作者：周星伶
西部财富 2013年10期
一、开展政策绩效审计的背景
政府政策是政府为了增进社会整体经济福利、改进国民经济运行状况、实现既定政策目标，制定并有计划地运用相关政策工具以解决经济社会问题的指导原则和措施。为了促进地方经济的发展、提高地方产业的竞争力、实现经济的可持续发展等目标，地方政府需要在服从国家经济、社会发展的总体战略目标和中央总体宏观政策的前提下，制定推动本地发展的政策措施。为了对政策执行、实施效果进行全方位的评价，在发现问题时能及时、准确地作出判断并提出应对措施，从而达到政策制定和实施系统在执行中改进、在实施中提高的目的，实施政策绩效审计成为一种有效的解决路径。
二、开展政策绩效审计的意义
（一）政策绩效审计是国家审计机关的使命要求
审计产生于受托经济责任关系，国家审计机关是国家机关系统中维系受托经济责任关系的一种制度安排，其价值取向就是促进受托经济责任的切实有效履行，对受托责任人的责任履行过程进行监督。政策绩效审计是专门对政策制定执行情况的监督，兼顾“问责”和“问效”。通过法定手段获取必要的相关资料、专业审计人员的分析判断和基于政府内部畅通的反馈机制，对政策的制定、实施的全过程以及责任人进行全方位进行监督，发现政策制定和实施中的内在需求，从宏观角度提出完善建议，有效地防止权力腐化。
（二）政策绩效审计是保障政策执行的重要手段
现代国家审计的目标之一是为宏观管理服务，国家审计的职能决定审计可以成为政府宏观调控行为的决策信息提供者和政策效益的监督者。政策绩效审计可以对宏观管理政策的执行情况进行反馈和后评估，提高整体经济效益，并对宏观经济管理及时提供预警信息。相关审计结果可以直观反映政策执行是否在对政策充分理解的情况下做出，执行是否有出现偏离政策目标的情况，以及出现偏离政策目标的原因等，使得政策的执行者对政策本身、对整体社会环境与政治系统的影响得到较为完整与理性的认识，同时建立对等的权责关系，强化政策执行人员的责任感，促使其提高自身业务能力，整体上使政策水平不断得到提高。
（三）政策绩效审计是检验政策质量的有效方法
政策的制定往往带有超前性，是政策制定者根据对未来的预测而做出的。为了让政策达到预期的效果，政府有必要在政策执行后根据政策执行的实际情况来决定该政策是延续、修正还是终结，同时这种政策评估也为重新确立政策目标、制定新政策提供必要的前提。政策绩效审计通过运用成本利益分析法和成本效能分析法，对政策情况进行科学分析，从定性与定量的角度对政策的效果、效益和效率进行阐述，确认政策的特点、优点与缺陷，避免对政策质量的主观臆断，从而帮助政府决策层对政策作出必要的处置。
三、政策绩效审计的特点
最高审计机关国际组织在其《审计准则》中指出，绩效审计可以对政策设计、执行等相应行为进行检查，评估这些政策的结果，并且可能还会对决策所依赖的信息的充分性进行检查。政策绩效审计的本质是以促进政策的落实和对政策的改进完善为目标，对政策绩效责任履行情况作出检查和评价。政策绩效审计具有如下特点：
时效性。在第一时间跟进政府关心、社会关注的热点、难点、焦点政策问题，及时发现苗头性、倾向性、普遍性问题，边审计、边整改、边完善，在过程中发现，在过程中纠正，在过程中完善，使政策制定和执行中的问题能够及时得到有效解决。
持续性。事前介入、始终督查，渗透于政策制定、执行、评估等各个环节，通过对政策的过程式审计，在促使政策持续完善的基础上，审计目标层层递进，促进制度不断完善，管理更加规范，政策绩效审计的效应持续体现。
针对性。从专业的角度出发，有选择地关注、突出重点，在项目的选择上，注意针对经济形势变化的趋势、针对各级党委政府关注的问题、矛盾漏洞较大的问题、可能发生的风险等确立政策绩效审计项目，从而提出具有针对性、可行性的建议。
促进性。在迅速揭露和查处问题的基础上，分析问题产生的主客观、内外部、历史和现实等方面的原因极其有可能产生的后果，提出从源头上根本解决问题的意见和建议，促进问题的解决，使政策促进经济社会发展的作用大大提升。
四、政策绩效审计的评价标准
对被审计对象的评价是绩效监督成果的体现，建立完善的审计评价标准体系、利用适当的审计评价指标来分析和说明情况，是开展绩效审计项目的重要手段。政府政策的制定和实施，是以社会的、政治的和经济的综合效益为标志，因此政策绩效审计的评价标准不仅要反映经济效益，也要重视和反映社会效益；围绕政策的制定、执行、结果各个阶段，需要做到强制性标准和参考标准、定量标准和定性标准相结合。因此，在建立和使用评价标准时应当满足如下原则：
一是客观公正原则。所采用的资料、数据必须是真实、可靠的，建立在对政策及其相关活动真实性、合法性进行审计核实的基础上，准确反映审计项目的需求，揭示被审计单位和被审计对象的效益情况。
二是成本效益原则。在设立评价标准时要考虑审计成本与效益，选取指标时要考虑其成本与收益，若取得成本大于收益可以考虑是否有合适的替代指标。特别是在政策绩效审计开展的初始阶段，缺乏大量的系统性的数据和经验，要根据项目的目标建立适宜的标准。
三是全面完整原则。在设计和选用评价标准时要从审计事项的实际出发，全面考虑，在内容上涵盖经济、环境、社会、人文各个方面，同时兼顾到地区、行业的差别，从而全面反映政策的综合绩效情况。
四是重要性原则。评价指标具有一定的引导性，政策绩效审计评价标准的设计受成本效益原则的约束，不同的指标反映不同的侧面与内容，所以对评价指标的设计要在全面完整的基础上体现和突出重要性。
五是动态调整原则。一方面由于政府不同阶段的工作重点不同，绩效审计关注的侧重点会发生变化；另一方面政府的管理水平不断提升、管理手段不断进步，政策绩效审计的范围、内容不断丰富，要求审计评价指标体系应该是动态的、可扩充的。
五、政策绩效审计的内容要点
开展政策绩效审计，就是要从国家审计的视角出发，针对政策制定本身的合理性、政策运行过程的效率性、政策执行结果的效果性、政策执行外部效应的经济性，广泛搜集相关资料，深入进行调查了解，从不同层面、不同角度对其进行对比、分析和评价，得出综合性的结论。
（一）把握政策制定的合理性
基于对现有法律、法规和国民经济发展战略，以及对审计关注的政策本身的准确把握，在调查了解和总结以往经验的基础上，作出审计评价。
政策制定的合理性包括两个层次。一是政策的合法性。法律在国家事务和社会生活中具有至高无上的地位，依法决策与依法行政是政府的基本准则，因此任何一项政策制定应当遵循的前提是与国家现行法律法规的要求相符合，合法性成为政策绩效审计中首要关注的内容。二是政策自身的合理性。政策的目标是为国家经济、社会发展的总体战略目标服务。因此，要关注政策的制定是否做到以国家和广大人民群众的长远利益为根本出发点，区域的、行业的、部门的利益是否服从于国家和人民的利益。此外，同质的政策之间不能相互矛盾、相互干扰，形成不必要的政策成本，要开展政策对比、关注不同的政策之间是否做到了相互协调一致。
（二）把握政策运行过程的效率性
基于取得预定政策效果所耗费的政策资源的数量，即对政策投入与产出的分析，对政策运行效率作出审计评价。
政策投入是从列入议事日程到制定、执行等各个环节都需要投入大量的人力、物力、财力和信息等资源。政策出台前的调研、方案提出与论证、征求意见、试行等各个阶段均需配备足够数量和质量的人员、机构、时间，以及为保证政策的顺利实施所支付的保障资金和补偿费用。政策产出是政策目标的实现程度，以及政策执行对外部带来的各种影响。审计时，对政策运行时的投入与产出进行对比，并评估是否以最小的政策成本产生了最大的政策效益。
（三）把握政策执行结果的效果性
基于政策执行的结果是否实现了预期的目标，以及政策执行前后产生社会影响的对比，作出审计评价。
政策执行的效果是政策实施后所产生的各种影响与结果，是评价政策成功与否的重要标志。审计时，把政策制定时确定的目标与政策执行后的结果进行比较，如果一项政策在实施后的合理时期内实现了预定的目标、达到了预期的效果，就说明该项政策是成功的，反之则说明该项政策至少存在某方面缺陷。此外，关注政策执行结果相较政策执行前对社会整体产生的影响，从更广的视角综合考虑政策执行结果的效果性。
（四）把握政策执行外部效应的经济性
政策实施后必然会产生超出政策制定者预期目标和期望之外的其他影响结果，在开展政策绩效审计时，同样需要对这些方面加以考察和评价。一是政策产生的社会影响，了解政策实施是否以及在多大程度上产生了改善和促进社会发展的影响；二是政策所体现的公平、公正性，对政策所涉及的不同利益群体的收益与成本进行统计和分析，评估政策成本和收益在社会不同群体和阶层之间分配的公平程度；三是政策的公众认可度，调查了解公众对政策的反应和看法，作为促进政策制定过程规范化和科学化的重要途径。
国家审计机关建立科学、规范、制度化、系统化的政策绩效审计机制是一项现实高效的工作，通过对政策制定、执行和效果的全过程审计，发挥国家审计“免疫系统”的功能与作用，求真务实、除旧布新，充分实现审计的预防价值、建设作用和监督评价功能。
作者介绍：周星伶，上海市徐汇区审计局
作者：周星伶
西部财富 2013年10期
一、开展政策绩效审计的背景
政府政策是政府为了增进社会整体经济福利、改进国民经济运行状况、实现既定政策目标，制定并有计划地运用相关政策工具以解决经济社会问题的指导原则和措施。为了促进地方经济的发展、提高地方产业的竞争力、实现经济的可持续发展等目标，地方政府需要在服从国家经济、社会发展的总体战略目标和中央总体宏观政策的前提下，制定推动本地发展的政策措施。为了对政策执行、实施效果进行全方位的评价，在发现问题时能及时、准确地作出判断并提出应对措施，从而达到政策制定和实施系统在执行中改进、在实施中提高的目的，实施政策绩效审计成为一种有效的解决路径。
二、开展政策绩效审计的意义
（一）政策绩效审计是国家审计机关的使命要求
审计产生于受托经济责任关系，国家审计机关是国家机关系统中维系受托经济责任关系的一种制度安排，其价值取向就是促进受托经济责任的切实有效履行，对受托责任人的责任履行过程进行监督。政策绩效审计是专门对政策制定执行情况的监督，兼顾“问责”和“问效”。通过法定手段获取必要的相关资料、专业审计人员的分析判断和基于政府内部畅通的反馈机制，对政策的制定、实施的全过程以及责任人进行全方位进行监督，发现政策制定和实施中的内在需求，从宏观角度提出完善建议，有效地防止权力腐化。
（二）政策绩效审计是保障政策执行的重要手段
现代国家审计的目标之一是为宏观管理服务，国家审计的职能决定审计可以成为政府宏观调控行为的决策信息提供者和政策效益的监督者。政策绩效审计可以对宏观管理政策的执行情况进行反馈和后评估，提高整体经济效益，并对宏观经济管理及时提供预警信息。相关审计结果可以直观反映政策执行是否在对政策充分理解的情况下做出，执行是否有出现偏离政策目标的情况，以及出现偏离政策目标的原因等，使得政策的执行者对政策本身、对整体社会环境与政治系统的影响得到较为完整与理性的认识，同时建立对等的权责关系，强化政策执行人员的责任感，促使其提高自身业务能力，整体上使政策水平不断得到提高。
（三）政策绩效审计是检验政策质量的有效方法
政策的制定往往带有超前性，是政策制定者根据对未来的预测而做出的。为了让政策达到预期的效果，政府有必要在政策执行后根据政策执行的实际情况来决定该政策是延续、修正还是终结，同时这种政策评估也为重新确立政策目标、制定新政策提供必要的前提。政策绩效审计通过运用成本利益分析法和成本效能分析法，对政策情况进行科学分析，从定性与定量的角度对政策的效果、效益和效率进行阐述，确认政策的特点、优点与缺陷，避免对政策质量的主观臆断，从而帮助政府决策层对政策作出必要的处置。
三、政策绩效审计的特点
最高审计机关国际组织在其《审计准则》中指出，绩效审计可以对政策设计、执行等相应行为进行检查，评估这些政策的结果，并且可能还会对决策所依赖的信息的充分性进行检查。政策绩效审计的本质是以促进政策的落实和对政策的改进完善为目标，对政策绩效责任履行情况作出检查和评价。政策绩效审计具有如下特点：
时效性。在第一时间跟进政府关心、社会关注的热点、难点、焦点政策问题，及时发现苗头性、倾向性、普遍性问题，边审计、边整改、边完善，在过程中发现，在过程中纠正，在过程中完善，使政策制定和执行中的问题能够及时得到有效解决。
持续性。事前介入、始终督查，渗透于政策制定、执行、评估等各个环节，通过对政策的过程式审计，在促使政策持续完善的基础上，审计目标层层递进，促进制度不断完善，管理更加规范，政策绩效审计的效应持续体现。
针对性。从专业的角度出发，有选择地关注、突出重点，在项目的选择上，注意针对经济形势变化的趋势、针对各级党委政府关注的问题、矛盾漏洞较大的问题、可能发生的风险等确立政策绩效审计项目，从而提出具有针对性、可行性的建议。
促进性。在迅速揭露和查处问题的基础上，分析问题产生的主客观、内外部、历史和现实等方面的原因极其有可能产生的后果，提出从源头上根本解决问题的意见和建议，促进问题的解决，使政策促进经济社会发展的作用大大提升。
四、政策绩效审计的评价标准
对被审计对象的评价是绩效监督成果的体现，建立完善的审计评价标准体系、利用适当的审计评价指标来分析和说明情况，是开展绩效审计项目的重要手段。政府政策的制定和实施，是以社会的、政治的和经济的综合效益为标志，因此政策绩效审计的评价标准不仅要反映经济效益，也要重视和反映社会效益；围绕政策的制定、执行、结果各个阶段，需要做到强制性标准和参考标准、定量标准和定性标准相结合。因此，在建立和使用评价标准时应当满足如下原则：
一是客观公正原则。所采用的资料、数据必须是真实、可靠的，建立在对政策及其相关活动真实性、合法性进行审计核实的基础上，准确反映审计项目的需求，揭示被审计单位和被审计对象的效益情况。
二是成本效益原则。在设立评价标准时要考虑审计成本与效益，选取指标时要考虑其成本与收益，若取得成本大于收益可以考虑是否有合适的替代指标。特别是在政策绩效审计开展的初始阶段，缺乏大量的系统性的数据和经验，要根据项目的目标建立适宜的标准。
三是全面完整原则。在设计和选用评价标准时要从审计事项的实际出发，全面考虑，在内容上涵盖经济、环境、社会、人文各个方面，同时兼顾到地区、行业的差别，从而全面反映政策的综合绩效情况。
四是重要性原则。评价指标具有一定的引导性，政策绩效审计评价标准的设计受成本效益原则的约束，不同的指标反映不同的侧面与内容，所以对评价指标的设计要在全面完整的基础上体现和突出重要性。
五是动态调整原则。一方面由于政府不同阶段的工作重点不同，绩效审计关注的侧重点会发生变化；另一方面政府的管理水平不断提升、管理手段不断进步，政策绩效审计的范围、内容不断丰富，要求审计评价指标体系应该是动态的、可扩充的。
五、政策绩效审计的内容要点
开展政策绩效审计，就是要从国家审计的视角出发，针对政策制定本身的合理性、政策运行过程的效率性、政策执行结果的效果性、政策执行外部效应的经济性，广泛搜集相关资料，深入进行调查了解，从不同层面、不同角度对其进行对比、分析和评价，得出综合性的结论。
（一）把握政策制定的合理性
基于对现有法律、法规和国民经济发展战略，以及对审计关注的政策本身的准确把握，在调查了解和总结以往经验的基础上，作出审计评价。
政策制定的合理性包括两个层次。一是政策的合法性。法律在国家事务和社会生活中具有至高无上的地位，依法决策与依法行政是政府的基本准则，因此任何一项政策制定应当遵循的前提是与国家现行法律法规的要求相符合，合法性成为政策绩效审计中首要关注的内容。二是政策自身的合理性。政策的目标是为国家经济、社会发展的总体战略目标服务。因此，要关注政策的制定是否做到以国家和广大人民群众的长远利益为根本出发点，区域的、行业的、部门的利益是否服从于国家和人民的利益。此外，同质的政策之间不能相互矛盾、相互干扰，形成不必要的政策成本，要开展政策对比、关注不同的政策之间是否做到了相互协调一致。
（二）把握政策运行过程的效率性
基于取得预定政策效果所耗费的政策资源的数量，即对政策投入与产出的分析，对政策运行效率作出审计评价。
政策投入是从列入议事日程到制定、执行等各个环节都需要投入大量的人力、物力、财力和信息等资源。政策出台前的调研、方案提出与论证、征求意见、试行等各个阶段均需配备足够数量和质量的人员、机构、时间，以及为保证政策的顺利实施所支付的保障资金和补偿费用。政策产出是政策目标的实现程度，以及政策执行对外部带来的各种影响。审计时，对政策运行时的投入与产出进行对比，并评估是否以最小的政策成本产生了最大的政策效益。
（三）把握政策执行结果的效果性
基于政策执行的结果是否实现了预期的目标，以及政策执行前后产生社会影响的对比，作出审计评价。
政策执行的效果是政策实施后所产生的各种影响与结果，是评价政策成功与否的重要标志。审计时，把政策制定时确定的目标与政策执行后的结果进行比较，如果一项政策在实施后的合理时期内实现了预定的目标、达到了预期的效果，就说明该项政策是成功的，反之则说明该项政策至少存在某方面缺陷。此外，关注政策执行结果相较政策执行前对社会整体产生的影响，从更广的视角综合考虑政策执行结果的效果性。
（四）把握政策执行外部效应的经济性
政策实施后必然会产生超出政策制定者预期目标和期望之外的其他影响结果，在开展政策绩效审计时，同样需要对这些方面加以考察和评价。一是政策产生的社会影响，了解政策实施是否以及在多大程度上产生了改善和促进社会发展的影响；二是政策所体现的公平、公正性，对政策所涉及的不同利益群体的收益与成本进行统计和分析，评估政策成本和收益在社会不同群体和阶层之间分配的公平程度；三是政策的公众认可度，调查了解公众对政策的反应和看法，作为促进政策制定过程规范化和科学化的重要途径。
国家审计机关建立科学、规范、制度化、系统化的政策绩效审计机制是一项现实高效的工作，通过对政策制定、执行和效果的全过程审计，发挥国家审计“免疫系统”的功能与作用，求真务实、除旧布新，充分实现审计的预防价值、建设作用和监督评价功能。
作者介绍：周星伶，上海市徐汇区审计局