人大预算全过程监督的对策研究
财政预算是指政府的基本财政收支计划，其由政府编制，经各级人大审批通过后，计划安排政府一个财政年度内的收支状况。财政是党和政府进行行政管理，提供公共服务的经济基础，预算编制工作的好坏很大程度上决定政府行政管理的效率，其重要意义不言而喻。
在目前的行政管理体制下，《中华人民共和国宪法》赋予各级人大及其常委会对各级政府的监督权，同时《预算法》明确规定人大系统对政府预算部门拥有监督的职权。管好各级政府的“钱袋子”，确保财政资金“花在刀刃上”是人大及其常委会的神圣职责。根据统计数据显示，2013年3月份，全国公共财政收入9608亿元，同比增长6.1%。其中，中央财政收入3828亿元，同比下降5.2%，财政收入今后增长速度估计在低位徘徊。因此，在财政收入有限的情况下，要提高财政支出的科学性，妥善处理好民生保障“十个指头”和重点产业“一个拳头”的关系。由此可见，提高人大预算全过程监督是一项事关科学发展，提高政府执政能力的重要课题。
一、区级人大开展预算全过程监督的范畴
预算全过程监督是建立财政监督机制的核心内容，是政府预算管理中的重要环节。从宏观层面来看，预算全过程监督的主要内容可以概括为“全口径、全组织、全过程”。
“全口径”，是指将预算监督的口径覆盖包括非税收入在内的全
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部财政资金的管理过程。传统财政预算监督的重点往往是预算内资金，在预算全过程监督条件下，监督的范围亦包含非税收入等预算外资金，对财政收入统筹兼顾，不留监督死角；“全组织”主要有两方面含义，一是指预算监督要涵盖有财政资金流向的单位和机构，不论是政府机关、国有企事业单位，还是有财政资金扶持的各民营企业、社会机构，都要纳入到预算监督中来，以确保财政资金使用的合法性和高效性。二是指预算监督体系必须由立法机关、司法机关和行政机关实施的国家监督和由社会中介机构组织、其他党派、社会团体、单位财务会计、社会舆论实施的社会监督共同结合，构建由外部控制和内部控制并举的预算监督网络体系；“全过程”，是指监督工作贯穿于财政资金预算管理的全过程，从预算的编制、执行到调整、决算全部环节，预算监督都要对资金的走向进行实时跟踪。
从具体操作层面来看，主要包括部门预算监督、专项资金情况监督和重大建设项目监督。部门预算监督是指对由政府各个部门编制，反映政府各部门所有收入和支出情况的政府预算进行监督，监督范围既包括一般收支预算、基本支出预算、财政部门直接安排预算，也包括政府基金收支预算、项目支出预算、有预算分配权部门安排的预算，还包括预算外资金安排的预算；专项资金情况监督是指对由上级政府拨付本行政府的安排用于社会管理、公共事业发展、社会保障、经济建设以及政策补贴等方面具有专项指定用途资金的监督。监督重点在于要求预算资金进行单独核算，专款专用，达到专项资金的拨付目的；重大建设项目监督是指对以政府投资为主的，事关区域总体经济发展
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的项目建设资金进行监督。重大项目投资投入数额大、建设周期长、战略意义重大，因此该类型监督要求跟踪具有持续性、长期性。
终上所述，预算全过程监督实质上是对政府行政管理活动在经济层面的再复核。由于预算内容的涵盖面非常广泛，预算资金种类和资金流向纷繁芜杂，这就需要建立完善的运行机制使监督效能得到充分发挥。
二、区级人大开展预算全过程监督的行使机制
区级预算全过程监督是一项综合性工程，需要在区人大的统筹协调安排下，各预算执行部门通力合作，预算编制执行信息交互共享，才能使预算全过程监督机制得到有效运行。
按财政预算编制程序，财政预算要经过预算编制、预算审批、预算执行和预算决算，通过组织收入、拨付支出、预算调整与平衡三个环节实现本财政年度预算。与之配套，全过程监督机制亦相应有前期调查——预算审批——跟踪执行机制——督促机制——决算反馈机制——追责机制，通过运用听取审议预算执行报告、询问和质询、特定问题调查、撤销不适当决定、组织执法检查和人大代表视察调查方法，使监督机制贯穿预算编制的始终，实现对预算编制的全方位监督：
第一，统筹安排，进行预算项目的论证审核工作。该步骤主要包含前期调查和预算审批机制，通过对上一年度决算情况听取汇报和专项调查，在充分了解全区预算情况的基础上对预算执行报告进行审议。
第二，着眼实处，进行预算执行的跟踪督促工作。该步骤包括经
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组织调查、向有关单位询问质询等方式，追踪预算资金的执行情况，督促相关单位及时整改预算执行的问题，重点关注预算收支平衡情况、重点支出安排到位情况、预算超收收入安排使用情况、部门预算制度建立执行情况、部门预算调整情况、上级财政补助资金安排使用情况等直接影响预算执行好坏的内容。
第三，及时反馈，进行年末决算的复核审查。该步骤是预算监督循环机制的收尾阶段，通过听取财政部门就本年预算情况汇报和人大代表就预算执行中问题质询政府部门，对比预算计划检查本财政年度预算指标达标情况。同时，运用监督成果，对预算执行不力的单位问责整改。
三、区级人大开展预算全过程监督的组织保障
监督运行机制将全区各预算部门架构成分工明确、运行有效的整体，在监督流程上确保监督程式到位。对于人大机关自身而言，其在机制的组织维护上也应当提供强有力的保障，通过人大机关的示范带头作用，提升各预算单位对预算工作的重视程度。具体而言，人大机关应在监督能力、监督渠道、监督内容三个方面狠下苦功、勤修内功，促进预算监管能力的进一步提高。
1.加强人才建设，培养财经专业人才。财政预算监督工作量大、时间任务紧、涵盖面广、人手紧缺，如何在有限的条件下充分挖掘工作潜力，是应当深入思考的问题。首先，人大机关应提高预算监督具体工作队伍的业务水平和素质，通过狠抓各单位预算工作的指导和监督，经常性开展审查监督经验交流，多层次多种类的开展业务培训，
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使预算监督人员熟悉计算机技术、掌握相当的公共财政知识、理解财经法律政策，掌握预算监督不可或缺的必备技能。其次，支持审计等专业部门为人大及常委会搞好预算审查工作出谋划策、当好参谋。审计部门，要通过不断改进预算执行审计，提高审计人员把握脉络、发现问题的能力，把好政府内部监督关，为人大预算监督尽责服务。人大机关也应支持审计机关独立开展审计工作，协调被审部门配合审计要求。
2.搭建联网信息平台，实现在线实时监督。实现预算信息实时交互是财政预算全过程监督得以实现的重要因素。通过现代互联网技术构建人大机关、财政部门、审计部门和各预算单位的联网信息平台无疑是种有效途径。该联网审计系统有效覆盖审计、地方财政、地税和社保等多个行业。根据山东青岛、湖北恩施等地的实施情况来看，系统建成后成效显著：审计系统与财政部门业务和财务系统实现联网和智能化取数，全面摸清财政家底；有效整合预算执行所涉及数据，实现财政组织预算执行数据和部门预算执行数据之间的关联，深挖全区财政潜力；解决数据不共享而无法审计财政资金安全的问题，实现财政资金全过程跟踪监管，加强对财政资金支付和流转环节安全性的监督。在此基础之上，可以通过拓展网络端口，统一信息交互标准，逐步建成覆盖全区预算部门的公共平台。平台建成之后，各单位每一笔预算从编制、执行到最后的决算上报，都能在网络系统中得到清晰反映，人大机关能够通过网络数据实时监控财政资金流向，有效检查预算指标的执行率，及时发现苗头性、倾向性问题。
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3. 坚持开门办预算，充分发挥多方监督作用。近年来，人民群众要求 “晒一晒”包括“三公”经费在内的各级财政预算支出的呼声日趋高涨，“开门办预算”成为促进预算编制科学、合理、精细的重要推手。目前，合肥市已有效运行“开门办预算”机制，得到了广泛好评。预算编制公开机制应包括两个方面，一是上门编预算，财政部门在编制预算时主动与各预算单位进行多层次的沟通；二是引入专家评审机制，让人大代表、政协委员等在预算编制环节实行全程监督把关，对各预算单位申报的项目进行公开评审，同时邀请纪检监察部门派员监督评审过程。预算编制公开制度将人大的监督作用提前引入到预算决策当中，通过坚持公正、公平、合理的原则，强化预算透明度。待条件成熟后，进一步完善预算信息公告制度。人大机关可以在互联网上提供有效的接口，发布明晰易懂的预算报表，使群众能及时、全面地收集政府每笔支出的缘由和去向，并反馈相关的监督信息。正确分析群众监督信息，正确对待匿名的举报信息，充分披露对群众监督信息的处理结果。在多方约束下，管好政府钱袋子，打开党和政府尊重人民群众的知情权、公开透明办事的“开放之门”。
以上有主有次、层次分明的监督，使全过程监督避免流于形式。通过以人大为主轴，有效串联起各预算参与单位，能够让预算监督覆盖全面、了解程度深入、分工情况合理、机制有效运行，预算监督成果得以充分利用。
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人大预算全过程监督的对策研究
财政预算是指政府的基本财政收支计划，其由政府编制，经各级人大审批通过后，计划安排政府一个财政年度内的收支状况。财政是党和政府进行行政管理，提供公共服务的经济基础，预算编制工作的好坏很大程度上决定政府行政管理的效率，其重要意义不言而喻。
在目前的行政管理体制下，《中华人民共和国宪法》赋予各级人大及其常委会对各级政府的监督权，同时《预算法》明确规定人大系统对政府预算部门拥有监督的职权。管好各级政府的“钱袋子”，确保财政资金“花在刀刃上”是人大及其常委会的神圣职责。根据统计数据显示，2013年3月份，全国公共财政收入9608亿元，同比增长6.1%。其中，中央财政收入3828亿元，同比下降5.2%，财政收入今后增长速度估计在低位徘徊。因此，在财政收入有限的情况下，要提高财政支出的科学性，妥善处理好民生保障“十个指头”和重点产业“一个拳头”的关系。由此可见，提高人大预算全过程监督是一项事关科学发展，提高政府执政能力的重要课题。
一、区级人大开展预算全过程监督的范畴
预算全过程监督是建立财政监督机制的核心内容，是政府预算管理中的重要环节。从宏观层面来看，预算全过程监督的主要内容可以概括为“全口径、全组织、全过程”。
“全口径”，是指将预算监督的口径覆盖包括非税收入在内的全
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部财政资金的管理过程。传统财政预算监督的重点往往是预算内资金，在预算全过程监督条件下，监督的范围亦包含非税收入等预算外资金，对财政收入统筹兼顾，不留监督死角；“全组织”主要有两方面含义，一是指预算监督要涵盖有财政资金流向的单位和机构，不论是政府机关、国有企事业单位，还是有财政资金扶持的各民营企业、社会机构，都要纳入到预算监督中来，以确保财政资金使用的合法性和高效性。二是指预算监督体系必须由立法机关、司法机关和行政机关实施的国家监督和由社会中介机构组织、其他党派、社会团体、单位财务会计、社会舆论实施的社会监督共同结合，构建由外部控制和内部控制并举的预算监督网络体系；“全过程”，是指监督工作贯穿于财政资金预算管理的全过程，从预算的编制、执行到调整、决算全部环节，预算监督都要对资金的走向进行实时跟踪。
从具体操作层面来看，主要包括部门预算监督、专项资金情况监督和重大建设项目监督。部门预算监督是指对由政府各个部门编制，反映政府各部门所有收入和支出情况的政府预算进行监督，监督范围既包括一般收支预算、基本支出预算、财政部门直接安排预算，也包括政府基金收支预算、项目支出预算、有预算分配权部门安排的预算，还包括预算外资金安排的预算；专项资金情况监督是指对由上级政府拨付本行政府的安排用于社会管理、公共事业发展、社会保障、经济建设以及政策补贴等方面具有专项指定用途资金的监督。监督重点在于要求预算资金进行单独核算，专款专用，达到专项资金的拨付目的；重大建设项目监督是指对以政府投资为主的，事关区域总体经济发展
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的项目建设资金进行监督。重大项目投资投入数额大、建设周期长、战略意义重大，因此该类型监督要求跟踪具有持续性、长期性。
终上所述，预算全过程监督实质上是对政府行政管理活动在经济层面的再复核。由于预算内容的涵盖面非常广泛，预算资金种类和资金流向纷繁芜杂，这就需要建立完善的运行机制使监督效能得到充分发挥。
二、区级人大开展预算全过程监督的行使机制
区级预算全过程监督是一项综合性工程，需要在区人大的统筹协调安排下，各预算执行部门通力合作，预算编制执行信息交互共享，才能使预算全过程监督机制得到有效运行。
按财政预算编制程序，财政预算要经过预算编制、预算审批、预算执行和预算决算，通过组织收入、拨付支出、预算调整与平衡三个环节实现本财政年度预算。与之配套，全过程监督机制亦相应有前期调查——预算审批——跟踪执行机制——督促机制——决算反馈机制——追责机制，通过运用听取审议预算执行报告、询问和质询、特定问题调查、撤销不适当决定、组织执法检查和人大代表视察调查方法，使监督机制贯穿预算编制的始终，实现对预算编制的全方位监督：
第一，统筹安排，进行预算项目的论证审核工作。该步骤主要包含前期调查和预算审批机制，通过对上一年度决算情况听取汇报和专项调查，在充分了解全区预算情况的基础上对预算执行报告进行审议。
第二，着眼实处，进行预算执行的跟踪督促工作。该步骤包括经
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组织调查、向有关单位询问质询等方式，追踪预算资金的执行情况，督促相关单位及时整改预算执行的问题，重点关注预算收支平衡情况、重点支出安排到位情况、预算超收收入安排使用情况、部门预算制度建立执行情况、部门预算调整情况、上级财政补助资金安排使用情况等直接影响预算执行好坏的内容。
第三，及时反馈，进行年末决算的复核审查。该步骤是预算监督循环机制的收尾阶段，通过听取财政部门就本年预算情况汇报和人大代表就预算执行中问题质询政府部门，对比预算计划检查本财政年度预算指标达标情况。同时，运用监督成果，对预算执行不力的单位问责整改。
三、区级人大开展预算全过程监督的组织保障
监督运行机制将全区各预算部门架构成分工明确、运行有效的整体，在监督流程上确保监督程式到位。对于人大机关自身而言，其在机制的组织维护上也应当提供强有力的保障，通过人大机关的示范带头作用，提升各预算单位对预算工作的重视程度。具体而言，人大机关应在监督能力、监督渠道、监督内容三个方面狠下苦功、勤修内功，促进预算监管能力的进一步提高。
1.加强人才建设，培养财经专业人才。财政预算监督工作量大、时间任务紧、涵盖面广、人手紧缺，如何在有限的条件下充分挖掘工作潜力，是应当深入思考的问题。首先，人大机关应提高预算监督具体工作队伍的业务水平和素质，通过狠抓各单位预算工作的指导和监督，经常性开展审查监督经验交流，多层次多种类的开展业务培训，
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使预算监督人员熟悉计算机技术、掌握相当的公共财政知识、理解财经法律政策，掌握预算监督不可或缺的必备技能。其次，支持审计等专业部门为人大及常委会搞好预算审查工作出谋划策、当好参谋。审计部门，要通过不断改进预算执行审计，提高审计人员把握脉络、发现问题的能力，把好政府内部监督关，为人大预算监督尽责服务。人大机关也应支持审计机关独立开展审计工作，协调被审部门配合审计要求。
2.搭建联网信息平台，实现在线实时监督。实现预算信息实时交互是财政预算全过程监督得以实现的重要因素。通过现代互联网技术构建人大机关、财政部门、审计部门和各预算单位的联网信息平台无疑是种有效途径。该联网审计系统有效覆盖审计、地方财政、地税和社保等多个行业。根据山东青岛、湖北恩施等地的实施情况来看，系统建成后成效显著：审计系统与财政部门业务和财务系统实现联网和智能化取数，全面摸清财政家底；有效整合预算执行所涉及数据，实现财政组织预算执行数据和部门预算执行数据之间的关联，深挖全区财政潜力；解决数据不共享而无法审计财政资金安全的问题，实现财政资金全过程跟踪监管，加强对财政资金支付和流转环节安全性的监督。在此基础之上，可以通过拓展网络端口，统一信息交互标准，逐步建成覆盖全区预算部门的公共平台。平台建成之后，各单位每一笔预算从编制、执行到最后的决算上报，都能在网络系统中得到清晰反映，人大机关能够通过网络数据实时监控财政资金流向，有效检查预算指标的执行率，及时发现苗头性、倾向性问题。
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3. 坚持开门办预算，充分发挥多方监督作用。近年来，人民群众要求 “晒一晒”包括“三公”经费在内的各级财政预算支出的呼声日趋高涨，“开门办预算”成为促进预算编制科学、合理、精细的重要推手。目前，合肥市已有效运行“开门办预算”机制，得到了广泛好评。预算编制公开机制应包括两个方面，一是上门编预算，财政部门在编制预算时主动与各预算单位进行多层次的沟通；二是引入专家评审机制，让人大代表、政协委员等在预算编制环节实行全程监督把关，对各预算单位申报的项目进行公开评审，同时邀请纪检监察部门派员监督评审过程。预算编制公开制度将人大的监督作用提前引入到预算决策当中，通过坚持公正、公平、合理的原则，强化预算透明度。待条件成熟后，进一步完善预算信息公告制度。人大机关可以在互联网上提供有效的接口，发布明晰易懂的预算报表，使群众能及时、全面地收集政府每笔支出的缘由和去向，并反馈相关的监督信息。正确分析群众监督信息，正确对待匿名的举报信息，充分披露对群众监督信息的处理结果。在多方约束下，管好政府钱袋子，打开党和政府尊重人民群众的知情权、公开透明办事的“开放之门”。
以上有主有次、层次分明的监督，使全过程监督避免流于形式。通过以人大为主轴，有效串联起各预算参与单位，能够让预算监督覆盖全面、了解程度深入、分工情况合理、机制有效运行，预算监督成果得以充分利用。
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