编辑王莹·baozhang保障
农村社会养老保障制度现状及改革方向
□郑世波
逐步健全和完善农村社会养老保险制度对保障老年农民的利益，促进农村经济的发展和改革的深化，保证社会的稳定和进步有着积极意义。现行的农村社会养老保险制度面临许多困难和问题，改革势在必行。
农村养老的现状及家庭养老面临的困难
进入20世纪80年代以来，我国发生了一系列与农民养老密切相关的重大社会变迁，传统的以家庭为主的养老方式面临严峻挑战。
家庭联产承包责任制加大了农民的经营风险。责任制的推行使家庭重新成为经济单位。在农村经济逐渐从单一产业向多种经营发展的过程中，农民的生产经营活动日趋频繁，在市场经济条件下，竞争所带来的经营风险也日益加大。与此同时，老年人经济供养来源对市场的依赖性加大，老年人供养状况直接受子女经济收入的影响，缺乏稳定性并且隐藏着风险。而目前我国农民家庭经济基础非常薄弱，单个家庭保障能力有限，个人和家庭都难以
抵御风险。
农村人口老龄化和家庭的小型化使家庭养老功能大大削弱。由于计划生育的实施，农村人口出生率大幅度下降；同时，随着经济社会的发展和医疗、健康水平的不断改善，人均寿命大大提高。生育率的下降与平均寿命的提高，使人口老龄化程度迅速上升，而农村人口的老龄化水平又高于城镇，目前及未来一段相当长的时间，农村经济仍然落后于城市，老年人的生活主要依靠家庭，必将使家庭养老的压力更加沉重。计划生育政策产生的另一个结果是家庭呈小型化的趋势。据有关统计，农村平均家庭规模已从1980年的5.54人下降到2005年的4.1人。农村独生子女大幅度增加，
“4-2-1”家庭结构在逐渐形成，以家庭养老为主的老年保障模式将使子女在未来的养老问题上不堪重负。
大批农村青壮年劳动力向城市转移加重了家庭养老的困难。中国经济具有典型的二元经济结构特征，即传统农业与工业并存。我国目前正处在工业化快速发展的历史时期，在工业化和城市化
进程中，必然伴随着大量农村人口特别是青壮年人口向城市的转移。同时，随着城镇户籍制度和劳
动用工制度的松动，更促进了农村劳动力向城镇的流动。其结果是农村人口结构老化，农村老年
人缺乏年轻一代的赡养。
农村社会养老保险制度存在的问题
由于农村生产经营方式的改变，人口老龄化、家庭小型化及人口流动等社会经济因素的变迁，导致家庭养老功能日趋弱化。在
养老保障领域，原有的制度安排受到挑战，农村社会养老保险制度作为一种新的老年保障方式已经出现并且得到发展。农村社会养老保险尚处于探索阶段，面临许多困难和问题，主要体现在以下几方面：
现行的农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性和福利性。与城镇企业职工基本养老保险制度的社会统筹与个人账户相结合的模式不同，农村养老保险基金平衡模式是个人自我平衡，
实际上是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄，“保险”的色彩很淡。它的
２００９－１０
山东劳动保障
29
保障baozhang·编辑王莹
个人账户是个人缴费的积累，不存在代际和代内资金调剂，也没有国家财政资金的资助。因此，农村社会养老保险基金不具备统筹共济的性质，难以实现互助互济的原则。农村中的贫困人口，由于没有能力为自己的个人账户供款，到了晚年就很难依靠养老保险积累金生活。
现行的农村社会养老保险制度保富不保贫，解决不了当前真正最需要保障的农村贫困人口问题。开展农村养老保险的大多是经济比较发达的村庄，参加养老保险的人也几乎都是比较富裕的农村居民。尚未参加养老保险的大多数不发达农村和没有能力投保的贫困农村居民，实际上养老问题更加严重和紧迫，而按现行办法，这些村庄和人群却没有条件参加养老保险。另外，现行制度只解决了未来农村老年人，而无法解决当下农村老年人的赡养问题。
由于农村养老保险制度是完全积累型的个人账户制，养老金水平完全取决于账户积累期限和积累规模，投保期限越长，缴费金额越多，受益越多。因此，现行制度只能使“未来老年人”即现在的年轻人受益，而现实的老年人将成为农村养老保险的“真空”人群。
现行农村社会养老保险基金投资渠道单一，实现保值增值的
能力比较差，养老基金收益太低，不可能真正解决农村养老问题。30
山东劳动保障２００９－１０
按规定，养老保险基金“以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值，不能直接用于投资”。在实际运行过程中，由于缺乏合适的投资渠道、缺乏投资人才，有关部门一般都采取将积累资金存入银行的方式。但是自1996年下半年以来，银行利率不断下调，再加上通货膨胀等因素的影响，农村养老保险基金要保值已经相当困难，
更不用说增值。另一方面，为了使资金能够平衡运行，国家原先承诺的养老保险账户的利率只好下调，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金。再就是养老待遇确定后发放额是一成不变的，没有考虑通货膨胀因素的影响以及投保人应与职工基本养老保险退休人员一样享受社会发展成果而提高养老金待遇的问题。
农村社会养老保险存在制度上的不稳定性。法律是社会养老保障实施的基础和可靠保障，而我国农村社会养老保障从上世纪80年代起到现在几乎没有一部成文法规。农村社会养老保险办法
是在原民政部颁布的《基本方案》的基础上稍作修改形成的，缺乏法律效力，具有很大的不稳定性。农村社会养老保障方案几易其稿，没有统一性、连续性和一致
性，因而也就没有强制性和严肃性，广大农民对此缺乏依赖感、安
全感和信任感。
农村社会养老保险制度面临接续问题。一是城乡之间的衔接问题。
农村居民因户籍迁移、就业参加职工基本养老保险以及返乡的职工需参加农村养老保险都有衔接问题。二是地区之间的衔接。目前养老金在县级统筹，个别地区实行调剂式省级统筹，在劳动力跨地区就业、劳动力流动较为普遍的情况下，保险金账户的管理和转移存在种种不便。三是不同形式养老保险协调接续问题。
农村社会养老保险制度的改革方向和建议
农村社会养老保险存在的以上诸多问题中，有的是在执行过程中操作不当造成的，可以通过积累经验、改进办法来逐步解决；有的是制度设计本身的缺陷，可以通过制度变革或变通加以解决。应针对当前存在的困难和问题，提出科学合理的解决方案，继续积极稳妥地推进农村社会养老保险制度改革。
第一，应加大对农村社会养老保险的扶持。农村社会养老保险收效甚微的重要原因，就是在制度设计中没有资金甚至政策上的支持。农村养老保险的资金筹
集坚持“个人缴纳为主、集体补助为辅、国家予以政策扶持”的原则。但是多数地区集体经济实力薄弱，没有补助能力；而国家政策
上的扶持，也多流于形式，实际没有落实配套政策和资金。社会保障理论来源于社会保障实践。有资料显示，目前全球131个国家(包括发达国家和发展中国家)的城乡社会养老保险金的筹资模式中，至少有129个国家的资金来源是全部由政府拨款或由政府和雇主出大头、受保人出小头。这无疑构成了社会保障的根本性特征。也就是说，社会保障金主要不应由受保人个人出。然而，正是在这一根本性问题上，在我国农村社会保障理论与实践中却存在着模糊认识。
所以，农民没有参加社会养老保险的积极性。因此，加大政府扶持的力度，落实集体补助资金才能调动起农民投保的积极性，才能使农村社会养老保险真正具有社会保障应有的“社会性”、“福利性”。
第二，要树立明确的农村社会养老保障目标。
从长远看，我国农村社会养老保障的最终目标就是要逐步消除城乡二元对立格局，建立城乡一体化、富有中国特色、一元化的社会养老保障体制。城乡一体化是一个必然趋势，但是这一目标的实现需要具备充分的社会和经济方面的条件，从目前的状况来看，这些条件还不具备或还不充分具备。尤其考虑到
目前农村劳动者缴费能力有限，不能按照与城镇同一标准缴费，社会养老保险是一个刚性非常强
的社会保障制度，它的待遇水平一旦定在比较高的尺度上，就很难再往下降。因此，目前我国农村社会养老保险计划不应将保障目标定得太高，不能期望领取的养老金能保持劳动者退休的生活水平不变。目前的保障目标是维持退休后最基本生活水平，这一保障目标应与其他社会保障制度如农村社会救济、农村居民最低生
活保障线等制度相衔接。这样，既有利于避免农村新的贫困人口出现，又有利于减少将来农村社会救济的财政压力。
第三，应当确立农村社会养老保险的法律地位，使其具有制度上的稳定性。尽快制定出适合我国国情的农村养老保障法律法规，努力做到农村社会养老保障工作的科学化、规范化、法制化。同时，要加强宣传力度，结合农村家庭养老面临的实际情况，抓住农民养老心态，做好示范、总结工作，使农民真正清楚这是为了自己的将来。从根本上讲，农民如果
不知养老保险方案对自己有利，决不会由衷地参加和拥护。当前，要特别注意向农民说清楚社会养老保险与缴纳各种集资费用的性质完全不同，要特别注意向农民说清楚社会养老保险的收益性、可靠性和规范性，让农民像了解
银行储蓄存款利率那样明白缴纳养老保险金的预期收益，要充分考虑到农民养老的文化背景、敬
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老养老心态等，特别注意向农民说清楚社会养老保险是对家庭养老的有益补充。
农村养老应多措并举农村社会养老保险制度在相当长的时间内还不可能成为农村唯一的养老制度。养老金的获取也不能解决养老的全部问题。老年人的赡养不仅包括收入来源，还包括精神安慰和生活照顾等各方面。家庭中特有的血缘关系和婚姻关系是其他社会关系所不能代替的。因此，现阶段仍应坚持社会养老保险与家庭养老相结合的原则，最大限度发挥家庭的保障功能。另外，在改革和完善农村养老保险制度的同时，应注意加强社会养老服务设施的建设。未来的家庭结构中，有相当一部分老
年人将面临身边无子女照料生活的问题，而目前农村社会养老服务设施还比较薄弱。因此，应加强敬老院和包括生活照料、医疗服务、老年娱乐等项目在内的综合
性社区服务设施的建设。总之，未来中国人口问题的进一步解决，
将更多地依靠社会保障。特别是在经济体制转型和人口老龄化的过程中，改革和完善农村社会养老保险制度，将家庭养老和社会化养
老结合起来，构建既符合现代社会保障理念，又与中国传统及现有实际情况相适应的农村养老保障体系将具有更为特殊的意义。
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逐步健全和完善农村社会养老保险制度对保障老年农民的利益，促进农村经济的发展和改革的深化，保证社会的稳定和进步有着积极意义。现行的农村社会养老保险制度面临许多困难和问题，改革势在必行。
农村养老的现状及家庭养老面临的困难
进入20世纪80年代以来，我国发生了一系列与农民养老密切相关的重大社会变迁，传统的以家庭为主的养老方式面临严峻挑战。
家庭联产承包责任制加大了农民的经营风险。责任制的推行使家庭重新成为经济单位。在农村经济逐渐从单一产业向多种经营发展的过程中，农民的生产经营活动日趋频繁，在市场经济条件下，竞争所带来的经营风险也日益加大。与此同时，老年人经济供养来源对市场的依赖性加大，老年人供养状况直接受子女经济收入的影响，缺乏稳定性并且隐藏着风险。而目前我国农民家庭经济基础非常薄弱，单个家庭保障能力有限，个人和家庭都难以
抵御风险。
农村人口老龄化和家庭的小型化使家庭养老功能大大削弱。由于计划生育的实施，农村人口出生率大幅度下降；同时，随着经济社会的发展和医疗、健康水平的不断改善，人均寿命大大提高。生育率的下降与平均寿命的提高，使人口老龄化程度迅速上升，而农村人口的老龄化水平又高于城镇，目前及未来一段相当长的时间，农村经济仍然落后于城市，老年人的生活主要依靠家庭，必将使家庭养老的压力更加沉重。计划生育政策产生的另一个结果是家庭呈小型化的趋势。据有关统计，农村平均家庭规模已从1980年的5.54人下降到2005年的4.1人。农村独生子女大幅度增加，
“4-2-1”家庭结构在逐渐形成，以家庭养老为主的老年保障模式将使子女在未来的养老问题上不堪重负。
大批农村青壮年劳动力向城市转移加重了家庭养老的困难。中国经济具有典型的二元经济结构特征，即传统农业与工业并存。我国目前正处在工业化快速发展的历史时期，在工业化和城市化
进程中，必然伴随着大量农村人口特别是青壮年人口向城市的转移。同时，随着城镇户籍制度和劳
动用工制度的松动，更促进了农村劳动力向城镇的流动。其结果是农村人口结构老化，农村老年
人缺乏年轻一代的赡养。
农村社会养老保险制度存在的问题
由于农村生产经营方式的改变，人口老龄化、家庭小型化及人口流动等社会经济因素的变迁，导致家庭养老功能日趋弱化。在
养老保障领域，原有的制度安排受到挑战，农村社会养老保险制度作为一种新的老年保障方式已经出现并且得到发展。农村社会养老保险尚处于探索阶段，面临许多困难和问题，主要体现在以下几方面：
现行的农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性和福利性。与城镇企业职工基本养老保险制度的社会统筹与个人账户相结合的模式不同，农村养老保险基金平衡模式是个人自我平衡，
实际上是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄，“保险”的色彩很淡。它的
２００９－１０
山东劳动保障
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保障baozhang·编辑王莹
个人账户是个人缴费的积累，不存在代际和代内资金调剂，也没有国家财政资金的资助。因此，农村社会养老保险基金不具备统筹共济的性质，难以实现互助互济的原则。农村中的贫困人口，由于没有能力为自己的个人账户供款，到了晚年就很难依靠养老保险积累金生活。
现行的农村社会养老保险制度保富不保贫，解决不了当前真正最需要保障的农村贫困人口问题。开展农村养老保险的大多是经济比较发达的村庄，参加养老保险的人也几乎都是比较富裕的农村居民。尚未参加养老保险的大多数不发达农村和没有能力投保的贫困农村居民，实际上养老问题更加严重和紧迫，而按现行办法，这些村庄和人群却没有条件参加养老保险。另外，现行制度只解决了未来农村老年人，而无法解决当下农村老年人的赡养问题。
由于农村养老保险制度是完全积累型的个人账户制，养老金水平完全取决于账户积累期限和积累规模，投保期限越长，缴费金额越多，受益越多。因此，现行制度只能使“未来老年人”即现在的年轻人受益，而现实的老年人将成为农村养老保险的“真空”人群。
现行农村社会养老保险基金投资渠道单一，实现保值增值的
能力比较差，养老基金收益太低，不可能真正解决农村养老问题。30
山东劳动保障２００９－１０
按规定，养老保险基金“以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值，不能直接用于投资”。在实际运行过程中，由于缺乏合适的投资渠道、缺乏投资人才，有关部门一般都采取将积累资金存入银行的方式。但是自1996年下半年以来，银行利率不断下调，再加上通货膨胀等因素的影响，农村养老保险基金要保值已经相当困难，
更不用说增值。另一方面，为了使资金能够平衡运行，国家原先承诺的养老保险账户的利率只好下调，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金。再就是养老待遇确定后发放额是一成不变的，没有考虑通货膨胀因素的影响以及投保人应与职工基本养老保险退休人员一样享受社会发展成果而提高养老金待遇的问题。
农村社会养老保险存在制度上的不稳定性。法律是社会养老保障实施的基础和可靠保障，而我国农村社会养老保障从上世纪80年代起到现在几乎没有一部成文法规。农村社会养老保险办法
是在原民政部颁布的《基本方案》的基础上稍作修改形成的，缺乏法律效力，具有很大的不稳定性。农村社会养老保障方案几易其稿，没有统一性、连续性和一致
性，因而也就没有强制性和严肃性，广大农民对此缺乏依赖感、安
全感和信任感。
农村社会养老保险制度面临接续问题。一是城乡之间的衔接问题。
农村居民因户籍迁移、就业参加职工基本养老保险以及返乡的职工需参加农村养老保险都有衔接问题。二是地区之间的衔接。目前养老金在县级统筹，个别地区实行调剂式省级统筹，在劳动力跨地区就业、劳动力流动较为普遍的情况下，保险金账户的管理和转移存在种种不便。三是不同形式养老保险协调接续问题。
农村社会养老保险制度的改革方向和建议
农村社会养老保险存在的以上诸多问题中，有的是在执行过程中操作不当造成的，可以通过积累经验、改进办法来逐步解决；有的是制度设计本身的缺陷，可以通过制度变革或变通加以解决。应针对当前存在的困难和问题，提出科学合理的解决方案，继续积极稳妥地推进农村社会养老保险制度改革。
第一，应加大对农村社会养老保险的扶持。农村社会养老保险收效甚微的重要原因，就是在制度设计中没有资金甚至政策上的支持。农村养老保险的资金筹
集坚持“个人缴纳为主、集体补助为辅、国家予以政策扶持”的原则。但是多数地区集体经济实力薄弱，没有补助能力；而国家政策
上的扶持，也多流于形式，实际没有落实配套政策和资金。社会保障理论来源于社会保障实践。有资料显示，目前全球131个国家(包括发达国家和发展中国家)的城乡社会养老保险金的筹资模式中，至少有129个国家的资金来源是全部由政府拨款或由政府和雇主出大头、受保人出小头。这无疑构成了社会保障的根本性特征。也就是说，社会保障金主要不应由受保人个人出。然而，正是在这一根本性问题上，在我国农村社会保障理论与实践中却存在着模糊认识。
所以，农民没有参加社会养老保险的积极性。因此，加大政府扶持的力度，落实集体补助资金才能调动起农民投保的积极性，才能使农村社会养老保险真正具有社会保障应有的“社会性”、“福利性”。
第二，要树立明确的农村社会养老保障目标。
从长远看，我国农村社会养老保障的最终目标就是要逐步消除城乡二元对立格局，建立城乡一体化、富有中国特色、一元化的社会养老保障体制。城乡一体化是一个必然趋势，但是这一目标的实现需要具备充分的社会和经济方面的条件，从目前的状况来看，这些条件还不具备或还不充分具备。尤其考虑到
目前农村劳动者缴费能力有限，不能按照与城镇同一标准缴费，社会养老保险是一个刚性非常强
的社会保障制度，它的待遇水平一旦定在比较高的尺度上，就很难再往下降。因此，目前我国农村社会养老保险计划不应将保障目标定得太高，不能期望领取的养老金能保持劳动者退休的生活水平不变。目前的保障目标是维持退休后最基本生活水平，这一保障目标应与其他社会保障制度如农村社会救济、农村居民最低生
活保障线等制度相衔接。这样，既有利于避免农村新的贫困人口出现，又有利于减少将来农村社会救济的财政压力。
第三，应当确立农村社会养老保险的法律地位，使其具有制度上的稳定性。尽快制定出适合我国国情的农村养老保障法律法规，努力做到农村社会养老保障工作的科学化、规范化、法制化。同时，要加强宣传力度，结合农村家庭养老面临的实际情况，抓住农民养老心态，做好示范、总结工作，使农民真正清楚这是为了自己的将来。从根本上讲，农民如果
不知养老保险方案对自己有利，决不会由衷地参加和拥护。当前，要特别注意向农民说清楚社会养老保险与缴纳各种集资费用的性质完全不同，要特别注意向农民说清楚社会养老保险的收益性、可靠性和规范性，让农民像了解
银行储蓄存款利率那样明白缴纳养老保险金的预期收益，要充分考虑到农民养老的文化背景、敬
编辑王莹·baozhang保障
老养老心态等，特别注意向农民说清楚社会养老保险是对家庭养老的有益补充。
农村养老应多措并举农村社会养老保险制度在相当长的时间内还不可能成为农村唯一的养老制度。养老金的获取也不能解决养老的全部问题。老年人的赡养不仅包括收入来源，还包括精神安慰和生活照顾等各方面。家庭中特有的血缘关系和婚姻关系是其他社会关系所不能代替的。因此，现阶段仍应坚持社会养老保险与家庭养老相结合的原则，最大限度发挥家庭的保障功能。另外，在改革和完善农村养老保险制度的同时，应注意加强社会养老服务设施的建设。未来的家庭结构中，有相当一部分老
年人将面临身边无子女照料生活的问题，而目前农村社会养老服务设施还比较薄弱。因此，应加强敬老院和包括生活照料、医疗服务、老年娱乐等项目在内的综合
性社区服务设施的建设。总之，未来中国人口问题的进一步解决，
将更多地依靠社会保障。特别是在经济体制转型和人口老龄化的过程中，改革和完善农村社会养老保险制度，将家庭养老和社会化养
老结合起来，构建既符合现代社会保障理念，又与中国传统及现有实际情况相适应的农村养老保障体系将具有更为特殊的意义。
２００９－１０
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