编制住房建设规划的几点思考
*
SOME THOUGHTS ON HOUSING DEVELOPMENT PLAN
马庆林
MA Qinglin
【摘要】供不应求是房价上涨的主要原因。我国城镇住房供需平衡逆转的时间点，可能与美国货币政策转向的时间点重合。届时房价大幅下跌的可能性剧增，将给我国金融系统稳定乃至国民经济健康发展带来严重影响。编制住房建设规划，科学判断未来一段时期城镇住房供求关系，有助于稳定和引导市场预期，实现房价与消费能力基本适应。我国住房建设规划工作现在处于起步摸索期，要尽快启动全国及省区级住房建设规划的编制工作，细化住房政策目标；要科学预测住房需求，合理确定住房建设目标；要编制存量住房改造规划，重视发挥现有资源作用；要优化住房建设空间布局，平衡地区间供需，并方便各阶层群众生产和生活；要妥善处理保障与市场之间的关系，严格执行发展小户型住房的有关政策；要充分发挥房产税作用，降低房屋空置率。
【关键词】住房建设规划；房价；住房需求预测ABSTRACT: The urban housing shortage is the main reason of rising housing price. The urban housing supply and demand will reach equilibrium at the time when U.S. monetary policy goes tight. If by then hot money fl ow back to U.S., the probability of China housing price collapse will increase, which will hurt the stability of China financial system as well as national economy growth. A suitable plan of housing development and a reasonable forecasting of housing supply and demand will help to stabilize and instruct expectations, as well as accommodate housing price and consumption power. The housing development plan in China is just at the beginning and testing period. We should draw up country-level and province-level housing development plan as soon as possible, and meanwhile refi ne housing policy objectives. We need to not only determine the scale of new housing but also prepare for the renewal
planning of housing stock. We need to optimize the spatial layout of housing construction, to balance housing supply and demand in different regions and facilitate work and life. We must properly handle the relationship between government and the market, and strictly enforce the policy of small units. Finally, we should use property taxes to reduce housing vacancy rate.
KEYWORDS: housing development plan; housing price; forecasting of housing demand
住房是重要的民生问题，也是重要的经济和社会问题。我国正处于全面建设小康社会的关键时期，住房是小康社会建设的重要方面。最近几年，部分城市房价快速上涨，社会反映强烈。本文重点分析如何通过编制实施住房建设规划，促进房地产市场健康发展。
37
编制住房建设规划的几点思考
马庆林
1 编制住房建设规划的重要意义
住房建设规划就是对一个地区未来一定时期住房建设规模、布局、结构及建设时序的安排。2003年，国发〔2003〕18号文件提出要制定住房建设规划，加强对房地产业发展的指导。2006年，国办发〔2006〕37号文件要求各地制定和实施住房建设规划，对新建住房结构提出具体比例要求，即所谓的“90/70”政策。2010年，针对房地产市场新形势，国务院连续下发国办发〔2010〕4号文件和国发〔2010〕10号文件，督促各地尽快编制和公布住房建设规划，增加中小套型商品住房供应。编制和实施住房建设规划和住房建设年度计划，是落实住房政策的重要抓手，是指导和调控一段时期内住房建设的主要依据，是稳定和引导市场预期的重要手段，对于建立符合国情的住房建设和消费模式、促进房地产市场健康平稳发展都具有重要意义。
【文章编号】1002-1329 (2012)02-0037-06【中图分类号】TU984【文献标识码】A【作者简介】
马庆林(1979-)，男，博士，住房和城乡建设部改革发展司。
【收稿日期】2011-04-02* 国家自然科学基金资助
项目(70573007)，国家社科基金重大招标项目(06&ZD037)。
P l a n n i n 2005年我国城镇常住人口5.62亿①，户均2.97人，常住家庭户数为1.89亿。暂将同时拥有厨房和厕所的住宅定义为成套住宅，根据2005年全国1%人口抽样数据，城镇常住人口家庭数与成套住宅数之比为1∶0.75②。由此推算，2005年底城镇成套住宅为1.42亿套，离户均1套差4700万套。
2006-2010年，城镇住宅竣工大概4000万③
套。忽略拆迁和自然损毁的成套住宅，2010年底，城镇成套住宅大概为1.82亿套。根据第六次人口普查数据，2010年底城镇常住人口家庭数为2.23亿户④，离户均1套差4100万套。
“十二五”期间要建设城镇保障性住房3600万套。假设未来5年城镇普通住宅竣工量增长速度与“十一五”相同，则“十二五”期间城镇住宅(不含保障性住房)竣工量为3200万套⑤。到2015年底，城镇成套住宅大概为2.5亿套。预计到2015年底，城镇常住人口家庭数为2.48亿⑥，成套住宅数超过城镇常住人口家庭数，初步实现城镇常住家庭户均1套成套住宅。
无论从哪个角度来讲，大规模建设保障性住房，大力发展普通商品住房，都是顺民意、得民心的实事、好事，要毫不动摇地加以强调和推进。同时，也应清醒地认识、客观地分析未来几年房地产市场发展中的风险。当前我国部分城市房价过高过快上涨，城镇住房总体上供不应求是内因，是主要矛盾；人民币升值预期、热钱涌入、国内信贷环境宽松、建设成本上涨、市场监管力度不够、地方财权与事权不匹配、中国传统文化习惯是外因，是次要矛盾。“十二五”末，我国将基本实现住房供求平衡，房价上涨的内因和主要矛盾将发生逆转。当前面临的风险是，在住房供求平衡逆转的同时，其他次要矛盾也在发生变化，可能形成叠加效应，导致房价大幅下跌。这种情况发生的概率比较高。
次贷危机发生后，美国采用扩张性的货币政策，实行定量宽松政策，创造了过多美元流动性。这些热钱流入新兴市场国家，主要是中国，抬高了通货膨胀和资产价格。虽然次贷危机发源于美国，但美国受危机影响较小。美国经济适应性较强，再经过三四年的调整，很有可能完全摆脱危机影响，调整其货币政策方向。因为无限制扩大国债规模、长期实行低利率政策不符合美国的长期利益。当经济恢复活力后，美国就会提高联邦基金利率，美元开始升值，全球资金向美国回流，新兴市场国家资金外逃、本币贬值、资产价格大幅下跌。西方发达国家新一轮“剪羊毛”又将开始。
基于对当前形势的判断，我国城镇住房供需平衡逆转的时间点，与美国经济恢复活力的时间
点，即使不重合，也前后差不了多远。一旦资金外逃导致资产价格下跌，尤其是房价大幅下跌，房地产开发企业的开发贷款、各种形式信托贷款以及民间借贷违约率必然大幅升高。如果应对不当，将给我国金融系统稳定带来严重影响，国民经济发展面临硬着陆风险。
住房建设规划是住房政策的宣言书。在房价高企时期，编制公布住房建设规划，可以明确告诉群众实现住有所居目标并不遥远，让群众感受到国家解决住房困难的信心和诚意，也可以给房地产开发企业高涨的借钱、拿地热情降降温，促使其理性决策。编制住房建设规划，有利于实现国民经济和人均收入快速增长的同时，房价保持稳定甚至略有下降，到“十二五”末实现房价与消费能力基本适应，增强住房领域抵御国际国内经济金融形势波动的能力。
2 目前住房建设规划的编制情况
目前，中央政府还没有要求编制国家层面和省自治区层面的住房建设规划，只要求城市人民政府编制公布住房建设规划和住房建设年度计划。总体上看，各城市人民政府基本上都编制了2008-2012年住房建设规划并进行了公布、实施。河北、江西、湖北、吉林等省建设厅专门出台了指导意见或编制办法，规范了编制内容、形式和程序。2010年，国务院办公厅下发通知，要求各城市人民政府抓紧编制2010－2012年住房建设规划。各地积极开展工作，福建、河北、江西、江苏等省住房城乡建设厅制订了相关意见，出台了规划编制要点等规范性文件，加强了对各城市的指导，有力地促进了住房建设规划编制工作。但从目前掌握的情况看，由于2010-2012年住房建设规划与之前的规划期重合，部分城市没有进行新编。部分城市将2010-2012年住房建设规划与同期保障性住房建设规划合并编制。
就规划编制本身而言，除部分大城市外，编制质量普遍不高，住房现状调查、趋势分析、需求预测、建设目标、建设布局、保障措施等形式大于实质，操作性较差，实施起来比较困难。中央层面也没有出台统一规范的编制导则，导致各城市规划编制内容形式五花八门。部分城市对住房建设规划工作重要性认识不够，一定程度上影响了编制进度和质量。同时国家规定的编制时间紧张、需要沟通协调的部门较多、与其他相关规划的衔接较难等客观情况，也影响了规划编制质量。
也有许多城市住房建设规划工作做的比较好，如深圳市和常熟市。深圳市根据不同收入阶层的住房需求，制定了较为适宜的住房建设目标，“十一五”期间规划新供应商品住房用地
38
2012年 第36卷 第2期 VOL.36 NO.2 FEB. 2012
城市规划 CITY PLANNING REVIEW
6km 2，新供应保障性住房用地2km2。截止2010年测。从这几年的实施情况看，常熟市住房建设规6月，实际完成商品住房用地供应7.52km2，为规划比较符合当地实际情况和经济社会发展需要[2]。
划目标的125%；实际完成保障性住房用地供应2.07km 2，为规划目标的103%。深圳市住房建设3 进一步做好住房建设规划编制工作的几规划在城市空间布局、土地资源利用和住房保障点思考
等方面，较好地贯彻了经济社会发展总体规划的有关要求，基本实现了与土地利用总体规划、城我国住房建设规划工作现在处于起步摸索市总体规划、城市建设近期规划的有机衔接。但期，需要通过深入研究来加深认识，通过地方实也存在预计市场需求目标偏高、商品住房建设目践来提高可操作性，以促进住房建设有序进行和标与实际供应偏差大的问题[1]。
房地产市场平稳健康发展，为实现全体人民住有江苏省常熟市是一个县级城市，住房建设的所居作出新的贡献。
规划期较长，为2006-2020年。除规划正本外，还开展了6个专题研究：住房现状分析、住房需3.1 尽快启动全国及省区级住房建设规划求预测、住房市场分析和预测、住房结构和保障工作，细化住房政策目标
体系、住房空间布局、居住用地规划。常熟市在要尽早启动全国住房建设规划工作，落实中2006年秋季房展会时对参展者的年龄、收入、购央有关住房建设发展的政策精神，把中央的要求房意向、购房目的、未购房原因作了问卷调查，细化、具体化。目前，我国最高的住房政策目标对现有住房需求态势进行了分析。预测未来住房是十七大提出的“使全体人民住有所居”，但具需求时，常熟市考虑了户籍人口增长缓慢、外来体内涵有待进一步明确，是户均1套，还是人均1人口增长迅速等特征，考虑了产业发展、拆迁安间，或人均住宅建筑面积达到一定水平。是按户置等因素，并对不同群体住房需求进行分别预
籍地还是常住地提供保障，农民工在户籍地一般
表1 日本《第三个住房建设规划》所确定的“最低居住标准”
Tab.1 “Minimum living standards” in the third housing development plan of Japan项目
需要满足的条件
夫妇有独立房间，最多可与一名5岁以下儿童（学龄前儿童）同屋
6岁到17岁的孩子（小学生到高中生），需有与父母不同的单独房间。每个房间最多2人，卧室
12岁以上的孩子（初中生以上）需按性别分住不同房间房间
18周岁以上的家庭成员，需有自己的单独房间面积：主卧10m2，次卧7.5m2
厨房餐厅
住房需有厨房兼餐厅，单人家庭只保证有厨房即可餐厅的大小，要与家庭人数相应
原则上每个家庭需有专用卫生间及洗漱室
设施
原则上每个家庭需有专用浴室，单身家庭除外在寒冷地区，需有取暖设施要具备抵御灾害的安全性
环境
要有确保卫生和安全的日照、通风、采光条件
尽量避免噪音、震动、大气污染、恶臭等对居住环境的影响家庭人数房间构成
居住面积(m2)
住户专用面积(m2)
住宅总面积(m2)
1人1K 7.5 16212人
1DK 17.52936住宅面积3人2DK 253947标准
4人3DK 32.550595人3DK 37.556656人4DK 45.566767人
5DK
52.5
76
87
注：1．“房间构成”的符号，数字表示卧室数量，K表示厨房，DK表示厨房兼餐厅。 2．“居住面积”只包括卧室和餐厅兼厨房的部分。
3. “住户专用面积”包括卧室、餐厅、厨房、厕所、浴室、储藏室等，但不包括共用部分和阳台。4．“住宅总面积”，对于单元式多层集合住宅包括共用部分及阳台(阳台只计入1/2面积)。
39
编制住房建设规划的几点思考
马庆林
P l a n n i n 都有宅基地，这一群体到城市工作生活后，是否将农民工在城市的居住需要也纳入到住有所居考量当中。1976年，日本内阁通过的《第三个住宅建设五年计划》(1976-1980)明确指出，力争到1980年解决一半未达到“最低居住标准”家庭的住房困难，到1985年确保所有家庭都能达到“最低居住标准”(表1)[3]。日本在国家层面上设定“最低居住标准”的做法对我国有一定参考价值。应进一步加强研究，细化住房政策目标，使之具有可操作性。
全国住房建设规划还应对各地住房建设规划的编制实施提出明确要求，规范规划编制的形式和内容，提高规划质量。我国幅员辽阔，各地自然资源禀赋不同，经济社会发展水平各异。各省和自治区要按照中央要求，根据全国住房建设规划，结合当地实际情况，编制省级住房建设规划，提出落实全国住房建设规划的政策措施，并指导辖区内城市住房建设规划的编制实施。
40
2012年 第36卷 第2期 VOL.36 NO.2 FEB. 2012
住房需求，既包括有支付能力的需求，也包括无支付能力的需求，称之为自然状态下的住房需求。比如一个城市城镇常住家庭为300万，如果最低居住标准为户均1套的话，则该城市自然状态下住房需求为300万套左右。另一种仅指有支付能力的住房需求，即在家庭能够支付得起的情况下产生的住房需求，称之为市场状态下的住房需求，或者叫商品房需求。区分两类不同的住房需求，对于房地产市场健康发展至关重要。确定自然状态下的住房需求，是未来一段时期供应多少土地、建设多少房子的基础；预测市场状态下的住房需求，是合理界定政府与市场边界、合理确定保障房覆盖面的基础。
我国总的政策目标是住有所居，即不管有没有收入、收入有多高，都会有房子住，所以自然状态下的住房需求只与人口规模、最低居住标准有关(图1)。预测城镇人口规模时，全国城镇化发展速度比较稳定，城镇人口总量预测也相对容易。具体到一个城市的人口规模预测，要考虑更多因素，比较重大交通项目建成投入运行、产业园区发展等等，甚至一个企业的成功都可能对城市人口规模产生重大影响。人口规模对自然状态下的住房需求起着决定性作用，住有所居标准也会对其产生影响。日本在《第三个住宅建设五年规划》既提出了“最低居住标准”也提出了“平均居住标准”，“平均居住标准”明显高于“最低居住标准”。日本在《第四个住宅建设五年规划》中又就居住环境提出了“基本标准”和“诱导标准”，《第五个住宅建设五年规划》将居住标准细化为“最低居住标准”、“城市居住型诱导居住水准”和“一般型诱导居住水准”。随着经济社会的不断进步，日本住房建设规划确定的居住标准和环境标准不断提高，对日本住房建设的要求不断提高。我国也将经历同样的过程。
自然状态下的住房需求是住房建设和发展的终极目标，有了这个目标后还需确定近期建设目标，可以从住房供给和需求两个角度来分析(图1)。从供给角度看，存量房总量、可改造的存量房数量、居住用地供应能力、最低居住标准、地方财政能力、中央财政支持力度、建筑业生产能力、建材生产能力、房价租金等因素都会通过住房供给影响近期建设目标。存量房总量越大，近
期建设目标可以制定得越低；可改造的存量房数量越大，近期建设目标可以制定得越高；居住用地供应能力越强，近期建设目标可以制定得越高；最低居住标准越高，需要改造的住房就越多，对新建住房要求越高，近期建设目标也应制定得越高；地方财政能力、中央财政支持力度越大，近期建设目标可以制定得越高，因为可以建设更多的保障性住房；在很多国家，建筑业生产
3.2 科学预测住房需求，合理确定住房建设目标
住房需求预测是编制住房建设规划的核心。住房需求分两种，一种是不考虑家庭支付能力的
城市规划 CITY PLANNING REVIEW
图1 住房建设规划编制思路框架
Fig.1 Conceptual framework for the preparation of housing development plan
能力、建材生产能力是影响近期建设目标的重要很难完全挤出或遏制。可见，影响商品房需求的因素，在我国其影响也不应低估。
因素有很多，预测住房需求非常复杂，没有统一房价通过住房供给对近期建设目标的影响，的模式和方法，在后续研究中作者将做一些定量主要有两个渠道。其一，住房不是一般的商品，分析。
是生活必需品，而且价值量大，需要长时间储蓄住房需求中，既有购置住房需要也有租赁才能购买得起。房价过高，会降低居民家庭住住房需求，要认真研究房价与租金的比例关系房支付能力，加剧住房困难。如果政府住房保障及其影响，科学规划商品房建设结构(图3)，当跟不上，很可能影响社会稳定。所以在房价较高房价相对于租金上升时，出租类房屋的需求就会时，政府有较强的意愿去增加住房供给。其二，上升，人们会更多地考虑租房；当租金相对于房我国实行城镇土地国有制，房价较高时，政府的价上升时，产权类房屋的需求就会上升，人们会土地出让收益高，出让土地的冲动大，住房供给更多地考虑买房。这些因果关系有时是循环发生也就更多。
的，最终效应很难判定，需要进行实证研究。
从需求角度看，自然状态下的住房需求等于商品房需求加保障房需求，两者都受到居民可3.3 重视发挥存量住房作用
支配收入和房价的影响(图2)。随着居民可支配编制住房建设规划时，要充分利用现有资收入的增加，住房支付能力提高，商品房需求增源，挖掘存量房作用，重视存量房改造规划，不加，更多的人通过市场解决了住房困难，需要政断提高居住的文明安全标准。城镇存量房不仅包府保障的家庭减少，保障房需求下降；随着房价括城镇国有土地上的成套住宅和非成套住宅，还或租金的上升，家庭住房支付能力下降，商品房需包括没有进行产权登记的房屋、违章建筑、小产求下降，更多的人被挤出商品房市场，需要政府保权房、城中村住房等非正规房屋，这些非正规房障的家庭增加，保障房需求上升。除了受这些共同屋都会对住房有效供给产生影响。据前面分析，的因素影响外，保障房和商品房建设还相互影响，2010年底，城镇成套住宅数要比常住家庭数少很保障房供应增加，需要通过市场解决住房困难的多。但是很少有真正的“无家可归者”。这说明家庭就会减少，商品房需求下降，有利于平抑房非正规房屋发挥了很大作用，为许多低收入群体价；商品房供应增加也会降低房价，提高职工家提供了临时居所。因此，不能忽视这些非正规房庭住房支付能力，减少对保障房的需求。
屋存在的合理性，房屋现状调查应将其包含在另一方面，也可以将保障房需求看做剩余性内。非正规房屋不符合城市规划，卫生、消防条需求，即出清商品房需求之后的需求。因此，预件差，甚至房屋质量存在问题，达不到现代文明测未来一段时期的商品房需求，是确定住房建设安全的居住标准，从法律角度应当拆除。但从常目标最重要的任务之一。一般来讲，经济增长、理角度讲，非正规房屋不能不拆，也不能全拆，人均可支配收入增加、消费结构升级、城镇化发要具体问题具体分析。关键是看公共行政成本，展、人口数量和结构变化、房屋空间布局、就业是修订规划的成本低，还是拆除重建的成本低。性质、个人偏好、房屋价格及其涨跌预期都会影如果非正规房屋建筑质量达到了竣工验收标准，响人们对商品房的需求。商品房是生活必需品，应该允许其继续存在，以供人居住，其产权性质其基本属性是消费品，同时又具有投资品属性。可与正规房屋区别对待。
商品房需求中既有自住型、改善型需求，也有投资投机性需求。商品房价值量大、保值增值功能3.4 优化住房建设空间布局
明显、财富效应比较突出，商品房投资投机需求
住房建设最终要落实到土地上，涉及到空间
图2 居民可支配收入、房价或租金对不同类型住房需求的影响
图3 房价租金比对不同类型商品房需求的
Fig.2 Impact of disposable income, house prices or rents on the housing
影响
demand
Fig.3 Impact of the ratio of housing price to
rent on the housing demand
41
编制住房建设规划的几点思考
马庆林
P l a n n i n 42
2012年 第36卷 第2期 VOL.36 NO.2 FEB. 2012
布局问题。空间布局有大小之分，大的空间布局是指不同地区、不同城市之间的住房建设分布。比如“十二五”期间要建设保障性住房3600万套，具体北京建多少套，新疆建多少套，需要科学规划。因为住房不同于一般商品，哈密瓜可以在新疆生产，运到北京消费。住房具有不可移动性，一旦在新疆竣工，只能满足当地人的居住需求，即使北京人住房再困难，也不可能挪来解决北京人的居住问题。编制住房建设规划，要结合各地实际情况认真分析当地的住房需求，科学分配住房建设规模。
小的空间布局是指一个城市如何合理安排住宅建设，使之与行政区、商业区、工业区、文教休闲区相协调，以方便群众工作和生活。仅以工作需求为例，在中心城区街边摆摊卖水果维持生计的低收入群众，宁愿住中心城区的地下室，也不愿住偏远郊区的保障房。因为在郊区摆摊卖水果不足以维持生计，区位的变化，使其失去了工作机会和收入来源。在住房建设布局时，必须兼顾不同收入群体的利益，考虑不同群体住房需求的差异性。中心城区土地价值量大，适合开发建设高端住宅和商业地产，也照顾环卫、保安等低收入群体对中心城区小户型、低租金住房的需求，配建一定数量的保障性住房。
设，套型建筑面积90m2以下住房面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上。廉租住房、经济适用住房和中低价位、中小套型普通商品住房建设用地的年度供应量不得低于居住用地供应总量的70%。可能是由于两条要求重复，此后国发〔2010〕10号文件和国办发〔2011〕1号文件仅要求保障性住房、棚户区改造和中小套型普通商品住房用地不低于住房建设用地供应总量的70%，并优先保证供应。虽然国务院多次强调，但地方落实情况不太理想。一些城市以经济发展水平高、现有住房面积大、居民居住习惯等为托辞，消极执行国家有关政策。编制住房建设规划，要充分认识我国土地资源总量大、耕地面积小、后备资源少的现状，必须强调发展节能省地环保型住宅，不能贪大求洋。
3.7 降低房屋空置率
住房建设规划要关注房屋空置问题。住房竣工以后如果无人居住，既占用了宝贵的土地资源，又吸纳了大量的社会资金，却没有形成改善居民居住条件的有效供给。即使建设再多的房子，也于事无补。当前的房地产市场调控，强调住房产权占有的公平性，有意无意地忽略了住房使用权占有的公平性。比如限购政策，一个家庭至多可以新购一套住房，维护了住房产权占有的公平性，是目前能够抑制房价上涨的最有效、最直接的办法。但限购很难平衡各方利益，注定是一个“暂时性”的政策。从长期来讲，还应关注住房使用权占有的公平性，不再限制家庭的购房套数。一个家庭可以拥有多套住房的产权，但是一个家庭不能同时拥有多套住房的使用权，或者说一个家庭同时拥有多套住房使用权的成本很高。居民购买房产后必须保证这些房子有人住，不能空置。如果空置，政府就要惩罚你，比如收很高的房屋空置税。这样，只要竣工与家庭户数相匹配的住宅数，无论房屋产权归谁所有，最终都能实现住有所居。因为如果有“无家可归者”，则必然有房屋空置。政府只要提高房屋空置税税率，就可以逼迫空置房屋出售或出租，“无家可归者”就会得到这些房屋的使用权。
降低空置率是一个长期措施，对于抑制房价来讲，没有限购起效快。实际上，当前试点的房产税对抑制房价作用不大。假设房产税税率为1%，贴现率为5%，理论上开征房产税会使房价下跌20%。这种下跌是一次性的，并不会降低未来房价上涨的幅度。如果不以住房所有权占有数、而是以住房使用权占有数为基础征收房产税，执行差别化税率，对自住房屋不征、对出租房屋少征甚至不征、对空置房屋严格征收，则房
(下转第65页)
城市规划 CITY PLANNING REVIEW
3.5 妥善处理保障与市场之间的关系
近年来，部分城市房价上涨过快，中低收入家庭住房困难突出，社会上关于扩大政府住房保障覆盖面的呼声较高，有人甚至建议将我国城镇住房覆盖率提高到40%。笔者认为，人口多、底子薄、经济发展水平不高、现在处于，未来很长一段时间仍将处于社会主义初级阶段是我国的基本国情。从历史经验看，低租金福利分配住房的老路走不通，政府没有能力也不可能承担起多数家庭的住房保障任务，通过租房或买房是满足多数家庭日益增长住房需求的惟一渠道，住房市场化改革的趋势不能逆转。但是，强调发挥市场配置资源的基础性作用，并不是政府推脱责任，单纯依赖市场解决所有居民的住房问题，而是着眼于形成“政府保障基本需求、市场供给与政府保障相结合、以市场供给为主”的住房政策体系。在住房建设规划编制时，要牢牢把握这条原则，政府既要提供保障，又不能背过重包袱。
3.6 严格执行发展小户型住房的有关政策
住房建设规划要对住房建设结构做出明确规定，并对规划实施、监督检查、违规处罚等做出安排，认真落实国家关于发展小户型住宅的基本政策。国办发〔2006〕37号文件和国发〔2007〕24号文件都要求，城市新审批、新开工的住房建
9 王金红.村民自治与广东农村治理模式的发展——
天津：天津电子出版社.2009.
珠江三角洲若干经济发达村庄治理模式发展的案18 李郇，黎云.农村集体所有制与分散式农村城市
例分析[J].中国农村观察，2004(1)：63-72.化空间——以珠江三角洲为例[J].城市规划，2005 10 张萍.城市规划法的价值取向[M].北京：中国建筑
(7)：38-41.
工业出版社，2006.
19 王彦辉.“社区建筑师”制度:居住社区营造的新
11 陈锦富.论公众参与的城市规划制度[J].城市规划，
机制[J].城市规划，2003(5)：76-77.
2000(7)：54-56.
20 许志坚，宋宝麒.民众参与城市空间改造之机
12 钱欣.浅谈城市更新中的公众参与问题[J].城市问
制——以台北市推动“地区环境改造计划”与题，2001(2)：48-50.
“社区规划师制度”为例[J].城市发展研究，13 陈易.公众参与中的若干问题[J].城市问题，
2003(1)：16-20.
2002(1)：61-64
21 魏立华，刘玉亭，黎斌.珠江三角洲新农村建设的
14 陈遥. 超越“工具理性”试析大众传媒条件下城
路径辨析——渐次性改良还是彻底的重构[J].城市市规划公众参与[J].城市规划，2007(11)：57-63.规划，2010(2)：36-40.
15 朱喜钢.《物权法》氛围中的城市规划[J]. 城市规
22 蔡定剑.民主是一种现代生活方式[M].北京：社会
划，2008(1)：81-84.
科学文献出版社.2010.
16 葛丹东，华晨.论乡村视角下的村庄规划技术策略
23 中山市城乡规划局.中山市新农村建设规划编制指
与过程模式[J]. 城市规划，2010(6)：55-59.引(修改版)[Z].2009.
17 许世光. 村庄规划中公众参与的困境与出路[C]//
24 国家发展和改革委员会. 珠江三角洲地区改革发
中国城市规划学会.2009年城市规划年会论文集，
展规划纲要(2008-2020年) [R].2008.
(上接第42页)
产税就能有效降低房屋空置率。
积为106.6m2的来源是，根据《中国统计年鉴》中住房发展涉及经济社会建设的方方面面。编的“房地产开发企业成套住宅竣工套数”和《固制好住房建设规划是一项难度很高的工作，需要定资产投资年鉴》中的“房地产开发企业竣工住进一步加强研究，加深认识，广泛讨论，凝聚共宅面积”数据，2007年至2009年房地产开发企业识，集各界智慧，合力推进。
竣工住宅套均面积为106.6m2。因为没有2010年数据，所以也没有选取2006年数据。
注释(Notes)
④ 根据第六次人口普查数据，2010年全国总人
① 数据来自当年《中国人口和就业统计年鉴》。平
口为13.4亿，城镇化率为49.68%。2009年家均每户家庭人口数=(城市家庭户人口数+镇家庭户庭规模为户均2.99人，假设2010年与之相同。人口数)/(城市家庭户户数+镇家庭户户数)。200913.4×0.4968÷2.99=2.23。
年的户均人口算法与此相同。
⑤ “十五”期间，城镇住宅竣工29. 53亿m 2，
② 2005年全国1%人口抽样调查数据显示，在抽查
其中经济适用住房竣工2. 23亿m 2，因此除的2439505户城镇家庭中，同时拥有厨房和厕所保障房外的城镇住宅竣工27. 3亿m 2。因此的为1792926户。本户与其他户合用厨房的有“十一五”期间城镇住宅(不含保障性住房)竣58038户，本户与其他户合用厕所的有195836工量比“十五”增长30. 74÷27. 3-1=11%。户。因此既与其他户合用厕所又与其他户合用30.74×10000÷106.6×(1+11%)=3200套。厨房的城镇家庭最多为58038户，由多户合用的⑥ 过去10年年均人口增长率为0.57%。假设未来5年
同时拥有厨房和厕所的住宅最多有29019套。因城镇化率提高4个百分点，人口增长率与过去10年此，抽查的住宅中成套住宅至多有1821945套。相同，户均规模保持在2009年水平。13.4×(1+0.2439505∶1821945=1∶0.75。
57%)5×(49.68%+4%)÷2.99=2.48。
③ 2006年至2010年，城镇住宅竣工房屋建筑面积为
37.34亿m2(数据来自历年《中国统计年鉴》)，其参考文献(References)
中保障性住房竣工1100万套(数据来自2011年政府1 深圳市“十二五”住房建设规划编制组.深圳市住
工作报告)。假设保障性住房套均面积为60m2，则房建设规划(2011-2015)(征求意见稿)[Z].2010.保障性住房竣工6.6亿m2，除保障房外城镇住宅2 常熟市住房建设规划课题组.常熟市住房建设规划
竣工30.74亿m2。假设除保障房外的城镇住宅套(2006-2020)专题报告汇编[R].2007.
均面积与商品房套均面积一样，都为106.6m2，3 日本住宅政策研究会,日本国土交通省住宅局住宅
则2006年至2010年城镇住宅竣工4000万套左右。政策课.新世纪的住房政策[M].东京：行政株式会30.74×10000÷106.6+1100=3983.7万套。套均面
社，2002.
65
珠江三角洲村庄规划公众参与的形式选择与实践
许世光 魏建平 曹 轶 魏立华
编制住房建设规划的几点思考
*
SOME THOUGHTS ON HOUSING DEVELOPMENT PLAN
马庆林
MA Qinglin
【摘要】供不应求是房价上涨的主要原因。我国城镇住房供需平衡逆转的时间点，可能与美国货币政策转向的时间点重合。届时房价大幅下跌的可能性剧增，将给我国金融系统稳定乃至国民经济健康发展带来严重影响。编制住房建设规划，科学判断未来一段时期城镇住房供求关系，有助于稳定和引导市场预期，实现房价与消费能力基本适应。我国住房建设规划工作现在处于起步摸索期，要尽快启动全国及省区级住房建设规划的编制工作，细化住房政策目标；要科学预测住房需求，合理确定住房建设目标；要编制存量住房改造规划，重视发挥现有资源作用；要优化住房建设空间布局，平衡地区间供需，并方便各阶层群众生产和生活；要妥善处理保障与市场之间的关系，严格执行发展小户型住房的有关政策；要充分发挥房产税作用，降低房屋空置率。
【关键词】住房建设规划；房价；住房需求预测ABSTRACT: The urban housing shortage is the main reason of rising housing price. The urban housing supply and demand will reach equilibrium at the time when U.S. monetary policy goes tight. If by then hot money fl ow back to U.S., the probability of China housing price collapse will increase, which will hurt the stability of China financial system as well as national economy growth. A suitable plan of housing development and a reasonable forecasting of housing supply and demand will help to stabilize and instruct expectations, as well as accommodate housing price and consumption power. The housing development plan in China is just at the beginning and testing period. We should draw up country-level and province-level housing development plan as soon as possible, and meanwhile refi ne housing policy objectives. We need to not only determine the scale of new housing but also prepare for the renewal
planning of housing stock. We need to optimize the spatial layout of housing construction, to balance housing supply and demand in different regions and facilitate work and life. We must properly handle the relationship between government and the market, and strictly enforce the policy of small units. Finally, we should use property taxes to reduce housing vacancy rate.
KEYWORDS: housing development plan; housing price; forecasting of housing demand
住房是重要的民生问题，也是重要的经济和社会问题。我国正处于全面建设小康社会的关键时期，住房是小康社会建设的重要方面。最近几年，部分城市房价快速上涨，社会反映强烈。本文重点分析如何通过编制实施住房建设规划，促进房地产市场健康发展。
37
编制住房建设规划的几点思考
马庆林
1 编制住房建设规划的重要意义
住房建设规划就是对一个地区未来一定时期住房建设规模、布局、结构及建设时序的安排。2003年，国发〔2003〕18号文件提出要制定住房建设规划，加强对房地产业发展的指导。2006年，国办发〔2006〕37号文件要求各地制定和实施住房建设规划，对新建住房结构提出具体比例要求，即所谓的“90/70”政策。2010年，针对房地产市场新形势，国务院连续下发国办发〔2010〕4号文件和国发〔2010〕10号文件，督促各地尽快编制和公布住房建设规划，增加中小套型商品住房供应。编制和实施住房建设规划和住房建设年度计划，是落实住房政策的重要抓手，是指导和调控一段时期内住房建设的主要依据，是稳定和引导市场预期的重要手段，对于建立符合国情的住房建设和消费模式、促进房地产市场健康平稳发展都具有重要意义。
【文章编号】1002-1329 (2012)02-0037-06【中图分类号】TU984【文献标识码】A【作者简介】
马庆林(1979-)，男，博士，住房和城乡建设部改革发展司。
【收稿日期】2011-04-02* 国家自然科学基金资助
项目(70573007)，国家社科基金重大招标项目(06&ZD037)。
P l a n n i n 2005年我国城镇常住人口5.62亿①，户均2.97人，常住家庭户数为1.89亿。暂将同时拥有厨房和厕所的住宅定义为成套住宅，根据2005年全国1%人口抽样数据，城镇常住人口家庭数与成套住宅数之比为1∶0.75②。由此推算，2005年底城镇成套住宅为1.42亿套，离户均1套差4700万套。
2006-2010年，城镇住宅竣工大概4000万③
套。忽略拆迁和自然损毁的成套住宅，2010年底，城镇成套住宅大概为1.82亿套。根据第六次人口普查数据，2010年底城镇常住人口家庭数为2.23亿户④，离户均1套差4100万套。
“十二五”期间要建设城镇保障性住房3600万套。假设未来5年城镇普通住宅竣工量增长速度与“十一五”相同，则“十二五”期间城镇住宅(不含保障性住房)竣工量为3200万套⑤。到2015年底，城镇成套住宅大概为2.5亿套。预计到2015年底，城镇常住人口家庭数为2.48亿⑥，成套住宅数超过城镇常住人口家庭数，初步实现城镇常住家庭户均1套成套住宅。
无论从哪个角度来讲，大规模建设保障性住房，大力发展普通商品住房，都是顺民意、得民心的实事、好事，要毫不动摇地加以强调和推进。同时，也应清醒地认识、客观地分析未来几年房地产市场发展中的风险。当前我国部分城市房价过高过快上涨，城镇住房总体上供不应求是内因，是主要矛盾；人民币升值预期、热钱涌入、国内信贷环境宽松、建设成本上涨、市场监管力度不够、地方财权与事权不匹配、中国传统文化习惯是外因，是次要矛盾。“十二五”末，我国将基本实现住房供求平衡，房价上涨的内因和主要矛盾将发生逆转。当前面临的风险是，在住房供求平衡逆转的同时，其他次要矛盾也在发生变化，可能形成叠加效应，导致房价大幅下跌。这种情况发生的概率比较高。
次贷危机发生后，美国采用扩张性的货币政策，实行定量宽松政策，创造了过多美元流动性。这些热钱流入新兴市场国家，主要是中国，抬高了通货膨胀和资产价格。虽然次贷危机发源于美国，但美国受危机影响较小。美国经济适应性较强，再经过三四年的调整，很有可能完全摆脱危机影响，调整其货币政策方向。因为无限制扩大国债规模、长期实行低利率政策不符合美国的长期利益。当经济恢复活力后，美国就会提高联邦基金利率，美元开始升值，全球资金向美国回流，新兴市场国家资金外逃、本币贬值、资产价格大幅下跌。西方发达国家新一轮“剪羊毛”又将开始。
基于对当前形势的判断，我国城镇住房供需平衡逆转的时间点，与美国经济恢复活力的时间
点，即使不重合，也前后差不了多远。一旦资金外逃导致资产价格下跌，尤其是房价大幅下跌，房地产开发企业的开发贷款、各种形式信托贷款以及民间借贷违约率必然大幅升高。如果应对不当，将给我国金融系统稳定带来严重影响，国民经济发展面临硬着陆风险。
住房建设规划是住房政策的宣言书。在房价高企时期，编制公布住房建设规划，可以明确告诉群众实现住有所居目标并不遥远，让群众感受到国家解决住房困难的信心和诚意，也可以给房地产开发企业高涨的借钱、拿地热情降降温，促使其理性决策。编制住房建设规划，有利于实现国民经济和人均收入快速增长的同时，房价保持稳定甚至略有下降，到“十二五”末实现房价与消费能力基本适应，增强住房领域抵御国际国内经济金融形势波动的能力。
2 目前住房建设规划的编制情况
目前，中央政府还没有要求编制国家层面和省自治区层面的住房建设规划，只要求城市人民政府编制公布住房建设规划和住房建设年度计划。总体上看，各城市人民政府基本上都编制了2008-2012年住房建设规划并进行了公布、实施。河北、江西、湖北、吉林等省建设厅专门出台了指导意见或编制办法，规范了编制内容、形式和程序。2010年，国务院办公厅下发通知，要求各城市人民政府抓紧编制2010－2012年住房建设规划。各地积极开展工作，福建、河北、江西、江苏等省住房城乡建设厅制订了相关意见，出台了规划编制要点等规范性文件，加强了对各城市的指导，有力地促进了住房建设规划编制工作。但从目前掌握的情况看，由于2010-2012年住房建设规划与之前的规划期重合，部分城市没有进行新编。部分城市将2010-2012年住房建设规划与同期保障性住房建设规划合并编制。
就规划编制本身而言，除部分大城市外，编制质量普遍不高，住房现状调查、趋势分析、需求预测、建设目标、建设布局、保障措施等形式大于实质，操作性较差，实施起来比较困难。中央层面也没有出台统一规范的编制导则，导致各城市规划编制内容形式五花八门。部分城市对住房建设规划工作重要性认识不够，一定程度上影响了编制进度和质量。同时国家规定的编制时间紧张、需要沟通协调的部门较多、与其他相关规划的衔接较难等客观情况，也影响了规划编制质量。
也有许多城市住房建设规划工作做的比较好，如深圳市和常熟市。深圳市根据不同收入阶层的住房需求，制定了较为适宜的住房建设目标，“十一五”期间规划新供应商品住房用地
38
2012年 第36卷 第2期 VOL.36 NO.2 FEB. 2012
城市规划 CITY PLANNING REVIEW
6km 2，新供应保障性住房用地2km2。截止2010年测。从这几年的实施情况看，常熟市住房建设规6月，实际完成商品住房用地供应7.52km2，为规划比较符合当地实际情况和经济社会发展需要[2]。
划目标的125%；实际完成保障性住房用地供应2.07km 2，为规划目标的103%。深圳市住房建设3 进一步做好住房建设规划编制工作的几规划在城市空间布局、土地资源利用和住房保障点思考
等方面，较好地贯彻了经济社会发展总体规划的有关要求，基本实现了与土地利用总体规划、城我国住房建设规划工作现在处于起步摸索市总体规划、城市建设近期规划的有机衔接。但期，需要通过深入研究来加深认识，通过地方实也存在预计市场需求目标偏高、商品住房建设目践来提高可操作性，以促进住房建设有序进行和标与实际供应偏差大的问题[1]。
房地产市场平稳健康发展，为实现全体人民住有江苏省常熟市是一个县级城市，住房建设的所居作出新的贡献。
规划期较长，为2006-2020年。除规划正本外，还开展了6个专题研究：住房现状分析、住房需3.1 尽快启动全国及省区级住房建设规划求预测、住房市场分析和预测、住房结构和保障工作，细化住房政策目标
体系、住房空间布局、居住用地规划。常熟市在要尽早启动全国住房建设规划工作，落实中2006年秋季房展会时对参展者的年龄、收入、购央有关住房建设发展的政策精神，把中央的要求房意向、购房目的、未购房原因作了问卷调查，细化、具体化。目前，我国最高的住房政策目标对现有住房需求态势进行了分析。预测未来住房是十七大提出的“使全体人民住有所居”，但具需求时，常熟市考虑了户籍人口增长缓慢、外来体内涵有待进一步明确，是户均1套，还是人均1人口增长迅速等特征，考虑了产业发展、拆迁安间，或人均住宅建筑面积达到一定水平。是按户置等因素，并对不同群体住房需求进行分别预
籍地还是常住地提供保障，农民工在户籍地一般
表1 日本《第三个住房建设规划》所确定的“最低居住标准”
Tab.1 “Minimum living standards” in the third housing development plan of Japan项目
需要满足的条件
夫妇有独立房间，最多可与一名5岁以下儿童（学龄前儿童）同屋
6岁到17岁的孩子（小学生到高中生），需有与父母不同的单独房间。每个房间最多2人，卧室
12岁以上的孩子（初中生以上）需按性别分住不同房间房间
18周岁以上的家庭成员，需有自己的单独房间面积：主卧10m2，次卧7.5m2
厨房餐厅
住房需有厨房兼餐厅，单人家庭只保证有厨房即可餐厅的大小，要与家庭人数相应
原则上每个家庭需有专用卫生间及洗漱室
设施
原则上每个家庭需有专用浴室，单身家庭除外在寒冷地区，需有取暖设施要具备抵御灾害的安全性
环境
要有确保卫生和安全的日照、通风、采光条件
尽量避免噪音、震动、大气污染、恶臭等对居住环境的影响家庭人数房间构成
居住面积(m2)
住户专用面积(m2)
住宅总面积(m2)
1人1K 7.5 16212人
1DK 17.52936住宅面积3人2DK 253947标准
4人3DK 32.550595人3DK 37.556656人4DK 45.566767人
5DK
52.5
76
87
注：1．“房间构成”的符号，数字表示卧室数量，K表示厨房，DK表示厨房兼餐厅。 2．“居住面积”只包括卧室和餐厅兼厨房的部分。
3. “住户专用面积”包括卧室、餐厅、厨房、厕所、浴室、储藏室等，但不包括共用部分和阳台。4．“住宅总面积”，对于单元式多层集合住宅包括共用部分及阳台(阳台只计入1/2面积)。
39
编制住房建设规划的几点思考
马庆林
P l a n n i n 都有宅基地，这一群体到城市工作生活后，是否将农民工在城市的居住需要也纳入到住有所居考量当中。1976年，日本内阁通过的《第三个住宅建设五年计划》(1976-1980)明确指出，力争到1980年解决一半未达到“最低居住标准”家庭的住房困难，到1985年确保所有家庭都能达到“最低居住标准”(表1)[3]。日本在国家层面上设定“最低居住标准”的做法对我国有一定参考价值。应进一步加强研究，细化住房政策目标，使之具有可操作性。
全国住房建设规划还应对各地住房建设规划的编制实施提出明确要求，规范规划编制的形式和内容，提高规划质量。我国幅员辽阔，各地自然资源禀赋不同，经济社会发展水平各异。各省和自治区要按照中央要求，根据全国住房建设规划，结合当地实际情况，编制省级住房建设规划，提出落实全国住房建设规划的政策措施，并指导辖区内城市住房建设规划的编制实施。
40
2012年 第36卷 第2期 VOL.36 NO.2 FEB. 2012
住房需求，既包括有支付能力的需求，也包括无支付能力的需求，称之为自然状态下的住房需求。比如一个城市城镇常住家庭为300万，如果最低居住标准为户均1套的话，则该城市自然状态下住房需求为300万套左右。另一种仅指有支付能力的住房需求，即在家庭能够支付得起的情况下产生的住房需求，称之为市场状态下的住房需求，或者叫商品房需求。区分两类不同的住房需求，对于房地产市场健康发展至关重要。确定自然状态下的住房需求，是未来一段时期供应多少土地、建设多少房子的基础；预测市场状态下的住房需求，是合理界定政府与市场边界、合理确定保障房覆盖面的基础。
我国总的政策目标是住有所居，即不管有没有收入、收入有多高，都会有房子住，所以自然状态下的住房需求只与人口规模、最低居住标准有关(图1)。预测城镇人口规模时，全国城镇化发展速度比较稳定，城镇人口总量预测也相对容易。具体到一个城市的人口规模预测，要考虑更多因素，比较重大交通项目建成投入运行、产业园区发展等等，甚至一个企业的成功都可能对城市人口规模产生重大影响。人口规模对自然状态下的住房需求起着决定性作用，住有所居标准也会对其产生影响。日本在《第三个住宅建设五年规划》既提出了“最低居住标准”也提出了“平均居住标准”，“平均居住标准”明显高于“最低居住标准”。日本在《第四个住宅建设五年规划》中又就居住环境提出了“基本标准”和“诱导标准”，《第五个住宅建设五年规划》将居住标准细化为“最低居住标准”、“城市居住型诱导居住水准”和“一般型诱导居住水准”。随着经济社会的不断进步，日本住房建设规划确定的居住标准和环境标准不断提高，对日本住房建设的要求不断提高。我国也将经历同样的过程。
自然状态下的住房需求是住房建设和发展的终极目标，有了这个目标后还需确定近期建设目标，可以从住房供给和需求两个角度来分析(图1)。从供给角度看，存量房总量、可改造的存量房数量、居住用地供应能力、最低居住标准、地方财政能力、中央财政支持力度、建筑业生产能力、建材生产能力、房价租金等因素都会通过住房供给影响近期建设目标。存量房总量越大，近
期建设目标可以制定得越低；可改造的存量房数量越大，近期建设目标可以制定得越高；居住用地供应能力越强，近期建设目标可以制定得越高；最低居住标准越高，需要改造的住房就越多，对新建住房要求越高，近期建设目标也应制定得越高；地方财政能力、中央财政支持力度越大，近期建设目标可以制定得越高，因为可以建设更多的保障性住房；在很多国家，建筑业生产
3.2 科学预测住房需求，合理确定住房建设目标
住房需求预测是编制住房建设规划的核心。住房需求分两种，一种是不考虑家庭支付能力的
城市规划 CITY PLANNING REVIEW
图1 住房建设规划编制思路框架
Fig.1 Conceptual framework for the preparation of housing development plan
能力、建材生产能力是影响近期建设目标的重要很难完全挤出或遏制。可见，影响商品房需求的因素，在我国其影响也不应低估。
因素有很多，预测住房需求非常复杂，没有统一房价通过住房供给对近期建设目标的影响，的模式和方法，在后续研究中作者将做一些定量主要有两个渠道。其一，住房不是一般的商品，分析。
是生活必需品，而且价值量大，需要长时间储蓄住房需求中，既有购置住房需要也有租赁才能购买得起。房价过高，会降低居民家庭住住房需求，要认真研究房价与租金的比例关系房支付能力，加剧住房困难。如果政府住房保障及其影响，科学规划商品房建设结构(图3)，当跟不上，很可能影响社会稳定。所以在房价较高房价相对于租金上升时，出租类房屋的需求就会时，政府有较强的意愿去增加住房供给。其二，上升，人们会更多地考虑租房；当租金相对于房我国实行城镇土地国有制，房价较高时，政府的价上升时，产权类房屋的需求就会上升，人们会土地出让收益高，出让土地的冲动大，住房供给更多地考虑买房。这些因果关系有时是循环发生也就更多。
的，最终效应很难判定，需要进行实证研究。
从需求角度看，自然状态下的住房需求等于商品房需求加保障房需求，两者都受到居民可3.3 重视发挥存量住房作用
支配收入和房价的影响(图2)。随着居民可支配编制住房建设规划时，要充分利用现有资收入的增加，住房支付能力提高，商品房需求增源，挖掘存量房作用，重视存量房改造规划，不加，更多的人通过市场解决了住房困难，需要政断提高居住的文明安全标准。城镇存量房不仅包府保障的家庭减少，保障房需求下降；随着房价括城镇国有土地上的成套住宅和非成套住宅，还或租金的上升，家庭住房支付能力下降，商品房需包括没有进行产权登记的房屋、违章建筑、小产求下降，更多的人被挤出商品房市场，需要政府保权房、城中村住房等非正规房屋，这些非正规房障的家庭增加，保障房需求上升。除了受这些共同屋都会对住房有效供给产生影响。据前面分析，的因素影响外，保障房和商品房建设还相互影响，2010年底，城镇成套住宅数要比常住家庭数少很保障房供应增加，需要通过市场解决住房困难的多。但是很少有真正的“无家可归者”。这说明家庭就会减少，商品房需求下降，有利于平抑房非正规房屋发挥了很大作用，为许多低收入群体价；商品房供应增加也会降低房价，提高职工家提供了临时居所。因此，不能忽视这些非正规房庭住房支付能力，减少对保障房的需求。
屋存在的合理性，房屋现状调查应将其包含在另一方面，也可以将保障房需求看做剩余性内。非正规房屋不符合城市规划，卫生、消防条需求，即出清商品房需求之后的需求。因此，预件差，甚至房屋质量存在问题，达不到现代文明测未来一段时期的商品房需求，是确定住房建设安全的居住标准，从法律角度应当拆除。但从常目标最重要的任务之一。一般来讲，经济增长、理角度讲，非正规房屋不能不拆，也不能全拆，人均可支配收入增加、消费结构升级、城镇化发要具体问题具体分析。关键是看公共行政成本，展、人口数量和结构变化、房屋空间布局、就业是修订规划的成本低，还是拆除重建的成本低。性质、个人偏好、房屋价格及其涨跌预期都会影如果非正规房屋建筑质量达到了竣工验收标准，响人们对商品房的需求。商品房是生活必需品，应该允许其继续存在，以供人居住，其产权性质其基本属性是消费品，同时又具有投资品属性。可与正规房屋区别对待。
商品房需求中既有自住型、改善型需求，也有投资投机性需求。商品房价值量大、保值增值功能3.4 优化住房建设空间布局
明显、财富效应比较突出，商品房投资投机需求
住房建设最终要落实到土地上，涉及到空间
图2 居民可支配收入、房价或租金对不同类型住房需求的影响
图3 房价租金比对不同类型商品房需求的
Fig.2 Impact of disposable income, house prices or rents on the housing
影响
demand
Fig.3 Impact of the ratio of housing price to
rent on the housing demand
41
编制住房建设规划的几点思考
马庆林
P l a n n i n 42
2012年 第36卷 第2期 VOL.36 NO.2 FEB. 2012
布局问题。空间布局有大小之分，大的空间布局是指不同地区、不同城市之间的住房建设分布。比如“十二五”期间要建设保障性住房3600万套，具体北京建多少套，新疆建多少套，需要科学规划。因为住房不同于一般商品，哈密瓜可以在新疆生产，运到北京消费。住房具有不可移动性，一旦在新疆竣工，只能满足当地人的居住需求，即使北京人住房再困难，也不可能挪来解决北京人的居住问题。编制住房建设规划，要结合各地实际情况认真分析当地的住房需求，科学分配住房建设规模。
小的空间布局是指一个城市如何合理安排住宅建设，使之与行政区、商业区、工业区、文教休闲区相协调，以方便群众工作和生活。仅以工作需求为例，在中心城区街边摆摊卖水果维持生计的低收入群众，宁愿住中心城区的地下室，也不愿住偏远郊区的保障房。因为在郊区摆摊卖水果不足以维持生计，区位的变化，使其失去了工作机会和收入来源。在住房建设布局时，必须兼顾不同收入群体的利益，考虑不同群体住房需求的差异性。中心城区土地价值量大，适合开发建设高端住宅和商业地产，也照顾环卫、保安等低收入群体对中心城区小户型、低租金住房的需求，配建一定数量的保障性住房。
设，套型建筑面积90m2以下住房面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上。廉租住房、经济适用住房和中低价位、中小套型普通商品住房建设用地的年度供应量不得低于居住用地供应总量的70%。可能是由于两条要求重复，此后国发〔2010〕10号文件和国办发〔2011〕1号文件仅要求保障性住房、棚户区改造和中小套型普通商品住房用地不低于住房建设用地供应总量的70%，并优先保证供应。虽然国务院多次强调，但地方落实情况不太理想。一些城市以经济发展水平高、现有住房面积大、居民居住习惯等为托辞，消极执行国家有关政策。编制住房建设规划，要充分认识我国土地资源总量大、耕地面积小、后备资源少的现状，必须强调发展节能省地环保型住宅，不能贪大求洋。
3.7 降低房屋空置率
住房建设规划要关注房屋空置问题。住房竣工以后如果无人居住，既占用了宝贵的土地资源，又吸纳了大量的社会资金，却没有形成改善居民居住条件的有效供给。即使建设再多的房子，也于事无补。当前的房地产市场调控，强调住房产权占有的公平性，有意无意地忽略了住房使用权占有的公平性。比如限购政策，一个家庭至多可以新购一套住房，维护了住房产权占有的公平性，是目前能够抑制房价上涨的最有效、最直接的办法。但限购很难平衡各方利益，注定是一个“暂时性”的政策。从长期来讲，还应关注住房使用权占有的公平性，不再限制家庭的购房套数。一个家庭可以拥有多套住房的产权，但是一个家庭不能同时拥有多套住房的使用权，或者说一个家庭同时拥有多套住房使用权的成本很高。居民购买房产后必须保证这些房子有人住，不能空置。如果空置，政府就要惩罚你，比如收很高的房屋空置税。这样，只要竣工与家庭户数相匹配的住宅数，无论房屋产权归谁所有，最终都能实现住有所居。因为如果有“无家可归者”，则必然有房屋空置。政府只要提高房屋空置税税率，就可以逼迫空置房屋出售或出租，“无家可归者”就会得到这些房屋的使用权。
降低空置率是一个长期措施，对于抑制房价来讲，没有限购起效快。实际上，当前试点的房产税对抑制房价作用不大。假设房产税税率为1%，贴现率为5%，理论上开征房产税会使房价下跌20%。这种下跌是一次性的，并不会降低未来房价上涨的幅度。如果不以住房所有权占有数、而是以住房使用权占有数为基础征收房产税，执行差别化税率，对自住房屋不征、对出租房屋少征甚至不征、对空置房屋严格征收，则房
(下转第65页)
城市规划 CITY PLANNING REVIEW
3.5 妥善处理保障与市场之间的关系
近年来，部分城市房价上涨过快，中低收入家庭住房困难突出，社会上关于扩大政府住房保障覆盖面的呼声较高，有人甚至建议将我国城镇住房覆盖率提高到40%。笔者认为，人口多、底子薄、经济发展水平不高、现在处于，未来很长一段时间仍将处于社会主义初级阶段是我国的基本国情。从历史经验看，低租金福利分配住房的老路走不通，政府没有能力也不可能承担起多数家庭的住房保障任务，通过租房或买房是满足多数家庭日益增长住房需求的惟一渠道，住房市场化改革的趋势不能逆转。但是，强调发挥市场配置资源的基础性作用，并不是政府推脱责任，单纯依赖市场解决所有居民的住房问题，而是着眼于形成“政府保障基本需求、市场供给与政府保障相结合、以市场供给为主”的住房政策体系。在住房建设规划编制时，要牢牢把握这条原则，政府既要提供保障，又不能背过重包袱。
3.6 严格执行发展小户型住房的有关政策
住房建设规划要对住房建设结构做出明确规定，并对规划实施、监督检查、违规处罚等做出安排，认真落实国家关于发展小户型住宅的基本政策。国办发〔2006〕37号文件和国发〔2007〕24号文件都要求，城市新审批、新开工的住房建
9 王金红.村民自治与广东农村治理模式的发展——
天津：天津电子出版社.2009.
珠江三角洲若干经济发达村庄治理模式发展的案18 李郇，黎云.农村集体所有制与分散式农村城市
例分析[J].中国农村观察，2004(1)：63-72.化空间——以珠江三角洲为例[J].城市规划，2005 10 张萍.城市规划法的价值取向[M].北京：中国建筑
(7)：38-41.
工业出版社，2006.
19 王彦辉.“社区建筑师”制度:居住社区营造的新
11 陈锦富.论公众参与的城市规划制度[J].城市规划，
机制[J].城市规划，2003(5)：76-77.
2000(7)：54-56.
20 许志坚，宋宝麒.民众参与城市空间改造之机
12 钱欣.浅谈城市更新中的公众参与问题[J].城市问
制——以台北市推动“地区环境改造计划”与题，2001(2)：48-50.
“社区规划师制度”为例[J].城市发展研究，13 陈易.公众参与中的若干问题[J].城市问题，
2003(1)：16-20.
2002(1)：61-64
21 魏立华，刘玉亭，黎斌.珠江三角洲新农村建设的
14 陈遥. 超越“工具理性”试析大众传媒条件下城
路径辨析——渐次性改良还是彻底的重构[J].城市市规划公众参与[J].城市规划，2007(11)：57-63.规划，2010(2)：36-40.
15 朱喜钢.《物权法》氛围中的城市规划[J]. 城市规
22 蔡定剑.民主是一种现代生活方式[M].北京：社会
划，2008(1)：81-84.
科学文献出版社.2010.
16 葛丹东，华晨.论乡村视角下的村庄规划技术策略
23 中山市城乡规划局.中山市新农村建设规划编制指
与过程模式[J]. 城市规划，2010(6)：55-59.引(修改版)[Z].2009.
17 许世光. 村庄规划中公众参与的困境与出路[C]//
24 国家发展和改革委员会. 珠江三角洲地区改革发
中国城市规划学会.2009年城市规划年会论文集，
展规划纲要(2008-2020年) [R].2008.
(上接第42页)
产税就能有效降低房屋空置率。
积为106.6m2的来源是，根据《中国统计年鉴》中住房发展涉及经济社会建设的方方面面。编的“房地产开发企业成套住宅竣工套数”和《固制好住房建设规划是一项难度很高的工作，需要定资产投资年鉴》中的“房地产开发企业竣工住进一步加强研究，加深认识，广泛讨论，凝聚共宅面积”数据，2007年至2009年房地产开发企业识，集各界智慧，合力推进。
竣工住宅套均面积为106.6m2。因为没有2010年数据，所以也没有选取2006年数据。
注释(Notes)
④ 根据第六次人口普查数据，2010年全国总人
① 数据来自当年《中国人口和就业统计年鉴》。平
口为13.4亿，城镇化率为49.68%。2009年家均每户家庭人口数=(城市家庭户人口数+镇家庭户庭规模为户均2.99人，假设2010年与之相同。人口数)/(城市家庭户户数+镇家庭户户数)。200913.4×0.4968÷2.99=2.23。
年的户均人口算法与此相同。
⑤ “十五”期间，城镇住宅竣工29. 53亿m 2，
② 2005年全国1%人口抽样调查数据显示，在抽查
其中经济适用住房竣工2. 23亿m 2，因此除的2439505户城镇家庭中，同时拥有厨房和厕所保障房外的城镇住宅竣工27. 3亿m 2。因此的为1792926户。本户与其他户合用厨房的有“十一五”期间城镇住宅(不含保障性住房)竣58038户，本户与其他户合用厕所的有195836工量比“十五”增长30. 74÷27. 3-1=11%。户。因此既与其他户合用厕所又与其他户合用30.74×10000÷106.6×(1+11%)=3200套。厨房的城镇家庭最多为58038户，由多户合用的⑥ 过去10年年均人口增长率为0.57%。假设未来5年
同时拥有厨房和厕所的住宅最多有29019套。因城镇化率提高4个百分点，人口增长率与过去10年此，抽查的住宅中成套住宅至多有1821945套。相同，户均规模保持在2009年水平。13.4×(1+0.2439505∶1821945=1∶0.75。
57%)5×(49.68%+4%)÷2.99=2.48。
③ 2006年至2010年，城镇住宅竣工房屋建筑面积为
37.34亿m2(数据来自历年《中国统计年鉴》)，其参考文献(References)
中保障性住房竣工1100万套(数据来自2011年政府1 深圳市“十二五”住房建设规划编制组.深圳市住
工作报告)。假设保障性住房套均面积为60m2，则房建设规划(2011-2015)(征求意见稿)[Z].2010.保障性住房竣工6.6亿m2，除保障房外城镇住宅2 常熟市住房建设规划课题组.常熟市住房建设规划
竣工30.74亿m2。假设除保障房外的城镇住宅套(2006-2020)专题报告汇编[R].2007.
均面积与商品房套均面积一样，都为106.6m2，3 日本住宅政策研究会,日本国土交通省住宅局住宅
则2006年至2010年城镇住宅竣工4000万套左右。政策课.新世纪的住房政策[M].东京：行政株式会30.74×10000÷106.6+1100=3983.7万套。套均面
社，2002.
65
珠江三角洲村庄规划公众参与的形式选择与实践
许世光 魏建平 曹 轶 魏立华