2002 年第1 期 中国人民大学学报
官僚制的精神与转型时期
我国组织模式的塑造
魏 娜
摘 要 韦伯提出的官僚制的组织形态是与现代化大生产相适应的组织模式。作为近现代社会中一种占支配地位的组织形态官僚制以其形式合理性和技术化的设计在西方社会取得了极大的成功。虽然官僚制在当代也因其自身的某些局限性而面临着改革但是官僚制中所包含的理性精神、民主意识以及科学化的设计思路和要求对于转型时期我国组织模式的塑造仍有其存在的合理性。
关键词 官僚制转型时期组织模式
中图分类号D035 文献标识码文章编号10005420 [1**********]6
( , )中国人民大学公共管理学院北京100872
马克斯·韦伯提出的官僚制组织理论奠定了现代组织理论的基础, 对整个20 世纪乃至更久远的未来产生了深刻的影响。官僚制又称科层制, 是指一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态。它是现代社会各种社会组织中普遍的占主导地位的组织形态。这一组织模式对社会生产力的发展和社会的稳定起到了重要的作用。但是, 随着时代的发展, 传统官僚制也面临着各种危机, 尤其是自20 世纪70 年代以来, 西方社会开始进入“ 后官僚制”时代, 着手探索对传统官僚制的各种改革, 并取得了积极的成果。我国目前正处于社会转型时期, 加强对官僚制的研究, 对于探讨与塑造适合中国国情的组织模式有着重要的理论与现实意义。
一官僚制指的是一种权力依职能和职位进行分
工和分层、以规则为管理主体的组织体系和管理
[收稿日期] 2001208226
方式。也就是说, 它既是一种组织结构, 又是一种
管理方式。作为一种管理方式, 官僚制为现代社
会的组织管理提供了有效的工具。马克斯·韦伯
将官僚制的组织模式视为与工业化大生产相适应
的最为理想的组织形态, 并预言人类在以后的发
展中将普遍采用这种组织结构。
官僚制组织具有以下基本特征: (1) 专门化。
在官僚制组织中, 作业是根据工作类型和目的进
行划分的, 具有很清楚的职责范围, 它科学地划分
了每一工作单元, 删除了那些无用的重复工作, 并
考虑到职能交叉的必要。各个成员将接受组织分
配的活动任务, 并按分工原则专精于自己岗位职
责的工作。(2) 等级制。官僚制组织拥有一大批
官员, 其中对每个人的权威与责任都有明确的规
定。这些官员的职位按等级制的原则依次排列,
部属必须接受主管的命令与监督, 上下级之间的
职权关系严格按等级划定。(3) 规则化。官僚制
组织的运行, 包括成员间的活动与关系都受规则
限制。也就是说, 每位成员都了解自己所必须履
[作者简介] 魏 娜(1961 -) ,河北安国人, 中国人民大学副教授, 主要研究公共组织理论。
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中国人民大学学报 2002 年第1 期
行的岗位职责及组织运作的规范。因此, 官僚制
组织所采取的手段能最有效地实现既定的目标,
领导人一时产生的错误想法或已经不再适用的程
序, 都不大可能危害组织的发展。(4) 非人格化。
在官僚制组织中, 官员不得滥用其职权, 个人的情
绪不得影响组织的理性决策; 组织成员都按严格
的法令和规章对待工作和业务交往, 以确保组织
目标的实施。这样一来, 官员的人身依附关系由
于内部关系的程序化而弱化了, 因为官员在体制
内的流动和升迁不再主要由他的上司的好恶决
定, 而是由于制度所规定的程序化、客观性的量化
以看做是非理性的统治方式, 而官僚制“作为美德
赞扬的特性是:它成功地从解决职务上的事务中,
排除一切爱憎和一切纯粹个人的、从根本上说一
切非理性的、不可预计性的感觉因素”[ 1 ](P344) 。
第二, 注重形式的合理性。韦伯区分了两种合理
性, 即形式上的合理性和实质上的合理性。所谓
形式合理性, 是指在统治关系中行动方式倾向于
, ,
,
,
手段和程序等方面并尽可能地加以量化从而使
得行动本身以及对行动结束后的效果可具体衡
量。而实质合理性则是一种关乎伦理主义或道德
理想的合理性它更注重对行动进行价值判断。
形式合理性可以表述为工具—目的主义实质合
,
来,
标准来决定。韦伯预言官僚结构将要越来越没
理性则体现为伦理—道德理想主义。在韦伯看
实质合理性是前资本主义社会秩序的本质特
,
,
, 从
技术能力获得工作机会享受工资报酬。组织按
成员的技术资格授予其某个职位并根据成员的
工作成绩与资历条件决定其晋升与加薪与否
, (5) 技有人情味没有人情味且被视为一种美德。
术化。官僚制组织中的成员凭自己的专业所长、
而促进个人为工作尽心尽职, 保证组织效率的提
高。(6) 公、私分明化。官僚制的设计把官员与其
管理的物资和生产资料完全分开, 官员和职员自
己不实际占有管理物资和生产物资。实行“职务
机关的财富(以及资本) 与私人的财富完全分开,
以及职务运作场所(办公室) 与住所完全分开的原
则”[1 ] (P219) 。
官僚制的组织形式避免了任性专断和感情用
事, 其基本精神与价值就是理性。正像本尼斯所
指出的:
“官僚制举起理性和逻辑的旗帜, 批判和
否定了产业革命初期个人专制、裙带关系、暴力威
”
胁、主观武断和感情用事进行管理的做法。[ 2 ] 官
僚制能够稳定地运转、并且呈现出等级制的权力
体系关系, 也正是建立在理性的基础之上的。韦
伯明确指出:
“体制官僚是‘理性’性质的:规则、目
的、手段和‘ 求实的’非人格性控制着它的行
为。[ 1 ](P374) 官僚制的理性精神体现在: 第一, 秩
”
序化价值。理性的意识就在于个人对秩序保持了
它是一种合法性秩序的信念, 这也是一种对秩序
正当性的认识。在正当性秩序信念的支持下, 来
自于权威的命令都得到了遵从, 不管这种权威的
命令是来自于统治者, 还是以法律、规则以及契约
的形式出现。韦伯认为, 前现代的官僚主义都可
— 8 8 —
征, 在资本主义社会已经失去了其存在的基础。
随着资本主义的发展, 社会管理和社会结构必然
愈来愈理性化、科层化, 日常生活中的一切领域都
倾向于纪律严明的等级制度, 合理的专业化, 个人
本身及其活动的条理化和工具化。
二
自18 世纪以来, 官僚制作为一种占支配地位
的组织形态, 以其形式合理性和技术化的设计在
西方社会取得了极大的成功, 但由于其自身存在
的缺陷以及现代社会环境的发展和变化, 官僚制
的组织模式也面临着危机。主要表现在以下几个
方面:
1. 组织的僵化、臃肿难以适应社会环境的变
化。官僚制组织的发展使其成为机构规模膨胀、
人浮于事、缺乏生机和活力的封闭型组织。这是
因为官僚制组织是以层级节制式的组织形式来维
护组织的权威性, 以组织的规模和等级来体现官
僚组织的优越性, 因此, 导致组织规模的无限制的
膨胀。同时, 官僚组织的技术性与神秘化又使其
成为脱离社会环境的封闭系统, 官僚体制依赖的
稳定的和无差异的社会环境所体现的效率与秩序
与当今社会新技术的飞速发展、社会环境的急剧
变化产生了矛盾, 致使以组织结构刚性为特征的
官僚制组织丧失了对环境变革的适应性, 从而表
,
; ,人,
从于铁面无私的工作纪律人的个性和热情被压
抑了随着组织效率的改进和组织规章的增多
的工作变得愈来愈无意义和非人性化了。
的改革虽姗姗来迟却也从20 世纪80 年代以来
掀起了规模较大的政府再造运动。政府改革除了
现出整体的无效率。
2. 理性主义的极端化和对人性的损害导致了
人的异化。官僚制犹如一只巨大的铁笼和精密的
机器, 将人固定于其中, 成为其附属品和零件。官
僚们只会例行公事而丧失感情, 成为“ 没有精神的
专家, 没有情感的享乐人”。官僚制从一开始就暗
含着它自身的悖论: 现代民主制度和现代工业文
明是一对孪生兄弟, 其中一个强烈要求宪法保护
个人权利, 并极其看重个人感情和个人成长; 另一
个却强烈要求组织活动的理性化和程序化。技术
的进步和组织的目标蚕食着个人自由, 要让它服
2002 年第1 期 中国人民大学学报
国政治与行政改革的主要潮流。这种改革最先是
从工商机构开始的。人们认识到在由工业化社会
向后工业化社会过渡的阶段里, 信息和信息技术
的爆炸性发展确实大大加强了市场的力量, 而市
场就意味着选择和机会, 处于这个经济大环境下
的政府与企事业机构, 应当重视和利用市场机制,
以取得更佳的效果。在生存危机的逼迫和利润动
,
革, , , ,提
, , ,
, ,
,
机的驱使下它们对官僚制进行了大刀阔斧的改
如下放权力减少了中间层次注重合理性
高生产效率接近广大的消费者力求更加灵活
更加革新更加富有企业家精神等等。
与工商机构积极进取的情形相比政府机构
“3. 知识和专业技术的精英”统治在民主政治
中的危机。官僚制是社会合理化、民主化过程中
的产物, 它对知识化和专业化的要求, 以及广泛地
从社会普通阶层中选拔公务人员的做法, 是对身
份制和世袭制中重视门第、血统、出身、特权的否
定, 在社会民主化和缩小社会差别方面起到了积
极的作用。但是在它的发展中也导致并加强了反
民主的趋势, 成为民主进程的障碍。这是因为掌
握公共权力的官僚组织在社会中形成了一个独立
的利益群体, 官吏阶层总是在维持并扩张自己的
行政地位和权力, 以拥有知识和经验以及保密为
借口而暗中为自己及其利益集团谋取特殊的利
益, 从而形成“ 文官专政”。西方国家的科层组织
在国家结构中已形成了独立的权力群体, 当这种
独立的力量在缺乏有效监督的情况下, 就会滥用
公共权力, 并成为民主进程的障碍。
4. 目的和手段的倒置使形式合理性步入误
区。组织的规则、程序是实现组织效率与价值的
手段, 但是, 由于官僚制组织的自我膨胀和对自身
利益的追求使得目的与手段倒置, 当官僚制为实
现其目标而不断完善其手段时, 手段日益成为管
理的目的。
既然官僚制在现时代存在着上述各种问题和
不足, 影响了其效率和可预计性, 那么, 应当如何
解决这些问题以重新焕发出它潜藏的活力与生机
呢? 自80 年代以来, 对官僚制的改革成为世界各
下放权力、精简机构、减少规制外, 还对官僚制中
的文官制度进行了改革, 主要体现在:弱化政务官
与事务官(文官) 的界限、不再过分强调文官的“ 政
治中立”, 使文官有更多的自主精神和价值追求;
改革职位分类制度, 使其更具有弹性和灵活性, 实
行绩效评估, 等等。政府机构的改革也有不少成
功的典范, 如以改革政府治理方式为特征的“新公
共管理运动”就是以“ 企业家精神”来改造政府的
典型。其中美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒
在总结美国各地企业和政府已有的改革经验基础
上, 十分推崇政府中的“ 企业家”式人物和“ 企业
家”精神, 主张用企业精神来改革公共部门, 借以
克服官僚主义, 提高官僚机构的效率, 在美国引起
一定的反响。众所周知,
“ 企业家”概念是法国经
济学家萨伊提出的, 其含义是指能“ 把经济资源从
生产率和产出较低的地方转移到较高的地方”的
人, 即能运用新的形式创造最大限度的生产率和
实效的人。奥斯本和盖布勒认为萨伊的这个企业
家定义不仅适用于私营部门, 也同样适用于公营
部门和志愿者参加的第三部门。这意味着能用企
业家精神和市场机制来改革政府和公营部门, 使
它们能不断以新的方式来运用资源和提高效率。
概而言之, 改革后的企业化政府具有下面一些属
性:(1) 起催化剂作用的政府: 政府是掌舵而不是
划桨, 关注的中心并不单纯是提供公众服务, 而是
促使公营、私营和志愿服务各部门行动起来解决
— 9 8 —
中国人民大学学报 2002 年第1 期
自己社区的问题。(2) 社区拥有的政府:授权而不
是服务, 把控制权从官僚机构那里转移到社区, 从
而授权给公民。(3) 竞争性的政府:引入竞争机制
到服务提供者中, 促进服务提供者之间的竞争, 使
政府成为竞争性政府。(4) 有强烈使命感的政府:
行为的动力不是来自规章条文, 而是来自自己的
目标和使命。(5) 讲究效果的政府:衡量各部门的
业绩和拨款是根据效果而非投入。(6) 顾客取向
的政府:把服务的对象重新界定为顾客, 让顾客们
有所选择, 满足顾客而非官僚政治的需要。(7) 有
预见的政府:防患于未然, 而不是在问题成堆以后
特点就是精简政府, 下放权力, 减少政府对经济的
直接干预和控制, 实行国有企业的大规模私有化。
三
相对西方各国的官僚制及其对官僚制的改革
与矫正, 中国的官僚体制的建立与改革呈现出复
杂性与特殊性。这是中国社会政治、
, 所决定的也是转型时期中国官僚制
经济发展的
“二元结构”
(8) :
(9) :
,
,
,
才来提供各种服务。分权的政府从等级制管
理到参与协作式管理。市场导向的政府通过
的特点的重要体现。
首先我国社会组织模式的确立是与我国经
济、政治发展的具体情况分不开的。中国属于世
界现代化进程中的后发展国家同时又是以农业
经济为主的相对封闭和落后的国家。因此中国
,
,
,
市场力量来进行变革。[ 3 ]
当然企业化政府的出现并不意味着实行私
营公司代替政府的全盘私有化或者政府完全可
以像企业那样来运作它只是对现有理性官僚制
具有校正的功能, 而不真正具有替代功能。无论
是主张以市场机制改造政府, 还是主张以企业精
神改革公营部门, 以及主张权力下放和地方分权,
都不意味着理性官僚制的末日到来了, 只能证明
它在经历一次制度创新。政府和企业毕竟是根本
不同的两种机构组织, 二者之间存在着不可逾越
的界限:企业的动力通常来自竞争, 政府则来自种
种垄断; 企业领导者的行为动机是获取利润, 政府
领导者的行为动机是连选连任; 企业的大部分收
入来自其顾客, 而政府的大部分收入则来自其纳
税人。此外, 政府行政部门在宏观管理、提供福
利、保障平等和维持国家的整合等方面起着企业
不可替代的作用。但这一事实并不意味着政府不
可能有更多的企业家精神, 相反, 要取得更好的政
府治理更需要在官僚行政管理中引入企业家精神
和市场机制, 以减少官僚主义。
奥斯本和威尔逊等学者所总结的美国政府和
企事业机构在官僚制改革方面的经验影响很大,
受到了克林顿总统的青睐。克林顿总统执政后,
其政府机构改革的取向是适应市场, 提高效率, 增
强社会活力, 减少官僚主义, 迄今所取得的成就有
目共睹。事实上, 自20 世纪80 年代以来, 许多西
方国家的政府都进行了富有成效的改革, 其主要
— 0 9 —
现在是由农业经济占主导地位向工业化方向发
展, 而信息技术的发展与世界经济的一体化, 又使
这一转变带有明显的外部推动的特点。中国既要
在工业经济和知识经济时代背景下回应世界发达
国家经济和社会发展的挑战, 又要正视中国的现
实, 以发展和解放生产力、改变落后面貌为主要任
务。因此, 我国组织管理模式的创新具有非常明
显的复杂性。当前在中国应当首先建立与社会化
大生产相适应的官僚制。
其次, 客观地看待官僚制发展的阶段性, 处理
好继承和改革的关系。当西方在进入后工业社
会, 对与工业社会相适应的官僚制组织体制进行
反思并对其弊端进行矫正和改革的时候, 我国还
处于由农业社会向工业社会的转型时期, 真正意
义上的官僚制还没有建立起来。因此, 在中国,
“官僚制不是太多, 而是太少”, 当然, 这种官僚制
是指以理性和法制化为特征的官僚制。我国正处
于市场化、工业化、法制化、民主化的发展阶段, 需
要处理好补课和创新、继承和超越的关系。事物
发展有个先后顺序, 我们总不能在还没有法制时,
就开始批判法制的过繁、过多, 也不能在未开始专
业化时, 就批判“专业人员国家”的问题, 我们只能
从我国的社会发展阶段出发来设计我国行政组织
体制的改革方向。
第三, 清醒地认识到我国目前组织模式中存
在的问题。由于转型时期中国社会的“ 二元结
构”, 所以在组织形式和组织文化方面受传统的影
响更多一些或更重一些, 主要表现为: (1)“ 家长
制”的影响。建国后, 由于忽视行政组织的民主化
与法制化建设,
“ 家长制”的思维方式与作风仍在
我国社会组织中有着深刻的影响。领导者出于
“父爱主义”对被领导者进行管理, 其言行往往被
视为绝对的真理, 下属缺乏自信和必要的参与, 在
决策过程中往往是“ 一言堂”, 虽然有民主集中制
原则, 但在实际中往往得不到真正的贯彻。(2) 组
2002 年第1 期 中国人民大学学报
实施的行政权威成为某些腐败分子谋取个人或团
体利益的工具。公权私用、滥用现象严重, 不受监
督的权力所带来的腐败, 成为转型时期腐败的突
出特征。
正确地认识官僚制的基本精神, 结合我国当
前的实际, 现阶段应从以下几个方面来进行组织
结构的塑造:
, ,
, 是“、“
,
,
的人格化倾向尤其在行政组织中占支配地位的
权威体系是人情伦理开明”英明”领导的存
在或公众对其的渴望关系、人情往往代替制度和
规则。在社会生活中以各种形式建立起来的特
殊关系成为对正式的规章制度最具杀伤力的破坏
力量, 成为个别行政领导者推行其“ 权威领导”的
有利手段。虽然近年来我们也建立了回避制度和
各种约束公务人员的制度, 但是在实际管理中却
没有很好地贯彻下去。人情、关系是决定事务的
主要参照物, 往往是“以情代法”、
“以人代法”。政
府的法令和政策往往受到领导人意志的左右, 法
律执行的效果往往因人而异。对法规制度尊严的
轻视一方面表现为法律、规章、制度的稀缺,
“无法
可依、无章可循”; 另一方面表现为对法律、规章、
制度权威的淡化,
“ 有法不依, 执法不严”或“ 上有
政策, 下有对策”, 个人权威、职务权威大于法律权
威、制度权威。(3) 组织活动的非理性和缺乏效
率。在许多部门和地方, 机构的设置表现出很大
的随意性。机构的增设、撤并、规格、隶属关系不
是按有关组织法的规定进行科学论证, 而是以“ 长
官意志”为转移, 常常导致机构臃肿、职能交叉、权
责不清。此外, 还有人员使用上的主观性。人员
的录用不是依据严格的规定程序和手续, 人员的
晋升不是依据知识、技能和岗位需要, 而是“ 关系
网”起作用。组织职责和人员行为缺少具体的衡
量标准、工作考核与职务的变动相脱节, 从而造成
组织的无效率。(4) 对组织与领导者行为缺乏有
效的监督。公私不分明, 公共职位的占有和依此
, 重程序和秩序的组织观念倡导轻人情、
1. 培养理性精神, 树立尊重法律和秩序的价
值观。培养和倡导实事求是的客观化取向, 培养
织活动中的人格化倾向。虽然从形式上看, 我国重契约和
各级行政组织已经建立了完备的层级化与部门化规则的价值取向。树立法律优先或法律优越的观
的机制, 但实际上行政组织的权力仍呈现出严重念, 自觉维护组织工作的秩序, 而不是人为地破坏
它。秩序本身就是效率的重要体现, 是一种按照
规则去有效实施组织行为从而实现组织效率的过
程, 是现代化大生产对组织活动的最基本的要求。
因此, 要完善组织内部的各项规章制度, 以规范管
理者行为。
2. 发挥官僚制的技术优势, 形成尊重知识和
人才的组织理念。由于我国长期实行计划经济和
技术水平的整体落后, 从而对管理的重视也不够。
我们的各级公职人员的知识和技术水平还远远没
有达到现代化管理的要求, 他们的决策水平、管理
能力都有待全面提高, 尤其是有些基层管理者, 不
重视知识, 凭感觉和习惯进行管理, 工作和决策过
程中的随意性非常大, 甚至害怕有知识和技术的
管理人才来代替自己。我们还不能称为专家治国
和技术治国。因此, 在公务员的选拔、录用和晋升
中, 要坚持德才兼备原则, 重视对各级管理人员的
知识和技术培训, 重视其能力的提高, 从而保证在
各级管理岗位上有高素质的技术和专门人才。
3. 建立与社会主义民主政治相适应的官僚体
制。官僚制与民主政治并不是相排斥的。韦伯认
为,
“国家行政工作中官僚制度化的进展, 是一种
与民主同时产生的现象”,
“ 官僚制度机构通常是
以铲平经济和社会差别为基础才走上舞台的”。
要求按照抽象的规章进行管理, 这是对按照统治
者意志进行管理的否定“ 在法律面前人人平等” ;
是对特权的“厌恶”和否定; 按照个人的能力和才
华来选拔管理人员是对世袭制和等级制的否定。
这些都体现着民主的精神。在韦伯看来, 要想真
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中国人民大学学报 2002 年第1 期
正实现民主就必须一要防止官员这个封闭集团的托人的意愿, 去追求个人利益时, 委托人能够随时
发展, 二要缩小官场的权力, 以有利于“ 公共舆论” 按照法律收回被委托的权力。
的影响范围在尽可能行得通的情况下扩展。4. 建立一个“ 廉价”、高效率的政府组织。借 我国实行的是社会主义的政治制度, 能够从鉴当代西方发达国家权力下放、职能调整、精简机
制度上保障人民群众民主权利的实现。目前在中构、减少管理层级的某些做法, 我国原来实行的与
国更多存在的是受封建制影响的反民主的现象, 计划经济体制相适应的权力集中、职能过多、管理
它与社会主义的民主制度是格格不入的, 也正是层级过多的行政组织体制必须改变。在这一点上
我们在官僚制建设中要反对的。在官僚制的建立我们比西方发达国家的改革任务更重、更复杂, 改
过程中, 要防止官员作为封闭的特殊利益集团出革的力度也相应更大。
现, 要把专家治国与人民群众的民主参与结合起5. 严格区分组织中的公、私行为, 使公共组织 来, 将权威管理与基层参与结合起来; 同时有必要中的财物与私人财物严格区分开来; 把公事的办
对各级管理人员的权力进行有效的分割, 防止某理与私人活动区分开来; 以对公共事务处理的理
些人和某些部门权力过大。把权力的划分和有效
, 托人进行有效的监督尤其是当被委托人违背委
性和规范代替感情和随意性; 通过建立和设计有
的监督控制结合起来, 可以保障人民群众对被委利于公、私分明的制度与组织结构来规范政府组
织的行为。
[参考文献]
[1 ] 马克斯·韦伯. 韦伯文集(下) [ M ]. 北京:中国广社,1992. 279.
播出版社,2000. 343. [3 ] 戴维·奥斯本, 特德·盖布勒. 改革政府[ M ]. 上
[2 ] 西方管理学名著提要[ M ]. 南昌:江西人民出版海:上海人民出版社,1996.
(责任编辑 李 理)
Bureaucracy Spirit and the Constructing of Chinaps Organization Model
in the Transitional Period
WEI Na
(The Department of Public Administration , Renmin University of China , Beijing 100872)
Abstract : The structure of bureaucracyproposed by Max. Weber fits in with modern mass production.
As a predominant organization form in the modern society , bureaucracy has achieved great success in the
western society with its rationality , predictability , impersonality , and technical competence. Although
faced up with reformation as a result of some of its limitations in the contemporary society , bureaucracy ,
with its rationality spirit , a sense of democracy , scientific train of thought and requirement of design , has
rationality for the shaping of Chinaps organization model in the transitional period.
Key words : bureaucrats , transitional period ; organization model
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2002 年第1 期 中国人民大学学报
官僚制的精神与转型时期
我国组织模式的塑造
魏 娜
摘 要 韦伯提出的官僚制的组织形态是与现代化大生产相适应的组织模式。作为近现代社会中一种占支配地位的组织形态官僚制以其形式合理性和技术化的设计在西方社会取得了极大的成功。虽然官僚制在当代也因其自身的某些局限性而面临着改革但是官僚制中所包含的理性精神、民主意识以及科学化的设计思路和要求对于转型时期我国组织模式的塑造仍有其存在的合理性。
关键词 官僚制转型时期组织模式
中图分类号D035 文献标识码文章编号10005420 [1**********]6
( , )中国人民大学公共管理学院北京100872
马克斯·韦伯提出的官僚制组织理论奠定了现代组织理论的基础, 对整个20 世纪乃至更久远的未来产生了深刻的影响。官僚制又称科层制, 是指一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态。它是现代社会各种社会组织中普遍的占主导地位的组织形态。这一组织模式对社会生产力的发展和社会的稳定起到了重要的作用。但是, 随着时代的发展, 传统官僚制也面临着各种危机, 尤其是自20 世纪70 年代以来, 西方社会开始进入“ 后官僚制”时代, 着手探索对传统官僚制的各种改革, 并取得了积极的成果。我国目前正处于社会转型时期, 加强对官僚制的研究, 对于探讨与塑造适合中国国情的组织模式有着重要的理论与现实意义。
一官僚制指的是一种权力依职能和职位进行分
工和分层、以规则为管理主体的组织体系和管理
[收稿日期] 2001208226
方式。也就是说, 它既是一种组织结构, 又是一种
管理方式。作为一种管理方式, 官僚制为现代社
会的组织管理提供了有效的工具。马克斯·韦伯
将官僚制的组织模式视为与工业化大生产相适应
的最为理想的组织形态, 并预言人类在以后的发
展中将普遍采用这种组织结构。
官僚制组织具有以下基本特征: (1) 专门化。
在官僚制组织中, 作业是根据工作类型和目的进
行划分的, 具有很清楚的职责范围, 它科学地划分
了每一工作单元, 删除了那些无用的重复工作, 并
考虑到职能交叉的必要。各个成员将接受组织分
配的活动任务, 并按分工原则专精于自己岗位职
责的工作。(2) 等级制。官僚制组织拥有一大批
官员, 其中对每个人的权威与责任都有明确的规
定。这些官员的职位按等级制的原则依次排列,
部属必须接受主管的命令与监督, 上下级之间的
职权关系严格按等级划定。(3) 规则化。官僚制
组织的运行, 包括成员间的活动与关系都受规则
限制。也就是说, 每位成员都了解自己所必须履
[作者简介] 魏 娜(1961 -) ,河北安国人, 中国人民大学副教授, 主要研究公共组织理论。
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中国人民大学学报 2002 年第1 期
行的岗位职责及组织运作的规范。因此, 官僚制
组织所采取的手段能最有效地实现既定的目标,
领导人一时产生的错误想法或已经不再适用的程
序, 都不大可能危害组织的发展。(4) 非人格化。
在官僚制组织中, 官员不得滥用其职权, 个人的情
绪不得影响组织的理性决策; 组织成员都按严格
的法令和规章对待工作和业务交往, 以确保组织
目标的实施。这样一来, 官员的人身依附关系由
于内部关系的程序化而弱化了, 因为官员在体制
内的流动和升迁不再主要由他的上司的好恶决
定, 而是由于制度所规定的程序化、客观性的量化
以看做是非理性的统治方式, 而官僚制“作为美德
赞扬的特性是:它成功地从解决职务上的事务中,
排除一切爱憎和一切纯粹个人的、从根本上说一
切非理性的、不可预计性的感觉因素”[ 1 ](P344) 。
第二, 注重形式的合理性。韦伯区分了两种合理
性, 即形式上的合理性和实质上的合理性。所谓
形式合理性, 是指在统治关系中行动方式倾向于
, ,
,
,
手段和程序等方面并尽可能地加以量化从而使
得行动本身以及对行动结束后的效果可具体衡
量。而实质合理性则是一种关乎伦理主义或道德
理想的合理性它更注重对行动进行价值判断。
形式合理性可以表述为工具—目的主义实质合
,
来,
标准来决定。韦伯预言官僚结构将要越来越没
理性则体现为伦理—道德理想主义。在韦伯看
实质合理性是前资本主义社会秩序的本质特
,
,
, 从
技术能力获得工作机会享受工资报酬。组织按
成员的技术资格授予其某个职位并根据成员的
工作成绩与资历条件决定其晋升与加薪与否
, (5) 技有人情味没有人情味且被视为一种美德。
术化。官僚制组织中的成员凭自己的专业所长、
而促进个人为工作尽心尽职, 保证组织效率的提
高。(6) 公、私分明化。官僚制的设计把官员与其
管理的物资和生产资料完全分开, 官员和职员自
己不实际占有管理物资和生产物资。实行“职务
机关的财富(以及资本) 与私人的财富完全分开,
以及职务运作场所(办公室) 与住所完全分开的原
则”[1 ] (P219) 。
官僚制的组织形式避免了任性专断和感情用
事, 其基本精神与价值就是理性。正像本尼斯所
指出的:
“官僚制举起理性和逻辑的旗帜, 批判和
否定了产业革命初期个人专制、裙带关系、暴力威
”
胁、主观武断和感情用事进行管理的做法。[ 2 ] 官
僚制能够稳定地运转、并且呈现出等级制的权力
体系关系, 也正是建立在理性的基础之上的。韦
伯明确指出:
“体制官僚是‘理性’性质的:规则、目
的、手段和‘ 求实的’非人格性控制着它的行
为。[ 1 ](P374) 官僚制的理性精神体现在: 第一, 秩
”
序化价值。理性的意识就在于个人对秩序保持了
它是一种合法性秩序的信念, 这也是一种对秩序
正当性的认识。在正当性秩序信念的支持下, 来
自于权威的命令都得到了遵从, 不管这种权威的
命令是来自于统治者, 还是以法律、规则以及契约
的形式出现。韦伯认为, 前现代的官僚主义都可
— 8 8 —
征, 在资本主义社会已经失去了其存在的基础。
随着资本主义的发展, 社会管理和社会结构必然
愈来愈理性化、科层化, 日常生活中的一切领域都
倾向于纪律严明的等级制度, 合理的专业化, 个人
本身及其活动的条理化和工具化。
二
自18 世纪以来, 官僚制作为一种占支配地位
的组织形态, 以其形式合理性和技术化的设计在
西方社会取得了极大的成功, 但由于其自身存在
的缺陷以及现代社会环境的发展和变化, 官僚制
的组织模式也面临着危机。主要表现在以下几个
方面:
1. 组织的僵化、臃肿难以适应社会环境的变
化。官僚制组织的发展使其成为机构规模膨胀、
人浮于事、缺乏生机和活力的封闭型组织。这是
因为官僚制组织是以层级节制式的组织形式来维
护组织的权威性, 以组织的规模和等级来体现官
僚组织的优越性, 因此, 导致组织规模的无限制的
膨胀。同时, 官僚组织的技术性与神秘化又使其
成为脱离社会环境的封闭系统, 官僚体制依赖的
稳定的和无差异的社会环境所体现的效率与秩序
与当今社会新技术的飞速发展、社会环境的急剧
变化产生了矛盾, 致使以组织结构刚性为特征的
官僚制组织丧失了对环境变革的适应性, 从而表
,
; ,人,
从于铁面无私的工作纪律人的个性和热情被压
抑了随着组织效率的改进和组织规章的增多
的工作变得愈来愈无意义和非人性化了。
的改革虽姗姗来迟却也从20 世纪80 年代以来
掀起了规模较大的政府再造运动。政府改革除了
现出整体的无效率。
2. 理性主义的极端化和对人性的损害导致了
人的异化。官僚制犹如一只巨大的铁笼和精密的
机器, 将人固定于其中, 成为其附属品和零件。官
僚们只会例行公事而丧失感情, 成为“ 没有精神的
专家, 没有情感的享乐人”。官僚制从一开始就暗
含着它自身的悖论: 现代民主制度和现代工业文
明是一对孪生兄弟, 其中一个强烈要求宪法保护
个人权利, 并极其看重个人感情和个人成长; 另一
个却强烈要求组织活动的理性化和程序化。技术
的进步和组织的目标蚕食着个人自由, 要让它服
2002 年第1 期 中国人民大学学报
国政治与行政改革的主要潮流。这种改革最先是
从工商机构开始的。人们认识到在由工业化社会
向后工业化社会过渡的阶段里, 信息和信息技术
的爆炸性发展确实大大加强了市场的力量, 而市
场就意味着选择和机会, 处于这个经济大环境下
的政府与企事业机构, 应当重视和利用市场机制,
以取得更佳的效果。在生存危机的逼迫和利润动
,
革, , , ,提
, , ,
, ,
,
机的驱使下它们对官僚制进行了大刀阔斧的改
如下放权力减少了中间层次注重合理性
高生产效率接近广大的消费者力求更加灵活
更加革新更加富有企业家精神等等。
与工商机构积极进取的情形相比政府机构
“3. 知识和专业技术的精英”统治在民主政治
中的危机。官僚制是社会合理化、民主化过程中
的产物, 它对知识化和专业化的要求, 以及广泛地
从社会普通阶层中选拔公务人员的做法, 是对身
份制和世袭制中重视门第、血统、出身、特权的否
定, 在社会民主化和缩小社会差别方面起到了积
极的作用。但是在它的发展中也导致并加强了反
民主的趋势, 成为民主进程的障碍。这是因为掌
握公共权力的官僚组织在社会中形成了一个独立
的利益群体, 官吏阶层总是在维持并扩张自己的
行政地位和权力, 以拥有知识和经验以及保密为
借口而暗中为自己及其利益集团谋取特殊的利
益, 从而形成“ 文官专政”。西方国家的科层组织
在国家结构中已形成了独立的权力群体, 当这种
独立的力量在缺乏有效监督的情况下, 就会滥用
公共权力, 并成为民主进程的障碍。
4. 目的和手段的倒置使形式合理性步入误
区。组织的规则、程序是实现组织效率与价值的
手段, 但是, 由于官僚制组织的自我膨胀和对自身
利益的追求使得目的与手段倒置, 当官僚制为实
现其目标而不断完善其手段时, 手段日益成为管
理的目的。
既然官僚制在现时代存在着上述各种问题和
不足, 影响了其效率和可预计性, 那么, 应当如何
解决这些问题以重新焕发出它潜藏的活力与生机
呢? 自80 年代以来, 对官僚制的改革成为世界各
下放权力、精简机构、减少规制外, 还对官僚制中
的文官制度进行了改革, 主要体现在:弱化政务官
与事务官(文官) 的界限、不再过分强调文官的“ 政
治中立”, 使文官有更多的自主精神和价值追求;
改革职位分类制度, 使其更具有弹性和灵活性, 实
行绩效评估, 等等。政府机构的改革也有不少成
功的典范, 如以改革政府治理方式为特征的“新公
共管理运动”就是以“ 企业家精神”来改造政府的
典型。其中美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒
在总结美国各地企业和政府已有的改革经验基础
上, 十分推崇政府中的“ 企业家”式人物和“ 企业
家”精神, 主张用企业精神来改革公共部门, 借以
克服官僚主义, 提高官僚机构的效率, 在美国引起
一定的反响。众所周知,
“ 企业家”概念是法国经
济学家萨伊提出的, 其含义是指能“ 把经济资源从
生产率和产出较低的地方转移到较高的地方”的
人, 即能运用新的形式创造最大限度的生产率和
实效的人。奥斯本和盖布勒认为萨伊的这个企业
家定义不仅适用于私营部门, 也同样适用于公营
部门和志愿者参加的第三部门。这意味着能用企
业家精神和市场机制来改革政府和公营部门, 使
它们能不断以新的方式来运用资源和提高效率。
概而言之, 改革后的企业化政府具有下面一些属
性:(1) 起催化剂作用的政府: 政府是掌舵而不是
划桨, 关注的中心并不单纯是提供公众服务, 而是
促使公营、私营和志愿服务各部门行动起来解决
— 9 8 —
中国人民大学学报 2002 年第1 期
自己社区的问题。(2) 社区拥有的政府:授权而不
是服务, 把控制权从官僚机构那里转移到社区, 从
而授权给公民。(3) 竞争性的政府:引入竞争机制
到服务提供者中, 促进服务提供者之间的竞争, 使
政府成为竞争性政府。(4) 有强烈使命感的政府:
行为的动力不是来自规章条文, 而是来自自己的
目标和使命。(5) 讲究效果的政府:衡量各部门的
业绩和拨款是根据效果而非投入。(6) 顾客取向
的政府:把服务的对象重新界定为顾客, 让顾客们
有所选择, 满足顾客而非官僚政治的需要。(7) 有
预见的政府:防患于未然, 而不是在问题成堆以后
特点就是精简政府, 下放权力, 减少政府对经济的
直接干预和控制, 实行国有企业的大规模私有化。
三
相对西方各国的官僚制及其对官僚制的改革
与矫正, 中国的官僚体制的建立与改革呈现出复
杂性与特殊性。这是中国社会政治、
, 所决定的也是转型时期中国官僚制
经济发展的
“二元结构”
(8) :
(9) :
,
,
,
才来提供各种服务。分权的政府从等级制管
理到参与协作式管理。市场导向的政府通过
的特点的重要体现。
首先我国社会组织模式的确立是与我国经
济、政治发展的具体情况分不开的。中国属于世
界现代化进程中的后发展国家同时又是以农业
经济为主的相对封闭和落后的国家。因此中国
,
,
,
市场力量来进行变革。[ 3 ]
当然企业化政府的出现并不意味着实行私
营公司代替政府的全盘私有化或者政府完全可
以像企业那样来运作它只是对现有理性官僚制
具有校正的功能, 而不真正具有替代功能。无论
是主张以市场机制改造政府, 还是主张以企业精
神改革公营部门, 以及主张权力下放和地方分权,
都不意味着理性官僚制的末日到来了, 只能证明
它在经历一次制度创新。政府和企业毕竟是根本
不同的两种机构组织, 二者之间存在着不可逾越
的界限:企业的动力通常来自竞争, 政府则来自种
种垄断; 企业领导者的行为动机是获取利润, 政府
领导者的行为动机是连选连任; 企业的大部分收
入来自其顾客, 而政府的大部分收入则来自其纳
税人。此外, 政府行政部门在宏观管理、提供福
利、保障平等和维持国家的整合等方面起着企业
不可替代的作用。但这一事实并不意味着政府不
可能有更多的企业家精神, 相反, 要取得更好的政
府治理更需要在官僚行政管理中引入企业家精神
和市场机制, 以减少官僚主义。
奥斯本和威尔逊等学者所总结的美国政府和
企事业机构在官僚制改革方面的经验影响很大,
受到了克林顿总统的青睐。克林顿总统执政后,
其政府机构改革的取向是适应市场, 提高效率, 增
强社会活力, 减少官僚主义, 迄今所取得的成就有
目共睹。事实上, 自20 世纪80 年代以来, 许多西
方国家的政府都进行了富有成效的改革, 其主要
— 0 9 —
现在是由农业经济占主导地位向工业化方向发
展, 而信息技术的发展与世界经济的一体化, 又使
这一转变带有明显的外部推动的特点。中国既要
在工业经济和知识经济时代背景下回应世界发达
国家经济和社会发展的挑战, 又要正视中国的现
实, 以发展和解放生产力、改变落后面貌为主要任
务。因此, 我国组织管理模式的创新具有非常明
显的复杂性。当前在中国应当首先建立与社会化
大生产相适应的官僚制。
其次, 客观地看待官僚制发展的阶段性, 处理
好继承和改革的关系。当西方在进入后工业社
会, 对与工业社会相适应的官僚制组织体制进行
反思并对其弊端进行矫正和改革的时候, 我国还
处于由农业社会向工业社会的转型时期, 真正意
义上的官僚制还没有建立起来。因此, 在中国,
“官僚制不是太多, 而是太少”, 当然, 这种官僚制
是指以理性和法制化为特征的官僚制。我国正处
于市场化、工业化、法制化、民主化的发展阶段, 需
要处理好补课和创新、继承和超越的关系。事物
发展有个先后顺序, 我们总不能在还没有法制时,
就开始批判法制的过繁、过多, 也不能在未开始专
业化时, 就批判“专业人员国家”的问题, 我们只能
从我国的社会发展阶段出发来设计我国行政组织
体制的改革方向。
第三, 清醒地认识到我国目前组织模式中存
在的问题。由于转型时期中国社会的“ 二元结
构”, 所以在组织形式和组织文化方面受传统的影
响更多一些或更重一些, 主要表现为: (1)“ 家长
制”的影响。建国后, 由于忽视行政组织的民主化
与法制化建设,
“ 家长制”的思维方式与作风仍在
我国社会组织中有着深刻的影响。领导者出于
“父爱主义”对被领导者进行管理, 其言行往往被
视为绝对的真理, 下属缺乏自信和必要的参与, 在
决策过程中往往是“ 一言堂”, 虽然有民主集中制
原则, 但在实际中往往得不到真正的贯彻。(2) 组
2002 年第1 期 中国人民大学学报
实施的行政权威成为某些腐败分子谋取个人或团
体利益的工具。公权私用、滥用现象严重, 不受监
督的权力所带来的腐败, 成为转型时期腐败的突
出特征。
正确地认识官僚制的基本精神, 结合我国当
前的实际, 现阶段应从以下几个方面来进行组织
结构的塑造:
, ,
, 是“、“
,
,
的人格化倾向尤其在行政组织中占支配地位的
权威体系是人情伦理开明”英明”领导的存
在或公众对其的渴望关系、人情往往代替制度和
规则。在社会生活中以各种形式建立起来的特
殊关系成为对正式的规章制度最具杀伤力的破坏
力量, 成为个别行政领导者推行其“ 权威领导”的
有利手段。虽然近年来我们也建立了回避制度和
各种约束公务人员的制度, 但是在实际管理中却
没有很好地贯彻下去。人情、关系是决定事务的
主要参照物, 往往是“以情代法”、
“以人代法”。政
府的法令和政策往往受到领导人意志的左右, 法
律执行的效果往往因人而异。对法规制度尊严的
轻视一方面表现为法律、规章、制度的稀缺,
“无法
可依、无章可循”; 另一方面表现为对法律、规章、
制度权威的淡化,
“ 有法不依, 执法不严”或“ 上有
政策, 下有对策”, 个人权威、职务权威大于法律权
威、制度权威。(3) 组织活动的非理性和缺乏效
率。在许多部门和地方, 机构的设置表现出很大
的随意性。机构的增设、撤并、规格、隶属关系不
是按有关组织法的规定进行科学论证, 而是以“ 长
官意志”为转移, 常常导致机构臃肿、职能交叉、权
责不清。此外, 还有人员使用上的主观性。人员
的录用不是依据严格的规定程序和手续, 人员的
晋升不是依据知识、技能和岗位需要, 而是“ 关系
网”起作用。组织职责和人员行为缺少具体的衡
量标准、工作考核与职务的变动相脱节, 从而造成
组织的无效率。(4) 对组织与领导者行为缺乏有
效的监督。公私不分明, 公共职位的占有和依此
, 重程序和秩序的组织观念倡导轻人情、
1. 培养理性精神, 树立尊重法律和秩序的价
值观。培养和倡导实事求是的客观化取向, 培养
织活动中的人格化倾向。虽然从形式上看, 我国重契约和
各级行政组织已经建立了完备的层级化与部门化规则的价值取向。树立法律优先或法律优越的观
的机制, 但实际上行政组织的权力仍呈现出严重念, 自觉维护组织工作的秩序, 而不是人为地破坏
它。秩序本身就是效率的重要体现, 是一种按照
规则去有效实施组织行为从而实现组织效率的过
程, 是现代化大生产对组织活动的最基本的要求。
因此, 要完善组织内部的各项规章制度, 以规范管
理者行为。
2. 发挥官僚制的技术优势, 形成尊重知识和
人才的组织理念。由于我国长期实行计划经济和
技术水平的整体落后, 从而对管理的重视也不够。
我们的各级公职人员的知识和技术水平还远远没
有达到现代化管理的要求, 他们的决策水平、管理
能力都有待全面提高, 尤其是有些基层管理者, 不
重视知识, 凭感觉和习惯进行管理, 工作和决策过
程中的随意性非常大, 甚至害怕有知识和技术的
管理人才来代替自己。我们还不能称为专家治国
和技术治国。因此, 在公务员的选拔、录用和晋升
中, 要坚持德才兼备原则, 重视对各级管理人员的
知识和技术培训, 重视其能力的提高, 从而保证在
各级管理岗位上有高素质的技术和专门人才。
3. 建立与社会主义民主政治相适应的官僚体
制。官僚制与民主政治并不是相排斥的。韦伯认
为,
“国家行政工作中官僚制度化的进展, 是一种
与民主同时产生的现象”,
“ 官僚制度机构通常是
以铲平经济和社会差别为基础才走上舞台的”。
要求按照抽象的规章进行管理, 这是对按照统治
者意志进行管理的否定“ 在法律面前人人平等” ;
是对特权的“厌恶”和否定; 按照个人的能力和才
华来选拔管理人员是对世袭制和等级制的否定。
这些都体现着民主的精神。在韦伯看来, 要想真
— 1 9 —
中国人民大学学报 2002 年第1 期
正实现民主就必须一要防止官员这个封闭集团的托人的意愿, 去追求个人利益时, 委托人能够随时
发展, 二要缩小官场的权力, 以有利于“ 公共舆论” 按照法律收回被委托的权力。
的影响范围在尽可能行得通的情况下扩展。4. 建立一个“ 廉价”、高效率的政府组织。借 我国实行的是社会主义的政治制度, 能够从鉴当代西方发达国家权力下放、职能调整、精简机
制度上保障人民群众民主权利的实现。目前在中构、减少管理层级的某些做法, 我国原来实行的与
国更多存在的是受封建制影响的反民主的现象, 计划经济体制相适应的权力集中、职能过多、管理
它与社会主义的民主制度是格格不入的, 也正是层级过多的行政组织体制必须改变。在这一点上
我们在官僚制建设中要反对的。在官僚制的建立我们比西方发达国家的改革任务更重、更复杂, 改
过程中, 要防止官员作为封闭的特殊利益集团出革的力度也相应更大。
现, 要把专家治国与人民群众的民主参与结合起5. 严格区分组织中的公、私行为, 使公共组织 来, 将权威管理与基层参与结合起来; 同时有必要中的财物与私人财物严格区分开来; 把公事的办
对各级管理人员的权力进行有效的分割, 防止某理与私人活动区分开来; 以对公共事务处理的理
些人和某些部门权力过大。把权力的划分和有效
, 托人进行有效的监督尤其是当被委托人违背委
性和规范代替感情和随意性; 通过建立和设计有
的监督控制结合起来, 可以保障人民群众对被委利于公、私分明的制度与组织结构来规范政府组
织的行为。
[参考文献]
[1 ] 马克斯·韦伯. 韦伯文集(下) [ M ]. 北京:中国广社,1992. 279.
播出版社,2000. 343. [3 ] 戴维·奥斯本, 特德·盖布勒. 改革政府[ M ]. 上
[2 ] 西方管理学名著提要[ M ]. 南昌:江西人民出版海:上海人民出版社,1996.
(责任编辑 李 理)
Bureaucracy Spirit and the Constructing of Chinaps Organization Model
in the Transitional Period
WEI Na
(The Department of Public Administration , Renmin University of China , Beijing 100872)
Abstract : The structure of bureaucracyproposed by Max. Weber fits in with modern mass production.
As a predominant organization form in the modern society , bureaucracy has achieved great success in the
western society with its rationality , predictability , impersonality , and technical competence. Although
faced up with reformation as a result of some of its limitations in the contemporary society , bureaucracy ,
with its rationality spirit , a sense of democracy , scientific train of thought and requirement of design , has
rationality for the shaping of Chinaps organization model in the transitional period.
Key words : bureaucrats , transitional period ; organization model
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