【裁判要旨】下级行政机关的行为是接受上级行政机关的指令，根据行政管理职权，履行交办事项的行为，属于依职权行使行政权的行政行为。下级行政机关拒绝履行上级行政机关交办事项的行为，直接影响当事人财产权益，属于行政诉讼的受案范围。
【案号】（2015）行提字第39号
【案由】单君廷诉辽宁省绥中县人民政府、辽宁省绥中县海洋与渔业局发放污染赔偿款一案
【案件基本事实】 大连海事法院（2015）大海行初字第12-1号行政裁定（以下简称一审裁定）认为：依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条及第六条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员或法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。绥中县政府与辽宁省海洋与渔业厅约定，由绥中县政府负责污染赔偿款的发放、绥中县渔业局具体实施发放的行为，均不属于行政机关在行政管理活动中行使行政职权作出的行政行为。本案不属于行政诉讼受案范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回单君廷的起诉。
辽宁省高级人民法院（2015）辽行终字第00196号行政裁定（以下简称二审裁定）认为：绥中县政府负责发放污染赔偿款、绥中县渔业局具体实施发放的行为，并非法律、法规赋予行政机关的行政管理职责，单君廷的诉讼请求不属于行政诉讼受案范围，一审裁定驳回其起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
单君廷申请再审称：1、本案属于行政诉讼受案范围。绥中县政府制定并实施海域污染赔偿款发放标准和范围的行为，是对单君廷增设权利义务的行政行为；绥中县渔业局履行发放赔偿款的行为是一种既有民事又有行政的受托行为，是可诉的行政行为。2、一、二审认定事实不清。单君廷在康菲溢油污染期间，既实际养殖又合法持证，符合取得污染赔偿款的条件，绥中县渔业局拒绝将赔偿款发放给单君廷错误。3、本案已经生效民事裁定认定为行政案件，二审裁定驳回起诉错误。请求：撤销一、二审裁定，指令大连海事法院继续审理。
绥中县政府答辩称：1、单君廷不符合康菲溢油事故赔偿款发放的条件，无权请求发放赔偿款。2、本案不属于行政诉讼的受案范围。绥中县渔业局是受绥中县政府的委托代为发放赔偿款，不属于在行政管理活动中行使行政职权的行政行为。
绥中县渔业局答辩意见与绥中县政府一致。
经审理查明，2011年6月，康菲石油公司蓬莱19-3油田溢油事故污染到中国海域，绥中县海水养殖区域也在受污染范围内。事故发生后，农业部代表受损失的渔业养殖户与康菲石油公司进行谈判，达成赔偿协议，康菲公司将赔偿款缴付中国政府，由中国政府负责赔偿款的发放工作。有关绥中县渔业养殖户的损失赔偿款发放工作，辽宁省海洋与渔业厅交由绥中县政府负责。2012年6月26日，绥中县政府作出绥政发（2012）67号《关于印发绥中县蓬莱19-3溢油事故赔偿补偿工作实施方案的通知》，指定绥中县渔业局具体负责养殖户损失申报审查和赔偿款发放工作。单君廷作为受损养殖户，申报了损失赔偿，并通过初审。在领取赔偿款之前，单君廷将海域使用证转让给案外人唐祯兴，并将海域使用证原件交给了唐祯兴，但未办理海域使用证过户登记手续。在领取赔偿款时，因未能出具海域使用证原件，绥中县渔业局拒绝向单君廷支付赔偿款。单君廷遂以绥中县渔业局为被告，提起民事诉讼，请求判令绥中县渔业局发放赔偿款。案件审理中，绥中县人民法院依职权追加唐祯兴为第三人，并于2013年11月20日作出（2013）绥民前卫初字第00047号民事判决，责令绥中县渔业局将康菲石油公司支付的赔偿款129377.60元发放给单君廷。唐祯兴上诉，葫芦岛市中级人民法院于2014年5月22日作出（2014）葫民一终字第00022号民事裁定，以该案不属于民事诉讼受理范围为由，裁定撤销一审民事判决，驳回单君廷的起诉。单君廷申请再审，辽宁省高级人民法院以相同理由，驳回其再审申请。单君廷提起本案诉讼。
本院经审理认为，本案焦点问题有二项：1、绥中县政府、绥中县渔业局发放赔偿款的行为是否是行政行为，是否属于行政诉讼受案范围；2、一、二审行政裁定与生效民事裁定相抵触是否应予以纠正。
一、关于发放赔偿款的行为性质问题
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。也就是说，公民、法人或者其他组织认为侵犯其人身权、财产权等合法权益的行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，因康菲公司漏油事故造成海面污染，给中国渔业养殖户造成巨大损害。为充分保障受损渔业养殖户的合法权益，简化赔偿程序，提高赔偿效率，中国政府代表受损失渔业养殖户与康菲石油公司就污染损失赔偿问题进行谈判。中国政府受托谈判行为，是行使平等民事主体之间民事权利的行为。达成赔偿协议后，康菲公司将赔偿款缴付中国政府，有关绥中县渔业养殖户的赔偿款发放工作，辽宁省海洋与渔业厅交绥中县政府办理，并由绥中县渔业局具体负责实施。绥中县政府制定赔偿款发放规则，绥中县渔业局确定受污染养殖户及其赔偿款数额、实施发放赔偿款的行为，是接受上级行政机关的指令，根据行政管理职权，履行交办事项的行为，属于依职权行使行政权的行政行为。绥中县政府和绥中县渔业局拒绝向单君廷发放赔偿款，直接影响其财产权益，属于行政诉讼的受案范围。一、二审法院以“不属于行政诉讼的受案范围”为由，裁定不予受理，适用法律错误，依法应予纠正。
二、本案一、二审行政裁定与生效民事裁定相抵触的问题
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。”本案中，（2014）葫民一终字第00022号生效民事裁定认为，绥中县政府制定赔偿款发放标准、绥中县渔业局发放赔偿款的行为，是依附在行政权力之下的职权行为，与赔偿请求人之间的主体地位不平等，不属于民事案件受案范围，据此驳回单君廷提起的民事诉讼。单君廷根据生效民事裁定，提起本案行政诉讼。在生效民事裁定已经将绥中县政府、绥中县渔业局的行为定性为行政行为，驳回单君廷的民事诉讼起诉，生效民事裁定尚未被依法撤销的情况下，一、二审又以本案“不属于行政诉讼的受案范围”为由，裁定驳回单君廷的起诉，与生效的民事裁定相抵触。即便本案一、二审认为单君廷请求绥中县政府、绥中县渔业局发放赔偿款的诉讼应当属于民事诉讼理由成立，也应当中止本案审理，通过审判监督程序，撤销生效民事裁定后，才能裁定驳回单君廷的起诉。一、二审裁定违反司法解释规定，审判程序违法，依法应予纠正。
综上，绥中县政府和绥中县渔业局接受上级政府的指令发放赔偿款的行为，属于行使职权的行政行为，一、二审行政裁定认为该行为不是行政行为，不属于行政诉讼受案范围，驳回单君廷的起诉不当，且与生效民事裁定直接相抵触，适用法律错误，依法应予以纠正。单君廷起诉符合法定起诉条件，依法应当予以受理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条第一款的规定，裁定如下：一、撤销辽宁省高级人民法院（2015）辽行终字第00196号行政裁定、撤销大连海事法院（2015）大海行初字第12-1号行政裁定；二、指令大连海事法院继续审理。
【裁判要旨】下级行政机关的行为是接受上级行政机关的指令，根据行政管理职权，履行交办事项的行为，属于依职权行使行政权的行政行为。下级行政机关拒绝履行上级行政机关交办事项的行为，直接影响当事人财产权益，属于行政诉讼的受案范围。
【案号】（2015）行提字第39号
【案由】单君廷诉辽宁省绥中县人民政府、辽宁省绥中县海洋与渔业局发放污染赔偿款一案
【案件基本事实】 大连海事法院（2015）大海行初字第12-1号行政裁定（以下简称一审裁定）认为：依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条及第六条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员或法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。绥中县政府与辽宁省海洋与渔业厅约定，由绥中县政府负责污染赔偿款的发放、绥中县渔业局具体实施发放的行为，均不属于行政机关在行政管理活动中行使行政职权作出的行政行为。本案不属于行政诉讼受案范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回单君廷的起诉。
辽宁省高级人民法院（2015）辽行终字第00196号行政裁定（以下简称二审裁定）认为：绥中县政府负责发放污染赔偿款、绥中县渔业局具体实施发放的行为，并非法律、法规赋予行政机关的行政管理职责，单君廷的诉讼请求不属于行政诉讼受案范围，一审裁定驳回其起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
单君廷申请再审称：1、本案属于行政诉讼受案范围。绥中县政府制定并实施海域污染赔偿款发放标准和范围的行为，是对单君廷增设权利义务的行政行为；绥中县渔业局履行发放赔偿款的行为是一种既有民事又有行政的受托行为，是可诉的行政行为。2、一、二审认定事实不清。单君廷在康菲溢油污染期间，既实际养殖又合法持证，符合取得污染赔偿款的条件，绥中县渔业局拒绝将赔偿款发放给单君廷错误。3、本案已经生效民事裁定认定为行政案件，二审裁定驳回起诉错误。请求：撤销一、二审裁定，指令大连海事法院继续审理。
绥中县政府答辩称：1、单君廷不符合康菲溢油事故赔偿款发放的条件，无权请求发放赔偿款。2、本案不属于行政诉讼的受案范围。绥中县渔业局是受绥中县政府的委托代为发放赔偿款，不属于在行政管理活动中行使行政职权的行政行为。
绥中县渔业局答辩意见与绥中县政府一致。
经审理查明，2011年6月，康菲石油公司蓬莱19-3油田溢油事故污染到中国海域，绥中县海水养殖区域也在受污染范围内。事故发生后，农业部代表受损失的渔业养殖户与康菲石油公司进行谈判，达成赔偿协议，康菲公司将赔偿款缴付中国政府，由中国政府负责赔偿款的发放工作。有关绥中县渔业养殖户的损失赔偿款发放工作，辽宁省海洋与渔业厅交由绥中县政府负责。2012年6月26日，绥中县政府作出绥政发（2012）67号《关于印发绥中县蓬莱19-3溢油事故赔偿补偿工作实施方案的通知》，指定绥中县渔业局具体负责养殖户损失申报审查和赔偿款发放工作。单君廷作为受损养殖户，申报了损失赔偿，并通过初审。在领取赔偿款之前，单君廷将海域使用证转让给案外人唐祯兴，并将海域使用证原件交给了唐祯兴，但未办理海域使用证过户登记手续。在领取赔偿款时，因未能出具海域使用证原件，绥中县渔业局拒绝向单君廷支付赔偿款。单君廷遂以绥中县渔业局为被告，提起民事诉讼，请求判令绥中县渔业局发放赔偿款。案件审理中，绥中县人民法院依职权追加唐祯兴为第三人，并于2013年11月20日作出（2013）绥民前卫初字第00047号民事判决，责令绥中县渔业局将康菲石油公司支付的赔偿款129377.60元发放给单君廷。唐祯兴上诉，葫芦岛市中级人民法院于2014年5月22日作出（2014）葫民一终字第00022号民事裁定，以该案不属于民事诉讼受理范围为由，裁定撤销一审民事判决，驳回单君廷的起诉。单君廷申请再审，辽宁省高级人民法院以相同理由，驳回其再审申请。单君廷提起本案诉讼。
本院经审理认为，本案焦点问题有二项：1、绥中县政府、绥中县渔业局发放赔偿款的行为是否是行政行为，是否属于行政诉讼受案范围；2、一、二审行政裁定与生效民事裁定相抵触是否应予以纠正。
一、关于发放赔偿款的行为性质问题
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。也就是说，公民、法人或者其他组织认为侵犯其人身权、财产权等合法权益的行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，因康菲公司漏油事故造成海面污染，给中国渔业养殖户造成巨大损害。为充分保障受损渔业养殖户的合法权益，简化赔偿程序，提高赔偿效率，中国政府代表受损失渔业养殖户与康菲石油公司就污染损失赔偿问题进行谈判。中国政府受托谈判行为，是行使平等民事主体之间民事权利的行为。达成赔偿协议后，康菲公司将赔偿款缴付中国政府，有关绥中县渔业养殖户的赔偿款发放工作，辽宁省海洋与渔业厅交绥中县政府办理，并由绥中县渔业局具体负责实施。绥中县政府制定赔偿款发放规则，绥中县渔业局确定受污染养殖户及其赔偿款数额、实施发放赔偿款的行为，是接受上级行政机关的指令，根据行政管理职权，履行交办事项的行为，属于依职权行使行政权的行政行为。绥中县政府和绥中县渔业局拒绝向单君廷发放赔偿款，直接影响其财产权益，属于行政诉讼的受案范围。一、二审法院以“不属于行政诉讼的受案范围”为由，裁定不予受理，适用法律错误，依法应予纠正。
二、本案一、二审行政裁定与生效民事裁定相抵触的问题
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。”本案中，（2014）葫民一终字第00022号生效民事裁定认为，绥中县政府制定赔偿款发放标准、绥中县渔业局发放赔偿款的行为，是依附在行政权力之下的职权行为，与赔偿请求人之间的主体地位不平等，不属于民事案件受案范围，据此驳回单君廷提起的民事诉讼。单君廷根据生效民事裁定，提起本案行政诉讼。在生效民事裁定已经将绥中县政府、绥中县渔业局的行为定性为行政行为，驳回单君廷的民事诉讼起诉，生效民事裁定尚未被依法撤销的情况下，一、二审又以本案“不属于行政诉讼的受案范围”为由，裁定驳回单君廷的起诉，与生效的民事裁定相抵触。即便本案一、二审认为单君廷请求绥中县政府、绥中县渔业局发放赔偿款的诉讼应当属于民事诉讼理由成立，也应当中止本案审理，通过审判监督程序，撤销生效民事裁定后，才能裁定驳回单君廷的起诉。一、二审裁定违反司法解释规定，审判程序违法，依法应予纠正。
综上，绥中县政府和绥中县渔业局接受上级政府的指令发放赔偿款的行为，属于行使职权的行政行为，一、二审行政裁定认为该行为不是行政行为，不属于行政诉讼受案范围，驳回单君廷的起诉不当，且与生效民事裁定直接相抵触，适用法律错误，依法应予以纠正。单君廷起诉符合法定起诉条件，依法应当予以受理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条第一款的规定，裁定如下：一、撤销辽宁省高级人民法院（2015）辽行终字第00196号行政裁定、撤销大连海事法院（2015）大海行初字第12-1号行政裁定；二、指令大连海事法院继续审理。