支持新能源产业发展的税收政策探讨＊
◆ 文 杰
内容提要：近年来我国新能源产业得到了迅猛发展，但产业发展与市场培育极不均衡，核心技术较为缺乏。现有的税收扶持政策过于零散，政策力度和系统配套不够，协调配合作用难以发挥，没有针对新能源产业发展实际，形成相对独立的税收体系。据此，税收政策应从生产和消费两大环节同时入手，并以正向激励政策和逆向限制政策鼓励新能源的实际利用，支持新能源产业发展。
关键词：新能源 税收政策 正向激励和逆向限制 可再生能源
相对于煤炭、石油、天然气等传统能源，新能源一般是指在新技术基础上加以开发利用的可再生性能源和新型能源，包括太阳能、生物质能、水能、风能、核能、地热能、潮汐能等等。我国是世界第二大能源消费国、第二大二氧化碳排放国和最大的二氧化硫排放国，面临越来越大的国内国际压力，大力发展新能源产业将是解决环境问题、履行对国际社会承诺的重要手段。最近几年我国新能源产业得到了迅猛发展，但仍面临很多问题，需要政府大力引导和扶持。支持新能源产业发展的税收政策应该是一套基于新能源产业发展现状的正向激励和逆向限制政策，它贯穿于新能源产业发展的各个环节，其中又应以生产和消费两个环节作为关键点和突破口。
开发利用新能源的战略意义和对中国未来的深远影响，开始了对节能环保和新能源的推动。２００６年１月１日《中华人民共和国可再生能源法》正式生效，此后，中国政府密集出台了一系列与之配套的行政法规和规章，积极推动新能源的发展。２００７年４月，《可再生能源发展“十一五”规划》提出，将重点发展资源潜力大、技术基本成熟的风能发电、生物质能发电、生物质能成型燃料、太阳能利用等可再生能源，并将制定可再生能源发电配额制度，完善可再生能源发电电价优惠政策，实行有利于生产和使用可再生能源的税收政策。同年９月，国家发改委颁布《可再生能源中长期发展规划》，明确提出“要逐步提高优质清洁可再生能源在能源结构中的比例，可再生能源消费量占整体能源消费量的比例
②
要从目前的８％提高到２０２０年的１５％”。
一、我国新能源产业发展的现状传统上，我国是一个典型的富煤、缺油、少气的国家。目前一次能源仍以煤炭为主，约占７０％（７０．４％）；二次能源以电力为主，其中火电约占８０％
①
（８０．４％）。从长期看，中国经济持续快速发展与传
整个“十一五”期间，我国新能源产业规模迅速扩大。其中，风电累计装机容量从２００６年的２５９９ＭＷ增长到２００９年的２６２７６ＭＷ，风力发电能力排名世界前列；光伏产业在２００６～２００９年间，产业规模从４３８ＭＷ增长到３４６０ＭＷ，成为全球太阳能电池的最大生产国；核电建设取得重大进展，截至２００９年，已
统能源消费之间的矛盾越来越大，政府已经认识到
＊①②
资料来源：《中国统计年鉴（２０１０）》，数据经计算而得。
资料来源：《可再生能源中长期发展规划》，http://www.ccchina.gov.cn.
本文得到西南财经大学“２１１”三期重点学科建设项目《公共品理论与公共财政建设》的资助。
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建立浙江秦山、广东大亚湾、江苏田湾三个核电基地，全国已投产的核电站装机容量达８８５万千瓦，年发电量达６８４亿千瓦时，２００９年核准建设的３个核电广东台山、山东海阳核电站全部项目——浙江三门、
①开工建设，成为全球在建核电规模最大的国家。
制造业等同于发展新能源。近年来，我国光伏产业经历了爆发式的增长，是全球第一大太阳能电池生产国，但与此形成鲜明对比的是，２００８年我国太阳能光伏装机容量为３４ＭＷ，仅占全球总装机容量的０．５７％；全国历年累计装机容量为１４０ＭＷ，尚不足西班牙２００８年装机容量２５１１ＭＷ的５．５８％。我国光伏产业约有９８％的生产容量依赖出口，产值效
③
益较高，而太阳能实际利用很少。
虽然新能源产业发展取得了令世人瞩目的成绩，但整个产业发展多集中在设备制造方面，市场利用率低，产业消化能力不强。具体来说，主要存在以下问题：
（一）缺乏核心技术，关键技术仍存在瓶颈
虽然我国已成为世界风电装机第二大国、太阳能电池生产第一大国，但在基础研发领域明显滞后，关键技术瓶颈未能有大的突破。以风电为例，欧美等国家长期垄断２．０ＭＷ～３．０ＭＷ风机技术，我国企业只能引进１．０ＭＷ～１．５ＭＷ级机型，且关键零部件基本依赖进口，自主技术路线迟迟不能成熟，导致行业发展陷入“引进—落后—再引进—再落后”的恶性循环。此外，我国光伏产业的核心技术——硅材料提纯仍依赖进口，严重制约了产业发展。核电方面也不乐观，我国核电企业缺乏核心技术、知识产权，基本依赖进口整机和核心零部件，这些都制约着下一步产业的发展。
可见，我国新能源产业虽然在数量规模上已具备一定基础，但产业主要集中在制造环节，且缺乏核心技术，而生产（本文特指发电）和消费（本文特指用电）两端发展严重滞后，形成了新能源产业大而不强的局面，难以支撑产业的健康有序发展。新能源产业发展的最终目标之一是替代化石能源，改变能源消费结构，其中消费是落脚点，因此，要从生产和消费两大环节同时入手，改变产业发展现状，鼓励新能源的实际利用。
二、现有的支持新能源产业发展的税收政策分析
（一）相关税收优惠政策及存在问题
目前我国对新能源产业的税收优惠主要涉及增值税与所得税，鼓励范围不宽，鼓励手段也比较单一，直接鼓励生产和使用新能源的税收政策较为欠缺。
增值税方面，我国目前尚没有对新能源产品给予增值税优惠的统一规定，只对部分新能源产品给予了增值税优惠，如人工沼气的增值税税率按１３％征收，风力发电的增值税减半征收，利用城市生活垃圾生产的电力实行即征即退，等等。可以看出，作为货物与劳务税第一大税种的增值税，对新能源产品的支持既不完整，也缺乏针对性，且其政策取向还与能源结构调整的战略目标相背离。表现在水电上，火电与水电增值税均按１７％的税率征税，而我国能源结构调整和优化的方向是降低煤炭消费比例，加速发展水电、核电和可再生能源的利用，现行税收政策存在与该目标不符的规定。另外，水电行业由于行业自身的特殊性，可抵扣的进项税额很少；火电行业由于其成本构成中的燃煤、燃油及其他材
（二）出口依存度高，部分新能源产业出现结构性过剩
我国新能源产业目前主要集中在相关制造环节，大部分出口，因此对国外市场的依存度很高，这在光伏发电产业表现得最为明显。２００８年中国太阳能电池产值近５００亿元，产量居世界第一，但受金融危机影响，我国一下子由光伏“制造大国”成为“库存大国”。数据显示，国内企业的风机产能可达３５００万～４０００万千瓦，而国内风电场的建设速度仅能维持在年装机容量１０００万～１５００万千瓦之间；多晶硅方面，２００９年国内厂商有效供货能力将达８
②万～１１万吨，而预期全球有效需求只有６万吨。
（三）市场培育严重落后，国内能源利用效率低下
发展新能源产业的最终目的是开发利用可再生能源，提高可再生能源在能源消费中的比重，但许多地方却把发展风电设备与太阳能电池板等设备
①②③
赵 策、孙维晨等《国家布局振兴新能源产业》，《中国高新技术产业导报》２００９年５月１１日。郝彦菲《新能源产业回顾与展望》，《中国科技投资》２０１０年第２期。
史 丹《国际金融危机以来中国能源的发展态势、问题及对策》，《中外能源》２０１０年第６期。
料已纳增值税可以抵扣，其实际税收负担率大大低于水电行业，从而制约了新能源的生产和利用。
所得税方面，企业所得税法规定，对企业从事符合条件的环境保护、节能节水项目所得，实行减免税优惠；对企业购置并使用相关规定的环境保护、节能节水等专用设备的，该专用设备投资额的１０％可从企业当年应纳税额中抵免，不足抵免的，可在以后５个纳税年度结转抵免；等等。个人所得税中还有一些对个人投资于科学技术的所得豁免和扣除优惠，等等。
可以看出，现行的税收政策对发展新能源的战略思想体现很少，缺乏系统性和完整性。从税收的调节力度来看，优惠力度小，新能源领域享受面窄，作用有限；从税收的调节手段来看，对于新能源产品及技术，税式支出范围较窄，手段单一，税收优惠方式大多为税收豁免，影响了税式支出的调节效果。
看出，支持新能源产业发展的税收政策应从生产和消费两大环节同时入手，鼓励新能源的实际利用。应通过提高使用成本来增加传统能源的外部成本，利用税收优惠政策提高新能源的外部收益，以正向激励政策和逆向的限制政策支持新能源产业发展。
（一）支持新能源产业发展的正向激励税
收政策
１．生产环节的激励政策。为鼓励新能源企业加速发展，降低新能源开发成本，建立新能源技术基础，可以更多地采用税收减免、投资抵免、加速折旧、再投资退税在内的多种税式支出形式，达到有效管理和规范税收优惠政策的目的。这也符合我国下一步税制改革的整体思路。（１）在增值税方面，考虑到增值税是一种较为“中性”的税种，加之新能源产品的可抵扣额非常有限，可在一定时期内对新能源产品运用即征即退、先征后退等优惠政策，应对包括风能、太阳能、水能、核能、生物质能在内的所有新能源产品给予统一的优惠规定，以促进新能源产业的整体发展。（２）企业所得税方面，由于所得税调节方式直接、调节效果显著，对产业的研发和生产水平直接产生影响，因此理应发挥主体功能作用。除统一规定将所有的新能源制造和生产企业视同高新技术企业给予税收优惠外，更多地运用投资抵免、加速折旧和再投资退税等优惠手段促进新能源企业的研发，加速新能源产业的产业化发展。同时，加大对新能源设备和产品研发费用的税前抵扣比例，建立研发专项基金，用于新技术的研发；在此基础上，对从事上述技术咨询、技术服务、技术承包所取得的技术性服务收入，免征营业税和所得税。当然，按照税收基本理论，过多过滥的税收优惠会使纳税人单纯追求普惠制而失去自身加强管理、不断创新的动力，不利于整个产业发展。因此，如此大范围和强力度的优惠政策在实际操作中应紧紧围绕提高新能源产业的自主知识产权和研发能力，克服产业核心技术瓶颈制约这一政策目标，在具体实施中要针对具体的开发活动或技术项目来进行，对促进新能源的投资应该着重于投资抵免和再投资退税方面的操作。
２．消费环节的激励政策。由于新能源产业终端
（二） 提高传统能源使用成本的税收政策
及存在问题
现行税制中没有独立的能源税种，也没有形成一个以保护环境和节约能源为主要目标，各税种、税制要素相互配合、相互联系和制约的相对独立的税制体系。现行的资源税虽然具备一定的能源保护与利用功能，但存在很多问题。首先，现行资源税设计初衷并不是专门的环境保护和改善能源结构的税种，只是针对使用煤、石油、天然气、盐等自然资源所获得的收益征收，目的是调节级差收入。其次，资源税的税率设计体现不出对污染和能耗程度的调节，税目税率的高低与课税对象的环保程度基本无关，导致污染与不污染、耗能与节能产品在税收负担上没有差别，不利于对非环保产品的抑制。如煤炭资源由于含硫量不同，会造成不同程度的污染，但对这类污染程度不同的资源未实行差别税率。最后，资源税还存在着征收范围过于狭窄、税负过低、计税依据不合理等问题，如，现行资源税实行从量定额征收，对原油、天然气、煤炭等价格变化比较频繁、幅度比较大的资源产品，税负实际是在降低，不利于减少对此类资源的消费比例。
三、支持我国新能源产业发展的税收政策建议
根据以上分析及对现有税收政策的梳理，可以
应用一般为发电，对新能源的利用主要是转化为电力来使用，因此消费环节主要是指新能源发电的消费市场。我国新能源市场的培育严重落后于新能源
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产业的发展，加上电网等基础设施建设能力不足，导致两者匹配度较低，产业消化能力不强。因此激励政策主要应围绕购电的输电企业、用电的组织机构和个人展开。发达国家如德国、日本无一不是通过政府立法规定电网运营商（输电企业）的购买义务，同时给予政府补贴和优惠政策。借鉴这一模式，税收政策上可规定对输电企业购买新能源发电电力给予一定比例（可依据新能源发电企业的合理投资回报）抵免应纳企业所得税税额优惠，其他企业和机构用电可以类似比例进行应纳税额的投资抵免，而个人也可对其应缴纳的个人所得税进行抵免，以鼓励对新能源发电电力的消费。我国的《可再生能源法》规定，电网必须全额收购新能源发电，但在实际运行中，近一半的新能源发电不能进入大电网，除新能源电力的特殊性外，其主要原因是电网规划和建设没有跟上。因此，在运用税收激励政策的同时，目前阶段还应主要靠财政手段如直接投资和财政补贴，来解决市场失灵问题。比如，国家直接投入加快智能电网的建设，解决新能源的入网问题；对使用新能源电力的企业和个人给予补贴，等等。通过这些正向激励手段，降低传统能源发电相对于新能源发电的竞争优势，早日促进新能源消费市场的市场化运行。
益，再考虑到新能源技术风险性等一系列因素，企业进行技术创新的动机大大降低，不利于新能源产业的发展。因此，国家应制定明确的标准，对那些不能达到新技术标准和不进行技术创新的能源企业实行惩罚性的税收措施，包括加成计征和延长折旧。（３）目前，我国的环境污染税缺位，污染的成本仅是依据我国《环境保护法》确定的超标准排污费确定。有必要改排污收费为征税，对排污企业课征环境污染税，即根据排放量和对环境的损害程度来决定税率和计算污染排放税，如开征碳税。由于二氧化碳是因消耗化石燃料产生的，因此碳税的征收对象实际上最终将落到煤炭、天然气、成品油等化石燃料上，从而限制传统化石能源的使用。
２．消费环节的限制政策。消费环节的逆向限制政策包括对消费税和资源税的调整，以及开征独立的能源税。（１）根据需求创造供给的经济学原理，可通过降低消费者对高能耗产品的需求来降低生产者的生产。调控消费者需求的一个重要税收政策便是消费税，因此消费税应体现高油耗高税率、低油耗低税率；高污染高税率、低污染低税率的基本原则。首先，应扩大消费税征收范围，将目前尚未纳入消费税征收范围的高能耗产品、资源消耗品纳入消费税征税范围；其次，适当提高汽油、柴油等成品油的消费税税率，抑制对传统能源的使用，并在条件允许时采取从价定率征收的方式在消费环节征收，从而间接鼓励对新能源的使用。（２）资源税方面，建议对不可再生、非替代性及稀缺性的资源，提高资源税税负水平，课以重税；对污染程度不同的资源实行差别税率；同时，调整计税依据，将以调节级差收入为目的的差别税额从量征收改为以开采量和回采率及环境修复等为计税依据的从价征收，以有效保护自然资源及生态环境。目前可先将原油、天
①
然气、煤炭的征收方式改为从价定率征收，并提高
（二）支持新能源产业发展的逆向限制税
收政策
１．生产环节的限制政策。生产环节的逆向限制政策包括对增值税和所得税的调整，按照“污染者付费”原则开征独立的环境污染税。（１）增值税方面，首先应提高煤炭、天然气的增值税税率。建议将煤炭、天然气、石油、火电等不可再生、污染物和温室气体排放量大的非清洁能源税率统一调整为１７％，减少这类能源的消费比重。（２）所得税方面，我国的现行政策基本采取正向激励的方式，只对采用先进技术的企业进行税收支持，而对排放量大、仍然采取落后技术的企业没有有效约束。例如，当前规定都是对高新技术企业实行税收抵免、降低税率、成本列支等优惠方式，而对那些技术水平较低、生产工艺落后、能耗较高的企业没有一定的税收惩罚措施，使得采用新能源、新技术和未采用新技术的能源企业税后收益差距不大，甚至企业采用新能源、新技术时其税后收益小于未采用新技术时的收
①
２０１０年６月１日起资源税从价定率征收已在新疆开始试点。
其资源税税负水平，通过税负传导对资源消费行为产生影响。（３）对传统能源开征能源税，使能源税附加在传统能源产品的价格上，一方面促使能源生产者不断革新技术，提高能源生产质量和降低能源生产成本；另一方面利用税收转嫁的原理，使其税负一部分转嫁到能源使用者身上，促使其改变能源消费习惯，促进新能源的利用。目前开征范围可以
确定为原煤、石油、煤炭制品、石油制品。能源税的核心目标是调节传统能源的消费，因此其纳税人应该是消费该类能源的单位和个人。
参考文献
（１）包全永、苏 明、傅志华《健全和改进我
国能源财税政策体系的基本思路》，《经济研究参考》２００６年第１４期。
（２）国家税务总局政策法规司课题组《能源税
收政策取向研究》，《税务研究》２００７年第１１期。
（３）张国有《对中国新能源产业发展的战略思
考》，《经济与管理研究》２００９年第１１期。（４）史 丹《国际金融危机以来中国能源的发
展态势、问题及对策》，《中外能源》２０１０年第６期。
（５）郝彦菲《新能源产业回顾与展望》，《中国
科技投资》２０１０年第２期。
Some Thoughts on the Tax Policy for Supporting the Development of New Energy Industry
Wen Jie
A bs t ra c t : T h e r e i s a r a p i d g r o w t h i n
China's new energy industry recently, butth e imb a la n c ed i n d ust r ia l d eve lo pm en t a n d ma r k et fo st er in g a n d l a ck o f co r e te ch n o lo g y o c cur f o r t h e sc a t ter ed t a x po lic ie s, in a d e qua te po l ic y e ffo r t s a n d system, d ifficult coord ina tion an d lack of a relatively independ ent tax system based on the actual develo pment of n ew ener gy industry. This paper puts forward that the tax policies should be stipulated based on new en ergy production and con sumptio n. The paper encourages effective utilization o f n ew en er gy b y es ta bl ish i n g p o sit ive incentive po licies and con verse restrictive po licies fo r suppo rtin g th e d evelo pmen t of n ew energy in dustry.
Ke y wo rd s: Ne w en er gy ; T a x p o l ic y;
P o s i t i v e i n c e n t i v e s a n d c o n v e r s e r estr iction ; Ren ew able energy
作者单位：
西南财经大学财税学院（责任编辑：王 敏）
支持新能源产业发展的税收政策探讨＊
◆ 文 杰
内容提要：近年来我国新能源产业得到了迅猛发展，但产业发展与市场培育极不均衡，核心技术较为缺乏。现有的税收扶持政策过于零散，政策力度和系统配套不够，协调配合作用难以发挥，没有针对新能源产业发展实际，形成相对独立的税收体系。据此，税收政策应从生产和消费两大环节同时入手，并以正向激励政策和逆向限制政策鼓励新能源的实际利用，支持新能源产业发展。
关键词：新能源 税收政策 正向激励和逆向限制 可再生能源
相对于煤炭、石油、天然气等传统能源，新能源一般是指在新技术基础上加以开发利用的可再生性能源和新型能源，包括太阳能、生物质能、水能、风能、核能、地热能、潮汐能等等。我国是世界第二大能源消费国、第二大二氧化碳排放国和最大的二氧化硫排放国，面临越来越大的国内国际压力，大力发展新能源产业将是解决环境问题、履行对国际社会承诺的重要手段。最近几年我国新能源产业得到了迅猛发展，但仍面临很多问题，需要政府大力引导和扶持。支持新能源产业发展的税收政策应该是一套基于新能源产业发展现状的正向激励和逆向限制政策，它贯穿于新能源产业发展的各个环节，其中又应以生产和消费两个环节作为关键点和突破口。
开发利用新能源的战略意义和对中国未来的深远影响，开始了对节能环保和新能源的推动。２００６年１月１日《中华人民共和国可再生能源法》正式生效，此后，中国政府密集出台了一系列与之配套的行政法规和规章，积极推动新能源的发展。２００７年４月，《可再生能源发展“十一五”规划》提出，将重点发展资源潜力大、技术基本成熟的风能发电、生物质能发电、生物质能成型燃料、太阳能利用等可再生能源，并将制定可再生能源发电配额制度，完善可再生能源发电电价优惠政策，实行有利于生产和使用可再生能源的税收政策。同年９月，国家发改委颁布《可再生能源中长期发展规划》，明确提出“要逐步提高优质清洁可再生能源在能源结构中的比例，可再生能源消费量占整体能源消费量的比例
②
要从目前的８％提高到２０２０年的１５％”。
一、我国新能源产业发展的现状传统上，我国是一个典型的富煤、缺油、少气的国家。目前一次能源仍以煤炭为主，约占７０％（７０．４％）；二次能源以电力为主，其中火电约占８０％
①
（８０．４％）。从长期看，中国经济持续快速发展与传
整个“十一五”期间，我国新能源产业规模迅速扩大。其中，风电累计装机容量从２００６年的２５９９ＭＷ增长到２００９年的２６２７６ＭＷ，风力发电能力排名世界前列；光伏产业在２００６～２００９年间，产业规模从４３８ＭＷ增长到３４６０ＭＷ，成为全球太阳能电池的最大生产国；核电建设取得重大进展，截至２００９年，已
统能源消费之间的矛盾越来越大，政府已经认识到
＊①②
资料来源：《中国统计年鉴（２０１０）》，数据经计算而得。
资料来源：《可再生能源中长期发展规划》，http://www.ccchina.gov.cn.
本文得到西南财经大学“２１１”三期重点学科建设项目《公共品理论与公共财政建设》的资助。
「Forum 论 坛」
建立浙江秦山、广东大亚湾、江苏田湾三个核电基地，全国已投产的核电站装机容量达８８５万千瓦，年发电量达６８４亿千瓦时，２００９年核准建设的３个核电广东台山、山东海阳核电站全部项目——浙江三门、
①开工建设，成为全球在建核电规模最大的国家。
制造业等同于发展新能源。近年来，我国光伏产业经历了爆发式的增长，是全球第一大太阳能电池生产国，但与此形成鲜明对比的是，２００８年我国太阳能光伏装机容量为３４ＭＷ，仅占全球总装机容量的０．５７％；全国历年累计装机容量为１４０ＭＷ，尚不足西班牙２００８年装机容量２５１１ＭＷ的５．５８％。我国光伏产业约有９８％的生产容量依赖出口，产值效
③
益较高，而太阳能实际利用很少。
虽然新能源产业发展取得了令世人瞩目的成绩，但整个产业发展多集中在设备制造方面，市场利用率低，产业消化能力不强。具体来说，主要存在以下问题：
（一）缺乏核心技术，关键技术仍存在瓶颈
虽然我国已成为世界风电装机第二大国、太阳能电池生产第一大国，但在基础研发领域明显滞后，关键技术瓶颈未能有大的突破。以风电为例，欧美等国家长期垄断２．０ＭＷ～３．０ＭＷ风机技术，我国企业只能引进１．０ＭＷ～１．５ＭＷ级机型，且关键零部件基本依赖进口，自主技术路线迟迟不能成熟，导致行业发展陷入“引进—落后—再引进—再落后”的恶性循环。此外，我国光伏产业的核心技术——硅材料提纯仍依赖进口，严重制约了产业发展。核电方面也不乐观，我国核电企业缺乏核心技术、知识产权，基本依赖进口整机和核心零部件，这些都制约着下一步产业的发展。
可见，我国新能源产业虽然在数量规模上已具备一定基础，但产业主要集中在制造环节，且缺乏核心技术，而生产（本文特指发电）和消费（本文特指用电）两端发展严重滞后，形成了新能源产业大而不强的局面，难以支撑产业的健康有序发展。新能源产业发展的最终目标之一是替代化石能源，改变能源消费结构，其中消费是落脚点，因此，要从生产和消费两大环节同时入手，改变产业发展现状，鼓励新能源的实际利用。
二、现有的支持新能源产业发展的税收政策分析
（一）相关税收优惠政策及存在问题
目前我国对新能源产业的税收优惠主要涉及增值税与所得税，鼓励范围不宽，鼓励手段也比较单一，直接鼓励生产和使用新能源的税收政策较为欠缺。
增值税方面，我国目前尚没有对新能源产品给予增值税优惠的统一规定，只对部分新能源产品给予了增值税优惠，如人工沼气的增值税税率按１３％征收，风力发电的增值税减半征收，利用城市生活垃圾生产的电力实行即征即退，等等。可以看出，作为货物与劳务税第一大税种的增值税，对新能源产品的支持既不完整，也缺乏针对性，且其政策取向还与能源结构调整的战略目标相背离。表现在水电上，火电与水电增值税均按１７％的税率征税，而我国能源结构调整和优化的方向是降低煤炭消费比例，加速发展水电、核电和可再生能源的利用，现行税收政策存在与该目标不符的规定。另外，水电行业由于行业自身的特殊性，可抵扣的进项税额很少；火电行业由于其成本构成中的燃煤、燃油及其他材
（二）出口依存度高，部分新能源产业出现结构性过剩
我国新能源产业目前主要集中在相关制造环节，大部分出口，因此对国外市场的依存度很高，这在光伏发电产业表现得最为明显。２００８年中国太阳能电池产值近５００亿元，产量居世界第一，但受金融危机影响，我国一下子由光伏“制造大国”成为“库存大国”。数据显示，国内企业的风机产能可达３５００万～４０００万千瓦，而国内风电场的建设速度仅能维持在年装机容量１０００万～１５００万千瓦之间；多晶硅方面，２００９年国内厂商有效供货能力将达８
②万～１１万吨，而预期全球有效需求只有６万吨。
（三）市场培育严重落后，国内能源利用效率低下
发展新能源产业的最终目的是开发利用可再生能源，提高可再生能源在能源消费中的比重，但许多地方却把发展风电设备与太阳能电池板等设备
①②③
赵 策、孙维晨等《国家布局振兴新能源产业》，《中国高新技术产业导报》２００９年５月１１日。郝彦菲《新能源产业回顾与展望》，《中国科技投资》２０１０年第２期。
史 丹《国际金融危机以来中国能源的发展态势、问题及对策》，《中外能源》２０１０年第６期。
料已纳增值税可以抵扣，其实际税收负担率大大低于水电行业，从而制约了新能源的生产和利用。
所得税方面，企业所得税法规定，对企业从事符合条件的环境保护、节能节水项目所得，实行减免税优惠；对企业购置并使用相关规定的环境保护、节能节水等专用设备的，该专用设备投资额的１０％可从企业当年应纳税额中抵免，不足抵免的，可在以后５个纳税年度结转抵免；等等。个人所得税中还有一些对个人投资于科学技术的所得豁免和扣除优惠，等等。
可以看出，现行的税收政策对发展新能源的战略思想体现很少，缺乏系统性和完整性。从税收的调节力度来看，优惠力度小，新能源领域享受面窄，作用有限；从税收的调节手段来看，对于新能源产品及技术，税式支出范围较窄，手段单一，税收优惠方式大多为税收豁免，影响了税式支出的调节效果。
看出，支持新能源产业发展的税收政策应从生产和消费两大环节同时入手，鼓励新能源的实际利用。应通过提高使用成本来增加传统能源的外部成本，利用税收优惠政策提高新能源的外部收益，以正向激励政策和逆向的限制政策支持新能源产业发展。
（一）支持新能源产业发展的正向激励税
收政策
１．生产环节的激励政策。为鼓励新能源企业加速发展，降低新能源开发成本，建立新能源技术基础，可以更多地采用税收减免、投资抵免、加速折旧、再投资退税在内的多种税式支出形式，达到有效管理和规范税收优惠政策的目的。这也符合我国下一步税制改革的整体思路。（１）在增值税方面，考虑到增值税是一种较为“中性”的税种，加之新能源产品的可抵扣额非常有限，可在一定时期内对新能源产品运用即征即退、先征后退等优惠政策，应对包括风能、太阳能、水能、核能、生物质能在内的所有新能源产品给予统一的优惠规定，以促进新能源产业的整体发展。（２）企业所得税方面，由于所得税调节方式直接、调节效果显著，对产业的研发和生产水平直接产生影响，因此理应发挥主体功能作用。除统一规定将所有的新能源制造和生产企业视同高新技术企业给予税收优惠外，更多地运用投资抵免、加速折旧和再投资退税等优惠手段促进新能源企业的研发，加速新能源产业的产业化发展。同时，加大对新能源设备和产品研发费用的税前抵扣比例，建立研发专项基金，用于新技术的研发；在此基础上，对从事上述技术咨询、技术服务、技术承包所取得的技术性服务收入，免征营业税和所得税。当然，按照税收基本理论，过多过滥的税收优惠会使纳税人单纯追求普惠制而失去自身加强管理、不断创新的动力，不利于整个产业发展。因此，如此大范围和强力度的优惠政策在实际操作中应紧紧围绕提高新能源产业的自主知识产权和研发能力，克服产业核心技术瓶颈制约这一政策目标，在具体实施中要针对具体的开发活动或技术项目来进行，对促进新能源的投资应该着重于投资抵免和再投资退税方面的操作。
２．消费环节的激励政策。由于新能源产业终端
（二） 提高传统能源使用成本的税收政策
及存在问题
现行税制中没有独立的能源税种，也没有形成一个以保护环境和节约能源为主要目标，各税种、税制要素相互配合、相互联系和制约的相对独立的税制体系。现行的资源税虽然具备一定的能源保护与利用功能，但存在很多问题。首先，现行资源税设计初衷并不是专门的环境保护和改善能源结构的税种，只是针对使用煤、石油、天然气、盐等自然资源所获得的收益征收，目的是调节级差收入。其次，资源税的税率设计体现不出对污染和能耗程度的调节，税目税率的高低与课税对象的环保程度基本无关，导致污染与不污染、耗能与节能产品在税收负担上没有差别，不利于对非环保产品的抑制。如煤炭资源由于含硫量不同，会造成不同程度的污染，但对这类污染程度不同的资源未实行差别税率。最后，资源税还存在着征收范围过于狭窄、税负过低、计税依据不合理等问题，如，现行资源税实行从量定额征收，对原油、天然气、煤炭等价格变化比较频繁、幅度比较大的资源产品，税负实际是在降低，不利于减少对此类资源的消费比例。
三、支持我国新能源产业发展的税收政策建议
根据以上分析及对现有税收政策的梳理，可以
应用一般为发电，对新能源的利用主要是转化为电力来使用，因此消费环节主要是指新能源发电的消费市场。我国新能源市场的培育严重落后于新能源
「Forum 论 坛」
产业的发展，加上电网等基础设施建设能力不足，导致两者匹配度较低，产业消化能力不强。因此激励政策主要应围绕购电的输电企业、用电的组织机构和个人展开。发达国家如德国、日本无一不是通过政府立法规定电网运营商（输电企业）的购买义务，同时给予政府补贴和优惠政策。借鉴这一模式，税收政策上可规定对输电企业购买新能源发电电力给予一定比例（可依据新能源发电企业的合理投资回报）抵免应纳企业所得税税额优惠，其他企业和机构用电可以类似比例进行应纳税额的投资抵免，而个人也可对其应缴纳的个人所得税进行抵免，以鼓励对新能源发电电力的消费。我国的《可再生能源法》规定，电网必须全额收购新能源发电，但在实际运行中，近一半的新能源发电不能进入大电网，除新能源电力的特殊性外，其主要原因是电网规划和建设没有跟上。因此，在运用税收激励政策的同时，目前阶段还应主要靠财政手段如直接投资和财政补贴，来解决市场失灵问题。比如，国家直接投入加快智能电网的建设，解决新能源的入网问题；对使用新能源电力的企业和个人给予补贴，等等。通过这些正向激励手段，降低传统能源发电相对于新能源发电的竞争优势，早日促进新能源消费市场的市场化运行。
益，再考虑到新能源技术风险性等一系列因素，企业进行技术创新的动机大大降低，不利于新能源产业的发展。因此，国家应制定明确的标准，对那些不能达到新技术标准和不进行技术创新的能源企业实行惩罚性的税收措施，包括加成计征和延长折旧。（３）目前，我国的环境污染税缺位，污染的成本仅是依据我国《环境保护法》确定的超标准排污费确定。有必要改排污收费为征税，对排污企业课征环境污染税，即根据排放量和对环境的损害程度来决定税率和计算污染排放税，如开征碳税。由于二氧化碳是因消耗化石燃料产生的，因此碳税的征收对象实际上最终将落到煤炭、天然气、成品油等化石燃料上，从而限制传统化石能源的使用。
２．消费环节的限制政策。消费环节的逆向限制政策包括对消费税和资源税的调整，以及开征独立的能源税。（１）根据需求创造供给的经济学原理，可通过降低消费者对高能耗产品的需求来降低生产者的生产。调控消费者需求的一个重要税收政策便是消费税，因此消费税应体现高油耗高税率、低油耗低税率；高污染高税率、低污染低税率的基本原则。首先，应扩大消费税征收范围，将目前尚未纳入消费税征收范围的高能耗产品、资源消耗品纳入消费税征税范围；其次，适当提高汽油、柴油等成品油的消费税税率，抑制对传统能源的使用，并在条件允许时采取从价定率征收的方式在消费环节征收，从而间接鼓励对新能源的使用。（２）资源税方面，建议对不可再生、非替代性及稀缺性的资源，提高资源税税负水平，课以重税；对污染程度不同的资源实行差别税率；同时，调整计税依据，将以调节级差收入为目的的差别税额从量征收改为以开采量和回采率及环境修复等为计税依据的从价征收，以有效保护自然资源及生态环境。目前可先将原油、天
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然气、煤炭的征收方式改为从价定率征收，并提高
（二）支持新能源产业发展的逆向限制税
收政策
１．生产环节的限制政策。生产环节的逆向限制政策包括对增值税和所得税的调整，按照“污染者付费”原则开征独立的环境污染税。（１）增值税方面，首先应提高煤炭、天然气的增值税税率。建议将煤炭、天然气、石油、火电等不可再生、污染物和温室气体排放量大的非清洁能源税率统一调整为１７％，减少这类能源的消费比重。（２）所得税方面，我国的现行政策基本采取正向激励的方式，只对采用先进技术的企业进行税收支持，而对排放量大、仍然采取落后技术的企业没有有效约束。例如，当前规定都是对高新技术企业实行税收抵免、降低税率、成本列支等优惠方式，而对那些技术水平较低、生产工艺落后、能耗较高的企业没有一定的税收惩罚措施，使得采用新能源、新技术和未采用新技术的能源企业税后收益差距不大，甚至企业采用新能源、新技术时其税后收益小于未采用新技术时的收
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２０１０年６月１日起资源税从价定率征收已在新疆开始试点。
其资源税税负水平，通过税负传导对资源消费行为产生影响。（３）对传统能源开征能源税，使能源税附加在传统能源产品的价格上，一方面促使能源生产者不断革新技术，提高能源生产质量和降低能源生产成本；另一方面利用税收转嫁的原理，使其税负一部分转嫁到能源使用者身上，促使其改变能源消费习惯，促进新能源的利用。目前开征范围可以
确定为原煤、石油、煤炭制品、石油制品。能源税的核心目标是调节传统能源的消费，因此其纳税人应该是消费该类能源的单位和个人。
参考文献
（１）包全永、苏 明、傅志华《健全和改进我
国能源财税政策体系的基本思路》，《经济研究参考》２００６年第１４期。
（２）国家税务总局政策法规司课题组《能源税
收政策取向研究》，《税务研究》２００７年第１１期。
（３）张国有《对中国新能源产业发展的战略思
考》，《经济与管理研究》２００９年第１１期。（４）史 丹《国际金融危机以来中国能源的发
展态势、问题及对策》，《中外能源》２０１０年第６期。
（５）郝彦菲《新能源产业回顾与展望》，《中国
科技投资》２０１０年第２期。
Some Thoughts on the Tax Policy for Supporting the Development of New Energy Industry
Wen Jie
A bs t ra c t : T h e r e i s a r a p i d g r o w t h i n
China's new energy industry recently, butth e imb a la n c ed i n d ust r ia l d eve lo pm en t a n d ma r k et fo st er in g a n d l a ck o f co r e te ch n o lo g y o c cur f o r t h e sc a t ter ed t a x po lic ie s, in a d e qua te po l ic y e ffo r t s a n d system, d ifficult coord ina tion an d lack of a relatively independ ent tax system based on the actual develo pment of n ew ener gy industry. This paper puts forward that the tax policies should be stipulated based on new en ergy production and con sumptio n. The paper encourages effective utilization o f n ew en er gy b y es ta bl ish i n g p o sit ive incentive po licies and con verse restrictive po licies fo r suppo rtin g th e d evelo pmen t of n ew energy in dustry.
Ke y wo rd s: Ne w en er gy ; T a x p o l ic y;
P o s i t i v e i n c e n t i v e s a n d c o n v e r s e r estr iction ; Ren ew able energy
作者单位：
西南财经大学财税学院（责任编辑：王 敏）