到相应的补偿，甚至连基本的生存条件都无法保证。这就需要延伸社会救济制度，对这些弱势群体进行环境救助。国家可以考虑通过征收环境税和建立环境基金，在这些环境受害者找不到责任承担者或责任承担者无力对其赔偿时，对他们进行适当的补偿和救济。
5．健全政府环境责任，维护公众环境权
中国环境问题的主因在政府或“政府失灵”，在依法行政的条件下，政府环境失灵的实质是环境法律失灵，普遍性环境执法不力的内在原因是有关环境执法的立法出了问题，因而从法律上健全政府环境责任是解决“政府失灵”的基本途径。从环境法治的角度看，首先应该完善有关政府环境责任的立法。只有从环境立法着手，才能从源头上解决环境法律正当性、有效性不足，违法成本低、守法成本高、“环境法律法规虽多、但管用、好用的法律法规却很少”等现实问题。
健全政府环境责任是实现公民环境权的重要途径，是促进我国环境正义实现的有力保
障。维护环境公平，在一定意义上也就是对公众环境权的维护。所谓环境权，其是指公民所享有的在不被污染和破坏的环境中生存发展和利用环境资源的权利，维护公民环境权，是政府应尽的义务。对于公民环境权益的保护，在我国的法律中虽有规定，但是实际执行却（范文先生网 www.fwsir.com）不尽如人意，公民的环境权在很大程度还不能实现。为此，要强化政府环境责任，建立健全环境与发展综合决策制度、政府环境目标责任制度、战略（规划）环境影响评价、排污总量控制制度、综合环境许可制度、生态区划与环境功能区划制度、生态行政补偿制度、政府环境信息公开制度、政府支持公众参与制度、政府环境应急制度、环境政绩考核制度、政府问责（政府环境责任追究）制度等制度。
论我国环境法治中的环境正义 摘要：环境正义是较新型的环境价值观，由于经济、社会、历史等原因，我国环境立法中环境正义理念缺失，导致环境权益和责任分配不公，最终降低了法律的效率。事实上，环境问题不只是人与自然的失调，更是人与人关系失调的结果，因而要在我国环境立法中确立环境正义理念，明确环境正义原则，并在此基础上建立和完善相关具体法律制度。
关键词：环境法治；环境正义；理念缺失；实现途径
中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1006 -723X(2010)06 -0048 -07
作为环境伦理学的概念，环境正义实质上属于社会正义问题，包含着法律正义的要求，也是环境法学研究的必要课题。环境伦理是环境法治的基础，也是环境法治的价值内核，当前我国的环境法治建设急需系统的环境伦理来指导。环境正义既是现代环境伦理价值观的代表，也体现着环境法治和可持续发展的思想。对环境正义的研究，可以为我国环境法治的发展和和谐社会的构建提供重要的理论基础。
一、环境正义的基本内容
环境正义是环境伦理学的概念，最早起源于美国。上个世纪80年代的环境正义运动，引发了美国社会公众与学者对环境正义理论的极大兴趣。自此以后，环境正义这个新的伦理概念被提出来，越来越多的环境哲学家，环境伦理学者和环境法学者也开始关注这一新生的领域，环境正义理论也逐渐成熟起来。
（一）环境正义运动
生态问题引发的人——自然——社会之间的多层次矛盾在事实层面上为环境正义思想的产生与发展提供了现实基础，而蓬勃兴起的环境正义运动则在实践层面上为环境正义伦理思想的产生与发展提供了直接动力。环境正义运动是因为环境不公正问题而引起的环境抗议行动，1982年的“沃伦抗议”( Warren County protest)①（沃伦抗议首次把种族、贫困和工业废物的环境后果联系了一起，在社会上引起了强劲的反响。直接导致了它的爆发。
美国环境正义运动表明：当今环境问题不仅反映出人与自然关系的失调，而且越来越反映出人与人之间社会关系的失调，这已成为环境问题加剧的重要原因。环境正义在强调人们应该消除对环境造成破坏的行为的同时，更加关注保障人的基本生存权及自决权，并且认为人类自身内部的不平等是人类破坏自然环境的重要原因。
（二）环境正义的概念
“环境正义”对传统伦理学的正义理念提出了新的挑战，正义的范畴和内涵得到了新的阐释。为了建立人与自然之间的“合理关系”，实现人与自然的和谐统一，环境伦理学就不能仅停留在人与人之间，而要在传统伦理学的基础上向前发展，关怀的目光由人类社会开始向自然界扩展，从代内开始向代际扩展。从这种意义上讲，环境正义实质上也是“可持续发展伦理”，是立足于人类的生存和发展的可持续和人与自然的和谐统一的可持续，是以自然为基础，以人类为中心确立起来的新型正义观。
环境正义首先是一种价值理念。具体说来，环境正义理念追求人与人之间的和谐、人与自然的共同进化；同时，环境正义理念又是对如何规范环境主体的环境行为的理性认识和价值判断，是环境正义规范的思想基础和价值目标。”环境正义的核心是环境因素所引起的权利义务如何公平分配的问题，其基本内容包括资源的平均分配，资源的可持续利用，以及每
个人、每个社会群体对于干净空气、土地、水和其他自然环境有平等享用的权利等。
（三）环境正义的内涵
作为一种新兴的正义观，环境正义在一定程度上突破了传统正义观念的范畴，把关注的焦点放在了因环境问题而导致的环境不公平现象上。这种不公平包含着人与自然的不公平和人类社会之间的不公平，这也正是环境正义的基本内容所在。因此，环境正义问题其实包含着两个相关的方面：人类与非人类的自然之间的正义和人与人之间的正义。
1．人与自然之间的环境正义
对于是否承认人与自然之间的正义是环境正义的题中之意，学界观点不一，本文赞同将人与自然之间的正义纳入广义环境正义。这个问题实质上也是对环境法是否调整人与自然关系这一问题的延伸，它是对传统法律关系定义的挑战。生态主义者和调整论者认为，在法律关系中除了应承认和重视人的作用、意义和价值外，还必须承认和重视大自然的作用、意义和价值，“人与人的关系和人与环境的关系并不是水火不容、有你无我的关系，而是一种共存、互容、密不可分的关系”。人类作为地球生态系统的一个组成部分，只能在系统的整体结构体系中生活和发展，只能依据系统的整体功能来发挥自己的能动性和创造性，只能按照系统的整体运行规律来规范其开发利用自然的行为。而“传统的人类中心主义过分强调人的主体性，以至于把人和自然完全对立起来，这是非常错误的”。
人与自然之间的正义是环境正义的重要内容，也是环境正义理论的基础。只有充分尊重自然，正确认识和肯定自然的价值，超越人类中心主义的藩篱，建立人与自然的合理伦理关系，才能弘扬人与自然之间的环境正义，从根本上保护环境，追求人与自然的和谐共处。
首先，应承认自然的权利。自然是一个包括人类在内的有机整体，承认自然的权利是实现人与自然之间环境正义的前提。正如丁·罗德曼所说的那样，“所有事物和自然系统都拥有它们自己的目的和目标，因而都拥有内在价值和存在下去的权利”。因此，赋予自然应有的尊严和地位，承认其权利，才能充分热爱自然和保护自然，实现人和自然之间的最大公平。
其次，超越人类中心主义的藩篱，树立非人类中心主义的价值观。在非人类中心主义的价值观里，人之外的自然存在物被赋予了道德价值，对其不加怜悯的利用和破坏即是不正义的行为。自然状况的恶化和环境危机的爆发对人类的生存构成了极大的威胁，人们通过反省自身的行为逐渐认识到，环境危机绝不仅仅是一个技术问题，而是一个涉及人的世界观、价值观的大问题。人们应该建立与自然的平等伦理关系，给予自然于平等的关怀，才能顺应自然规律，构建人与自然之间的和谐。
再者，摈弃唯经济主义的价值观。唯经济主义价值观推崇经济至上，把人对经济利益的追求和渴望视作人类从事经济活动的唯一驱动力，将经济增长作为衡量社会发展的唯一指标。“人类以经济主义的价值观来对待包括人与自然关系在内的一切事物，这是导致自然遭到人类破坏，盘剥和掠夺的根本原因”。因此，为了人与环境之间的正义伸张，建立人类社会与自然界之间的正义秩序，必须摈弃经济主义的价值观。
2．人类社会之间的环境正义
环境正义所要解决的问题从根本上说是一个社会公平问题，人与人之间的正义是环境正义的核心内容。众所周知，环境问题由社会各阶层的人们共同造成，然而，环境破坏的恶果却并不平均地散布在所有人的生活领域中，深受恶劣环境影响的往往是处在社会金字塔底层的弱势群体。因而，环境正义不仅要求在同时代的不同地区之间实现社会正义，而且还要求在不同时代的人类之间实现正义。
代内环境正义。代内环境正义主要是指代内不同区域之间的环境公平。在环境权利的享用和环境义务的承担上，既要实现国际之间的正义，又要实现国内不同地区之间的正义。概括起来说就是国际环境公正和国内环境公正两个方面。国际环境公正意味着各地区、各国家都享有平等的自然资源使用权和可持续发展的权利。国际上的环境不正义主要表现在发达国家对发展中国家有限生态资源的大量剥削上。发达国家通过低价掠夺初级产品来压榨和盘剥发展中国家，而后又用高价制成品攫取利润。前列腺增生尿线变细能治好吗发展中国家不但要承担开发过程中的资源损失和环境破坏，还要承受发达国家“破坏全球环境”的指责。此外，发达国家还以环保为借口干涉他国内政也是国际环境不正义的表现。因此，促进国际间的渐趋平等无疑是环境正义的一个重要方面。国内环境公正。国内环境公正关注的则是因种族、阶级、地域等因素而引起的环境公正问题。
代际环境正义。代际环境正义是可持续发展理论的重要内容，它要求当代人在对生态环境的开发和利用时，不能只关注当前的利益，而应合理开发，注意保持资源和环境的永续利用，以满足后代子孙也能平等地享用环境资源。也就是说，环境的享用者不仅是这一世代的居民，还应包括后代子孙。要保证当代人与后代人具有平等的发展机会，以此实现当代和后代之间的正义。当代人在享有环境时，必须相对地承担保护环境的义务，以此来保证后代子孙对美好生活环境的享有权。
二、我国环境法治中的环境正义缺失问题
有效性不足是当今中国环境法治实践中存在的突出问题。环境法有效性不足的原因是多方面的，而环境立法本身存在的问题，特别是环境正义理念的缺失是其中的重要原因。环境问题不只是人自然的失调，更是人与人关系失调的结果，环境法治重点关（范文先生网 www.fwsir.com）注的不应只是通过技术途径来协调人与自然的关系，更应从社会关系人手，
重点分析环境问题的社会经济根源，并在此基础上寻求环境问题的解决之道。具体而言，我国环境立法正义理念的缺失体现在如下方面：
（一）环境立法指导思想滞后
如我国《环境保护法》第一条将立法目的表述为：“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法”。这一表述带有明显的计划经济痕迹，并且暴露了单纯追求经济社会发展的单维价值取向的弊端，不符合社会主义市场经济和可持续发展的要求，也不符合人与环境和谐共处的价值目标。再从环境法主要原则来看，受立法背景的限制，现行环境立法体现的基本原则主要有环境保护和经济发展相协调原则和预防为主、防治结合、综合治理原则等，由于未能体现可持续发展战略思想，这些基本原则已不能完全适应经济社会和环境保护发展的需要，也不能体现出环境正义价值观。
（二）立法本位强调环境义务，轻视环境权利
现行环境立法首先强调的是环境义务，而非环境权利。我国传统的环境立法思维模式以行政强制为特色，每出现一类新环境问题时，就根据该类环境问题的特点，首先规定一些强制性标准和行为模式，然后规定管理机构，明确管理职责。最后再规定违反相关标准时的处罚措施。当依此思维模式制定出的环境法律、法规成效有限之时，就沿着“如何完善标准，如何进一步加强执法能力，如何进一步加大执法力量”的思路对上述立法进行修改。但是，诸多环境法律虽经多次修改，成效却仍然不彰。可见我国现行的环境法制存在着强烈的功利主义色彩，在环境公益的大旗下，长期缺乏对个人权利及环境利益与风险分配的细致考量，环境法律的正当性和合理性面临严峻挑战，许多环境法律在实践中遭遇重重困难而无法落实予实践。其中一个原因就在于环境法很少能深入剖析环境保护中不同群体间的利益平衡问
题，并围绕着利益的确认、保障及救济建立细致而深入的制度。
我国环境法治中的权利义务不平衡性，还表现为未能有效关注不同地区和群体间在环境利益和环境责任分配方面的不公平，具体表现为区域不公平，群体间不公平。
第一，区域不公平。由于地理位置和自然环境的差别，受工业布局的影响，我国的区域环境正义问题十分突出，东西部之间，城乡之间差别很大。东西部地区在获取资源利益与承担环保责任上严重不协调，西部把资源持续不断地输向东部后，非但没有得到补偿，相反承担的环境后果却越来越严重。城市在发展经济，对其环境改善投入资金的同时，污染却向农村和城郊扩散。农村的环境状况在不断地恶化，然而却没有经济能力进行改善。此外，污染严重的重工业区居民也在承受着不合理的环境负担。但我国环境立法却未能对此不公平作出应有的制度回应，如我国现行《环境法》的主体部分“保护和改善环境”、“防治环境污染和其他公害”共19个条款，只有一个条款简单涉及了农业环境保护，一个条款涉及海洋环境保护，一个条款涉及城乡建设中对生态环境的保护，其余条款均是关于工业和城市环境保护和污染防治的规定，严重忽视了社会实际中存在的环境不公平问题。
第二，群体间不公平。中国存在的贫富不均意味着富人群体对环境造成的压力要比穷人的大，富裕群体所耗费的资源、向环境排放的废物要比穷人多。但是，富人并没有因此而对环境保护尽更大的责任。而环境污染和破坏的后果往往由贫困人群来承担。我国现行环境法主要是从环境资源的有效利用和防治污染的角度立法的，这种思路假设人们对环境问题的危害达成了共识。然而事实上，“环境问题”或者“环境危害”不是对所有人是同样的问题或者具有同样的危害。这些问题与和谐社会的理念格格不入，对环境的根本改善、社会的稳定，产生了很大的负面影响。
（三）环境法基本制度存在缺陷
由于立法理念、立法技术的滞后，我国环境法中的基本制度或多或少都存在有效性不足的问题。如排污收费制度的设计不足以强制企业依法谨慎排污、积极治污；限期治理制度方面，将限期治理决定权交给对被治理单位有直接管辖权的人民政府行使，这种以企业的隶属关系作为决定权依据的管理形式已不能适应市场经济的要求，并且政府与被管辖企业之间往往有某种重要的经济利益关系，政府为追求政绩往往又会产生重经济发展轻环境保护的价值偏好，因而会对企事业的环境污染行为有所放纵或影响其限期治理的决心；另外，环境分级管理体制也会造成条块分割，不利于流域性、区域性及行业性污染源治理的统筹管理和安排；对于市场失灵、政府失灵导致的环境问题，如野生动物的消费、外来物种的引进等，现行环境法缺乏对策性的规定；对于公众参与和环保社会团体的建立与发展问题，缺乏相应的鼓励和支持政策；对于与环保有关的市场和经济发展问题，如环境产权的确认和环保产业的发展等；缺乏相应的确认、保障和促进机制。
（四）环境立法中政府环境责任存在缺陷
由于“重经济发展，轻环境保护”、“视经济增长指标特别是GDP指标为硬指标，视环保指标特别是节能减排指标是软指标”，重行政相对人的环境义务和企业环境责任追究制，轻行政主体的环境义务和政府环境责任追究制，我国环境立法形式上虽重视强化政府的环境责任，但实质上强调的政府环境责任主要是政府环境权力或政府环境职权，而不是政府环境职责或政府环境义务。其主要表现是：在环境立法中强调政府职权（权力）本位，突出政府环境权力立法，重政府环境管制，轻政府环境指导与服务；大多数环境法律没有对照有关政府环境权力，明确规定相应的政府环境义务；发挥运用政府权力的法律制度比较健全，政府服务的法律制度相对欠缺；政府权力的法律规定比较详细具体，政府义务、服务的法律规定比较原则。
（一）确立环境正义原则
在过去相当长的时期，由于经济、科学、技术和文化水平落后，在环境正义与经济效益之间，我们的偏好是追求经济效益，其恶果是我国的环境污染和破坏、资源浪费和不足等问题相当严重。虽然我国经济多年持续快速增长，但与此同时，生态破坏和环境污染的形势日益严峻，目前尚未得到有效遏制。在很大程度上可以说，眼前的经济增长是以牺牲生态环境为代价取得的。这既是目前制定和实施的中国环境法律无法回避的矛盾，也是现行中国环境法律缺陷环境正义的主要问题。具体而言，在环境立法中存在着重义务而轻权利、重效益而轻环境正义等倾向，造成了目前中国的环境法律政策还处在“以行政命令、末端治理、浓度控制、点源控制为主”的阶段，还没有建立起完善的体现环境正义的环境政策法律体系。
几十年的经济发展，为我们现在重新审视现行环境立法创造了条件。在环境立法中必须以可持续发展为指导思想，以环境正义为理念，既要实现代内正义，又要实现代际正义和种际正义，要维护当代和代际人类的权利和利益，保护生物圈的共同利益和需求，不能只考虑“人类利益”而不顾“生态利益”，也不能以“生态利益”来否定“人类利益”。因此，应当在环境立法中确立种际正义原则、代内正义原则和代际正义原则。
1．种际正义原则
种际正义原则已在国际生态法的立法上得到了肯定。1979年《欧洲保护野生生物和自然界的伯尔尼公约》指出：“野生动植物构成具有美学、科学、文化、创造性、经济和内在价值的自然遗产，必须保存它们并将之传给后代。”1992年的《生物多样性公约》在其序言中也承认：“缔约国意识到生物多样性的内在价值，和生物多样性及其组成部分的生态、遗传、
社会、经济、科学、教育、文化、娱乐和美学价值，还意识到生物多样性对进化和保持生物圈的生命维持系统的重要性，确认生物多样性的保护是全人类的共同关切事项。”1982年10月28日联合国大会通过的《世界自然宪章》则进一步指出：“每种生命形式都是独特的，无论对人类的价值如何，都应得到尊重，为了给予其他有机体这样的承认，人类必须受行为道德准则的约束。”
2．代内正义原则
我国环境政策立法必须要强调代内正义。环境正义不仅要关注国与国之间环境权利与义务的公正分配，还要关注国家内部不同地区与地区之间、强势群体与弱势群体之间权利与义务的公正分配。我国由于历史和社会、经济原因，东部与西部、城市与农村环境权利与义务的不公正分配情况十分严重。在历史上，西部地区曾经为东部地区乃至全国的发展做出了巨大贡献和牺牲，西部地区的自然资源和生态环境破坏比较严重，东西部在资源收益和补偿方面处于不平等地位。在西部地区，形成了环境恶化与贫困加剧的相互循环，而东部地区富裕程度高，投入环境保护的资金相对较多，环境状况相对要好些，但西部地区生态环境却日益恶化。另外，随着产业结构的调整，高污染、高能耗产业逐渐从城市转移到农村，城市污染向农村转移和扩散，形成“污染下乡，产品进城”的局面，处于弱势地位的农民已成为最大的受害群体。当今中国社会“二元经济结构”和城乡工农业产品“剪刀差”的存在，突显了东部和西部、城市和农村在资源利用和保护环境方面权利和义务分配的不公正。
因此，应在环境政策法律中明确东西部、城市与农村各自利用环境资源的权利，区分二者保护环境所应承担的义务，既共同负担，又区别对待，在环境权利、环境责任、环境利益三者之间达到真正的统一。
3．代际正义原则
目前，代际正义原则已被许多国际文件和国际条约所确认。1980年发表的《世界自然资源保护大纲》在其前言中指出，“为了我们的生存及为了我们是肩负着作为子孙后代的自然资源托管者的责任，发展与保护资源均具有同样的必要性。”1992年在里约地球峰会通过的4个法律文件，都不同程度地提及了代际正义原则。《里约环境与发展宣言》在其原则3中明确提到了未来世代的利益，主要是在发展的权利方面。代际正义原则也被很多判例所肯定。1993年的丹麦诉挪威( Denmark V Norway)的一个海洋划界案件中，在讨论“全球范围的公平”问题时，威伦莫特( Weeramantry)法官以他个人的观点认为，“考虑到未来世代遗产中的自然力的因素，应当表明基于公平分配观念上的原则态度，这种公平分配对于当今世代来说是水平意义上的，而对未来世代来说是垂直意义上的。”他进一步指出，现在的公平观念可以作为在国际法中发展世代间公平理论的基础。菲律宾最高法院在1993年的一个判例中，法官亦授予42名儿童诉讼权，使之能以自己及子孙后代的名义提起诉讼，要求政府停止大规模出租国家森林给开发公司砍伐。
（二）健全和完善实现环境正义的具体制度
1．强化国际合作机制
这是环境问题国际性的要求，也是实现国与国之间环境正义的要求。迄今为止，环境问题是我们所遇到的最大的困难，全人类正面临着前所未有的挑战。1992年通过的《环境与发展里约宣言》①使人们充分认识到了环境的完整性：环境问题不仅是一个国家的问题，而是全球性的问题，不能靠一个国家就可以完成的，而是需要全球的共同合作。因此，战胜这一人类的最大困难是每一个地球人的使命，需要我们共同树立正确的国际环境正义观，加强环境问题的国际合作。现在各国在强化国际合作机制方面已有了不同程度的进展。例如，1997年12月，经过旷日持久的艰苦谈判，《联合国气候变化框架公约》缔约方第三次会议签署了
《京都议定书》。议定书第一次为发达国家规定了明确且具有约束力的温室气体减排义务。在国际社会的共同努力下，议定书终于2005年2月16日正式生效。尽管在2020年前，京都机制对稳定二氧化碳浓度所产生的影响微乎其微，但议定书的生效是国际环境保护史上一件具有里程碑意义的大事，其原因就在于它所揭示的国际环境正义原则，将为国际气候保护法的发展奠定一个坚实的基础。框架公约的主要成就之一是规定了气候保护的五项基本原则：“第一项原则是代际公平原则和共同但有区别的责任原则，第二项原则要求充分考虑发展中国家的愿望和要求，第三项原则包括风险预防原则和成本效益原则，第四项原则体现了可持续发展原则并承认经济发展对于采取措施应付气候变化的重要性等，第五项原则是国际环境合作原则。”这五项基本原则是国际气候保护法的基本原则，也是有关气候保护的国际环境正义理念的具体表述。
2．保障环境公众参与机制
环境正义的缺失在很大程度上是因为公众没有机会参与环境决策所造成的，因此，环境正义的实现不仅仅是政府的责任，还应该是每一个公民的权利与责任。公众参与制度是公众及其代表根据国家环境保护法律法规赋予的权利和义务，通过一定的途径、方式和方法参与环境事务，以保护自己环境权益的制度。因此，唯有贯彻落实公众参与制度，加强在环境政策的制定，环境立法、执法以及法律监督方面的公众参与，才能最大程度地实现我国的环境正义。
目前的环境法律法规虽然对公众参与制度有所规定，但是“参与”的具体方式和程序还缺少明确细致的法律规定。我国现有的制度设计还不能很好地满足公众对“参与”的需求，公众遇到涉及自己环境权益和责任的具体环境问题时，不知道如何参与，更别说参与环境决策的制定了。因而，完善公众参与的相关具体法律规定，保障公众的环境参与权，对我国环境正义的实现大有裨益。
此外，公民的环境意识也是其保障自身权利，维护环境正义的重要方面。公众参与环境保护的广度和深度从根本上说也依赖于公众环境意识的提高。公众环境意识的提高能在很大程度上帮助其参与环境运动和环境决策，对环境的不正义进行法律监督，以维护全社会的环境正义。因此，保障公民享有充分的环境知情权，提高公众的环境意识也是实现我国环境正义的对策之一。
3．健全和完善环境法律基本制度
在条件具备时，应对我国环境法基本制度进行更加完善的制度构建。以“开发者养护，污染者治理”为例而言，这是强制污染和破坏环境资源者承担责任的一项环境管理的基本原则的制度，它是指对环境和自然资源进行开发利用的组织和个人，有责任对其进行恢复、整治和养护。对环境造成污染的，有责任对其污染源和被污染的环境进行治理。该制度实际上是对西方国家“污染者承担原则”的借鉴，具有维护环境公平的意义。我国早在19世纪70年代就提出了“谁污染谁治理”的原则，并将这一原则在我国的环境保护法中明确规定了下来。该原则强调，对开发利用环境资源和污染环境所造成的损失，以及对污染的防治费用应由开发者和污染者承担，不应转嫁给国家和社会。这一原则是对环境公平的最好诠释，它能在一定程度上克服那种开发者只获取经济利益却让他人来承担环境质量恶化后果的环境不正义现象。对环境污染者征收较高的排污费和治理费，不仅可以促使其进行清洁生产，抑制环境污染，而且也有利于被开发地区的环境治理，保障环境正义，维护我们共同的生存环境。
但我国现行“污染者承担”制度存在的最大问题是污染者的经济负担远小于其收益，事实上导致一部分污染成本由社会承担，开发者只获取经济利益却让他人来承担环境质量恶化后果。当损害环境的成本小于所获的收益时，经济人的本性会促使其选择对环境问题的漠视。这样的结果是由于经济补偿制度的不合理、不科学所导致的，必须对相关制度科学设置，使
经济效益和环境效益达到平衡。
4．实施环境救济和生态补偿，促进社会公平
在中国现阶段，弱势群体以及由此带来的种种社会公平问题起了社会的广泛关注。根据罗尔斯正义理论的“差别原则”，在按贡献分配的同时，在允许的范围内，使社会利益分配的最少受惠者得到最大的利益补偿，也是社会正义的内在要求。
传统的社会救助制度实际上是对社会低收入者和生活困难者实施资金、服务或物质的帮助，以维持社会公平，促进社会和谐。然而随着环境问题的凸显，一部分人因此而生活条件受损，成为环境难民。他们不公平地承担了环境责任，但是却没有得到相应的补偿，甚至连基本的生存条件都无法保证。这就需要延伸社会救济制度，对这些弱势群体进行环境救助。国家可以考虑通过征收环境税和建立环境基金，在这些环境受害者找不到责任承担者或责任承担者无力对其赔偿时，对他们进行适当的补偿和救济。
5．健全政府环境责任，维护公众环境权
中国环境问题的主因在政府或“政府失灵”，在依法行政的条件下，政府环境失灵的实质是环境法律失灵，普遍性环境执法不力的内在原因是有关环境执法的立法出了问题，因而从法律上健全政府环境责任是解决“政府失灵”的基本途径。从环境法治的角度看，首先应该完善有关政府环境责任的立法。只有从环境立法着手，才能从源头上解决环境法律正当性、有效性不足，违法成本低、守法成本高、“环境法律法规虽多、但管用、好用的法律法规却很少”等现实问题。
健全政府环境责任是实现公民环境权的重要途径，是促进我国环境正义实现的有力保
障。维护环境公平，在一定意义上也就是对公众环境权的维护。所谓环境权，其是指公民所享有的在不被污染和破坏的环境中生存发展和利用环境资源的权利，维护公民环境权，是政府应尽的义务。对于公民环境权益的保护，在我国的法律中虽有规定，但是实际执行却（范文先生网 www.fwsir.com）不尽如人意，公民的环境权在很大程度还不能实现。为此，要强化政府环境责任，建立健全环境与发展综合决策制度、政府环境目标责任制度、战略（规划）环境影响评价、排污总量控制制度、综合环境许可制度、生态区划与环境功能区划制度、生态行政补偿制度、政府环境信息公开制度、政府支持公众参与制度、政府环境应急制度、环境政绩考核制度、政府问责（政府环境责任追究）制度等制度。