最高人民法院办公厅关于印发《行政审判办案指南(一)》的通知
（2014年2月24日 法办[2014]17号）
各省、自治区、直辖市高级人民法院，解放军军事法院，新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院：
为统一司法裁判尺度，明确法律适用标准，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，我们将对各地行政审判实践中具有前沿性、普遍性、典型性的案例及问题进行归纳研究，定期编发《行政审判办案指南》。现将《行政审判指南(一)》印发给你们，请转发至各级法院，供各地在行政案件审理中参考运用。
特此通知。
附：
行政审判办案指南(一)
一、受案范围
1．会议纪要的可诉性问题
行政机关的内部会议纪要不可诉。但其直接对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响，且通过送达等途径外化的，属于可诉的具体行政行为。(1号)①（注①：最高人民法院行政审判庭编写的《中国行政审判案例》相关案例编号，下同。具明该号便于各级人民法院审判人员对照参考具体案例，全面准确理解本指南要旨。
2．规范性文件包含具体行政行为内容时的可诉性问题
行政机关发布的具有普遍约束力的规范性文件不可诉，但包含具体行政行为内容的，该部分内容具有可诉性。(44号)
3．行政处理过程中特定事实之确认的可诉性问题
行政机关委托有关社会组织就特定事实作出确认，并将其作为行政处理决定事实根据的，该确认行为不可诉。(40号)
行政机关依职权就特定事实作出确认，并将其作为行政处理决定事实根据的，该确认行为不能成为独立的诉讼客体，但其直接对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实质影响的具有可诉性。(43号)
4．国有土地使用权拍卖行为的可诉性问题
土地管理部门出让国有土地使用权之前作出的拍卖公告等相关拍卖行为属于可诉的行政行为。(45号)
5．延长行政许可期限行为的可诉性问题
延长行政许可期限的行为是独立于相关行政许可的行政行为，具有可诉性。在此类案件中，人民法院应当着重审查许可期限延长的理由是否合法、与此前的许可内容是否一致，以及相关行政许可是否存在重大、明显违法等情形。(42号)
二、诉讼参加人
6．受行政行为潜在影响者的原告资格问题
公民、法人或其他组织认为行政行为对自身合法权益具有潜在的不利影响，如果这种影响以通常标准判断可以预见，则其对该行政行为具有原告资格。(2号)
7．物权转移登记案件中债权人的原告资格问题
行政机关依债务人申请作出的物权转移登记行为，债权人一般不具有起诉的原告资格，但该登记所涉不动产或者动产因抵押、裁判执行等因素与债权产生特定联系的除外。(3号、49号)
8．房屋转移登记案件中房屋使用人的原告资格问题
房屋使用人具有起诉房屋转移登记行为的原告资格，但其已被依法确认无权占有房屋的，原告资格随着其与房屋转移登记行为之间法律上利害关系的消失而消失。(48号)
9．高等院校的适格被告问题
高等院校依据法律、法规授权作出颁发学历、学位证书以及开除学籍等影响学生受教育权利的行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，以高等院校为被告。(5号、9号)
三、证据
10．“知道具体行政行为内容”的证明问题
被告或者第三人认为原告在特定时间已经知道具体行政行为内容，但其就此提供的证据无法排除合理怀疑且原告否认的，可以推定原告当时不知道具体行政行为内容。(8号)
11．行政裁决申请事实的举证问题
最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款关于“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料”之规定，针对的是申请人起诉的情形。被申请人起诉时，只要证明存在申请人申请裁决的事实，即可视为满足该款规定的举证要求。(52号)
12．简易行政程序情形下执法人员陈述的证明力问题
被诉行政行为适用简易程序，只有一名执法人员从事执法活动的，该执法人员就有关事实所作的陈述具有比原告陈述更高的证明力，但其陈述存在明显影响证明力的瑕疵的除外。(6号)
四、起诉和受理
13．行政复议机关作出不予受理决定时的起诉与受理问题
行政复议机关作出不予受理决定，并不表明原行政行为经过复议。在复议前置的情况下，当事人起诉不予受理决定的，应当依法受理；起诉原具体行政行为的，应当裁定不予受理。在法律没有规定复议前置的情况下，当事人在不予受理决定和原行政行为之间择一起诉的，应当依法受理。(4号、50号)
14．行政复议机关受理逾期申请对起诉期限的影响问题
当事人逾期申请复议，行政复议机关决定维持原行政行为，当事人对原行政行为不服提起诉讼，人民法院认为逾期申请复议无正当理由且起诉已超出法定期限的，裁定不予受理。(51号)
五、审理和判决
15．行政登记案件中被告履行审查义务情况的认定问题
人民法院在审理行政登记案件中，应当以登记机关的法定职责和专业能力为标准，对其是否尽到合理审慎的审查义务作出认定。(10号)
16．视为申请人放弃申请的认定问题
行政机关要求申请人补正相关材料，申请人以无须补正为由请求继续处理的，行政机关应当依据现有申请材料作出相应处理；简单地视为放弃申请的，构成不履行法定职责。(53号)
17．行政处罚作出过程中法律规定发生变化时的选择适用问题
被诉行政处罚决定作出过程中新法开始施行的，一般按照实体从旧、程序从新的原则作出处理，但新法对原告更有利的除外。(57号)
18．与旧法配套的实施细则在新法实施后的适用问题
新法实施后，与之配套的实施细则尚未颁行前，原有细则与新法不相抵触的内容可以适用。(13号)
19．行政事业性收费免收规定的适用问题
行政机关因建设单位未依法定要求建设防空地下室而向其征收的易地建设费，系由建设单位应尽的法定义务转化而来的行政事业性收费，不适用有关部委规章中关于经济适用住房建设项目免收各种行政事业性收费的规定。 (60号)
20．行政机关对被追究刑事责任的当事人能否再予处罚的问题
行政机关将案件移送司法机关追究刑事责任后，不宜再就当事人的同一违法事实作出与刑事处理性质相同的行政处罚。(14号)
21．行政机关自设义务可否归入法定职责的问题
行政机关在职权范围内以公告、允诺等形式为自己设定的义务，可以作为人民法院判断其是否对原告负有法定职责的依据。(22号、55号、56号、78号)
22．履责判决内容具体化的问题
被告不履行法定职责，人民法院认为应当履行且无裁量余地的，可以直接判决其作出特定行政行为。(77号)
六、法律原则的运用
23．最小侵害原则的运用问题
行政机关未选择对相对人损害较小的执法方式达成执法目的，迳行作出被诉行政行为给相对人造成不必要的较大损害的，可以认定被诉行为违法。但在损害较小的方式不能奏效时，行政机关作出被诉行政行为给相对人造成较大损害的，不宜认定违法。(18号、19号)
24．正当程序原则的运用问题
行政机关作出对利害关系人产生不利影响的行政决定前，未给予该利害关系人申辩机会的，不符合正当程序原则；由此可能损害利害关系人合法权益的，人民法院可以认定被诉行政行为违反法定程序。(20号)
25．行政裁量过程中考虑因素的确定问题
行政机关在作出无偿收回闲置土地决定时未考虑相对人是否存在免责事由、在作出房屋征收或者拆迁补偿决定时未考虑老年人等特定被拆迁人群体的合理需求的，属于遗漏应当考虑的因素，人民法院可以据此认定被诉行政行为违法。(68号、71号)
七、若干重要领域
26．工伤认定相关法定要件的理解问题
(1)“职工”应当包括用人单位聘用的超过法定退休年龄的人员。 (69号)
(2)“工作原因”应当包括因履行工作职责、完成工作任务、遵从单位安排等与工作存在直接关系的事项。(31号、34号、35号、70号)
(3)“上下班途中”应包括职工在合理时间内为上下班而往返于居住地和工作单位之间的合理路径。(33号)
(4)申请工伤认定的“1年期限”可因不归责于申请人的正当事由中止或者中断。(36号、37号、63号)
(5)职工的旁系近亲属在职工因工伤死亡且无直系亲属时，具有申请工伤认定的资格。(64号)
27．土地、城建类行政案件审查标准问题
在房屋征收(拆迁)案件中，城市房屋合法附着的土地超出容积率的部分应当按照市场评估价格予以补偿。(16号)
在强制拆除违法建筑的案件中，相对人表明仍需使用建筑材料的，行政机关负有返还义务；行政机关无正当理由拒绝返还的，人民法院可以判决确认违法，并要求行政机关承担相应的赔偿责任。(79号)
28．不予公开信息案件审理和判决的有关问题
行政机关以申请公开的信息属于国家秘密、商业秘密、个人隐私或者危及“三安全一稳定”为由不予公开的，应当证明申请公开的信息符合《保密法》《反不正当竞争法》以及其他相关法律规范规定的要件。对于能够区分处理而没有区分处理的，人民法院可以在判决中指明需要区分的内容并责令被告重新作出处理。(23号、25号、76号)
八、行政赔偿
29．混合过错情况下行政许可机关的赔偿责任认定问题
相对人的损失系由其自身过错和行政机关的违法许可行为共同造成的，应依据各方行为与损害结果之间有无因果关系及在损害发生和结果中所起作用的大小，合理确定行政机关的赔偿责任。(29号)
最高人民法院办公厅关于印发《行政审判办案指南(一)》的通知
（2014年2月24日 法办[2014]17号）
各省、自治区、直辖市高级人民法院，解放军军事法院，新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院：
为统一司法裁判尺度，明确法律适用标准，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，我们将对各地行政审判实践中具有前沿性、普遍性、典型性的案例及问题进行归纳研究，定期编发《行政审判办案指南》。现将《行政审判指南(一)》印发给你们，请转发至各级法院，供各地在行政案件审理中参考运用。
特此通知。
附：
行政审判办案指南(一)
一、受案范围
1．会议纪要的可诉性问题
行政机关的内部会议纪要不可诉。但其直接对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响，且通过送达等途径外化的，属于可诉的具体行政行为。(1号)①（注①：最高人民法院行政审判庭编写的《中国行政审判案例》相关案例编号，下同。具明该号便于各级人民法院审判人员对照参考具体案例，全面准确理解本指南要旨。
2．规范性文件包含具体行政行为内容时的可诉性问题
行政机关发布的具有普遍约束力的规范性文件不可诉，但包含具体行政行为内容的，该部分内容具有可诉性。(44号)
3．行政处理过程中特定事实之确认的可诉性问题
行政机关委托有关社会组织就特定事实作出确认，并将其作为行政处理决定事实根据的，该确认行为不可诉。(40号)
行政机关依职权就特定事实作出确认，并将其作为行政处理决定事实根据的，该确认行为不能成为独立的诉讼客体，但其直接对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实质影响的具有可诉性。(43号)
4．国有土地使用权拍卖行为的可诉性问题
土地管理部门出让国有土地使用权之前作出的拍卖公告等相关拍卖行为属于可诉的行政行为。(45号)
5．延长行政许可期限行为的可诉性问题
延长行政许可期限的行为是独立于相关行政许可的行政行为，具有可诉性。在此类案件中，人民法院应当着重审查许可期限延长的理由是否合法、与此前的许可内容是否一致，以及相关行政许可是否存在重大、明显违法等情形。(42号)
二、诉讼参加人
6．受行政行为潜在影响者的原告资格问题
公民、法人或其他组织认为行政行为对自身合法权益具有潜在的不利影响，如果这种影响以通常标准判断可以预见，则其对该行政行为具有原告资格。(2号)
7．物权转移登记案件中债权人的原告资格问题
行政机关依债务人申请作出的物权转移登记行为，债权人一般不具有起诉的原告资格，但该登记所涉不动产或者动产因抵押、裁判执行等因素与债权产生特定联系的除外。(3号、49号)
8．房屋转移登记案件中房屋使用人的原告资格问题
房屋使用人具有起诉房屋转移登记行为的原告资格，但其已被依法确认无权占有房屋的，原告资格随着其与房屋转移登记行为之间法律上利害关系的消失而消失。(48号)
9．高等院校的适格被告问题
高等院校依据法律、法规授权作出颁发学历、学位证书以及开除学籍等影响学生受教育权利的行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，以高等院校为被告。(5号、9号)
三、证据
10．“知道具体行政行为内容”的证明问题
被告或者第三人认为原告在特定时间已经知道具体行政行为内容，但其就此提供的证据无法排除合理怀疑且原告否认的，可以推定原告当时不知道具体行政行为内容。(8号)
11．行政裁决申请事实的举证问题
最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款关于“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料”之规定，针对的是申请人起诉的情形。被申请人起诉时，只要证明存在申请人申请裁决的事实，即可视为满足该款规定的举证要求。(52号)
12．简易行政程序情形下执法人员陈述的证明力问题
被诉行政行为适用简易程序，只有一名执法人员从事执法活动的，该执法人员就有关事实所作的陈述具有比原告陈述更高的证明力，但其陈述存在明显影响证明力的瑕疵的除外。(6号)
四、起诉和受理
13．行政复议机关作出不予受理决定时的起诉与受理问题
行政复议机关作出不予受理决定，并不表明原行政行为经过复议。在复议前置的情况下，当事人起诉不予受理决定的，应当依法受理；起诉原具体行政行为的，应当裁定不予受理。在法律没有规定复议前置的情况下，当事人在不予受理决定和原行政行为之间择一起诉的，应当依法受理。(4号、50号)
14．行政复议机关受理逾期申请对起诉期限的影响问题
当事人逾期申请复议，行政复议机关决定维持原行政行为，当事人对原行政行为不服提起诉讼，人民法院认为逾期申请复议无正当理由且起诉已超出法定期限的，裁定不予受理。(51号)
五、审理和判决
15．行政登记案件中被告履行审查义务情况的认定问题
人民法院在审理行政登记案件中，应当以登记机关的法定职责和专业能力为标准，对其是否尽到合理审慎的审查义务作出认定。(10号)
16．视为申请人放弃申请的认定问题
行政机关要求申请人补正相关材料，申请人以无须补正为由请求继续处理的，行政机关应当依据现有申请材料作出相应处理；简单地视为放弃申请的，构成不履行法定职责。(53号)
17．行政处罚作出过程中法律规定发生变化时的选择适用问题
被诉行政处罚决定作出过程中新法开始施行的，一般按照实体从旧、程序从新的原则作出处理，但新法对原告更有利的除外。(57号)
18．与旧法配套的实施细则在新法实施后的适用问题
新法实施后，与之配套的实施细则尚未颁行前，原有细则与新法不相抵触的内容可以适用。(13号)
19．行政事业性收费免收规定的适用问题
行政机关因建设单位未依法定要求建设防空地下室而向其征收的易地建设费，系由建设单位应尽的法定义务转化而来的行政事业性收费，不适用有关部委规章中关于经济适用住房建设项目免收各种行政事业性收费的规定。 (60号)
20．行政机关对被追究刑事责任的当事人能否再予处罚的问题
行政机关将案件移送司法机关追究刑事责任后，不宜再就当事人的同一违法事实作出与刑事处理性质相同的行政处罚。(14号)
21．行政机关自设义务可否归入法定职责的问题
行政机关在职权范围内以公告、允诺等形式为自己设定的义务，可以作为人民法院判断其是否对原告负有法定职责的依据。(22号、55号、56号、78号)
22．履责判决内容具体化的问题
被告不履行法定职责，人民法院认为应当履行且无裁量余地的，可以直接判决其作出特定行政行为。(77号)
六、法律原则的运用
23．最小侵害原则的运用问题
行政机关未选择对相对人损害较小的执法方式达成执法目的，迳行作出被诉行政行为给相对人造成不必要的较大损害的，可以认定被诉行为违法。但在损害较小的方式不能奏效时，行政机关作出被诉行政行为给相对人造成较大损害的，不宜认定违法。(18号、19号)
24．正当程序原则的运用问题
行政机关作出对利害关系人产生不利影响的行政决定前，未给予该利害关系人申辩机会的，不符合正当程序原则；由此可能损害利害关系人合法权益的，人民法院可以认定被诉行政行为违反法定程序。(20号)
25．行政裁量过程中考虑因素的确定问题
行政机关在作出无偿收回闲置土地决定时未考虑相对人是否存在免责事由、在作出房屋征收或者拆迁补偿决定时未考虑老年人等特定被拆迁人群体的合理需求的，属于遗漏应当考虑的因素，人民法院可以据此认定被诉行政行为违法。(68号、71号)
七、若干重要领域
26．工伤认定相关法定要件的理解问题
(1)“职工”应当包括用人单位聘用的超过法定退休年龄的人员。 (69号)
(2)“工作原因”应当包括因履行工作职责、完成工作任务、遵从单位安排等与工作存在直接关系的事项。(31号、34号、35号、70号)
(3)“上下班途中”应包括职工在合理时间内为上下班而往返于居住地和工作单位之间的合理路径。(33号)
(4)申请工伤认定的“1年期限”可因不归责于申请人的正当事由中止或者中断。(36号、37号、63号)
(5)职工的旁系近亲属在职工因工伤死亡且无直系亲属时，具有申请工伤认定的资格。(64号)
27．土地、城建类行政案件审查标准问题
在房屋征收(拆迁)案件中，城市房屋合法附着的土地超出容积率的部分应当按照市场评估价格予以补偿。(16号)
在强制拆除违法建筑的案件中，相对人表明仍需使用建筑材料的，行政机关负有返还义务；行政机关无正当理由拒绝返还的，人民法院可以判决确认违法，并要求行政机关承担相应的赔偿责任。(79号)
28．不予公开信息案件审理和判决的有关问题
行政机关以申请公开的信息属于国家秘密、商业秘密、个人隐私或者危及“三安全一稳定”为由不予公开的，应当证明申请公开的信息符合《保密法》《反不正当竞争法》以及其他相关法律规范规定的要件。对于能够区分处理而没有区分处理的，人民法院可以在判决中指明需要区分的内容并责令被告重新作出处理。(23号、25号、76号)
八、行政赔偿
29．混合过错情况下行政许可机关的赔偿责任认定问题
相对人的损失系由其自身过错和行政机关的违法许可行为共同造成的，应依据各方行为与损害结果之间有无因果关系及在损害发生和结果中所起作用的大小，合理确定行政机关的赔偿责任。(29号)