深化水监体制改革 促进水运经济发展
——中国海事局常务副局长刘功臣谈我国水上安全监督管理体制改革
1998年6月，经国务院批准，全国水上安全监督管理体制改革(以下简称水监体制改革)正式实施，同年10月27日中国海事局正式成立。今年，湖北、安徽、江西省政府分别完成了长江干线水域的水上安全监督工作向交通部的移交工作。6月18日，西藏地方海事局正式挂牌成立，这标志着历时7年的全国水监体制改革工作已全面完成。
改革的基本情况
这项改革是贯彻落实中央深化行政体制改革要求的重要举措，部党组高度重视，成立专门班子组织开展工作，全面分析全国水上安全管理状况，制定详细实施方案，与地方政府密切合作，顺利完成各项改革部署，实现了精简、统一、效能和决策、执行、监督相协调，建立了与社会主义市场经济体制相适应、与国际通行做法相一致，分工负责、行为规范、运转协调、公正透明、办事高效、执法统一的水上安全监督管理新体制，达到了改革预定自标。
(一)理顺关系，实现“一水一监，一港一监”
一是界定中央管理和地方管理水域，确定职责分工，理顺管理关系。明确了沿海(包括岛屿)海域和港口、对外开放水域及主要跨省、自治区、直辖市内河(长江、珠江、黑龙江)干线及港口的水上安全监督管理工作由交通部统一领导，中央管理水域以外的内河、湖泊和水库等由各省、自治区、直辖市人民政府负责。二是进行机构整合，建立“一水一监、一港一监”的全国水上安全监督管理新体制。在中央管理水域设置了20个交通部直属海事机构，全国31个省、自治区、直辖市(不含港澳台地区)，有27个省、自治区、直辖市设置了地方海事机构，广东、海南、黑龙江、广西4省、自治区全部水域由交通部直属海事机构管理。
(二)完善体制，实现政令、布局、监督管理三统一
按照统一政令、统一布局、统一监督管理的要求，规范全国水上监督管理工作。一是实现了全国海事机构接受交通部海事局统一业务领导，统一执行国家有关水上安全监督的法律、行政法规、行政规章和标准；二是按照”一水一监、一港一监”的原则，设置交通部直属和地方海事机构，统一规范机构名称，划定了各级海事机构的业务管理层级和职责权限；三是统一海事执法人员资格标准，统一执法标准和程序，统一执法监督检查。
(三)正确处理改革与稳定水上安全形势的关系
此次改革情况复杂、规模大、涉及面广。交通部与各有关地方政府相互支持和配合，做了大量深入细致的工作，采取切实有效的措施，做到改革中队伍不散、工作不乱、国有资产
不流失、安全监管不间断，既确保了改革的顺利进行，也保持了水上安全形势的稳定。改革共涉及地方县以上海事机构300多个，接收地方海事人员近 8000人。在妥善安置人员的基础上，组织开展了一系列培训活动，新录人员一律参加人事部组织的全国公务员招考，现有人员实行执法人员考任制，提高了执法队伍的综合素质。
(四)加强法制建设，坚持依法监管
在改革的过程中，我们以制订、修订《海上交通安全法》、《海洋环境保护法》、《内河交通安全管理条例》等法律、法规为主线，完善了水上安全监督管理法规框架体系。目前，涉及海事的法律、行政法规、部门规章、规范性文件已达800多件，各省、市、自治区也根据实际工作需要，制定了相应的地方性海事法规、规章、规范性文件。同时，为了加强海事行政执法工作，在海事系统全面推行政务公开(执法公示)制度、执法责任制度、执法监督制度、执法错案追究制度，倡导服务人民、服务安全、服务经济建设的理念，做负责任的执法人员、负责任的行业，树立了良好的社会形象。
改革取得的成效
水上安全监督管理体制改革，是国务院作出的一项重要决策，也是对我国水上安全监督管理体制实施的最大的一次改革。通过实施水监体制改革，保障了水上人命、财产安全，保护水域环境，促进了水上交通运输业的发展。
(一)形成了“三位一体”的水上交通监管体系
水上交通流动分散，船岸相连、港航衔接、江海相通。水上安全监督管理经济性强、技术含量高、国际关联度大。为适应这些特点，交通部不断深化对水上安全管理规律的认识，坚持长效管理，强化水上交通全过程控制，建立了港航管理、船岸执法和救助保障“三位一体”的水上交通监管体系。几年来的实践证明，这个体系各节相互支撑，互为保障，是一个不可分割的有机整体，提高了我国水上交通安全、防止船舶污染的监管能力和海上搜救能力，符合我国国情，适应履行国际公约的需要。
(二)进一步稳定了水上安全形势
改革以来，我们对航运公司、船舶、船员、通航环境等实施动静结合、全方位、全过程的监管。特别在治理船舶超载运输、“三无”船舶非法营运等突出问题上，采取了有效的专项整治措施，进一步稳定了水上交通安全形势。近年来，水上交通安全和防污染形势逐年好转，2004年与1999年相比，在全国水路货运量增加 57％，港口吞吐量增加105％的情况下，水上交通事故件数下降了32％，死亡人数下降了36％，群死群伤、重大污染事故得到遏制。今年上半年，交通部又与有关部门联合开展了渡口渡船、低质量船舶等专项治理，进一步消除了水上交通安全隐患，各类事故件数和死亡人数与去年同比分别下降1.1％和8.5％。
(三)水上应急反应能力得到有效提升
在改革过程中，我们推动建立了国务院海上搜救部际联席会议制度和国家、省、市三级
应急救援体系，建成全方位覆盖、全天候运行、快速反应的水上险情应急机制。制定国家搜救应急预案，建立搜救应急专家库，实行船舶报告制，开通全国统一的水上遇险求救电话“12395”。建立了一支人员精干、装备精良、技术精湛、在关键时刻能起到关键作用的海事队伍，在近年来发生的多起重大险情中，我们及时启动应急预案，协调各方力量，成功实施救助。自1998年至2004年，共组织搜寻救助行动7197次，2004年全国水上成功救助人员 16000多人，救助成功率94.3％。2005年上半年，水上共救助8000多人，救助成功率94.9％。2004年11月，“辽海”轮载客291人、船员49人在大连水域失火；2004年12月，1125名渔民在南海东沙岛因台风被困；2005年5月，“宝华”轮载698名旅客，航行失火。这些重大险情处置均获成功，无一人伤亡。2005年7月，“海棠”台风正面袭击福建、浙江沿海，威力巨大，我们及时启动防台应急预案，精心组织应对，有效避免了人员伤亡和沉船事故的发生，我国在水上搜救中取得的成绩受到国内国际广泛赞誉。在受“麦莎”影响浙江沿海，在海事监管范围内无一例人员伤亡报告，无一件重大安全事故发生。
(四)加大防治力度，保护水域环境
按照水运经济的发展必须与环境保护相协调的原则和国际公约的要求，我们建立了一支结构合理、专业素质高的船舶防污和油污应急反应专业队伍，建设了油污应急反应基地，构筑了四级船舶溢油应急反应计划机制，加强日常防污染检查、海上巡逻、严格查处污染事故，船舶污染水域得到有效预防。2004年，两艘外轮在珠江口发生碰撞，燃油舱破损，1200多吨重油溢出； 2005年，载有12万吨原油葡萄牙籍“阿提哥”轮在大连搁浅，在交通部统一组织指挥下，有效处置了这两起重大油污险情，避免了重特大油污事故和海洋环境灾难性损害的发生。
(五)保障了水运经济和国民经济的持续发展
在改革中，我们注重发挥水上交通监管体系服务经济功能，一是规划了全国通航水域，建立了一批高科技含量的助航导航标志，保证航行有序安全。二是加强船舶动态监管，在重点水域和重要港口建成并投入使用交通服务系统和船舱自动识别系统，维护船舶航行秩序。三是在沿海交通密度大的水域和长江、珠江等内河水域，规划和实施船舶定线制，合理组织船舶有序航行，提高船舶快速通过能力和交通效率。如长江江苏段实施船舶定线制后，2004年的事故率同比下降44％，经专家评估，拉动沿江地方经济增长GDP540亿元。四是加强了船旗国和港口国监督合作，大幅度降低中国船舶国外滞留率，提高我国船队在国外的营运效率。五是打造“海上绿色通道”，确保石油、矿石等战略物资进口，缓解煤电油运紧张状况。2004年我国港口货物吞吐量41.72亿吨，集装箱吞吐量6160万箱，均居世界第一位。我国外贸运输90％以上通过水运完成，海上运输还承担了华东、华南所需煤炭运输的70％-90％。
(六)坚持执法为民、服务社会，树立了良好的交通执法形象
海事执法队伍是交通部唯一一支水上执法队伍，交通部党组十分重视这支队伍的建设，把海事执法作为提供公共服务，展示政府形象的窗口。几年来，我们制定了海事执法人员守则，要求做到政治坚定，忠于法律、克尽职守、行为规范、廉洁自律。开展以执法文明为主
题的理想信念、宗旨、法制、职业道德四项教育活动，进一步转变执法观念，规范执法行为，整顿执法作风，提高服务意识，树立亲民、为民的形象。严格执行罚款决定与罚款收缴分离的制度，加强对罚款收缴活动的监督管理。深入开展文明创建活动，加强行风建设，严明纪律，加大检查、考核、追究力度。几年来，全国海事系统文明达标单位192个，直属海事机构达到文明单位标准的占53％。各地每年举行的口岸单位行风测评中，直属海事机构始终名列前位。
(七)加强国际交流与合作，扩大了国际影响
我国外贸运输快速增长，海运的作用越来越重要，国际间海事交流和合作越来越多。到目前为止，我国已与30多个国家和20多个国际组织开展海事合作，连续8届当选国际海事组织A类理事国。今年，又与东盟建立了海事磋商机制。我国的水上安全监管水平近几年有较大提高，得到了国际海事界的认可。国际海事组织秘书长对我国外置油污事件的工作能力，给予很高评价。2004年美国海岸警备队司令柯林斯上将来我国访问时，对近几年我国水上应急反应能力建设取得的成绩，感到十分惊讶。
几点体会
第一，国务院的正确决策奠定了改革成功的基础。通过全国水上安全监督管理体制改革，彻底改变了我国水上安全监督管理多年来一水多监、政出多门、政令不一、交叉管理、执法混乱的局面，实现了国务院要求的进一步理顺关系，明确职责，统一政令，统一布局，统一监督管理，逐步建立起与社会主义市场经济相适应的分工负责、运转协调、行为规范、办事高效、执法统一的水上安全监督管理新体制。交通部党组高度重视这次改革，在中央编制委员会办公室的具体指导下，各有关省(自治区、直辖市)人民政府大力支持和配合下，共同努力，精心领导，精心组织，也是这次改革取得成功的重要保证。
第二，坚持实事求是是改革的成功之路。水监体改十分复杂。水上安全监督管理体制改革重新调整了中央政府和地方政府的事权分工。我国各地发展水平不一，改革需要的大环境在各地也有较大差异，这不仅要求在方案制定中充分考虑各种不同的可能性及处置方法，更需要在实际操作中实事求是地解决具体问题。实践证明，只有坚持实事求是、循序渐进，才能有力地推动改革，取得实实在在的效果。
第三，珍惜改革成果，扩大改革成效。水监体制改革成果来之不易。全国水上安全监督管理体制改革在划转及合并原有机构、交接人员和组建新机构方面已全部完成，新的水上安全监督管理体制已确立，但改革所取得的成就仅是初步的，配合体制创新开展的管理制度的创新和完善正在全力推进。我们要进一步巩固成果，完善水上安全监管体系，提高水上交通安全和防止船舶污染的监管能力、海上搜救应急反应能力和依法行政能力，努力实现船舶适航、船员适任、安全畅通、有效监管、优质服务，使航行更安全，水域更清洁，航运更便捷。
结束语
目前，我国水上交通发展迅猛，水上交通安全、防治船舶污染和水上搜救应急工作面临严峻挑战，中国海事将以水监体制改革为新的起点，贯彻落实科学发展观，提高行政能力，深入总结水上交通安全的客观规律，努力解决影响水上交通安全的主要矛盾和薄弱环节，保证水上人命和财产安全，保护水域环境，为实现交通新的跨越式发展提供有力的支持和保障。
深化水监体制改革 促进水运经济发展
——中国海事局常务副局长刘功臣谈我国水上安全监督管理体制改革
1998年6月，经国务院批准，全国水上安全监督管理体制改革(以下简称水监体制改革)正式实施，同年10月27日中国海事局正式成立。今年，湖北、安徽、江西省政府分别完成了长江干线水域的水上安全监督工作向交通部的移交工作。6月18日，西藏地方海事局正式挂牌成立，这标志着历时7年的全国水监体制改革工作已全面完成。
改革的基本情况
这项改革是贯彻落实中央深化行政体制改革要求的重要举措，部党组高度重视，成立专门班子组织开展工作，全面分析全国水上安全管理状况，制定详细实施方案，与地方政府密切合作，顺利完成各项改革部署，实现了精简、统一、效能和决策、执行、监督相协调，建立了与社会主义市场经济体制相适应、与国际通行做法相一致，分工负责、行为规范、运转协调、公正透明、办事高效、执法统一的水上安全监督管理新体制，达到了改革预定自标。
(一)理顺关系，实现“一水一监，一港一监”
一是界定中央管理和地方管理水域，确定职责分工，理顺管理关系。明确了沿海(包括岛屿)海域和港口、对外开放水域及主要跨省、自治区、直辖市内河(长江、珠江、黑龙江)干线及港口的水上安全监督管理工作由交通部统一领导，中央管理水域以外的内河、湖泊和水库等由各省、自治区、直辖市人民政府负责。二是进行机构整合，建立“一水一监、一港一监”的全国水上安全监督管理新体制。在中央管理水域设置了20个交通部直属海事机构，全国31个省、自治区、直辖市(不含港澳台地区)，有27个省、自治区、直辖市设置了地方海事机构，广东、海南、黑龙江、广西4省、自治区全部水域由交通部直属海事机构管理。
(二)完善体制，实现政令、布局、监督管理三统一
按照统一政令、统一布局、统一监督管理的要求，规范全国水上监督管理工作。一是实现了全国海事机构接受交通部海事局统一业务领导，统一执行国家有关水上安全监督的法律、行政法规、行政规章和标准；二是按照”一水一监、一港一监”的原则，设置交通部直属和地方海事机构，统一规范机构名称，划定了各级海事机构的业务管理层级和职责权限；三是统一海事执法人员资格标准，统一执法标准和程序，统一执法监督检查。
(三)正确处理改革与稳定水上安全形势的关系
此次改革情况复杂、规模大、涉及面广。交通部与各有关地方政府相互支持和配合，做了大量深入细致的工作，采取切实有效的措施，做到改革中队伍不散、工作不乱、国有资产
不流失、安全监管不间断，既确保了改革的顺利进行，也保持了水上安全形势的稳定。改革共涉及地方县以上海事机构300多个，接收地方海事人员近 8000人。在妥善安置人员的基础上，组织开展了一系列培训活动，新录人员一律参加人事部组织的全国公务员招考，现有人员实行执法人员考任制，提高了执法队伍的综合素质。
(四)加强法制建设，坚持依法监管
在改革的过程中，我们以制订、修订《海上交通安全法》、《海洋环境保护法》、《内河交通安全管理条例》等法律、法规为主线，完善了水上安全监督管理法规框架体系。目前，涉及海事的法律、行政法规、部门规章、规范性文件已达800多件，各省、市、自治区也根据实际工作需要，制定了相应的地方性海事法规、规章、规范性文件。同时，为了加强海事行政执法工作，在海事系统全面推行政务公开(执法公示)制度、执法责任制度、执法监督制度、执法错案追究制度，倡导服务人民、服务安全、服务经济建设的理念，做负责任的执法人员、负责任的行业，树立了良好的社会形象。
改革取得的成效
水上安全监督管理体制改革，是国务院作出的一项重要决策，也是对我国水上安全监督管理体制实施的最大的一次改革。通过实施水监体制改革，保障了水上人命、财产安全，保护水域环境，促进了水上交通运输业的发展。
(一)形成了“三位一体”的水上交通监管体系
水上交通流动分散，船岸相连、港航衔接、江海相通。水上安全监督管理经济性强、技术含量高、国际关联度大。为适应这些特点，交通部不断深化对水上安全管理规律的认识，坚持长效管理，强化水上交通全过程控制，建立了港航管理、船岸执法和救助保障“三位一体”的水上交通监管体系。几年来的实践证明，这个体系各节相互支撑，互为保障，是一个不可分割的有机整体，提高了我国水上交通安全、防止船舶污染的监管能力和海上搜救能力，符合我国国情，适应履行国际公约的需要。
(二)进一步稳定了水上安全形势
改革以来，我们对航运公司、船舶、船员、通航环境等实施动静结合、全方位、全过程的监管。特别在治理船舶超载运输、“三无”船舶非法营运等突出问题上，采取了有效的专项整治措施，进一步稳定了水上交通安全形势。近年来，水上交通安全和防污染形势逐年好转，2004年与1999年相比，在全国水路货运量增加 57％，港口吞吐量增加105％的情况下，水上交通事故件数下降了32％，死亡人数下降了36％，群死群伤、重大污染事故得到遏制。今年上半年，交通部又与有关部门联合开展了渡口渡船、低质量船舶等专项治理，进一步消除了水上交通安全隐患，各类事故件数和死亡人数与去年同比分别下降1.1％和8.5％。
(三)水上应急反应能力得到有效提升
在改革过程中，我们推动建立了国务院海上搜救部际联席会议制度和国家、省、市三级
应急救援体系，建成全方位覆盖、全天候运行、快速反应的水上险情应急机制。制定国家搜救应急预案，建立搜救应急专家库，实行船舶报告制，开通全国统一的水上遇险求救电话“12395”。建立了一支人员精干、装备精良、技术精湛、在关键时刻能起到关键作用的海事队伍，在近年来发生的多起重大险情中，我们及时启动应急预案，协调各方力量，成功实施救助。自1998年至2004年，共组织搜寻救助行动7197次，2004年全国水上成功救助人员 16000多人，救助成功率94.3％。2005年上半年，水上共救助8000多人，救助成功率94.9％。2004年11月，“辽海”轮载客291人、船员49人在大连水域失火；2004年12月，1125名渔民在南海东沙岛因台风被困；2005年5月，“宝华”轮载698名旅客，航行失火。这些重大险情处置均获成功，无一人伤亡。2005年7月，“海棠”台风正面袭击福建、浙江沿海，威力巨大，我们及时启动防台应急预案，精心组织应对，有效避免了人员伤亡和沉船事故的发生，我国在水上搜救中取得的成绩受到国内国际广泛赞誉。在受“麦莎”影响浙江沿海，在海事监管范围内无一例人员伤亡报告，无一件重大安全事故发生。
(四)加大防治力度，保护水域环境
按照水运经济的发展必须与环境保护相协调的原则和国际公约的要求，我们建立了一支结构合理、专业素质高的船舶防污和油污应急反应专业队伍，建设了油污应急反应基地，构筑了四级船舶溢油应急反应计划机制，加强日常防污染检查、海上巡逻、严格查处污染事故，船舶污染水域得到有效预防。2004年，两艘外轮在珠江口发生碰撞，燃油舱破损，1200多吨重油溢出； 2005年，载有12万吨原油葡萄牙籍“阿提哥”轮在大连搁浅，在交通部统一组织指挥下，有效处置了这两起重大油污险情，避免了重特大油污事故和海洋环境灾难性损害的发生。
(五)保障了水运经济和国民经济的持续发展
在改革中，我们注重发挥水上交通监管体系服务经济功能，一是规划了全国通航水域，建立了一批高科技含量的助航导航标志，保证航行有序安全。二是加强船舶动态监管，在重点水域和重要港口建成并投入使用交通服务系统和船舱自动识别系统，维护船舶航行秩序。三是在沿海交通密度大的水域和长江、珠江等内河水域，规划和实施船舶定线制，合理组织船舶有序航行，提高船舶快速通过能力和交通效率。如长江江苏段实施船舶定线制后，2004年的事故率同比下降44％，经专家评估，拉动沿江地方经济增长GDP540亿元。四是加强了船旗国和港口国监督合作，大幅度降低中国船舶国外滞留率，提高我国船队在国外的营运效率。五是打造“海上绿色通道”，确保石油、矿石等战略物资进口，缓解煤电油运紧张状况。2004年我国港口货物吞吐量41.72亿吨，集装箱吞吐量6160万箱，均居世界第一位。我国外贸运输90％以上通过水运完成，海上运输还承担了华东、华南所需煤炭运输的70％-90％。
(六)坚持执法为民、服务社会，树立了良好的交通执法形象
海事执法队伍是交通部唯一一支水上执法队伍，交通部党组十分重视这支队伍的建设，把海事执法作为提供公共服务，展示政府形象的窗口。几年来，我们制定了海事执法人员守则，要求做到政治坚定，忠于法律、克尽职守、行为规范、廉洁自律。开展以执法文明为主
题的理想信念、宗旨、法制、职业道德四项教育活动，进一步转变执法观念，规范执法行为，整顿执法作风，提高服务意识，树立亲民、为民的形象。严格执行罚款决定与罚款收缴分离的制度，加强对罚款收缴活动的监督管理。深入开展文明创建活动，加强行风建设，严明纪律，加大检查、考核、追究力度。几年来，全国海事系统文明达标单位192个，直属海事机构达到文明单位标准的占53％。各地每年举行的口岸单位行风测评中，直属海事机构始终名列前位。
(七)加强国际交流与合作，扩大了国际影响
我国外贸运输快速增长，海运的作用越来越重要，国际间海事交流和合作越来越多。到目前为止，我国已与30多个国家和20多个国际组织开展海事合作，连续8届当选国际海事组织A类理事国。今年，又与东盟建立了海事磋商机制。我国的水上安全监管水平近几年有较大提高，得到了国际海事界的认可。国际海事组织秘书长对我国外置油污事件的工作能力，给予很高评价。2004年美国海岸警备队司令柯林斯上将来我国访问时，对近几年我国水上应急反应能力建设取得的成绩，感到十分惊讶。
几点体会
第一，国务院的正确决策奠定了改革成功的基础。通过全国水上安全监督管理体制改革，彻底改变了我国水上安全监督管理多年来一水多监、政出多门、政令不一、交叉管理、执法混乱的局面，实现了国务院要求的进一步理顺关系，明确职责，统一政令，统一布局，统一监督管理，逐步建立起与社会主义市场经济相适应的分工负责、运转协调、行为规范、办事高效、执法统一的水上安全监督管理新体制。交通部党组高度重视这次改革，在中央编制委员会办公室的具体指导下，各有关省(自治区、直辖市)人民政府大力支持和配合下，共同努力，精心领导，精心组织，也是这次改革取得成功的重要保证。
第二，坚持实事求是是改革的成功之路。水监体改十分复杂。水上安全监督管理体制改革重新调整了中央政府和地方政府的事权分工。我国各地发展水平不一，改革需要的大环境在各地也有较大差异，这不仅要求在方案制定中充分考虑各种不同的可能性及处置方法，更需要在实际操作中实事求是地解决具体问题。实践证明，只有坚持实事求是、循序渐进，才能有力地推动改革，取得实实在在的效果。
第三，珍惜改革成果，扩大改革成效。水监体制改革成果来之不易。全国水上安全监督管理体制改革在划转及合并原有机构、交接人员和组建新机构方面已全部完成，新的水上安全监督管理体制已确立，但改革所取得的成就仅是初步的，配合体制创新开展的管理制度的创新和完善正在全力推进。我们要进一步巩固成果，完善水上安全监管体系，提高水上交通安全和防止船舶污染的监管能力、海上搜救应急反应能力和依法行政能力，努力实现船舶适航、船员适任、安全畅通、有效监管、优质服务，使航行更安全，水域更清洁，航运更便捷。
结束语
目前，我国水上交通发展迅猛，水上交通安全、防治船舶污染和水上搜救应急工作面临严峻挑战，中国海事将以水监体制改革为新的起点，贯彻落实科学发展观，提高行政能力，深入总结水上交通安全的客观规律，努力解决影响水上交通安全的主要矛盾和薄弱环节，保证水上人命和财产安全，保护水域环境，为实现交通新的跨越式发展提供有力的支持和保障。