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地方立法权的产生和构成
□ 乔胜利
地方立法权的是伴随着改革开放产生和发展的。党的十一届三中全会以前，我国实行由中央统一行使国家立法权的制度，一般地方没有法令、条例拟定权。仅保留的民族自治地方制定自治条例和单行条例的权力也曾一度中断。1979年的宪法修改，对我国立法体制进行了重大改革，确立了现行的国家实行统一而又分层次的立法体制。宪法、全国人大组织法、地方组织法对立法权限的划
分、立法程序等问题作了基本规定，并通过多次修订逐步完善。2000年出台的立法法进一步健全了包括地方立法权在内的我国立法制度。
吴邦国指出：“我国地域辽阔，各地经济、文化、社会发展很不平衡，国家又处于深刻变革之中。这一基本国情，决定了国家实行统一而又分层次的立法体制，即在坚持全国人大及其常委会集中行使国家立法权的前提下，赋予国务
院制定行政法规、省级人大及其常委会和较大市人大及其常委会制定地方性法规的权限，还赋予经济特区所在地制定经济特区法规的权限和民族自治地方制定自治条例、单行条例的权限。”
一、地方性法规制定权
地方性法规的立法主体是省级人大及其常委会和较大的市人大及其常委会。
的进程中，经济特区不仅应该继续办下去，而且应该办得更好，中央将一如既往支持经济特区大胆探索、先行先试、发挥作用，并明确要求特区肩负起努力当好推动科学发展、促进社会和谐排头兵的新使命。
由此可见，中央办好经济特区的决心没变，经济特区地位作用也没变，在改革开放和社会主义现代化建设中仍然要发挥先行先试的作用。未来的经济特区，无论是在完善社会主义市场经济建设、推进民主法治建设、促进文化繁荣、构建和谐社会方面，都将起到更加重要的示范作用。而经济特区立法，作为保障经济特区发挥先行先试的法制手段，对坚持创新精神，保持创新品格，以立法推进、引导改革，继续担负起完善中国特色社会主义法律体系的使命，责无旁贷。
其次，经济特区扩容至所在城市的
全市范围，为充分发挥经济特区立法作用创造了良好条件。
从立法权限上看，经济特区立法可谓经济特区特殊的改革权、变通权、创新权。但根据全国人大及其常委会的授权决定以及立法法的规定，经济特区立法权的适用范围仅限于经济特区范围内。很长一段时期以来，除海南省外，深圳、厦门、汕头、珠海四个经济特区的范围均小于所在市的行政区域范围，由此出现了在“一市”范围内要分别适用经济特区法规和其他法律、法规的情形，即所谓的“一市两法”问题。这既影响了立法效益，也增加了法律适用的难度。这一问题已较严重地影响了各经济特区对特区立法权的运用。2010年， 国务院先后批准将深圳、厦门和珠海的经济特区范围扩大到全市行政区域，这为充分发挥经济特区立法的作用创造了良好的条件，将极大地释放经济特区立
法先行先试的能量，使经济特区立法能够更好地发挥立法试验田作用。
在中国特色社会主义法律体系已经形成的新形势下，经济特区立法一方面要做好法律配套法规的制定工作，更好地保障法律的有效实施，另一方面仍然要充分发挥特区立法所具有的创制性、先行性、试验性和变通性的特点，积极研究制定推进转变经济发展方式、保障和改善民生、维护社会和谐稳定、促进可持续发展等方面的法规，发挥试验先行作用，其具体方式表现为：对不属于中央专属立法权的事项，在尚未制定法律时先行探索；对现行法律中不适应社会经济发展的具体内容、具体制度和体制机制，在遵循法律的基本原则和立法精神的前提下，作变通规定，从而为制定新的法律和修改完善已有法律积累经验、提供借鉴。■
（作者单位：珠海市人大常委会）
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根据立法法的规定，较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。
1、1979年7月五届全国人大二次会议通过《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，赋予省级人大及其常委会行使地方性法规的制定权。
2、1982年12月五届全国人大五次会议通过的《中华人民共和国宪法》，确认了省级权力机关的地方立法权。
3、1982年12月五届全国人大五次会议修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，扩大了地方立法权，规定了省会市和经国务院批准的较大的市的人大常委会有权拟订地方性法规草案，提请省级人大常委会审议制定。
4、1986年12月六届全国人大常委会第十八次会议修改地方组织法，对地方立法权的规定作了修改和补充，规定省会市和较大的市的人大及其常委会有权制定地方性法规，报省级人大常委会批准后施行。
5、2000年3月，九届全国人大三次会议通过《中华人民共和国立法法》中又增加规定，经济特区所在地的市
经济特区法规制定权是通过全国人大及其常委会授权产生的，广东省人大及其常委会和深圳、汕头、珠海市人大及其常委会先后被授权。
1、1981年11月五届全国人大常委会第二十一次会议通过决议，授权广东省人大及其常委会制定所属经济特区的各项单行经济法规。
2、1992年7月1日，七届全国人大常委会第二十六次会议根据全国人大的授权作出决定，授权深圳市人大及其常委会制定法规，在深圳经济特区实施。
3、1996年3月17日，八届全国人大四次会议作出决定，授权汕头和珠海市人大及其常委会分别制定法规，在各自的经济特区实施。
深圳、珠海、汕头3个特区现行有效的特区法规共有159件。
的人大及其常委会也可以制定地方性法规。
根据上述法律规定，省人大及其常委会有地方性法规制定权。广州市是省会城市，深圳、珠海和汕头市是经济特区所在地市，其人大及其常委会有较大市立法权。
三、自治条例、单行条例的制定权
民族自治地方立法是根据1982年宪法、1984年民族区域自治法及其他法律规定恢复和完善的。
1982年宪法和1984年民族区域自治法规定，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。
根据立法法的规定，自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。
广东省的连山壮族瑶族、连南瑶族和乳源瑶族三个自治县制定自治条例和单行条例有法可依。在现行有效的地方性法规中，乳源、连南、连山三个自治县的自治条例和单行条例共有9件。■（作者单位：省人大环资委办公室）
二、经济特区法规制定权
深圳特区新貌 （深圳人大/供图）
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地方立法权的产生和构成
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地方立法权的是伴随着改革开放产生和发展的。党的十一届三中全会以前，我国实行由中央统一行使国家立法权的制度，一般地方没有法令、条例拟定权。仅保留的民族自治地方制定自治条例和单行条例的权力也曾一度中断。1979年的宪法修改，对我国立法体制进行了重大改革，确立了现行的国家实行统一而又分层次的立法体制。宪法、全国人大组织法、地方组织法对立法权限的划
分、立法程序等问题作了基本规定，并通过多次修订逐步完善。2000年出台的立法法进一步健全了包括地方立法权在内的我国立法制度。
吴邦国指出：“我国地域辽阔，各地经济、文化、社会发展很不平衡，国家又处于深刻变革之中。这一基本国情，决定了国家实行统一而又分层次的立法体制，即在坚持全国人大及其常委会集中行使国家立法权的前提下，赋予国务
院制定行政法规、省级人大及其常委会和较大市人大及其常委会制定地方性法规的权限，还赋予经济特区所在地制定经济特区法规的权限和民族自治地方制定自治条例、单行条例的权限。”
一、地方性法规制定权
地方性法规的立法主体是省级人大及其常委会和较大的市人大及其常委会。
的进程中，经济特区不仅应该继续办下去，而且应该办得更好，中央将一如既往支持经济特区大胆探索、先行先试、发挥作用，并明确要求特区肩负起努力当好推动科学发展、促进社会和谐排头兵的新使命。
由此可见，中央办好经济特区的决心没变，经济特区地位作用也没变，在改革开放和社会主义现代化建设中仍然要发挥先行先试的作用。未来的经济特区，无论是在完善社会主义市场经济建设、推进民主法治建设、促进文化繁荣、构建和谐社会方面，都将起到更加重要的示范作用。而经济特区立法，作为保障经济特区发挥先行先试的法制手段，对坚持创新精神，保持创新品格，以立法推进、引导改革，继续担负起完善中国特色社会主义法律体系的使命，责无旁贷。
其次，经济特区扩容至所在城市的
全市范围，为充分发挥经济特区立法作用创造了良好条件。
从立法权限上看，经济特区立法可谓经济特区特殊的改革权、变通权、创新权。但根据全国人大及其常委会的授权决定以及立法法的规定，经济特区立法权的适用范围仅限于经济特区范围内。很长一段时期以来，除海南省外，深圳、厦门、汕头、珠海四个经济特区的范围均小于所在市的行政区域范围，由此出现了在“一市”范围内要分别适用经济特区法规和其他法律、法规的情形，即所谓的“一市两法”问题。这既影响了立法效益，也增加了法律适用的难度。这一问题已较严重地影响了各经济特区对特区立法权的运用。2010年， 国务院先后批准将深圳、厦门和珠海的经济特区范围扩大到全市行政区域，这为充分发挥经济特区立法的作用创造了良好的条件，将极大地释放经济特区立
法先行先试的能量，使经济特区立法能够更好地发挥立法试验田作用。
在中国特色社会主义法律体系已经形成的新形势下，经济特区立法一方面要做好法律配套法规的制定工作，更好地保障法律的有效实施，另一方面仍然要充分发挥特区立法所具有的创制性、先行性、试验性和变通性的特点，积极研究制定推进转变经济发展方式、保障和改善民生、维护社会和谐稳定、促进可持续发展等方面的法规，发挥试验先行作用，其具体方式表现为：对不属于中央专属立法权的事项，在尚未制定法律时先行探索；对现行法律中不适应社会经济发展的具体内容、具体制度和体制机制，在遵循法律的基本原则和立法精神的前提下，作变通规定，从而为制定新的法律和修改完善已有法律积累经验、提供借鉴。■
（作者单位：珠海市人大常委会）
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根据立法法的规定，较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。
1、1979年7月五届全国人大二次会议通过《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，赋予省级人大及其常委会行使地方性法规的制定权。
2、1982年12月五届全国人大五次会议通过的《中华人民共和国宪法》，确认了省级权力机关的地方立法权。
3、1982年12月五届全国人大五次会议修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，扩大了地方立法权，规定了省会市和经国务院批准的较大的市的人大常委会有权拟订地方性法规草案，提请省级人大常委会审议制定。
4、1986年12月六届全国人大常委会第十八次会议修改地方组织法，对地方立法权的规定作了修改和补充，规定省会市和较大的市的人大及其常委会有权制定地方性法规，报省级人大常委会批准后施行。
5、2000年3月，九届全国人大三次会议通过《中华人民共和国立法法》中又增加规定，经济特区所在地的市
经济特区法规制定权是通过全国人大及其常委会授权产生的，广东省人大及其常委会和深圳、汕头、珠海市人大及其常委会先后被授权。
1、1981年11月五届全国人大常委会第二十一次会议通过决议，授权广东省人大及其常委会制定所属经济特区的各项单行经济法规。
2、1992年7月1日，七届全国人大常委会第二十六次会议根据全国人大的授权作出决定，授权深圳市人大及其常委会制定法规，在深圳经济特区实施。
3、1996年3月17日，八届全国人大四次会议作出决定，授权汕头和珠海市人大及其常委会分别制定法规，在各自的经济特区实施。
深圳、珠海、汕头3个特区现行有效的特区法规共有159件。
的人大及其常委会也可以制定地方性法规。
根据上述法律规定，省人大及其常委会有地方性法规制定权。广州市是省会城市，深圳、珠海和汕头市是经济特区所在地市，其人大及其常委会有较大市立法权。
三、自治条例、单行条例的制定权
民族自治地方立法是根据1982年宪法、1984年民族区域自治法及其他法律规定恢复和完善的。
1982年宪法和1984年民族区域自治法规定，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。
根据立法法的规定，自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。
广东省的连山壮族瑶族、连南瑶族和乳源瑶族三个自治县制定自治条例和单行条例有法可依。在现行有效的地方性法规中，乳源、连南、连山三个自治县的自治条例和单行条例共有9件。■（作者单位：省人大环资委办公室）
二、经济特区法规制定权
深圳特区新貌 （深圳人大/供图）