PPP政策及法律文件学习
说文解字：PPP=Public-Private Partnership
“公私合作伙伴关系”——融资形式（非项目管理形式）
与BOT、BT、BOOT等项目模式的不同：投资方式及政府采购形式不同。
汇编文件出版说明：
1、提出：十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。
2、推广部门：财政部、发改委及相关部门。
3、PPP涉及内容：管理学、政策及法律、金融财务、税费、担保保险等。
前言：
1、政府推行PPP的三个阶段：
第一阶段：1995～2003年国家计委主导吸引外商投资基础设施BOT项目；（引入外资BOT阶段）
第二阶段：2004～2013年建设部将特许经营权引入市政公用事业项目；（市政工程特许经营阶段）
第三阶段：2014年～现在，十八届三中全会决定落实PPP模式后，财政部即展开全力推广PPP模式，发改委也积极推动PPP的立法工作；
（全面推进阶段）
2、重要指导文件：
(1)《政府和社会资本合作模式（PPP）操作指南（试行）》
【财政部，2014年11月28日出台】
(2)《政府和社会资本合作的指导意见》、 《政府和社会资本合作项目通用合同指南》
【发改委，2014年12月2日出台】
(3)《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》、 《PPP项目合同指南（试行）》
【财政部，2014年12月30日出台】
3、文件体系：
重要文件及部分摘录内容：
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（节录）》【2013年11月12日】
(1)意义和指导思想
处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。
(2)完善基本经济制度
发展混合所有制经济。
管资本为主加强国有资产监管，组建国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。
准确界定不同国有企业功能，进一步破除各种形式的行政垄断。
(3)加快完善市场体系
注册资本认缴登记。
(7)构建开放型经济新体制
《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》【国办发[2002]43号】（2002年9月10日，国务院办公厅发布）
《国务院关于投资体制改革的决定》【国发[2004]20号】（2004年7月16日，国务院发布）
(1)指导思想：现行的投资体制还存在不少问题，特别是企业的投资决策权没有完全落实。
(2)改革目的：落实企业投资自主权。
《国务院关于加强城市基础设施建设的意见（节录）》【国发[2013]36号】（2013年9月6日，国务院发）
(1)总体要求：市场配置资源；民生优先；机制创新。
(2)促进城市基础设施水平全面提升：
四个加强：城市道路交通基础建设、城市管网建设和改造力度、污水和垃圾处理设施建设、生态园林建设。
(3)推进基础设施建设机制改革：要通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种形式，吸引包括民间资本在内的社会资金。研究出台配套财政扶持政策，落实税收优惠政策。 《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》
【国发[2014]60号】（2014年11月16日，国务院发布）
(1)总体要求：鼓励打破以项目为单位的分散运营模式，实行规模化经营，降低建设和运营成本，提高投资效益。政府可采用委托经营或转让—经营—转让（TOT）等方式，将已建成的市政基础设施项目转交给社会资本运营管理。
(2)建立健全PPP机制：对PPP项目的业主选择、价格管理、回报方式、服务标准、信息披露、违约处罚、政府接管以及评估论证等进行详细规定，规范合作关系。风险防范。退出机制。
《国家计委关于促进和引导民间投资的若干意见》【计投资
[2001]2653号】（2001年12月11日，国家计委发布）
(1)两个凡是一个优惠：凡是鼓励和允许外商投资进入的领域，均鼓励和允许民间投资进入；在试行投资优惠政策的投资领域，其优惠政策对民间投资同样适用。
(2)税费政策倾斜：税费科目清理和规范，调不公平、取消不合理，减轻民间投资者负担。对尚处于创业阶段的民间投资者可以给予一定的减免税支持；各级政府应积极创造条件，通过财政贴息、设立担保
基金和投资补贴等形式引导～～支持～～。 《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》
【财金[2014]76号】（2014年9月23日，财政部发布
1、下达对象：财政厅。
2、项目示范：财政部将统筹考虑项目成熟度、可示范程度等因素，在全国范围内选择一批以“使用者付费”为基础的项目进行示范；示范范围：各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。
3、完善项目支持政策：专项转移支付资金渠道。
4、财政职能：
(1)提高财政管理能力：项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担；政策、法律和最低需求风险等由政府承担。
(2)项目评估：从项目全寿命周期看，与传统政府采购模式进行比较分析。
(3)规范选择合作伙伴：政府采购信息平台——公开化；按照《政府采购法》选择合作伙伴——程序化；综合评估合作伙伴的综合实力，择优选择——竞争性；平等协商原则明确权利和义务——合同化；可及早进入项目磋商进程——主导性。
(4)完善项目合同文本：规范合同格式。
(5)完善财政补贴管理：对于项目收入不能覆盖成本和利益，但社会效益较好的政府和社会资本合作项目，地方各级财政部门可给予适当
补贴。从“补建设”向“补运营”转变，财政规划。
(6)风险管理机制：风险防范和控制。
(7)开展项目绩效评价：实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等。根据评价结果，依据合同约定对价格或补贴等进行调整，激励创新、提高服务质量。
5、加强组织和能力建设
(1)推动设立专门机构
(2)持续开展能力建设
(3)强化工作组织领导
《财政部政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》【财金[2014]113号】（2014年11月29日，财政部发布）
*以部门法规的形式发布*
项目识别
1、政府发起：财政部门向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从规划中遴选潜在项目。
2、社会资本发起：应以建议书的方式向财政部门推荐潜在政府和社会资本合作项目。
3、项目定性评价：合作模式与政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。
4、项目定量评价：合作项目全寿命周期支出成本现值与公共部门比价值比较。
5、政府财政承受能力论证：对于部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证。
项目准备
1、项目实施机构应组织编制项目实施方案
(1) 项目概况
(2) 风险分配基本框架
(3) 项目运作方式
(4) 交易结构
(5) 合同体系
(6) 监管架构
(7) 采购方式选择
项目采购
1、以资格预审验证社会资本参与度、确定采购方式：项目有3家以上社会资本通过资格预审的，不实施机构可继续开展采购文件准备；不足3家的，项目实施机构可以继续在实施方案调整后重新组织资格预审；仍不足3家的，调整采购方式。
2、以邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式：按以下程序进行
(1)采购公告发布及报名
(2)资格审查及采购文件发售
(3)采购文件的澄清或修改
(4)响应文件评审，响应文件执行两阶段评审，第一阶段确定最终采购需求方案，第二阶段综合评分。
3、实施机构在资格预审公告、采购公告、采购文件、采购合同，列明对本国资本的优惠措施及幅度、外方社会资本采购我国生产的货物和服务要求等相关政府采购政策，以及对社会资本参与采购活动和履约保证的强制担保要求。采购保证金不得超过项目预算金额的2%。履约保证金的数额不得超过政府和社会资本合作项目初始投资总额或资产评估值的10%。无固定资产投资或投资额不大的服务型合作项目，履约保证金的数额不得超过平均6个月的服务收入。
项目执行
1、社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。
2、项目融资由社会资本或项目公司负责。
3、政府支付义务：纳入同级财政预算。财政部门和项目实施机构应建立政府和社会资本合作项目政府支付台帐，严格控制政府财政风险。
4、实施机构对合同履行的监管。
项目移交
1、合同约定项目移交程序等。
《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》【发改投资
[2014]2724号】（2014年12月2日，国家发改委公布）
*发文对象：各级发改委*
附录二：政府和社会资本合作项目通用合同指南（可做合同模板） 《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》【财金
[2014]156号】
附件：PPP项目合同指南（试行）编制说明
PPP项目合同体系：
(1) PPP项目合同——政府与社会资本（实施主体与投资人）
(2) 特许经营合同——政府与项目公司
(3) 产品或服务购买协议——政府与项目公司
(4) 融资方之间以及融资方与项目公司协议——融资方式、构成、
回报等
(5) 项目公司股东协议——项目公司相关出资人之间
(6) 勘测设计服务合同——项目公司或总包方与勘测设计单位
(7) 项目公司与第三方服务机构协议——专业咨询服务
(8) 施工总承包或EPC或施工承包等方式承包合同——项目公司与
承包商、总承包方与分包商
(9) 运营维护协议——项目公司与运营商
(10) 供货协议——项目公司或承包商与原料、设备供应商
(11) 保险合同——项目公司与保险公司、项目参与方其他保险
《财政部政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》【财库［2014］215号】
*法律*
1、采购程序
(1)方式：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来
源采购。
(2)资格预审。
(3)签订PPP项目合同：项目实施机构应当在中标、成交通知书发出后30日内，与中标、成交社会资本签订经本级人民政府审核同意的PPP项目合同。
(4)采购保证金、履约保证金：2%、20%、6个月平均服务收入额。
《建设部关于加快市政公用行业市场化进程的意见》【建城[2002]272号】（2002年12月27日，建设部发布）
特许经营合同的基本内容：
经营的内容、范围及有效期限
产品和服务的质量标准
价格或收费的确定方法和标准
资产的管理制度
双方的权利和义务
履约担保
经营权的终止和变更
监督机制
违约责任
《建设部市政公用事业特许经营管理办法》【建设部令[2004]第126
号】（2004年3月29日，建设部发布，自2004年5月1日施行） *法律*
《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》【国办发
[2013]26号】（2013年9月26日，国务院办公厅发布）
1、购买主体：
各级行政机关的参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位。 纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织，也可根据实际需要，通过购买服务方式提供公共服务。
《政府购买服务管理办法（暂行）》【财综[2014]96号】
*法律*
PPP项目基本合同体系
PPP政策及法律文件学习
说文解字：PPP=Public-Private Partnership
“公私合作伙伴关系”——融资形式（非项目管理形式）
与BOT、BT、BOOT等项目模式的不同：投资方式及政府采购形式不同。
汇编文件出版说明：
1、提出：十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。
2、推广部门：财政部、发改委及相关部门。
3、PPP涉及内容：管理学、政策及法律、金融财务、税费、担保保险等。
前言：
1、政府推行PPP的三个阶段：
第一阶段：1995～2003年国家计委主导吸引外商投资基础设施BOT项目；（引入外资BOT阶段）
第二阶段：2004～2013年建设部将特许经营权引入市政公用事业项目；（市政工程特许经营阶段）
第三阶段：2014年～现在，十八届三中全会决定落实PPP模式后，财政部即展开全力推广PPP模式，发改委也积极推动PPP的立法工作；
（全面推进阶段）
2、重要指导文件：
(1)《政府和社会资本合作模式（PPP）操作指南（试行）》
【财政部，2014年11月28日出台】
(2)《政府和社会资本合作的指导意见》、 《政府和社会资本合作项目通用合同指南》
【发改委，2014年12月2日出台】
(3)《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》、 《PPP项目合同指南（试行）》
【财政部，2014年12月30日出台】
3、文件体系：
重要文件及部分摘录内容：
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（节录）》【2013年11月12日】
(1)意义和指导思想
处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。
(2)完善基本经济制度
发展混合所有制经济。
管资本为主加强国有资产监管，组建国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。
准确界定不同国有企业功能，进一步破除各种形式的行政垄断。
(3)加快完善市场体系
注册资本认缴登记。
(7)构建开放型经济新体制
《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》【国办发[2002]43号】（2002年9月10日，国务院办公厅发布）
《国务院关于投资体制改革的决定》【国发[2004]20号】（2004年7月16日，国务院发布）
(1)指导思想：现行的投资体制还存在不少问题，特别是企业的投资决策权没有完全落实。
(2)改革目的：落实企业投资自主权。
《国务院关于加强城市基础设施建设的意见（节录）》【国发[2013]36号】（2013年9月6日，国务院发）
(1)总体要求：市场配置资源；民生优先；机制创新。
(2)促进城市基础设施水平全面提升：
四个加强：城市道路交通基础建设、城市管网建设和改造力度、污水和垃圾处理设施建设、生态园林建设。
(3)推进基础设施建设机制改革：要通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种形式，吸引包括民间资本在内的社会资金。研究出台配套财政扶持政策，落实税收优惠政策。 《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》
【国发[2014]60号】（2014年11月16日，国务院发布）
(1)总体要求：鼓励打破以项目为单位的分散运营模式，实行规模化经营，降低建设和运营成本，提高投资效益。政府可采用委托经营或转让—经营—转让（TOT）等方式，将已建成的市政基础设施项目转交给社会资本运营管理。
(2)建立健全PPP机制：对PPP项目的业主选择、价格管理、回报方式、服务标准、信息披露、违约处罚、政府接管以及评估论证等进行详细规定，规范合作关系。风险防范。退出机制。
《国家计委关于促进和引导民间投资的若干意见》【计投资
[2001]2653号】（2001年12月11日，国家计委发布）
(1)两个凡是一个优惠：凡是鼓励和允许外商投资进入的领域，均鼓励和允许民间投资进入；在试行投资优惠政策的投资领域，其优惠政策对民间投资同样适用。
(2)税费政策倾斜：税费科目清理和规范，调不公平、取消不合理，减轻民间投资者负担。对尚处于创业阶段的民间投资者可以给予一定的减免税支持；各级政府应积极创造条件，通过财政贴息、设立担保
基金和投资补贴等形式引导～～支持～～。 《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》
【财金[2014]76号】（2014年9月23日，财政部发布
1、下达对象：财政厅。
2、项目示范：财政部将统筹考虑项目成熟度、可示范程度等因素，在全国范围内选择一批以“使用者付费”为基础的项目进行示范；示范范围：各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。
3、完善项目支持政策：专项转移支付资金渠道。
4、财政职能：
(1)提高财政管理能力：项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担；政策、法律和最低需求风险等由政府承担。
(2)项目评估：从项目全寿命周期看，与传统政府采购模式进行比较分析。
(3)规范选择合作伙伴：政府采购信息平台——公开化；按照《政府采购法》选择合作伙伴——程序化；综合评估合作伙伴的综合实力，择优选择——竞争性；平等协商原则明确权利和义务——合同化；可及早进入项目磋商进程——主导性。
(4)完善项目合同文本：规范合同格式。
(5)完善财政补贴管理：对于项目收入不能覆盖成本和利益，但社会效益较好的政府和社会资本合作项目，地方各级财政部门可给予适当
补贴。从“补建设”向“补运营”转变，财政规划。
(6)风险管理机制：风险防范和控制。
(7)开展项目绩效评价：实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等。根据评价结果，依据合同约定对价格或补贴等进行调整，激励创新、提高服务质量。
5、加强组织和能力建设
(1)推动设立专门机构
(2)持续开展能力建设
(3)强化工作组织领导
《财政部政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》【财金[2014]113号】（2014年11月29日，财政部发布）
*以部门法规的形式发布*
项目识别
1、政府发起：财政部门向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从规划中遴选潜在项目。
2、社会资本发起：应以建议书的方式向财政部门推荐潜在政府和社会资本合作项目。
3、项目定性评价：合作模式与政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。
4、项目定量评价：合作项目全寿命周期支出成本现值与公共部门比价值比较。
5、政府财政承受能力论证：对于部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证。
项目准备
1、项目实施机构应组织编制项目实施方案
(1) 项目概况
(2) 风险分配基本框架
(3) 项目运作方式
(4) 交易结构
(5) 合同体系
(6) 监管架构
(7) 采购方式选择
项目采购
1、以资格预审验证社会资本参与度、确定采购方式：项目有3家以上社会资本通过资格预审的，不实施机构可继续开展采购文件准备；不足3家的，项目实施机构可以继续在实施方案调整后重新组织资格预审；仍不足3家的，调整采购方式。
2、以邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式：按以下程序进行
(1)采购公告发布及报名
(2)资格审查及采购文件发售
(3)采购文件的澄清或修改
(4)响应文件评审，响应文件执行两阶段评审，第一阶段确定最终采购需求方案，第二阶段综合评分。
3、实施机构在资格预审公告、采购公告、采购文件、采购合同，列明对本国资本的优惠措施及幅度、外方社会资本采购我国生产的货物和服务要求等相关政府采购政策，以及对社会资本参与采购活动和履约保证的强制担保要求。采购保证金不得超过项目预算金额的2%。履约保证金的数额不得超过政府和社会资本合作项目初始投资总额或资产评估值的10%。无固定资产投资或投资额不大的服务型合作项目，履约保证金的数额不得超过平均6个月的服务收入。
项目执行
1、社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。
2、项目融资由社会资本或项目公司负责。
3、政府支付义务：纳入同级财政预算。财政部门和项目实施机构应建立政府和社会资本合作项目政府支付台帐，严格控制政府财政风险。
4、实施机构对合同履行的监管。
项目移交
1、合同约定项目移交程序等。
《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》【发改投资
[2014]2724号】（2014年12月2日，国家发改委公布）
*发文对象：各级发改委*
附录二：政府和社会资本合作项目通用合同指南（可做合同模板） 《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》【财金
[2014]156号】
附件：PPP项目合同指南（试行）编制说明
PPP项目合同体系：
(1) PPP项目合同——政府与社会资本（实施主体与投资人）
(2) 特许经营合同——政府与项目公司
(3) 产品或服务购买协议——政府与项目公司
(4) 融资方之间以及融资方与项目公司协议——融资方式、构成、
回报等
(5) 项目公司股东协议——项目公司相关出资人之间
(6) 勘测设计服务合同——项目公司或总包方与勘测设计单位
(7) 项目公司与第三方服务机构协议——专业咨询服务
(8) 施工总承包或EPC或施工承包等方式承包合同——项目公司与
承包商、总承包方与分包商
(9) 运营维护协议——项目公司与运营商
(10) 供货协议——项目公司或承包商与原料、设备供应商
(11) 保险合同——项目公司与保险公司、项目参与方其他保险
《财政部政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》【财库［2014］215号】
*法律*
1、采购程序
(1)方式：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来
源采购。
(2)资格预审。
(3)签订PPP项目合同：项目实施机构应当在中标、成交通知书发出后30日内，与中标、成交社会资本签订经本级人民政府审核同意的PPP项目合同。
(4)采购保证金、履约保证金：2%、20%、6个月平均服务收入额。
《建设部关于加快市政公用行业市场化进程的意见》【建城[2002]272号】（2002年12月27日，建设部发布）
特许经营合同的基本内容：
经营的内容、范围及有效期限
产品和服务的质量标准
价格或收费的确定方法和标准
资产的管理制度
双方的权利和义务
履约担保
经营权的终止和变更
监督机制
违约责任
《建设部市政公用事业特许经营管理办法》【建设部令[2004]第126
号】（2004年3月29日，建设部发布，自2004年5月1日施行） *法律*
《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》【国办发
[2013]26号】（2013年9月26日，国务院办公厅发布）
1、购买主体：
各级行政机关的参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位。 纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织，也可根据实际需要，通过购买服务方式提供公共服务。
《政府购买服务管理办法（暂行）》【财综[2014]96号】
*法律*
PPP项目基本合同体系