《高级经济学专题》报告
基础设施投资的PPP模式
报 告 人：饶为富 班 级：05级博士生 指导教师：荣朝和教授 2005年12月21日
copyright 2005 1
[本人简介] 高级工程师，清华大学经管学院96级全日 制工商管理硕士，05级铁科院博士生，专业：运输经 济学，导师：李群仁研究员。1991年参加工作，在核 工业部（现为中国核工业集团公司）从事技术管理工 作；1997年创立北京友邦联信投资顾问有限公司，任 董事总经理；2001年初参与设立华龙证券有限公司， 并出任北京总部副总经理，完成了山西安泰集团股份 有限公司的股票发行工作；02年3月出任Golden State Holding Group Co., Ltd.投资副总监，兼任北京金州工程 有限公司（外商独资）常务副总经理和人力资源总监， 2004年4月离职，参与国内政策研究机构主持的国有企 业主辅分离改制工作。曾出任过三十多家机构的高级 顾问，主持完成的项目涉及股份制改革、股权转让、 股票发行与上市、战略咨询、管理咨询、融资顾问、 收购兼并、资产重组等方面。
copyright 2005 2
前 言
在荣老师的指导下，我选择了《基础设施投资 的PPP模式》专题，基于以下三方面原因：一 是本人以前在外企工作的时候接触了这方面的 实务，但没有系统地总结；二是今后跟我可能 从事的专业有关系；三是我国的基础设施投资 每年以两位数的增长速度发展，这方面今后的 空间会比较大。本报告力求将所涉及的知识点 讲解出来，供大家参考。重点在关于PPP的第4 部分：PPP的含义、运作过程、风险、在我国 的发展趋势等，并列举实例加以讲解，以达到 形象化具体化。
copyright 2005 3
目
录
1 基础设施 1.1 概要 1.2 基础设施的含义 1.3 基础设施的特点 1.4 基础设施的作用 2 项目融资 2.1 项目融资概述 2.2 项目融资的起源及应用 2.3 近年来显著的变化
copyright 2005 4
目 录（续） 3 项目融资在中国 3.1 宏观政策环境 3.2 关于项目法人招标 3.3 项目融资在中国的应用 4 关于PPP模式 4.1 PPP定义 4.2 PPP分类 4.3 PPP项目特点 4.4 PPP模式优点 4.5 PPP模式关键问题
copyright 2005 5
目
录（续）
4.6 PPP模式最大风险 4.7 什么是“关门打狗” 4.8 公私合作在中国存在的问题 4.9 成功实施PPP的必要条件 4.10 PPP项目运作过程——主要阶段 4.11 PPP项目运作过程——一般流程 4.12 PPP项目评价财务模型 4.13 PPP模式几个前沿问题 5 项目融资（PPP/BOT）在现实项目中的应用
copyright 2005 6
1
参考文献：
1、 张培刚主编：《发展经济学教程》，经济科 学出版社，2001.12。 2、（美）M.Fouzul Kabir Khan, Robert J. Parra 著， 朱彩虹、黄苏萍译：《大项目融资》，清华大学出 版社，2005年6月第1版。 3、2004
年10月24～26日，安徽黄山召开的《中国 公共部门与私营部门合作论坛》的部分会议资料。 4、2005年3月30日～4月1日，清华大学国际工程 项目管理研究院与欧盟“联系亚洲计划：欧亚PPP联 络网”联合举办的《（特许经营）项目融资 （BOT/PPP）国际前沿论坛》部分会议资料。
copyright 2005 7
1 基础设施
1.1 概要 1、基础设施是经济发展和现代化的基本 条件。基础设施发展状况如何，决定 着一个国家和地区经济结构的优劣， 决定其经济发展水平和速度。 2、基础设施投资规模大，资本系数高， 回收周期长，发展中国家的基础设施 投资往往滞后，在一定程度上制约了 经济的发展。
copyright 2005 8
1.1 概要（续） 3、发展中国家正在尝试进行基础设施 投融资及管理改革，以改善基础设 施现状，推动经济发展。 4、一种新型的投融资方式—— 公私 合营（Public-Private Partnership ） 正在被越来越多的国家所采用。
1.2 基础设施的含义
1、基础设施（Infrastructure)是指为直接生 产部门和人民生活提供共同条件和公共 服务的设施和机构，有广义和狭义之分。 2、狭义基础设施：是指提供有形产品的部 门和设施，如交通部门、动力部门、自 来水、煤气等等。 3、广义基础设施：还包括教育、科研、环 境和公共卫生、司法、国防和国家行政 管理系统，它们是提供无形产品的部门。
copyright 2005 10
copyright 2005
9
1.2 基础设施的含义（续） 基础设施的含义（续）
4、其它分类：基础设施还可以分为生产性基础 设施和非生产性基础设施。 -- 生产性基础设施：是指直接为物质生产部门服 务的铁路、公路、供水、供电、电讯部门等。 -- 非生产性基础设施：是指与生产过程发生间接 联系的教育、科研和卫生部门等。 -- 随着社会的发展和技术进步的加快，基础设施 的范围也在发生变化，如现在的互联网络等。
copyright 2005 11
1.3 基础设施的特点
先行性和基础性 不可贸易性 整体不可分性 准公共物品性
copyright 2005
12
2
1.3 基础设施的特点（续）
1、先行性和基础性 基础设施所提供的公共服务是所有的商品 与服务的生产所必不可少的，若缺少这些 公共服务，其他商品与服务（主要指直接 生产经营活动）便难以生产或提供。 2、不可贸易性 绝大部分基础设施所提供的服务几乎是不 能通过贸易进口的。一个国家可以从国外 融资和引进技术设备，但要从国外直接整 体引进机场、公路、水厂是难以想象的。
copyright 2005 13
1.3 基础设施的特点（续）
3、整体不可分性 通常情况下，基础设施只有达到一定规模 时才能提供服务或有效的提供服务，象公 路、机场、港口、电信、水厂等
这样的行 业，小规模的投资是不能发挥作用的。如 电站大坝不能只建到河中间、机场跑道不 能留半截不修完、连接两城市的轻轨不能 只建一半等等。
copyright 2005 14
1.3 基础设施的特点（续）
4、准公共物品性 有一部分的基础设施提供的服务具有相对的 非竞争性和非排他性，类似于公共物品。 ◆非竞争性是指：一部分人对基础设施的消费 或使用不影响他人的消费或使用。比如公路， 每个单位和个人都可以同时使用而不受影响。 ◆非排他性是指：不可能禁止他人使用基础设 施所提供的服务，或要在花费很高的成本后才 能禁止，对这样的服务，实际上任何人都不可 能将另外的人排除在外。
copyright 2005 15
1.4 基础设施的作用
1、基础设施是直接生产部门的建立与发展的基 础与前提条件 没有基础设施提供的产品或服务，直接生产部 门就不可能顺利地建立和发展，至少将不能有 效地进行生产活动。基础设施的发展，直接和 间接地影响生产部门的成本和效益，最终影响 其供给产品的质量和数量。如交通运输直接影 响煤炭的生产，电力供应直接影响生产与人民 生活，城市基础设施直接影响投资环境，农田 水利直接影响粮食和农作物的生产等等。
copyright 2005 16
1.4 基础设施的作用（续）
2、外部经济的作用 比如由于交通运输基础设施的发展，直接推 动了生产和人口向城市集中，导致经济活动 在地理上的集中，实现了规模经济活动，又 进一步促进生产部门和企业平均生产成本与 交易成本的降低。从另一个角度讲，这种经 济活动的集中又会促进基础设施降低单位服 务成本，提高利用效率，有助于基础设施本 身的发展，形成良性循环。
copyright 2005 17
1.4 基础设施的作用（续）
3、基础设施的发展，有利于社会经济结构的转 变和人民生活水平的提高 正是由于基础设施提供的便利，使人类经济 与社会活动的范围、市场空间不断扩大，使 社会与经济发展实现专业化分工，并转向工 业化与市场经济，经济结构的市场化使社会 趋向流动性和现代性（即城市化），直接导 致人们生活水平的提高。
copyright 2005 18
3
1.4 基础设施的作用（续）
4、基础设施投资建设可以拉动经济增长， 并增加就业 例如，自上个世纪九十年代末期我国 实行的基础设施投资政策，弥补了国 内有效需求不足，直接拉动了我国经 济的高速增长，并增加了就业。
2
项目融资
2.1 项目融资概述 1、简介 项目融资（BOT/PPP及其变种形式）是指政府 与外资和/或民营机构签订长期特许经营协议， 授权外商和/或民营投资机构在特许期限内投 资、建设、经营和管理基础设施或公用事
业项 目，向用户提供服务并收取适当费用，由此回 收项目的投资、建设、经营和维护等成本，并 获得合理回报，在特许期满后一般将该项目向 当地政府移交或移交给政府授权的单位。
copyright 2005 20
copyright 2005
19
2.1 项目融资概述（续）
2、项目融资的优缺点 优点：对政府而言，能减轻财政负担，加快发 展基础设施和公用事业，提高基础设施项目 运营效率和服务质量等。对投资机构而言， 利用项目融资杠杆能减少资本金支出，利用 表外融资减轻债务负担，合理分配风险等。 详见第 4.4 节PPP模式的优点。 缺点：对政府来讲，政府守信的成本过高，也 加大了政府守信的不确定性；由于项目投资 大、周期长，市场难以预测；所签订的政府 合同会受到政府换届的影响等。
copyright 2005 21
2.1 项目融资概述（续） 项目融资概述（续）
3、项目融资参与方 ►项目发起人：可能是自然人，但更多的是组 织，发起人必须向人们展示他拥有与拟建项 目相关的建设和运营经验。 ►项目实体：为了运营和筹划项目，发起人一 般会在项目当地注册一个壳公司，按照协议 有关条款，发起向项目实体注入资本金。 ►建筑承包商：是按照设计、采购和建设 （EPC）合同建设项目的经济主体。
copyright 2005 22
2.1 项目融资概述（续）
►贷款人：在国际项目融资中有多种融资机构， 如双边和多边机构：世界银行、国际金融公 司（IFC）等。外商在中国大陆的项目融资也 主要是利用上述国际金融机构。 ►保险提供人：项目发起人要根据适用的法律 购买各种保险，某些项目中，发起人还要购 买诸如政治风险保险，以保护自己的投资。 ►包销商：根据协议，项目的产品由一个单独 的总购买方全部购买，这个购买方即包销商。
copyright 2005 23
2.1 项目融资概述（续）
►第三方运营商：负责项目的运营和维护 （O&M），如果不由第三方运营商经营，项 目就会由某个发起人直接经营（如北京奥运 某些项目的运营）。 ►资源供应商：该主体负责向项目实体提供必 备的燃料（如电厂的煤）、原水供应（如水 厂）或公共服务等。 ►政府：在新兴市场或发展中国家，政府或其 附属机构在项目建设中发挥重要的辅助作用， 如特许权转让主体的工作、为项目提供间接 融资服务等。
copyright 2005 24
4
2.1 项目融资概述（续）
►其他参与方：当地的一些合伙人、项目管 理者（发起人指定的，具体负责项目运 营）、财务顾问、工程顾问、环境咨询顾 问、律师、会计师事务所（提供验资和审 计服务）等。
2.1 项目融资概述（续）
4、项目融资风险管理 ►风险分担原则：通过一系列的协
议将项目风 险分配给最有能力降低或控制风险的参与方。 ►主要风险种类：完工风险 、信用风险 、市场 和操作风险、金融风险、政治风险、法律风 险、环境和社会风险、不可抗力风险。 ►风险分担措施：（风险管理）
copyright 2005 26
copyright 2005
25
2.1 项目融资概述（续）
5、发展中国家的项目融资 20世纪90年代在发展中国家实施项目融资建设 了越来越多的基础设施项目，根据世界银行的 数据显示，1990年～2000年，发展中国家通过 项目融资实施了1900多个已经完成融资封闭的 基础设施项目，总投资5800多亿美元。设计领 域包括：通讯、发电和电力输送、天然气配送、 航空与铁路客货运输、水处理和供应、污水处 理、固体废弃物处理等。发展中国家的基础设 施项目融资已成为世界资本投资的一个亮点。
copyright 2005 27
2.1 项目融资的起源及应用
1、起源： ►第一次使用项目融资这个产品根据记载，可 能要追溯到公元前1800年，也就是近4000年 前，根据《汉谟拉比法典》，船主为造船进 行筹资所使用的形式就是抵押融资，也就是 通常所说的船舶抵押合同。贷款由商业贸易 产生的收入（现金流）进行偿还。如果在贷 款还清之前，船只在旅途中毁坏了，那么欠 贷款人的剩余债务将一笔勾销。
copyright 2005 28
2.2 项目融资的起源及应用（续）
►项目融资的再一次出现就到了19世纪中叶， 即1858年苏伊士运河的融资。苏伊士运河融 资是今天基础设施项目融资的先驱。当时英 国和法国特许经营商是苏伊士运河的发起人， 他们从埃及政府获得了长达99年的对运河进 行建设、运营和维修的特权。而今天这种超 过30年的特许经营权是非常罕见的。到1869 年11月17日，苏伊士运河从融资结束到投入 使用花了11年时间。对于今天的项目发起人 来说，如此长时间的基础设施项目融资能否 成功，值得怀疑。
copyright 2005 29
2.2 项目融资的起源及应用（续）
2、应用 二战以后，项目融资在工业化国家及新兴国家得 到广泛运用： 美国：通过发行行业收益债券为城市基础设施项 目融资；石油、天然气和矿产资源的项目融资； 大型资本设备的租赁融资、高速公路等等。 英国：是欧洲项目融资运用最广泛的国家，电力、 交通、市政基础设施等。 其他运用：1969年的中国香港跨海隧道；1970年 日本东京—大阪的新干线高速列车等等。 20世纪90年代后项目融资在发展中国家广泛应用。
copyright 2005 30
5
2.3 近年来显著的变化
公私合作模式近年来的显著变化：该模式 在很多国家得到应用，逐渐成为国际工程承包 市场上取得项目（尤其是大项目）的重要承包 模式，这是国际市场
上近年来最显著的变化和 特征。有资料显示，大的国际承包公司营业额 的40%～50%来源于BOT/PPP模式，而中国公司 在这方面存在显著的差距。 下面以中国公司为例说明为什么该模式会 成为国际工程承包市场重要的承包模式：
copyright 2005 31
2.3 近年来显著的变化（续）
1、带动国内更多的单位参与国际竞争。 BOT/PPP项目集设计、建设、运营于一体，项目的 出资方在特许权期限内就是业主，根据国际惯例， 可以决定项目的设计单位、建设单位、设备供应单 位等，因此，该模式可以带动国内的更多单位参与 国际竞争。 2、扩大市场份额。 市场份额是企业生存的空间，特许经营（PPP或 BOT）项目是国际大承包商竞争的目标对象，中国 的公司要想在国际市场上求发展，就必须占有一定 份额的国际工程市场份额。
copyright 2005 32
2.3 近年来显著的变化（续）
3、提高中国公司的国际竞争能力 特许经营项目涉及到资本运营、施工、国际 经营管理、国际商务等专业领域，对承包商 要求很高，参与国际市场项目融资竞争可以 促进我国的工程承包公司经营与管理水平的 提升，提高综合国际竞争力。 4、为国内资本寻求国际投资市场 随着我国经济进一步发展，国内私人部门 （企业）资本总量逐渐积累起来，达到相当 规模，特许项目为国内资本寻求国际市场发 展开拓了有效的投资渠道。
copyright 2005 33
3 项目融资在中国 3.1 宏观政策环境
1、国家法规与制度 市政公用事业市场化改革和公私合作在2000年以后 才成为一项国策并大规模推动。建设部2002年12月颁 布《关于加快市政共用行业市场化进程的意见》、 2004年5月1日实施的《市政公用事业特许经营管理办 法》、2004年建设部《城市供水、管道燃气、城市生 活垃圾处理特许经营协议示范文本》，2005年2月《国 务院关于鼓励和引导个体私营等非公有制经济发展的 若干意见》（号称“非公经济36条”）更强调允许非共 有资本进入电力、电信、铁路、民航、石油等垄断行 业，引入竞争机制，支持非公资本参与各类公用事业 和基础设施投资建设与运营。
copyright 2005 34
3.1 宏观政策环境（续） 2、地方性规章制度 深圳市2003年5月《公用事业特许经营办法》、 北京市2003年10月《城市基础设施特许经营 办法》，其他一些地方如沈阳市等也都发布 了相应的管理规章。 3、政府的动力在于，仅依靠政府财政在公用 基础设施上的投入早已捉襟见肘。同时，也 是经济、社会与市场发展的趋势，需要在全 社会范围内利用两个市场，配置两种资源。
copyright 2005 35
3.2 关于项目法人招标
1、项目法人招标。兴起于20世纪90年代，是投
融资和招投标体制的一项重大创新。狭义的项 目法人招标通常被业内成为PPP模式，即公私 合作，指利用外资、国内民营机构在融资、技 术和管理方面的优势为政府公共机构服务，政 府通过资金支持或其他补助等方式提供支持。 广义的项目法人招标还包括BOT、BT、代建 制等模式。近年来，项目法人招标模式在国外 的应用领域与数目逐年增加，在国内，项目法 人招标在2000年后才得到市场广泛认可，最典 型意义的是北京奥运主要项目采取了PPP模式。
copyright 2005 36
6
3.2 关于项目法人招标（续）
2、国内情况 长期以来，我国社会公益事业和基础设施建 设主要依赖政府投入，利用社会资金规模小， 市场化程度低，而政府受财力限制，靠政府投 资这些项目建设已经难以满足社会和经济发展 的需要。为解决资金供需矛盾，广泛吸引社会 资本，加快社会公益事业和基础设施项目的建 设，一些地方实行了项目法人招标制度，已成 为探索建立市场化的项目建设、运营、管理良 性机制，促进投融资体制改革的重要制度。
copyright 2005 37
3.2 关于项目法人招标（续）
3、项目法人招标有利之处： ►推动了政府公共项目管理体制与机制创新 传统体制下，我国公益性和基础设施项目建 成后的运营状况非常糟，主要依靠政府财力 支持，效率低下，亏损严重，成为政府负担 和包袱，缺乏有效的市场机制。采用项目法 人招标后，政府通过财政性资金补贴、贴息 等方式提供制度支持，项目的投资建设运营 由中标后的企业执行，实现了风险转移，而 政府则成为规则的制定者和市场的监管者。
copyright 2005 38
►增强了政府投资的透明度 长期以来，我国公益性和基础设施项目投资领 域存在严重的信息不对称现象：非公投资者即 使愿意投资基础设施项目，但是找不到合适的 项目，也无从了解政府的真实意图。推行项目 法人招标制度后，通过向社会发布招标公告， 使各类投资者能够便捷全面地获得投资信息， 有一个公开、公平的机会参与竞争并分享可能 的投资收益。同时，由于有广泛的社会机构参 与博弈，使政府不得不自觉地规范行为。另外 通过这种方式选择的投资者其信誉度比招商引 资的要高。实际上，是对全社会有益。
copyright 2005 39
►实现了投资主体多元化 在实行项目法人招标前，这类项目主要由政 府部门或政府所属行政性公司采取行政垄断 方式直接投资、建设和运营，投资主体单一， 导致低效和浪费行为。实行项目法人招标后， 在不同行业、不同地区，为不同所有制非政 府投资主体平等参与有商业前景的公益性和 基础设施项目创造了条件，实
现了投资主体 多元化。
copyright 2005
40
3.3 项目融资在中国的应用
1、我国自上世纪九十年代起已开始应用项目 融资，近年来随着我国经济建设高速发展， 基础设施和公用事业建设严重滞后或效率 低下，政府开始大力推广该模式的应用。 2、由于承包商（尤其有外商的参与）在项目 融资全过程参与程度高，有效的促进了我 国建筑市场、资本市场、技术市场、人才 市场的全球化进程，但同时我们也让出了 一定的市场份额，有得有失，要辩证地看 待这个问题。
copyright 2005 41
3.3 项目融资在中国的应用（续）
3、国内民营机构参与的公私合作项目： ►河北新奥燃气的全国中小城市燃气项目； ►湖北十堰公交整体民营化项目； ►温州东庄垃圾发电厂BOT项目； ►长沙第八水厂BOT项目；等等，等等。 特点：规模比较小，融资额度也小，政府比 较谨慎，仅提供一些小的项目来试点。
copyright 2005 42
7
3.3 项目融资在中国的应用（续）
4、有跨国公司参与的项目 ►北京市经济技术开发区亦庄污水处理厂：国内第一 个采用BOT方式建立的污水处理厂； ►北京高碑店污水处理厂：国内规模最大的BT方式建 立的污水处理厂； ►北京市高安屯垃圾发电厂：国内单线日处理量最大 的垃圾发电BOT项目； ►北京小汤山医疗垃圾无害化处理BOT项目； ►北京市第十水厂BOT项目； ►TOT项目：江苏谏壁自来水公司；江苏昆山污水处 理厂；江苏盐城污水处理厂等等；
copyright 2005 43
3.3 项目融资在中国的应用（续）
5、最经典的PPP项目 ►正在建设的国家奥林匹克体育场（即“鸟巢”主会场） 项目 ； ►奥运会水上公园项目。 特点： ►投资规模巨大，涉及专业范围广泛，关系极其复杂； ►风险与利益机制难以定位，很多不确定因素； ►庞大复杂的系统工程； ►为中国培养了一批高层次复合型项目管理人才； ►开启了中国PPP项目运作大门，PPP必将迎来高潮。
copyright 2005 44
4
关于PPP模式 关于PPP模式
4.1 PPP定义（续） PPP定义（续）
广义的PPP：是指公共部门与私人部门为提 供公共产品或服务的一切合作关系。 狭义的PPP：仅指一系列项目融资模式的总 称，如BOT、TOT、BOOT等多种模式。这个意 义上讲，PPP代表的是一个完整的结构融资—— 项目融资的概念。 通过PPP，合作方可以达到与预期单独行动 相比更为有利的结果，合作各方参与某个项目 时，政府并不是把项目的责任全部转移给投资 方，而是与参与各方共同承担责任和融资风险。
copyright 2005 46
4.1 PPP定义 PPP定义
PPP是英文“Public-Private partnership”的缩写，是指 政府公共部门和私人部门合作完成基础设施的投资和 建设
，满足经济与社会发展对基础设施的要求。简言 之，PPP是指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提 供公共产品或服务的一种方式。 PPP是在英国首先发展起来的特许权经营制度。该 词最早由英国政府于1992年提出，当时界定为政府与 私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运 营、或管理公共设施并向公众提供公共服务。 PPP本身是一个意义非常宽泛的概念。有广义和狭 义之分。
copyright 2005 45
4.2 PPP分类——目前比较公认的分类 PPP分类——
一级分类 二级分类 模块式外包 (Component Outsourcing) 外包类 (Outsourcing) 三级分类 Service Contract：服务外包 Management Contract：管理外包 DBT：Design-Build-Transfer 整体式外包 (Turnkey) O&M：Operation & Maintenance DBO： Design-Build-Operate PPP 特许经营类 (Concession) TOT 转让-经营-转让 BOT 建造-经营-转让 Others 其它 设计-建造-转让 DBMM： D-B-Major Maintenance 设计建造主要维护 经营和维护 设计建造经营 含义
4.3 PPP项目特点 PPP项目特点
1、主要是大型公共基础设施项目，政府应该建 设而又财力不足的社会基础设施。项目的最终 拥有者是政府，受益的是整个社会。 2、PPP项目主要出现在一个国家或地区经济发 展到一定水平以后。由于需要用项目产生的收 益偿还投资并取得相应报酬，因此项目所在国 公众对公共产品要有一定的消费能力。 3、项目周期长，投资规模大。主要包括项目的 审批时间、项目的建设时间和项目的运营时间。
copyright 2005 48
PUOT：Purchase-Upgrade-Operate-Transfer LUOT：Lease-Upgrade-Operate-Transfer BLOT：Build-Lease-Operate-Transfer BOOT：Build-Own-Operate-Transfer DBTO：Design-Build-Transfer-operate DBFO：Design-Build-Finance-Operate PUO：Purchase-Upgrade-Operate 购买-更新-经营 BOO：Build-Own-Operate 建造-拥有-经营 股权转让：上海浦东新区水厂、沈阳第八水厂
完全私有化 私有化类 (Divestiture) copyright 2005
部分私有化
其它 47
8
4.3 PPP项目特点（续） PPP项目特点（续）
4、项目不确定因素多，风险大。除了市场风险 外，还包括一些特殊风险，经济发展周期性波 动对一国经济产生的影响会直接影响PPP项目 的收益。 5、项目涉及面广，关联单位多。涉及到政府、 投资商、银团、消费者、社会公众等多方面利 益，在项目实施过程中，需要组织者、出资者、 建造者、设备供应商、设计者、项目营运者等 多个单位的长期有效合作才能完成。 6、项目本身难以实现回报的准经营性项目，通 常采用国际上通行的这种PPP模式运作。
copyright 2005 49
4.4 PPP模式优点 PPP模式优点
PPP方式最大的优点：在于将市场机制引入到 基础设施的投融资领域。 具体有以下几点： 1、引入竞争
机制，促进了政府诚信建设； 2、缓解政府财力不足导致的资金短缺困境， 加快发展基础设施和公用事业； 3、充分发挥外商及民营企业的能动性和创造 性，提高项目运营效率和服务质量； 4、有效地促进了市场法律法规制度的完善；
copyright 2005 50
4.4 PPP模式优点（续） PPP模式优点（续）
5、促进了技术转移； 6、培养了专业人才； 7、促进了国内金融市场的发展； 8、对外商及民营企业而言，减少资本金支出， 实现“小投入做大项目” ； 9、利用表外融资的特点，减轻投资者债务负担； 10、能利用有限追索的特点，合理分配风险， 加强对项目收益的控制和保留较高的投资收 益率（对比完全追索） 。
copyright 2005 51
4.5 PPP关键问题：政府的诚信承诺 PPP关键问题：政府的诚信承诺
1、PPP并不意味着政府完全退出基础设施领域， 不是简单的“国退民进”。 2、PPP的成功离不开政策的有力支持。 3、需要健全的法律法规制度，并得到有效执行。 有官员说“建立清晰的法律法规制度，充分尊 重法律的尊严，做到有法必依，而不是朝令 夕改，是在中国推广PPP方式最重要也是最迫 切的任务。政府部门对PPP方式的最大支持应 当体现在透明的、具有可预见性的、建立在 合理法律框架上的监管实践中。”
copyright 2005 52
4.6 PPP最大风险 PPP最大风险
PPP最大的风险：在于PPP模式相关的法律法规 PPP最大的风险：在于PPP模式相关的法律法规 和政策框架的缺失，由此带来了巨大的政策不 和政策框架的缺失，由此带来了巨大的政策不 确定性，即政府部门没有诚信。 确定性，即政府部门没有诚信。 2005年3月31日在清华大学紫光国际会议交流中 2005年 31日在清华大学紫光国际会议交流中 心举办的“（特许经营）项目融资（BOT/PPP） 心举办的“ （特许经营）项目融资（BOT/PPP） 国际前沿论坛”上，与会代表普遍认为，政府 国际前沿论坛” 上，与会代表普遍认为，政府 的可信承诺将决定PPP项目执行的成功与否。 的可信承诺将决定PPP项目执行的成功与否。 本人认为，承诺毕竟是承诺，不能代表法律，尤 其在政府部门换届以后，前任的承诺值几何？ 其在政府部门换届以后，前任的承诺值几何？ 投资商尤其害怕被“关门打狗”。 投资商尤其害怕被“ 关门打狗”
copyright 2005 53
4.7 什么是“关门打狗”？ 什么是“ 关门打狗”
即一些政府部门为了片面追求招商引资的政 绩，在招商引资谈判过程中，先承诺以各种 优惠政策和条件吸引投资，甚至承诺最低回 报率，当私人投资或外资进入并“沉淀”下来 以后，这些承诺往往很难兑现。这一现象在 中国比较普遍。 后果：一方
面引起了许多商务纠纷，另一方 面对我国政府的声誉产生不利影响，有一些 项目外商甚至提前终止。
copyright 2005 54
9
4.8 公私合作在中国存在的问题
1、私人投资基础设施项目的审批问题 根据国务院2004年颁布的投融资体制改革决 定，目前政府投资项目仍按以前办法审批， 企业投资项目视不同情况，分别采用备案制 和核准制。但由企业投资的基础设施项目应 如何审批，文件未予以明确规定，这使有关 部门和投资企业都倍感困惑。在实际操作中， 由于政策界限难以把握，导致项目操作时间 无形被延误，造成企业的损失。
copyright 2005 55
4.8 公私合作在中国存在的问题（续）
2、特许经营办法与现行基本建设程序不衔接 ►近年来，国家和地方有关投资的政策性规章对 开放市场、吸引投资、规范政府与企业行为起 到了积极的作用。但在企业中标后，如何开展 项目前期工作、进行项目建设存在程序上的障 碍，使企业有时无所适从。按照特许经营项目 的一般原则，项目的基本条件、规划条件、配 套设施由招标方通常是政府相关部门负责提供， 并在招标文件中明确。投标方根据规定编制标 书，招标方经过技术、经济、环保等方面审查 后，选出符合条件并有竞争力的企业中标。
copyright 2005 56
4.8 公私合作在中国存在的问题（续）
►但在中标后，按现行基本建设程序，企业还 需要到计划、规划、土地、环保等部门审批， 而这些部门审批程序非常复杂，有时并不认可 城市建设部门的意见，客观上存在对项目进行 二次审批的情况，人为地延误了时间。更为重 要的是，政府各部门不协调、不买帐的问题， 审查后提出的意见与企业和政府之间签定的特 许经营协议有冲突，企业的利益难以保障。 ►怪圈“先有鸡还是先有蛋”存在于政府审批与项 目公司的工商注册登记之间，而特许协议又规 定投资方必须在规定时间内完成建设。
copyright 2005 57
4.8 公私合作在中国存在的问题（续）
3、特许经营在法律上的缺陷 ►目前国内相关特许经营管理方面的规章都是部门性 的规章文件，并没有通过同级人民代表大会审议通 过，在法律效力上显得不足。而公司双方签定的特 许经营协议也未经同级人大审批。 ►市场条件下，特许经营协议由企业与政府有关部门 （环保、建设、规划等）签定，有时这些部门并未 取得政府的书面授权文件，有时是投资方与政府指 定的某个企业或事业单位签定，其授予特许经营权 的资格存在法律上的问题。 ►所有这些增加了规范操作企业对项目风险的评估值， 相应提高投标报价，增大了政府与公众的负担，也 在客观上给非规
范操作企业提供了扰乱市场的机会。
copyright 2005 58
4.8 公私合作在中国存在的问题（续）
4、项目法人招标操作程序与行为规范无法可依 ►2000年开始实施的《招投标法》是规范中国 大陆境内所有招投标行为的法律，但主要是 工程建设中的勘察、设计、施工、监理、主 要设备和材料的采购等方面，并未涉及到项 目法人招标的具体内容。 ►建设部在2004年10月份颁布实施的《特许经 营管理办法》，只是一个政策性指导文件， 对招投标程序等也未做具体规定。导致了在 项目招标过程中的不规范行为。
copyright 2005 59
4.8 公私合作在中国存在的问题（续）
5、项目融资存在障碍 目前国内尚未建立真正的项目融资金融服务 体系，使现有部分基础设施项目，如BOT项 目只能采取企业信用与担保贷款的融资方式， 而且是目前国内唯一的融资方式，难以实现 以项目本身形成的资产抵押与现金流（收费 权）质押的真正项目融资方式，形成了企业 投资与行业发展的障碍，影响了基础设施的 市场化建设。对于狭义PPP项目也是如此。
copyright 2005 60
10
4.8 公私合作在中国存在的问题（续）
6、政府部门存在的问题 仅从市场运作上来看，政府部门有以下地方需要 改进： ►政府信用有待提高。既然是开放了市场，又同意 让社会资本（包括外资）进入市场，就应该有必 要的信用，这对私人投资基础设施项目尤其重要。 ►一些政府对私人投资基础设施项目遮遮掩掩，项 目的前期工作不彻底，造成以后法律上和技术上 无休止地扯皮。 ►原因是多方面的。有政府自身的，也有策略上的。
copyright 2005 61
4.9 成功实施PPP的必要条件 成功实施PPP的
PPP方式能否成功运用于基础设施项目取决 于多个因素，根据近年来国内外发展及专家的分 析，以下几个方面被业内认为是PPP成功运作的 必要条件： 1、良好的政府环境和市场环境是PPP能否成 功的首位必要条件。 一方面，政府部门的各种行政审批权的下放或 解除，确实是减少行政手段干预市场的重要举措， 但是在深化市场改革中，尤其是推进基础设施领 域的市场化改革进程，更需要政府转变职能，采 用市场化的或激励性的支持手段，为基础设施产 业长期持续发展提供基础条件。 copyright 2005 62
4.9 成功实施PPP的必要条件（续） 成功实施PPP的必要条件（续）
另一方面，政府部门有必要为基础设施产业 建立有效的成本和定价机制、投资收益机制、 及透明的监管机制，而且，在PPP运作过程中， 需要在项目设计、融资、运营、管理和维护 等各个阶段，对政府部门与投资方及项目公 司各自需承担的责任、义务和风险进行明确 界
定，使双方利益透明，尤其是投资人的利 益得到保护。因此，PPP项目成功的运作，需 要清晰、完善的法律和法规制度来保障。
copyright 2005 63
4.9 成功实施PPP的必要条件（续） 成功实施PPP的必要条件（续）
2、培养竞争机制、建立有效竞争的市场结构是PPP成 功运作的微观基础。 目前国内公用事业基本上是由国有企业代表政府垄断 投资、建设、运营，由于出资人虚位、政企不分等因素 制约，我国公用事业整体缺乏竞争机制、激励机制与约 束机制，不是真正的市场竞争主体，无法真正有效地参 与PPP项目的运作中来，而国内民营企业要参与大型基 础设施建设，在资金实力，尤其在运作与管理能力方面 还需要进一步提高。要成功实施基础设施PPP方式，必 须加快国有企业改制，引入非公资本，鼓励加快民营基 础设施企业发展壮大，打破垄断，构建一个产权主体多 元化、有效适度竞争的微观市场结构。
copyright 2005 64
4.9 成功实施PPP的必要条件（续） 成功实施PPP的必要条件（续）
3、完善高效的中介服务体系是PPP成功技术保证 项目特许经营权是PPP模式运作的基本方式，需 要进行结构融资、项目融资、广泛运用比较复 杂的金融、财务、流程管理、商务与法律等知 识，专业化和运作人才是实施PPP所必备的。涉 及到投资顾问、财务顾问、融资顾问、技术顾 问、市场顾问、法律顾问等专业机构和人士的 团队协作才能完成，成熟的专业中介服务体系 是高质量、低成本、低风险地完成项目的保证。 （案例：沈阳市第8水厂）
copyright 2005 65
4.9 成功实施PPP的必要条件（续） 成功实施PPP的必要条件（续）
4、投资机构（主要是外商）应保持足够的理性 由于中国一直未能出台一部关于项目融资的法 律，使实际操作上无章可行。国内的一些项目 的招投标流程都是有经验的中介公司（如国信 招标公司）根据经验编制而成。外商利用了这 一制度上的漏洞，以及利用一些政府官员的无 知和腐败，签订的是一个不平等条约（如沈阳 第九水厂项目）。更有甚者，外商利用地方政 府招商引资心切，逼其承诺高回报、全购买协 议等不平等条件，这些项目最后都出了问题。
copyright 2005 66
11
4.9 成功实施PPP的必要条件（续） 成功实施PPP的必要条件（续）
而通过理性规范程序的竞标项目，既 是对外商的一种约束，同时也是对政府的 一种约束。另一方面，竞标通常会形成风 险分担，这将在很大程度上有助于兑现合 同。 因此，外商保持理性行为，设定合理 回报、签订理性合约将是确保公私合作成 功的重要必要条件之一。
copyright 2005 67
4.9 成功实施PPP的必要条件（续）
成功实施PPP的必要条件（续）
5、有效的资金与资本市场是PPP成功的金融保 证 目前国内的资金与资本市场都难以有效地为 成功实施PPP项目融资提供保证。PPP项目收益 率低，难以符合短期融资的条件。而在长期资 本市场上，国内的证券市场严格的条件限制使 PPP项目公司望钱无门，建设债券市场更是条件 苛刻。2005年中央银行颁布实施了企业短期融 资券管理办法，将来是否有磋商的空间，拭目 以待。
copyright 2005 68
4.10 PPP项目运作过程——主要阶段 PPP项目运作过程——主要阶段
1、项目确定阶段。收集信息、项目筛选、尽职调查、 可行性预分析、有关专家咨询。 2、文件制作阶段。制作标书、技术、设计、金融、财 务等支持、发掘公共关系资源等。 3、投标阶段：正式递交标书、运作公共关系。 4、中标阶段：与政府商务谈判、融资安排、签定各种 协议文件、确定后续建设及运营条件、项目公司设 立等。 5、建设阶段：项目施工建设等。 6、运营阶段：专业化的运营、收回投资、维护保养等。 7、移交阶段：特许经营期满后，向政府或有关授权部 门移交项目、或申请展期。
copyright 2005 69
4.11 PPP项目运作过程——简要流程 PPP项目运作过程——简要流程
收集招投标信息 项目筛选 前期调研 准备投标文件 投标 与政府谈判 签定特许权协议 成立项目公司 正式聘用专业人员 PPP项目进入建设阶段 进入运营阶段 PPP项目资产移交
咨询有关部门 及机构 中标后 法律、技术等 顾问支持
尽职调查、可行性分析 技术、金融、财务与 法律等支持 各顾问中介机构参与 银行贷款意向或承诺 章程、协议、验资、注册等
运 作
特许权经营期满
copyright 2005
按照协议进行维护与保养 政府部门按照协议接受
70
4.12 PPP项目评价财务模型 PPP项目评价财务模型
对于PPP项目，通常利用贴现现金流（DCF） 模型，使用净现值（NPV）和内部收益率 （IRR）两个指标来评价项目的可行性。 1、NPV评价指标模型
4.12 PPP项目评价财务模型（续） PPP项目评价财务模型（续）
各指标含义： CF0=初始现金流出，即投资支出，为负“–” 现金流。 CFt=期间预测的现金流，预测精度如何将 直接影响模型的可靠性。 n=项目生命周期，通常为特许经营期。 r=贴现率，指资本的机会成本，或预期收 益率，或可比行业平均净资产收益率。
copyright 2005 72
NPV = −CF0 +
或
copyright 2005
CFn CF CF2 1 + + ... + 1 2 (1+ r) (1+ r) (1+ r)n
n
NPV = ∑
t =0
CFt (1 + r ) t
71
12
4.12 PPP项目评价财务模型（续） PPP项目评价财务模型（续）
NPV的应用： ►NPV主要告诉投资者，他向某个项目投入CF0 资金，与从该项目获得的现金流分红C
Ft按照 既定的贴现率r进行贴现后的总和相比，是正 还是负。 ►选择投资项目的原则：NPV为正，则接受项 目；NPV为负，则拒绝项目。 ►如果两个投资项目互相排斥，且NPV都为正， 则选择NPV大的项目。 ►NPV用于评估新建项目、已经运行的项目等。
copyright 2005 73
4.12 PPP项目评价财务模型（续） PPP项目评价财务模型（续）
2、IRR评价指标模型 ►IRR主要用来评价新建项目。IRR被定义为一 种折现率，该折现率使得项目现金流出的现 值，等于项目现金流入的现值。 即：PV（现金流入）=PV（现金流出） ►或者说，IRR使得NPV=0，即：
C F C F C F N V=− F+ 1 1 + 2 2 +...+ n n =0 P C0 (1+IR ) (1+IR ) (1+IR ) R R R
copyright 2005 74
4.12 PPP项目评价财务模型（续） PPP项目评价财务模型（续）
或
NPV =
4.13 PPP模式几个前沿问题 PPP模式几个前沿问题
∑
n
t=0
C Ft =0 (1 + IR R ) t
IRR模型评估项目的原则： 如果IRR大于项目的加权平均资本成本 （WACC），项目可以接受，否则就拒绝 该项目 通常计算两类IRR ：全项目IRR，自有资金 （资本金）IRR。
copyright 2005 75
1、政府如何建立诚信？ 2、法律制度框架如何完善？ 3、融资渠道如何适应PPP的发展要求？ 4、在PPP运营过程中引入保险制度。
copyright 2005
76
5
项目融资在现实项目中的应用
5.2 其它项目
地铁四号线： 2004年12月5日，香港地铁公司、北京市 基础设施公司、北京首都创业投资集团有限公 司在北京签署了投资原则性协议，决定以PPP 模式合作投资、建设并运营北京地铁四号线。 协议规定：注册资本15亿人民币，香港地铁和 北京首创集团各占49%，北京基础设施投资公 司负责2%的投资额。项目公司负责列车、机 电设备及线路的运营。估计一年的运营总收入 7亿元人民币，归PPP公司所有，项目公司向北 京基础设施有限公司租赁洞体并支付租金。
copyright 2005 78
5.1 PPP在北京奥运项目中的应用 划时代的“鸟巢”项目应用了PPP模式，是中国 第一个成功的PPP模式的城市基础设施项目：
北京市国有资产 经营有限公司
中信集团
45%
北京城建集团 30%
Golden State Holding Group
中信岳强公司 20%
5%
组成中信投标联合体
58% 42%
国家体育场有限责任公司
copyright 2005 77
13
5.2 其它项目 （续）
沈阳市自来水八厂股权转让：失败的PPP 上海浦东新区自来水厂股权转让 沈阳市第九水厂
谢谢荣老师！ 谢谢荣老师！ 谢谢大家！ 谢谢大家！
copyright 2005
79
copyright 2005
80
14
《高级经济学专题》报告
基础设施投资的PPP模式
报 告 人：饶为富 班 级：05级博士生 指导教师：荣朝和教授 2005年12月21日
copyright 2005 1
[本人简介] 高级工程师，清华大学经管学院96级全日 制工商管理硕士，05级铁科院博士生，专业：运输经 济学，导师：李群仁研究员。1991年参加工作，在核 工业部（现为中国核工业集团公司）从事技术管理工 作；1997年创立北京友邦联信投资顾问有限公司，任 董事总经理；2001年初参与设立华龙证券有限公司， 并出任北京总部副总经理，完成了山西安泰集团股份 有限公司的股票发行工作；02年3月出任Golden State Holding Group Co., Ltd.投资副总监，兼任北京金州工程 有限公司（外商独资）常务副总经理和人力资源总监， 2004年4月离职，参与国内政策研究机构主持的国有企 业主辅分离改制工作。曾出任过三十多家机构的高级 顾问，主持完成的项目涉及股份制改革、股权转让、 股票发行与上市、战略咨询、管理咨询、融资顾问、 收购兼并、资产重组等方面。
copyright 2005 2
前 言
在荣老师的指导下，我选择了《基础设施投资 的PPP模式》专题，基于以下三方面原因：一 是本人以前在外企工作的时候接触了这方面的 实务，但没有系统地总结；二是今后跟我可能 从事的专业有关系；三是我国的基础设施投资 每年以两位数的增长速度发展，这方面今后的 空间会比较大。本报告力求将所涉及的知识点 讲解出来，供大家参考。重点在关于PPP的第4 部分：PPP的含义、运作过程、风险、在我国 的发展趋势等，并列举实例加以讲解，以达到 形象化具体化。
copyright 2005 3
目
录
1 基础设施 1.1 概要 1.2 基础设施的含义 1.3 基础设施的特点 1.4 基础设施的作用 2 项目融资 2.1 项目融资概述 2.2 项目融资的起源及应用 2.3 近年来显著的变化
copyright 2005 4
目 录（续） 3 项目融资在中国 3.1 宏观政策环境 3.2 关于项目法人招标 3.3 项目融资在中国的应用 4 关于PPP模式 4.1 PPP定义 4.2 PPP分类 4.3 PPP项目特点 4.4 PPP模式优点 4.5 PPP模式关键问题
copyright 2005 5
目
录（续）
4.6 PPP模式最大风险 4.7 什么是“关门打狗” 4.8 公私合作在中国存在的问题 4.9 成功实施PPP的必要条件 4.10 PPP项目运作过程——主要阶段 4.11 PPP项目运作过程——一般流程 4.12 PPP项目评价财务模型 4.13 PPP模式几个前沿问题 5 项目融资（PPP/BOT）在现实项目中的应用
copyright 2005 6
1
参考文献：
1、 张培刚主编：《发展经济学教程》，经济科 学出版社，2001.12。 2、（美）M.Fouzul Kabir Khan, Robert J. Parra 著， 朱彩虹、黄苏萍译：《大项目融资》，清华大学出 版社，2005年6月第1版。 3、2004
年10月24～26日，安徽黄山召开的《中国 公共部门与私营部门合作论坛》的部分会议资料。 4、2005年3月30日～4月1日，清华大学国际工程 项目管理研究院与欧盟“联系亚洲计划：欧亚PPP联 络网”联合举办的《（特许经营）项目融资 （BOT/PPP）国际前沿论坛》部分会议资料。
copyright 2005 7
1 基础设施
1.1 概要 1、基础设施是经济发展和现代化的基本 条件。基础设施发展状况如何，决定 着一个国家和地区经济结构的优劣， 决定其经济发展水平和速度。 2、基础设施投资规模大，资本系数高， 回收周期长，发展中国家的基础设施 投资往往滞后，在一定程度上制约了 经济的发展。
copyright 2005 8
1.1 概要（续） 3、发展中国家正在尝试进行基础设施 投融资及管理改革，以改善基础设 施现状，推动经济发展。 4、一种新型的投融资方式—— 公私 合营（Public-Private Partnership ） 正在被越来越多的国家所采用。
1.2 基础设施的含义
1、基础设施（Infrastructure)是指为直接生 产部门和人民生活提供共同条件和公共 服务的设施和机构，有广义和狭义之分。 2、狭义基础设施：是指提供有形产品的部 门和设施，如交通部门、动力部门、自 来水、煤气等等。 3、广义基础设施：还包括教育、科研、环 境和公共卫生、司法、国防和国家行政 管理系统，它们是提供无形产品的部门。
copyright 2005 10
copyright 2005
9
1.2 基础设施的含义（续） 基础设施的含义（续）
4、其它分类：基础设施还可以分为生产性基础 设施和非生产性基础设施。 -- 生产性基础设施：是指直接为物质生产部门服 务的铁路、公路、供水、供电、电讯部门等。 -- 非生产性基础设施：是指与生产过程发生间接 联系的教育、科研和卫生部门等。 -- 随着社会的发展和技术进步的加快，基础设施 的范围也在发生变化，如现在的互联网络等。
copyright 2005 11
1.3 基础设施的特点
先行性和基础性 不可贸易性 整体不可分性 准公共物品性
copyright 2005
12
2
1.3 基础设施的特点（续）
1、先行性和基础性 基础设施所提供的公共服务是所有的商品 与服务的生产所必不可少的，若缺少这些 公共服务，其他商品与服务（主要指直接 生产经营活动）便难以生产或提供。 2、不可贸易性 绝大部分基础设施所提供的服务几乎是不 能通过贸易进口的。一个国家可以从国外 融资和引进技术设备，但要从国外直接整 体引进机场、公路、水厂是难以想象的。
copyright 2005 13
1.3 基础设施的特点（续）
3、整体不可分性 通常情况下，基础设施只有达到一定规模 时才能提供服务或有效的提供服务，象公 路、机场、港口、电信、水厂等
这样的行 业，小规模的投资是不能发挥作用的。如 电站大坝不能只建到河中间、机场跑道不 能留半截不修完、连接两城市的轻轨不能 只建一半等等。
copyright 2005 14
1.3 基础设施的特点（续）
4、准公共物品性 有一部分的基础设施提供的服务具有相对的 非竞争性和非排他性，类似于公共物品。 ◆非竞争性是指：一部分人对基础设施的消费 或使用不影响他人的消费或使用。比如公路， 每个单位和个人都可以同时使用而不受影响。 ◆非排他性是指：不可能禁止他人使用基础设 施所提供的服务，或要在花费很高的成本后才 能禁止，对这样的服务，实际上任何人都不可 能将另外的人排除在外。
copyright 2005 15
1.4 基础设施的作用
1、基础设施是直接生产部门的建立与发展的基 础与前提条件 没有基础设施提供的产品或服务，直接生产部 门就不可能顺利地建立和发展，至少将不能有 效地进行生产活动。基础设施的发展，直接和 间接地影响生产部门的成本和效益，最终影响 其供给产品的质量和数量。如交通运输直接影 响煤炭的生产，电力供应直接影响生产与人民 生活，城市基础设施直接影响投资环境，农田 水利直接影响粮食和农作物的生产等等。
copyright 2005 16
1.4 基础设施的作用（续）
2、外部经济的作用 比如由于交通运输基础设施的发展，直接推 动了生产和人口向城市集中，导致经济活动 在地理上的集中，实现了规模经济活动，又 进一步促进生产部门和企业平均生产成本与 交易成本的降低。从另一个角度讲，这种经 济活动的集中又会促进基础设施降低单位服 务成本，提高利用效率，有助于基础设施本 身的发展，形成良性循环。
copyright 2005 17
1.4 基础设施的作用（续）
3、基础设施的发展，有利于社会经济结构的转 变和人民生活水平的提高 正是由于基础设施提供的便利，使人类经济 与社会活动的范围、市场空间不断扩大，使 社会与经济发展实现专业化分工，并转向工 业化与市场经济，经济结构的市场化使社会 趋向流动性和现代性（即城市化），直接导 致人们生活水平的提高。
copyright 2005 18
3
1.4 基础设施的作用（续）
4、基础设施投资建设可以拉动经济增长， 并增加就业 例如，自上个世纪九十年代末期我国 实行的基础设施投资政策，弥补了国 内有效需求不足，直接拉动了我国经 济的高速增长，并增加了就业。
2
项目融资
2.1 项目融资概述 1、简介 项目融资（BOT/PPP及其变种形式）是指政府 与外资和/或民营机构签订长期特许经营协议， 授权外商和/或民营投资机构在特许期限内投 资、建设、经营和管理基础设施或公用事
业项 目，向用户提供服务并收取适当费用，由此回 收项目的投资、建设、经营和维护等成本，并 获得合理回报，在特许期满后一般将该项目向 当地政府移交或移交给政府授权的单位。
copyright 2005 20
copyright 2005
19
2.1 项目融资概述（续）
2、项目融资的优缺点 优点：对政府而言，能减轻财政负担，加快发 展基础设施和公用事业，提高基础设施项目 运营效率和服务质量等。对投资机构而言， 利用项目融资杠杆能减少资本金支出，利用 表外融资减轻债务负担，合理分配风险等。 详见第 4.4 节PPP模式的优点。 缺点：对政府来讲，政府守信的成本过高，也 加大了政府守信的不确定性；由于项目投资 大、周期长，市场难以预测；所签订的政府 合同会受到政府换届的影响等。
copyright 2005 21
2.1 项目融资概述（续） 项目融资概述（续）
3、项目融资参与方 ►项目发起人：可能是自然人，但更多的是组 织，发起人必须向人们展示他拥有与拟建项 目相关的建设和运营经验。 ►项目实体：为了运营和筹划项目，发起人一 般会在项目当地注册一个壳公司，按照协议 有关条款，发起向项目实体注入资本金。 ►建筑承包商：是按照设计、采购和建设 （EPC）合同建设项目的经济主体。
copyright 2005 22
2.1 项目融资概述（续）
►贷款人：在国际项目融资中有多种融资机构， 如双边和多边机构：世界银行、国际金融公 司（IFC）等。外商在中国大陆的项目融资也 主要是利用上述国际金融机构。 ►保险提供人：项目发起人要根据适用的法律 购买各种保险，某些项目中，发起人还要购 买诸如政治风险保险，以保护自己的投资。 ►包销商：根据协议，项目的产品由一个单独 的总购买方全部购买，这个购买方即包销商。
copyright 2005 23
2.1 项目融资概述（续）
►第三方运营商：负责项目的运营和维护 （O&M），如果不由第三方运营商经营，项 目就会由某个发起人直接经营（如北京奥运 某些项目的运营）。 ►资源供应商：该主体负责向项目实体提供必 备的燃料（如电厂的煤）、原水供应（如水 厂）或公共服务等。 ►政府：在新兴市场或发展中国家，政府或其 附属机构在项目建设中发挥重要的辅助作用， 如特许权转让主体的工作、为项目提供间接 融资服务等。
copyright 2005 24
4
2.1 项目融资概述（续）
►其他参与方：当地的一些合伙人、项目管 理者（发起人指定的，具体负责项目运 营）、财务顾问、工程顾问、环境咨询顾 问、律师、会计师事务所（提供验资和审 计服务）等。
2.1 项目融资概述（续）
4、项目融资风险管理 ►风险分担原则：通过一系列的协
议将项目风 险分配给最有能力降低或控制风险的参与方。 ►主要风险种类：完工风险 、信用风险 、市场 和操作风险、金融风险、政治风险、法律风 险、环境和社会风险、不可抗力风险。 ►风险分担措施：（风险管理）
copyright 2005 26
copyright 2005
25
2.1 项目融资概述（续）
5、发展中国家的项目融资 20世纪90年代在发展中国家实施项目融资建设 了越来越多的基础设施项目，根据世界银行的 数据显示，1990年～2000年，发展中国家通过 项目融资实施了1900多个已经完成融资封闭的 基础设施项目，总投资5800多亿美元。设计领 域包括：通讯、发电和电力输送、天然气配送、 航空与铁路客货运输、水处理和供应、污水处 理、固体废弃物处理等。发展中国家的基础设 施项目融资已成为世界资本投资的一个亮点。
copyright 2005 27
2.1 项目融资的起源及应用
1、起源： ►第一次使用项目融资这个产品根据记载，可 能要追溯到公元前1800年，也就是近4000年 前，根据《汉谟拉比法典》，船主为造船进 行筹资所使用的形式就是抵押融资，也就是 通常所说的船舶抵押合同。贷款由商业贸易 产生的收入（现金流）进行偿还。如果在贷 款还清之前，船只在旅途中毁坏了，那么欠 贷款人的剩余债务将一笔勾销。
copyright 2005 28
2.2 项目融资的起源及应用（续）
►项目融资的再一次出现就到了19世纪中叶， 即1858年苏伊士运河的融资。苏伊士运河融 资是今天基础设施项目融资的先驱。当时英 国和法国特许经营商是苏伊士运河的发起人， 他们从埃及政府获得了长达99年的对运河进 行建设、运营和维修的特权。而今天这种超 过30年的特许经营权是非常罕见的。到1869 年11月17日，苏伊士运河从融资结束到投入 使用花了11年时间。对于今天的项目发起人 来说，如此长时间的基础设施项目融资能否 成功，值得怀疑。
copyright 2005 29
2.2 项目融资的起源及应用（续）
2、应用 二战以后，项目融资在工业化国家及新兴国家得 到广泛运用： 美国：通过发行行业收益债券为城市基础设施项 目融资；石油、天然气和矿产资源的项目融资； 大型资本设备的租赁融资、高速公路等等。 英国：是欧洲项目融资运用最广泛的国家，电力、 交通、市政基础设施等。 其他运用：1969年的中国香港跨海隧道；1970年 日本东京—大阪的新干线高速列车等等。 20世纪90年代后项目融资在发展中国家广泛应用。
copyright 2005 30
5
2.3 近年来显著的变化
公私合作模式近年来的显著变化：该模式 在很多国家得到应用，逐渐成为国际工程承包 市场上取得项目（尤其是大项目）的重要承包 模式，这是国际市场
上近年来最显著的变化和 特征。有资料显示，大的国际承包公司营业额 的40%～50%来源于BOT/PPP模式，而中国公司 在这方面存在显著的差距。 下面以中国公司为例说明为什么该模式会 成为国际工程承包市场重要的承包模式：
copyright 2005 31
2.3 近年来显著的变化（续）
1、带动国内更多的单位参与国际竞争。 BOT/PPP项目集设计、建设、运营于一体，项目的 出资方在特许权期限内就是业主，根据国际惯例， 可以决定项目的设计单位、建设单位、设备供应单 位等，因此，该模式可以带动国内的更多单位参与 国际竞争。 2、扩大市场份额。 市场份额是企业生存的空间，特许经营（PPP或 BOT）项目是国际大承包商竞争的目标对象，中国 的公司要想在国际市场上求发展，就必须占有一定 份额的国际工程市场份额。
copyright 2005 32
2.3 近年来显著的变化（续）
3、提高中国公司的国际竞争能力 特许经营项目涉及到资本运营、施工、国际 经营管理、国际商务等专业领域，对承包商 要求很高，参与国际市场项目融资竞争可以 促进我国的工程承包公司经营与管理水平的 提升，提高综合国际竞争力。 4、为国内资本寻求国际投资市场 随着我国经济进一步发展，国内私人部门 （企业）资本总量逐渐积累起来，达到相当 规模，特许项目为国内资本寻求国际市场发 展开拓了有效的投资渠道。
copyright 2005 33
3 项目融资在中国 3.1 宏观政策环境
1、国家法规与制度 市政公用事业市场化改革和公私合作在2000年以后 才成为一项国策并大规模推动。建设部2002年12月颁 布《关于加快市政共用行业市场化进程的意见》、 2004年5月1日实施的《市政公用事业特许经营管理办 法》、2004年建设部《城市供水、管道燃气、城市生 活垃圾处理特许经营协议示范文本》，2005年2月《国 务院关于鼓励和引导个体私营等非公有制经济发展的 若干意见》（号称“非公经济36条”）更强调允许非共 有资本进入电力、电信、铁路、民航、石油等垄断行 业，引入竞争机制，支持非公资本参与各类公用事业 和基础设施投资建设与运营。
copyright 2005 34
3.1 宏观政策环境（续） 2、地方性规章制度 深圳市2003年5月《公用事业特许经营办法》、 北京市2003年10月《城市基础设施特许经营 办法》，其他一些地方如沈阳市等也都发布 了相应的管理规章。 3、政府的动力在于，仅依靠政府财政在公用 基础设施上的投入早已捉襟见肘。同时，也 是经济、社会与市场发展的趋势，需要在全 社会范围内利用两个市场，配置两种资源。
copyright 2005 35
3.2 关于项目法人招标
1、项目法人招标。兴起于20世纪90年代，是投
融资和招投标体制的一项重大创新。狭义的项 目法人招标通常被业内成为PPP模式，即公私 合作，指利用外资、国内民营机构在融资、技 术和管理方面的优势为政府公共机构服务，政 府通过资金支持或其他补助等方式提供支持。 广义的项目法人招标还包括BOT、BT、代建 制等模式。近年来，项目法人招标模式在国外 的应用领域与数目逐年增加，在国内，项目法 人招标在2000年后才得到市场广泛认可，最典 型意义的是北京奥运主要项目采取了PPP模式。
copyright 2005 36
6
3.2 关于项目法人招标（续）
2、国内情况 长期以来，我国社会公益事业和基础设施建 设主要依赖政府投入，利用社会资金规模小， 市场化程度低，而政府受财力限制，靠政府投 资这些项目建设已经难以满足社会和经济发展 的需要。为解决资金供需矛盾，广泛吸引社会 资本，加快社会公益事业和基础设施项目的建 设，一些地方实行了项目法人招标制度，已成 为探索建立市场化的项目建设、运营、管理良 性机制，促进投融资体制改革的重要制度。
copyright 2005 37
3.2 关于项目法人招标（续）
3、项目法人招标有利之处： ►推动了政府公共项目管理体制与机制创新 传统体制下，我国公益性和基础设施项目建 成后的运营状况非常糟，主要依靠政府财力 支持，效率低下，亏损严重，成为政府负担 和包袱，缺乏有效的市场机制。采用项目法 人招标后，政府通过财政性资金补贴、贴息 等方式提供制度支持，项目的投资建设运营 由中标后的企业执行，实现了风险转移，而 政府则成为规则的制定者和市场的监管者。
copyright 2005 38
►增强了政府投资的透明度 长期以来，我国公益性和基础设施项目投资领 域存在严重的信息不对称现象：非公投资者即 使愿意投资基础设施项目，但是找不到合适的 项目，也无从了解政府的真实意图。推行项目 法人招标制度后，通过向社会发布招标公告， 使各类投资者能够便捷全面地获得投资信息， 有一个公开、公平的机会参与竞争并分享可能 的投资收益。同时，由于有广泛的社会机构参 与博弈，使政府不得不自觉地规范行为。另外 通过这种方式选择的投资者其信誉度比招商引 资的要高。实际上，是对全社会有益。
copyright 2005 39
►实现了投资主体多元化 在实行项目法人招标前，这类项目主要由政 府部门或政府所属行政性公司采取行政垄断 方式直接投资、建设和运营，投资主体单一， 导致低效和浪费行为。实行项目法人招标后， 在不同行业、不同地区，为不同所有制非政 府投资主体平等参与有商业前景的公益性和 基础设施项目创造了条件，实
现了投资主体 多元化。
copyright 2005
40
3.3 项目融资在中国的应用
1、我国自上世纪九十年代起已开始应用项目 融资，近年来随着我国经济建设高速发展， 基础设施和公用事业建设严重滞后或效率 低下，政府开始大力推广该模式的应用。 2、由于承包商（尤其有外商的参与）在项目 融资全过程参与程度高，有效的促进了我 国建筑市场、资本市场、技术市场、人才 市场的全球化进程，但同时我们也让出了 一定的市场份额，有得有失，要辩证地看 待这个问题。
copyright 2005 41
3.3 项目融资在中国的应用（续）
3、国内民营机构参与的公私合作项目： ►河北新奥燃气的全国中小城市燃气项目； ►湖北十堰公交整体民营化项目； ►温州东庄垃圾发电厂BOT项目； ►长沙第八水厂BOT项目；等等，等等。 特点：规模比较小，融资额度也小，政府比 较谨慎，仅提供一些小的项目来试点。
copyright 2005 42
7
3.3 项目融资在中国的应用（续）
4、有跨国公司参与的项目 ►北京市经济技术开发区亦庄污水处理厂：国内第一 个采用BOT方式建立的污水处理厂； ►北京高碑店污水处理厂：国内规模最大的BT方式建 立的污水处理厂； ►北京市高安屯垃圾发电厂：国内单线日处理量最大 的垃圾发电BOT项目； ►北京小汤山医疗垃圾无害化处理BOT项目； ►北京市第十水厂BOT项目； ►TOT项目：江苏谏壁自来水公司；江苏昆山污水处 理厂；江苏盐城污水处理厂等等；
copyright 2005 43
3.3 项目融资在中国的应用（续）
5、最经典的PPP项目 ►正在建设的国家奥林匹克体育场（即“鸟巢”主会场） 项目 ； ►奥运会水上公园项目。 特点： ►投资规模巨大，涉及专业范围广泛，关系极其复杂； ►风险与利益机制难以定位，很多不确定因素； ►庞大复杂的系统工程； ►为中国培养了一批高层次复合型项目管理人才； ►开启了中国PPP项目运作大门，PPP必将迎来高潮。
copyright 2005 44
4
关于PPP模式 关于PPP模式
4.1 PPP定义（续） PPP定义（续）
广义的PPP：是指公共部门与私人部门为提 供公共产品或服务的一切合作关系。 狭义的PPP：仅指一系列项目融资模式的总 称，如BOT、TOT、BOOT等多种模式。这个意 义上讲，PPP代表的是一个完整的结构融资—— 项目融资的概念。 通过PPP，合作方可以达到与预期单独行动 相比更为有利的结果，合作各方参与某个项目 时，政府并不是把项目的责任全部转移给投资 方，而是与参与各方共同承担责任和融资风险。
copyright 2005 46
4.1 PPP定义 PPP定义
PPP是英文“Public-Private partnership”的缩写，是指 政府公共部门和私人部门合作完成基础设施的投资和 建设
，满足经济与社会发展对基础设施的要求。简言 之，PPP是指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提 供公共产品或服务的一种方式。 PPP是在英国首先发展起来的特许权经营制度。该 词最早由英国政府于1992年提出，当时界定为政府与 私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运 营、或管理公共设施并向公众提供公共服务。 PPP本身是一个意义非常宽泛的概念。有广义和狭 义之分。
copyright 2005 45
4.2 PPP分类——目前比较公认的分类 PPP分类——
一级分类 二级分类 模块式外包 (Component Outsourcing) 外包类 (Outsourcing) 三级分类 Service Contract：服务外包 Management Contract：管理外包 DBT：Design-Build-Transfer 整体式外包 (Turnkey) O&M：Operation & Maintenance DBO： Design-Build-Operate PPP 特许经营类 (Concession) TOT 转让-经营-转让 BOT 建造-经营-转让 Others 其它 设计-建造-转让 DBMM： D-B-Major Maintenance 设计建造主要维护 经营和维护 设计建造经营 含义
4.3 PPP项目特点 PPP项目特点
1、主要是大型公共基础设施项目，政府应该建 设而又财力不足的社会基础设施。项目的最终 拥有者是政府，受益的是整个社会。 2、PPP项目主要出现在一个国家或地区经济发 展到一定水平以后。由于需要用项目产生的收 益偿还投资并取得相应报酬，因此项目所在国 公众对公共产品要有一定的消费能力。 3、项目周期长，投资规模大。主要包括项目的 审批时间、项目的建设时间和项目的运营时间。
copyright 2005 48
PUOT：Purchase-Upgrade-Operate-Transfer LUOT：Lease-Upgrade-Operate-Transfer BLOT：Build-Lease-Operate-Transfer BOOT：Build-Own-Operate-Transfer DBTO：Design-Build-Transfer-operate DBFO：Design-Build-Finance-Operate PUO：Purchase-Upgrade-Operate 购买-更新-经营 BOO：Build-Own-Operate 建造-拥有-经营 股权转让：上海浦东新区水厂、沈阳第八水厂
完全私有化 私有化类 (Divestiture) copyright 2005
部分私有化
其它 47
8
4.3 PPP项目特点（续） PPP项目特点（续）
4、项目不确定因素多，风险大。除了市场风险 外，还包括一些特殊风险，经济发展周期性波 动对一国经济产生的影响会直接影响PPP项目 的收益。 5、项目涉及面广，关联单位多。涉及到政府、 投资商、银团、消费者、社会公众等多方面利 益，在项目实施过程中，需要组织者、出资者、 建造者、设备供应商、设计者、项目营运者等 多个单位的长期有效合作才能完成。 6、项目本身难以实现回报的准经营性项目，通 常采用国际上通行的这种PPP模式运作。
copyright 2005 49
4.4 PPP模式优点 PPP模式优点
PPP方式最大的优点：在于将市场机制引入到 基础设施的投融资领域。 具体有以下几点： 1、引入竞争
机制，促进了政府诚信建设； 2、缓解政府财力不足导致的资金短缺困境， 加快发展基础设施和公用事业； 3、充分发挥外商及民营企业的能动性和创造 性，提高项目运营效率和服务质量； 4、有效地促进了市场法律法规制度的完善；
copyright 2005 50
4.4 PPP模式优点（续） PPP模式优点（续）
5、促进了技术转移； 6、培养了专业人才； 7、促进了国内金融市场的发展； 8、对外商及民营企业而言，减少资本金支出， 实现“小投入做大项目” ； 9、利用表外融资的特点，减轻投资者债务负担； 10、能利用有限追索的特点，合理分配风险， 加强对项目收益的控制和保留较高的投资收 益率（对比完全追索） 。
copyright 2005 51
4.5 PPP关键问题：政府的诚信承诺 PPP关键问题：政府的诚信承诺
1、PPP并不意味着政府完全退出基础设施领域， 不是简单的“国退民进”。 2、PPP的成功离不开政策的有力支持。 3、需要健全的法律法规制度，并得到有效执行。 有官员说“建立清晰的法律法规制度，充分尊 重法律的尊严，做到有法必依，而不是朝令 夕改，是在中国推广PPP方式最重要也是最迫 切的任务。政府部门对PPP方式的最大支持应 当体现在透明的、具有可预见性的、建立在 合理法律框架上的监管实践中。”
copyright 2005 52
4.6 PPP最大风险 PPP最大风险
PPP最大的风险：在于PPP模式相关的法律法规 PPP最大的风险：在于PPP模式相关的法律法规 和政策框架的缺失，由此带来了巨大的政策不 和政策框架的缺失，由此带来了巨大的政策不 确定性，即政府部门没有诚信。 确定性，即政府部门没有诚信。 2005年3月31日在清华大学紫光国际会议交流中 2005年 31日在清华大学紫光国际会议交流中 心举办的“（特许经营）项目融资（BOT/PPP） 心举办的“ （特许经营）项目融资（BOT/PPP） 国际前沿论坛”上，与会代表普遍认为，政府 国际前沿论坛” 上，与会代表普遍认为，政府 的可信承诺将决定PPP项目执行的成功与否。 的可信承诺将决定PPP项目执行的成功与否。 本人认为，承诺毕竟是承诺，不能代表法律，尤 其在政府部门换届以后，前任的承诺值几何？ 其在政府部门换届以后，前任的承诺值几何？ 投资商尤其害怕被“关门打狗”。 投资商尤其害怕被“ 关门打狗”
copyright 2005 53
4.7 什么是“关门打狗”？ 什么是“ 关门打狗”
即一些政府部门为了片面追求招商引资的政 绩，在招商引资谈判过程中，先承诺以各种 优惠政策和条件吸引投资，甚至承诺最低回 报率，当私人投资或外资进入并“沉淀”下来 以后，这些承诺往往很难兑现。这一现象在 中国比较普遍。 后果：一方
面引起了许多商务纠纷，另一方 面对我国政府的声誉产生不利影响，有一些 项目外商甚至提前终止。
copyright 2005 54
9
4.8 公私合作在中国存在的问题
1、私人投资基础设施项目的审批问题 根据国务院2004年颁布的投融资体制改革决 定，目前政府投资项目仍按以前办法审批， 企业投资项目视不同情况，分别采用备案制 和核准制。但由企业投资的基础设施项目应 如何审批，文件未予以明确规定，这使有关 部门和投资企业都倍感困惑。在实际操作中， 由于政策界限难以把握，导致项目操作时间 无形被延误，造成企业的损失。
copyright 2005 55
4.8 公私合作在中国存在的问题（续）
2、特许经营办法与现行基本建设程序不衔接 ►近年来，国家和地方有关投资的政策性规章对 开放市场、吸引投资、规范政府与企业行为起 到了积极的作用。但在企业中标后，如何开展 项目前期工作、进行项目建设存在程序上的障 碍，使企业有时无所适从。按照特许经营项目 的一般原则，项目的基本条件、规划条件、配 套设施由招标方通常是政府相关部门负责提供， 并在招标文件中明确。投标方根据规定编制标 书，招标方经过技术、经济、环保等方面审查 后，选出符合条件并有竞争力的企业中标。
copyright 2005 56
4.8 公私合作在中国存在的问题（续）
►但在中标后，按现行基本建设程序，企业还 需要到计划、规划、土地、环保等部门审批， 而这些部门审批程序非常复杂，有时并不认可 城市建设部门的意见，客观上存在对项目进行 二次审批的情况，人为地延误了时间。更为重 要的是，政府各部门不协调、不买帐的问题， 审查后提出的意见与企业和政府之间签定的特 许经营协议有冲突，企业的利益难以保障。 ►怪圈“先有鸡还是先有蛋”存在于政府审批与项 目公司的工商注册登记之间，而特许协议又规 定投资方必须在规定时间内完成建设。
copyright 2005 57
4.8 公私合作在中国存在的问题（续）
3、特许经营在法律上的缺陷 ►目前国内相关特许经营管理方面的规章都是部门性 的规章文件，并没有通过同级人民代表大会审议通 过，在法律效力上显得不足。而公司双方签定的特 许经营协议也未经同级人大审批。 ►市场条件下，特许经营协议由企业与政府有关部门 （环保、建设、规划等）签定，有时这些部门并未 取得政府的书面授权文件，有时是投资方与政府指 定的某个企业或事业单位签定，其授予特许经营权 的资格存在法律上的问题。 ►所有这些增加了规范操作企业对项目风险的评估值， 相应提高投标报价，增大了政府与公众的负担，也 在客观上给非规
范操作企业提供了扰乱市场的机会。
copyright 2005 58
4.8 公私合作在中国存在的问题（续）
4、项目法人招标操作程序与行为规范无法可依 ►2000年开始实施的《招投标法》是规范中国 大陆境内所有招投标行为的法律，但主要是 工程建设中的勘察、设计、施工、监理、主 要设备和材料的采购等方面，并未涉及到项 目法人招标的具体内容。 ►建设部在2004年10月份颁布实施的《特许经 营管理办法》，只是一个政策性指导文件， 对招投标程序等也未做具体规定。导致了在 项目招标过程中的不规范行为。
copyright 2005 59
4.8 公私合作在中国存在的问题（续）
5、项目融资存在障碍 目前国内尚未建立真正的项目融资金融服务 体系，使现有部分基础设施项目，如BOT项 目只能采取企业信用与担保贷款的融资方式， 而且是目前国内唯一的融资方式，难以实现 以项目本身形成的资产抵押与现金流（收费 权）质押的真正项目融资方式，形成了企业 投资与行业发展的障碍，影响了基础设施的 市场化建设。对于狭义PPP项目也是如此。
copyright 2005 60
10
4.8 公私合作在中国存在的问题（续）
6、政府部门存在的问题 仅从市场运作上来看，政府部门有以下地方需要 改进： ►政府信用有待提高。既然是开放了市场，又同意 让社会资本（包括外资）进入市场，就应该有必 要的信用，这对私人投资基础设施项目尤其重要。 ►一些政府对私人投资基础设施项目遮遮掩掩，项 目的前期工作不彻底，造成以后法律上和技术上 无休止地扯皮。 ►原因是多方面的。有政府自身的，也有策略上的。
copyright 2005 61
4.9 成功实施PPP的必要条件 成功实施PPP的
PPP方式能否成功运用于基础设施项目取决 于多个因素，根据近年来国内外发展及专家的分 析，以下几个方面被业内认为是PPP成功运作的 必要条件： 1、良好的政府环境和市场环境是PPP能否成 功的首位必要条件。 一方面，政府部门的各种行政审批权的下放或 解除，确实是减少行政手段干预市场的重要举措， 但是在深化市场改革中，尤其是推进基础设施领 域的市场化改革进程，更需要政府转变职能，采 用市场化的或激励性的支持手段，为基础设施产 业长期持续发展提供基础条件。 copyright 2005 62
4.9 成功实施PPP的必要条件（续） 成功实施PPP的必要条件（续）
另一方面，政府部门有必要为基础设施产业 建立有效的成本和定价机制、投资收益机制、 及透明的监管机制，而且，在PPP运作过程中， 需要在项目设计、融资、运营、管理和维护 等各个阶段，对政府部门与投资方及项目公 司各自需承担的责任、义务和风险进行明确 界
定，使双方利益透明，尤其是投资人的利 益得到保护。因此，PPP项目成功的运作，需 要清晰、完善的法律和法规制度来保障。
copyright 2005 63
4.9 成功实施PPP的必要条件（续） 成功实施PPP的必要条件（续）
2、培养竞争机制、建立有效竞争的市场结构是PPP成 功运作的微观基础。 目前国内公用事业基本上是由国有企业代表政府垄断 投资、建设、运营，由于出资人虚位、政企不分等因素 制约，我国公用事业整体缺乏竞争机制、激励机制与约 束机制，不是真正的市场竞争主体，无法真正有效地参 与PPP项目的运作中来，而国内民营企业要参与大型基 础设施建设，在资金实力，尤其在运作与管理能力方面 还需要进一步提高。要成功实施基础设施PPP方式，必 须加快国有企业改制，引入非公资本，鼓励加快民营基 础设施企业发展壮大，打破垄断，构建一个产权主体多 元化、有效适度竞争的微观市场结构。
copyright 2005 64
4.9 成功实施PPP的必要条件（续） 成功实施PPP的必要条件（续）
3、完善高效的中介服务体系是PPP成功技术保证 项目特许经营权是PPP模式运作的基本方式，需 要进行结构融资、项目融资、广泛运用比较复 杂的金融、财务、流程管理、商务与法律等知 识，专业化和运作人才是实施PPP所必备的。涉 及到投资顾问、财务顾问、融资顾问、技术顾 问、市场顾问、法律顾问等专业机构和人士的 团队协作才能完成，成熟的专业中介服务体系 是高质量、低成本、低风险地完成项目的保证。 （案例：沈阳市第8水厂）
copyright 2005 65
4.9 成功实施PPP的必要条件（续） 成功实施PPP的必要条件（续）
4、投资机构（主要是外商）应保持足够的理性 由于中国一直未能出台一部关于项目融资的法 律，使实际操作上无章可行。国内的一些项目 的招投标流程都是有经验的中介公司（如国信 招标公司）根据经验编制而成。外商利用了这 一制度上的漏洞，以及利用一些政府官员的无 知和腐败，签订的是一个不平等条约（如沈阳 第九水厂项目）。更有甚者，外商利用地方政 府招商引资心切，逼其承诺高回报、全购买协 议等不平等条件，这些项目最后都出了问题。
copyright 2005 66
11
4.9 成功实施PPP的必要条件（续） 成功实施PPP的必要条件（续）
而通过理性规范程序的竞标项目，既 是对外商的一种约束，同时也是对政府的 一种约束。另一方面，竞标通常会形成风 险分担，这将在很大程度上有助于兑现合 同。 因此，外商保持理性行为，设定合理 回报、签订理性合约将是确保公私合作成 功的重要必要条件之一。
copyright 2005 67
4.9 成功实施PPP的必要条件（续）
成功实施PPP的必要条件（续）
5、有效的资金与资本市场是PPP成功的金融保 证 目前国内的资金与资本市场都难以有效地为 成功实施PPP项目融资提供保证。PPP项目收益 率低，难以符合短期融资的条件。而在长期资 本市场上，国内的证券市场严格的条件限制使 PPP项目公司望钱无门，建设债券市场更是条件 苛刻。2005年中央银行颁布实施了企业短期融 资券管理办法，将来是否有磋商的空间，拭目 以待。
copyright 2005 68
4.10 PPP项目运作过程——主要阶段 PPP项目运作过程——主要阶段
1、项目确定阶段。收集信息、项目筛选、尽职调查、 可行性预分析、有关专家咨询。 2、文件制作阶段。制作标书、技术、设计、金融、财 务等支持、发掘公共关系资源等。 3、投标阶段：正式递交标书、运作公共关系。 4、中标阶段：与政府商务谈判、融资安排、签定各种 协议文件、确定后续建设及运营条件、项目公司设 立等。 5、建设阶段：项目施工建设等。 6、运营阶段：专业化的运营、收回投资、维护保养等。 7、移交阶段：特许经营期满后，向政府或有关授权部 门移交项目、或申请展期。
copyright 2005 69
4.11 PPP项目运作过程——简要流程 PPP项目运作过程——简要流程
收集招投标信息 项目筛选 前期调研 准备投标文件 投标 与政府谈判 签定特许权协议 成立项目公司 正式聘用专业人员 PPP项目进入建设阶段 进入运营阶段 PPP项目资产移交
咨询有关部门 及机构 中标后 法律、技术等 顾问支持
尽职调查、可行性分析 技术、金融、财务与 法律等支持 各顾问中介机构参与 银行贷款意向或承诺 章程、协议、验资、注册等
运 作
特许权经营期满
copyright 2005
按照协议进行维护与保养 政府部门按照协议接受
70
4.12 PPP项目评价财务模型 PPP项目评价财务模型
对于PPP项目，通常利用贴现现金流（DCF） 模型，使用净现值（NPV）和内部收益率 （IRR）两个指标来评价项目的可行性。 1、NPV评价指标模型
4.12 PPP项目评价财务模型（续） PPP项目评价财务模型（续）
各指标含义： CF0=初始现金流出，即投资支出，为负“–” 现金流。 CFt=期间预测的现金流，预测精度如何将 直接影响模型的可靠性。 n=项目生命周期，通常为特许经营期。 r=贴现率，指资本的机会成本，或预期收 益率，或可比行业平均净资产收益率。
copyright 2005 72
NPV = −CF0 +
或
copyright 2005
CFn CF CF2 1 + + ... + 1 2 (1+ r) (1+ r) (1+ r)n
n
NPV = ∑
t =0
CFt (1 + r ) t
71
12
4.12 PPP项目评价财务模型（续） PPP项目评价财务模型（续）
NPV的应用： ►NPV主要告诉投资者，他向某个项目投入CF0 资金，与从该项目获得的现金流分红C
Ft按照 既定的贴现率r进行贴现后的总和相比，是正 还是负。 ►选择投资项目的原则：NPV为正，则接受项 目；NPV为负，则拒绝项目。 ►如果两个投资项目互相排斥，且NPV都为正， 则选择NPV大的项目。 ►NPV用于评估新建项目、已经运行的项目等。
copyright 2005 73
4.12 PPP项目评价财务模型（续） PPP项目评价财务模型（续）
2、IRR评价指标模型 ►IRR主要用来评价新建项目。IRR被定义为一 种折现率，该折现率使得项目现金流出的现 值，等于项目现金流入的现值。 即：PV（现金流入）=PV（现金流出） ►或者说，IRR使得NPV=0，即：
C F C F C F N V=− F+ 1 1 + 2 2 +...+ n n =0 P C0 (1+IR ) (1+IR ) (1+IR ) R R R
copyright 2005 74
4.12 PPP项目评价财务模型（续） PPP项目评价财务模型（续）
或
NPV =
4.13 PPP模式几个前沿问题 PPP模式几个前沿问题
∑
n
t=0
C Ft =0 (1 + IR R ) t
IRR模型评估项目的原则： 如果IRR大于项目的加权平均资本成本 （WACC），项目可以接受，否则就拒绝 该项目 通常计算两类IRR ：全项目IRR，自有资金 （资本金）IRR。
copyright 2005 75
1、政府如何建立诚信？ 2、法律制度框架如何完善？ 3、融资渠道如何适应PPP的发展要求？ 4、在PPP运营过程中引入保险制度。
copyright 2005
76
5
项目融资在现实项目中的应用
5.2 其它项目
地铁四号线： 2004年12月5日，香港地铁公司、北京市 基础设施公司、北京首都创业投资集团有限公 司在北京签署了投资原则性协议，决定以PPP 模式合作投资、建设并运营北京地铁四号线。 协议规定：注册资本15亿人民币，香港地铁和 北京首创集团各占49%，北京基础设施投资公 司负责2%的投资额。项目公司负责列车、机 电设备及线路的运营。估计一年的运营总收入 7亿元人民币，归PPP公司所有，项目公司向北 京基础设施有限公司租赁洞体并支付租金。
copyright 2005 78
5.1 PPP在北京奥运项目中的应用 划时代的“鸟巢”项目应用了PPP模式，是中国 第一个成功的PPP模式的城市基础设施项目：
北京市国有资产 经营有限公司
中信集团
45%
北京城建集团 30%
Golden State Holding Group
中信岳强公司 20%
5%
组成中信投标联合体
58% 42%
国家体育场有限责任公司
copyright 2005 77
13
5.2 其它项目 （续）
沈阳市自来水八厂股权转让：失败的PPP 上海浦东新区自来水厂股权转让 沈阳市第九水厂
谢谢荣老师！ 谢谢荣老师！ 谢谢大家！ 谢谢大家！
copyright 2005
79
copyright 2005
80
14