中国人民代表大会制度与西方议会制度之比较

2010年4月学习论坛

TRIBUNEOFSTUDY

Apr12010Vol126　No14

第26卷　第4期

中国人民代表大会制度与西方议会制度之比较

刘建军

(复旦大学国际关系与公共事务学院,上海200433)

　　[摘　要]人民代表大会制度与西方国家的议会制度不仅存在着阶级性差异,地位性差异以及程序性差异。这些差异证明任何一种政治制度都不是凭空产生的,文化条件相适应的。相对于西方国家议会作为抵制行政蚕食的“黄昏机构”,位将越来越重要,特别是人民代表大会制度所提供的各种资源,[关键词]人民代表大会制度;议会制度;比较

[中图分类号]D622　　[文献标识码(2010)04-0042-07　　,是完全不同于展,也是中国共产党探索大国治理的制度化成果。该制度赋予中国作为现代国家的诸多特征。中国在从启蒙到救亡、从革命到建设的转换过程中,人民代表大会制度成为缔造新政权合法性的基础。人民代表大会制度确立了现代国家治理体系赖以存在的制度性框架和制度性原理。从未来发展的角度来看,人民代表大会制度乃是推动中国政治发展的重要力量。

人民代表大会制度与国情特征

政治制度是如何形成的?是否存在着适用于所有国家、所有民族和所有文化特征的政治制度?对于这一问题,亚里士多德等思想家已经指出,世界上没有最好的政体形式。好的政体形式首先取决于它与该国家诸多特征的匹配程度,由此形成了不同类型的政治制度。如果从共同体成员要想维系集体生存、寻求共同利益的角度出发,研究者发现任何一个群体至少需要如下四类基本的政治制度:一是用以做出关于如何规范共同利益的集体决议的制度(规则设定制度);二是用以规范这些决议实施的制度(规则应用制度);三是规则仲裁制度;四是用以处理和惩罚违反制度者的制度,无论是内部的

[收稿日期]2010-02-25

[作者简介]刘建军(1969—　),男,山东省昌乐县人,复旦大学国际关系与公共事务学院教授,主要研究方向是中外政治制度、当代中国政治

还是外部的(规则执行制度)。如果从统治和管理的角度出发,研究者发现统治者为了最大限度地实现其意志,也需要四类基本的制度:一是用于从其下属中获得合法性的制度;二是用于实施统治者意志的制度;三是用来处理臣民之间、下属之间纠纷的制度;四是采取镇压与统治者争夺权力的制度

[1]

。可见,上述几种类型的

制度在人民代表大会制度中都可以找到其原型,特别是规则设定制度以及体现合法性与实现人民和政党意志的制度,在人民代表大会制度中表现得尤为明显。人民代表大会制度作为中国的根本政治制度,不仅是维系国家存在的支撑者,而且也是执政党赖以存在的合法性基础,更是其他所有制度的生成者。

那么,中国为什么要实行人民代表大会制度呢?我们知道,任何国家成熟的政治制度尽管带有人为设计的成分,但它必定是与该国的传统和特定情境特征相吻合的。例如,三权分立是典型的美国式体制,这种制度在其他国家鲜有成功的。正如法国思想家托克维尔所说:“美国的联邦宪法,好像能工巧匠制造的一件只能使发明人成名发财,而落到他人之手就变成一无用处的美丽艺术品。”墨西哥照搬美国的宪法,并未使墨西哥富强。三权分立体制实际上是在经历了200多年的发展而逐渐走向成熟的。在美国没有切断与英国的联系时,政府根本无暇顾及分权与制衡问题,而是关注国家独立。这就是说,在不同的历史时段,制度设计者关注

思潮等。

・42・

的焦点问题是不同的,这就是为什么许多后发现代化国家在经济腾飞阶段,几乎无一例外地采用了集权体制,而不是采取分权体制的原因。因为分权体制必然为政治斗争披上合法化的外衣,无休止的政治论争不是在解决问题,而是在制造问题,特别是三权分立会为分割国家利益的政治集团提供合法的活动平台,从而影响整个国家的发展战略。这一点已经被许多国家的政治实践所证明。实际上,三权分立与美国的崛起之间并没有因果关系。美国的崛起依赖于其天然的地理环境、丰富的自然资源以及第二次世界大战为美国提供的绝无仅有的历史契机。显然,把三权分立视为一个国家的“制度救星”,是极为幼稚可笑的。再譬如英国,英国议会的最高权威是与其岛国优势以及国内多重权力集团的竞争联系在一起的。而法国之所以走向集权的道路,乃是与其邻国的冲突联系在一起的。与邻国的冲突强化了拿破仑式集权体制的产生,因为只有集权体制才能有效组织该国的对外战争,度。美国学者莱斯利・,[2]

人民代表大会制度不仅把国家和人民紧密联结在一起,而且为不同民族、不同职业、不同地区的人民代表提供了对话、讨论和聚会的平台。中国复杂的国情特征通过人民代表大会制度完成了一种具有中国特色的政治表达。如果舍弃人民代表大会制度,我们还找不到能够反映和涵盖中国复杂国情特征的政治制度。

更为重要的是,中国实行人民代表大会制度,乃是由中国的发展战略和特定时期的政权属性所决定的。一方面,中国之所以实行人民代表大会制度乃是由政权的阶级属性所决定的。从中国共产党人关于人民的思想中,我们可以清晰地看到这一政权阶级属性与人民代,中国之所以实行人民代表大会制度,,,我们,也应当从目标、战略、职能,赋予政权属性以更为丰富的内涵。马克思主义政治学原理认为,国家存在着超越阶级冲突之上的相对自主性,国家作为独立于阶级冲突之外的第三种力量,具有不为某一阶级所能决定的属性和特征。正如恩格斯所说:“这第三种力量似乎站在相互斗争着的各阶级之上,压制它们的公开的冲突,顶多容许阶级斗争在经济领域内以所谓合法形式决出结果来。”从历史属性延展和变迁的角度来看,中国政权属性的更新经历从“统治型政权”到“革命型政权”再到“发展型政权”,这一更新不仅使中国的历史翻开了崭新的一页,而且也是实现中华民族伟大复兴的基础所在。

党的十一届三中全会,为中国揭开了从“革命型政权”到“发展型政权”转变的序幕。改革开放30多年在历史的长河中可以说是非常短暂的,但它是中国历史上任何一个时期都没有办法与之相比的,因为它赋予了政权以新的属性,即确立了“发展型政权”这一新的形态

[4]

[3]

,

。

,首先是由中国。我们党关于人民的思想,赋予新政权以新的属性和新的追求。中华人民共和国的成立不是某一集团政治胜利的结果,也不是某一阶层获取政权的结果,而是人民胜利的结果,是党领导人民取得的政治成果。人民代表大会制度标志着新中国是人民的国家,决定其国家形态的最终力量是人民。中国共产党是中国历史上第一次明确将国家与人民相联、将国家从个人和集团统治中解放出来并将其归还人民的政治组织,是第一次在其政治宣言中将人民的权利置于首要位置并作为其价值追求的政治组织。

当然,人民代表大会制度既不是古典的直接民主制度,也不是西方建立在交易式竞选制度之上的代议民主制度,而是具有中国特色的社会主义民主制度。这一特色体现在人大代表的选举之中,体现在人民代表大会制度与其他制度的关系之中,也体现在人民代表大会制度的原则之中,更体现在人民代表大会制度的法律地位、政治地位和运行模式之中。人民代表大会制度的中国特色乃是与中国的国情特征相匹配的,是与中国特定的历史发展阶段相匹配的。

中国地域广大,人口众多,有50多个民族,而且地区之间发展不平衡,这就决定了中国必须采取一种涵盖这些国情特征的政治制度。国家建设的内在要求就是要通过特定的制度安排将诸多不同的要素吸纳到统一的国家体系中来,使国家观念能够渗透到不同的群体之中,从而使不同群体获得一种统一的政治身份。显然,

。

赋予政权以新的属性以后,我们所承载的压力和冲击也是以往任何一个时代所没有的。例如全球化的压力、市场化的压力、流动群体的压力、新的社会阶层的压力。在这样的背景下,我们要思考:为什么在改革开放确立了“发展型政权”的前提下,我们还能够维持社会稳定和有序?原因就在于,中国的政治制度应对和消化了这些来自方方面面的压力,中国的政治制度保障了中国发展的速度和质量。其中,人民代表大会制度的渐进式变革和良性运行是中国得以崛起的重要保证。一方面,人民代表大会与“一府两院”不是相互掣肘,不是相互拆台,而是合理分工、协调一致地工作。人民代表大会内

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部不是建立在多党制的基础上,通过竞选来获取议席,从而避免了议会党团的明争暗斗和集团利益纷争,这样就能保证中国的发展战略得以顺利推行。另一方面,人民代表大会制度又是处在渐进式的改革之中,人民民主的价值追求和法律监督的功能在人民代表大会制度的改革中不断得以强化,既保证了决策的科学性,又把来自社会的压力通过制度化的途径和法律途径消解在中国的政治发展进程之中。

任何政治制度一旦形成,便具有一种内在的稳定性和连续性。研究政治制度的一个核心思想就是,政治制度是持久的政治实体,它们不因代理者的意志而立刻改变。人民代表大会制度有其特定的制度精神和制度原理,经过60多年的运行之后,我们发现,这一制度的根本性地位注定了它是与国家的命运息息相关的。这一制度已经不是个人力量所能随意变更的了。事实证明,新中国成立60多年来,人民代表大会制度同我们党的命运、国家的命运、人民的命运息息相关康运行发展,正确,到破坏,,国家和社会就陷入混乱

[]

的两院制等,都存在着明显的差异。第三,人大代表受选民或选举单位监督罢免,外国议员独立行使职权,不受选民罢免。第四,我国人民代表大会在党的领导下活动,西方国家政党在议会中活动

[6]

。以上四点区别,是

切中要害的。从中我们基本可以明晰人民代表大会制度与议会制度的根本区别。在此,笔者从政治学原理的角度,对以上两者的区别做进一步的研究。

首先,人民代表大会制度是确立国家治理的合法性基础,而西方议会乃是通过选举搜集民意制约行政和司法机关的一个立法部门。从这里,我们就能看到在政治制度设计的原理中,人民代表大会制度在展现人民主权,就是指现代国家的,它居于,我,,为什么一年一次的全国人民代表大会会议在仪式上具有如此之高的地位,因为国家治理体系的合法性皆出于此。不仅所有国家机构和司法机构的领导者是由全国人民代表大会选举产生,而且它还拥有国外议会远远没有的监督权。

其次,人民代表大会制度是推动中国未来政治发展的重要载体,而议会却是抵制行政蚕食的“黄昏机构”。换言之,人民代表大会制度包含着激发中国政治发展的空间,蕴含着推动中国政治发展的动力,而西方国家的议会在经历了20世纪的衰落之后,已经难以焕发出19世纪的荣光。议会在西方国家的制度框架中是作为承载立法权的机构而存在的,议会的衰落实际上就是立法权的衰落。在19世纪末,研究者已经注意到,议会并不能以人们所预料的方式运行。和洛克的预料相反,立法机关失去了对行政机关的制约权。欧洲议会因为过分注重效率而导致其衰落,美国则是因为国会的分裂、自私和拖沓而导致其衰落

[7]

人民代表大会制度与议会制度之比较以往,我们在谈论人民代表大会制度与议会制度的差异时,一般都会强调其阶级性差异。客观而论,任何国家的制度都会包含着阶级统治的属性。因为政治乃是权力斗争和利益争夺的集中体现。一个国家如果不想在权力斗争与利益争夺中陷于整体性的毁灭,就必然会以制度化的形式达成某种平衡或协调。因此,我们绝不能否认议会制度乃是资产阶级统治的制度化体现,议会制度的实质乃是少数人统治多数人的载体。尽管大量的社会立法者赋予议会以特定的道德内涵和理性要求,但这并不能掩盖实际的阶级统治。

关于人民代表大会制度与议会制度的比较,前辈学者已经做出了诸多精彩的研究。林泰、林伯海将其总结为四大区别:人民代表大会是最高的国家权力机关,而西方议会通常只是立法机关;与执政党的关系不同;组织结构不同;人民代表大会制度是按照民主集中制的组织原则建立起来的,议会制度是按照三权分立的原则建立起来的。中国学者蔡定剑总结了议会制度与人民代表大会制度的四点区别:第一,人民代表大会制度是按照民主集中制的组织原则建立起来的,西方国家议会制度是按照三权分立的指导原则建立起来的。第二,人民代表大会的组织结构和西方国家的议会不同。人大代表和议员的产生方式、人大代表和议员的职业化程度、代表大会及其常务委员会的两元组织层次和西方议会

。中国著名学者曹沛霖先生

用“行政集权民主制”来形容议会的衰落和行政国家的崛起。从总体上来看,从代议民主制走向行政集权民主制,从代议制政府走向行政集权政府,是西方发达国家在20世纪的总体特征。代议民主制是以“议会主权”为特点的,而行政集权民主制则是以行政集权、行政首脑专权为特点的。至于为什么会出现从议会民主向行政集权民主的转变,有诸多原因。但是,归根结底还是在于立法机构和行政机构背后的阶级和集团联盟所致。行政集权民主制反映了资产阶级对政权的控制日趋严密和牢固。当出于反封建、反君主的需要的时候,资产阶级看重的是能够展示其权力的空间———议会;当出于强化对经济和权力的全盘控制之需要的时候,资产阶级

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看重的是能够左右和影响议会、司法机构的行政首脑,尤其是作为直接控制各种实实在在权力的首脑,为资产阶级实现对国家的全盘控制提供便利的条件。无论是美国“皇帝般的总统”,还是法国“选举产生的总统”,都反映了西方“三权分立”背后的阶级控制。相对于西方国家议会的衰落,人民代表大会制度正在释放出强劲的发展动力。一方面,全国人民代表大会在推动中国法治国家的建构中扮演了不可替代的角色;另一方面,地方人民代表大会在构建有序的地方治理体系中也扮演了不可替代的角色。人民代表大会制度发展动力的释放不是出于主观的需要,而是中国社会变动形势使然。

再次,人民代表大会制度的运行载体是人民代表大会及其常务委员会,而议会制度的运行载体实质上是政党和议会党团。人民代表大会的内部结构分两个层次:一是人民代表大会,二是县以上设立常设机构———人民代表大会常务委员会。常务委员会作为人民代表大会闭会期间日常行使权力的机关,长、委员会、议会党团、,,我们就会发现,在当代西方,议会体系中的代议民主从根本上来说乃是一种政党政治,政党政治的实质乃是阶级统治。因为政党是反映阶级利益的最为发达的组织,阶级统治必然要借助政党组织来统领国家政权。而政党政治在议会中的运作载体则是议会党团。一般来说,议会党团是由同一政党中的代表成员组成的组织。时至今日,议会党团制度已经成为当代西方整个民主制度体系的构成者和运作者。议会党团作为一种组织,它的存在和运行使得政党在政治实践过程中不再囿于议会型政党、选举型政党的分析范式,而成为有组织地操纵整个民主制度运作过程的主导者。民主制度的发展和选举社会的进步共同催生了近现代西方的政党和政党制度,而政党在通过选举获得执掌权力的机会之后,又反过来在议会政治舞台上对一整套民主制度进行无情的扭曲和赤裸裸的操纵。正是从这个意义上说,议会党团在当代西方各国既是支持议会制度运行的基本要素,也是支撑选举制度的基本要素,同时也是推动政党掌控整个国家政权和社会生活脉搏的基本要素

[8]

位差异等多重变量,其总体指向是注重参与国家治理的代表性功能。特别是近年随着政府官员比例的上升,部分人士已经提出要增加一线工人、农民和农民工代表的比例。显然,人民代表大会是汇聚各族、各群体、各地区之代表进行政治活动的最大平台,一年一次的全国人民代表大会会议成为数量庞大的代表的汇聚,中国政治中的和谐与祥和也通过这一最为宽阔的政治平台展示出来。数量庞大的代表汇聚更注重其仪式的庄严与肃穆。当然,这一群体的庞大规模及其非职业化的特点,决定了全国人民代表大会也只能采用一年一次的大会制度形式,如果按照西方议会的运作模式,其运作成本不仅高昂,也无操作的可能。,,其本质乃是资产,但我们也不能忽视其形式上的相似性。对于这一问题,学术界鲜有论述。

首先,我们也不能否认,人民代表大会制度和议会制度是实现现代民主的两种形式,它们是在特定的政治文化土壤中生长出来的两种现代政治制度。林泰、林伯海认为,人民代表大会制度是中国的根本政治制度,作为代议制的一种形式,它与西方国家议会的角色和功能具有相同之处,都是民意代表机关和立法机关。西方议会制度所产生出来的积极影响是不容否认的。西方学者把19世纪称为“议会的世纪”。综观19世纪的议会政治,它是随着资本主义生产方式取代封建主义生产方式的进程,随着近代产业革命的胜利和民主主义思想影响的扩大,首先在欧美先进国家中发展起来,并且代表了近代民主政治发展的趋势。这是当时的潮流,也是历史发展的必然结果

[9]

。当然,我们也不能对西方议会制

度估价过高。一方面,随着“行政国家”的崛起,议会的衰落已经成为不争的事实;另一方面,议会政治本身也包含着脆弱的特征和其自身不可克服的危机。议会的性质和运作已经越来越远离民主的要求,人民的声音被替换成议员的争吵,人民的利益被替换成议员的政治前途。

其次,人民代表大会制度和议会制度作为现代国家的支撑者,已经成为国家权力运作体系中不可或缺的组成要素。不仅国家治理的法律框架出于此,而且,政府运行的监督力量也是与人民代表大会制度和议会制度息息相关的。如美国总统每年提交的预算报告长达600多页,要经国会审议通过,且政府的每项开支只能限于国会同意的范围之内,这项权力被形象地称为“钱袋子

。

最后,人民代表大会制度注重的是人民的代表性功能,议会制度注重的是维护财团的利益性。人民代表大会制度作为展现人民主权的制度化形式,在代表组成上注重的是其代表性功能,这从全国人大代表的数量及其代表的群体中就可以看出来。全国人大代表名额总数不超过3000人,代表名额的分布包含着地区差异、人口规模差异、城乡差异、民族差异、性别差异、身份差异、地

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权”,这是国会制约和监督政府最重要的手段。近年,中国地方治理中出现的预算民主,也展现出人民代表大会制度正在向一个新的方向发展。特别是在基层治理中出现的参与式预算和参与式民主形式,反映了基层人民代表大会制度的权力强度正在提升,公民的参与空间正在拓展。总之,作为现代国家权力体系中的构成要素,人民代表大会制度和议会制度是不可或缺的。

人大代表与国会议员之比较

近年,一谈起西方议会政治,很多人对议员的职业化、议员基于直接选举产生而津津乐道。事实上,西方国家的议员已经显现出极强的政客化和封闭化倾向。

首先,参议员和众议员都是通过赢得选举步入政界的政客。具有讽刺意味的是,议员为了赢得竞选,绝不承认自己是政客,而且会带头攻击他们即将任职的国会。这些竞选手段通常都能发挥作用。美国政治学家理查德.F.费诺曾经指出:“当国会需要维护时,陷入尴尬的处境。一方面,选票或选举记录;,。几乎所,,又能使自己显得更富有智慧。就其短期效果而言,每个人都会运用这种策略,而且几乎每个运用这种策略的人会赢得选举。然而,国会却因遭到议员的攻击而遍体鳞伤。”

[10]

强的政客化特点,而且国会选举如同总统选举一样,日益成为一种奢侈的政治消费。资本主义国家的政治活动永远包含着这样一条真理:金钱是“政治的母乳”。政治是金钱孕育出来的一个产儿,这是由资本主义国家的基本逻辑和基本性质决定的。依靠金钱支撑起来的选举制度已经远离了民主的基本要求和基本精神,统治这些国家的不过是有钱人的代理人而已。正如马克思所说:“现代的资产阶级财产关系靠国家权力来‘维持’,资产阶级建立国家权力就是为了保卫自己的财产关系。”

[12]

相对于西方国家的议员来说,中国的人大代表是怎样的一种角色呢?我们知道,大代表组成的。长期以来,,而且在人大,,”、“先进工作者”,或者等,也没有清晰地界定过人大代人民派往国家权力机关的使者”。在浦兴祖先生主编的《中华人民共和国政治制度》一书中,表达了这样的观点:在人民普选基础上产生的人大代表,是人民权利的受托者和人民意志的表达者,是国家权力机关的组成人员,是国家权力的直接行使者

[13]

。《中华人民共和国全

国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表,代表人民的利益和意志,依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权,参加行使国家权力。”从法理上来说,人大代表和人民中的其他成员一样都有权行使国家权力,但其他成员主要是通过人大代表而间接地行使国家权力,人大代表则通过组成国家权力机关(人民代表大会)直接行使国家权力。人大代表通过普选接受人民的权利委托,成为人民权利的受托者;人大代表的权力源泉在于人民的委托,所以首先应当表达人民的意志,成为人民意志的表达者;人大代表还应根据人民的意志行使国家权力,成为国家权力的直接行使者;任何单个的人大代表都不能独自就某项国家事务做出决定,也不能独自向其他国家机关发布指令,人大代表必须成为国家权力机关的组成人员,集体行使国家权力

[14]

其次,资本主义国家中议员的封闭化倾向越来越严重。这一封闭性主要体现在职业上的封闭性与出身上的封闭性。例如,美国议员中很少有技术、军事、经济或社会问题方面的专家。在美国535名众议员和参议员中,近半数是律师。在欧洲国家的议会里,律师要少一些,更多的是学校教师、记者和专职的政党工作人员,但是同样很少有技术专家被选进国会,很少有议员具备专业知识来处理诸如智力评估、医疗事务等技术性事务。因此,议员必须依赖由行政部门派来的专家。许多立法源于这些专家,他们也常常出席各委员会的听证会。如此产生的法律赋予了这些专家在执行法律时相当大的自由裁量权

[11]

。事实上,很多人对议员之功能和作用的

评价超出了既存的事实。在资本主义国家,政治其实是少数人的消遣品,大多数人因为没有足够的闲暇和经济能力作为保障,所以一生与政治无缘。在国会中,有一些议员是典型的家族议员和资深议员,他们基本上来自政治世家。尽管诸多西方学者把国会或议会视为“人民的部门”,但这种“人民的部门”并没有塑造出“人民的国家”。而且国会这一部门的“人民性”本身就是打折扣的。与其把国会说成是“人民的部门”,还不如说成是“职业政治家的部门”。当选国会议员乃是一种职业化的活动。从总体上来看,西方国家的议员不仅显示出极

。从法律

规定上来看,人大代表是人民利益的反映者和维护者,是人民意志的表达者和整合者,是人民与国家权力之间的桥梁和纽带。

学术界从选举方式、构成、任期、义务、权利等方面,对中国人大代表与西方议员之间的差别已经做了比较详尽的研究。客观而论,以上差异仅仅是形式上的,不是实质上的。从其内在的实质性差异来看,我们可以发现,西方议员乃是一个特定的政治集团,其阶级实质乃

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是一致的。受制于政党的控制、政治捐献以及利益集团的控制,议员已经越来越成为金钱和财阀的政治工具,而且议员把赢得选举而不是代表民意作为自身的目标,也迎合了财阀和有钱人的需要,为其受制于金钱的摆布提供了条件。而且,议员出身上的封闭性也日渐强化。相对于西方议员集团化、利益化的倾向来看,人大代表显然是具有较强的代表性,人大代表在性别、民族、职业、地位、层级等方面的分布,显示了人大代表与中国国家治理之间的对称性和适应性。

相对于西方议员的专职化来说,由于中国的人大代表是兼职的,因而避免了其政客化的倾向。西方议员的政客化倾向主要体现在对选票的追逐上。国会议员和工作人员的大部分时间不是花在立法上,而是花在选民服务和公共关系上———这些努力让他们在选举日获得回报。例如,在美国,每位众议员每年可以获得75万美元的办公经费,这些钱足以让他供养15～20名全职的工作人员。多寡而不同。参议员个人的工约名

[15]

利宪法》规定:“议会的每个议员均代表国家,并在履行其职务时不受强制性命令之拘束。”然而,国会也是一个代表大会,它是联系政府与选民的纽带。立法和回应选民要求的双重角色迫使议员们在国家利益和他们所代表的州或选区的特定的利益之间进行权衡。中国的全国人大代表不是借助利益化、交易化的选举渠道产生的,而是在直接选举的基础上借助选举的途径产生的,从其人数、民族、性别以及职业的分布来看,全国人大代表的产生方式客观上为其关注国家利益和国家发展战略提供了保证。全国人民代表大会作为国家最高的权力机关,乃是在宏观上关注国家发展战略的整体性、连续性,,我,,将政党结　　论

人民代表大会制度在当代中国国家治理体系中的重要性,不仅体现在宪法文本的规定中,也体现在其实实在在的功能定位之中。从其功能定位的角度来看,人民代表大会制度是为现代国家治理提供价值资源、合法性资源、制度资源和法律资源的最重要的载体。

第一,人民代表大会制度为国家治理提供了价值资源。人民代表大会制度的价值内核在于人民当家做主。所以,人民代表大会制度不仅是人民与国家相联结的制度载体,更是体现了人民的政治主体地位。在此之前,人民的政治主体地位无展现的可能,即便是古代的贵民思想,也仅仅是停留在道德层面和巩固私天下的实用技术层次上。近代共和思想把人民置于权力所有者的政治主体地位,但没有制度保障。只有当人民代表大会制度得以确立的时候,人民当家做主的价值追求才真正落实到了制度设计和制度运行之中,从而也改变了国家的性质和政权的形态。人民代表大会制度所包含的人民民主这一价值资源,构成了当代中国最为独特的政治景观。正是这一价值资源将国家政权牢牢确立在坚实的民意基础之上。当然,随着中国政治发展进程的不断推进,这一价值资源将会得到不断开发,理性地搜集民意、代表民意和集中民意的制度建设将成为未来中国政治发展的一个重要方向。

第二,人民代表大会制度为国家治理提供了合法性资源。人民代表大会制度作为其他所有制度的生成者,人民代表大会作为其他国家机关的“催生母体”,客观上缔造了政府的合法性基础。美国学者詹姆斯.R.汤森和

。,兼

保证,向的产生,使人大代表可以在自己熟悉的工作领域中搜寻公共话题,提出代表人民利益的议案和书面意见。随着中国民主化程度的提高以及法治国家建设进程的推进,人民代表大会制度所包含的政治空间肯定会不断拓展。如何使人大代表成为真正的人民代表,但又要避免西方议员政客化、利益化、集团化的倾向,则是需要我们认真考虑的。有学者建议要建立“代表向选民报告工作”以及“选民评议代表”的制度,使“人大代表”成为真正的“人民代表”,甚至还有学者提出了人大代表专职化的问题。当然,如何在人大代表的兼职化与专职化之间求取一种平衡,则是我们需要考虑的问题。

相对于西方议会和议员在代表和平衡国家利益与地方利益的两面性来看,中国的全国人大代表可能会更加注重整体性的国家利益。我们知道,国会和国会议员都具有两面性。一方面,国会作为一个立法机关,要为整个国家制定法律和政策,所有的议员都应该将个人志向甚至选区选民的意愿放在一边。这一状况在法律上的体现尤为明显。从1791年法国制定第一部宪法起,就确立了“选区不得给予议员以任何委托”的原则﹐此项原则至今仍为许多国家所确认。《德意志联邦共和国基本法》明确规定,联邦议院的议员“是全体人民的代表﹐不受(选民)委托和指示的约束,只服从自己的良心”。

1958年的《法国宪法》也规定:对议员的“任何强制委托

概属无效”,“议会议员的投票是属于个人的”。《意大

・47・

布兰特利・沃马克认为,全国人民代表大会的主要职能是标志政权的合法性和群众基础,而不是决定国家的政治进程

[16]

源不仅表现为立法权的强化上,更表现为法律监督权的强化上。只有人民代表大会立法权和法律监督权的双重强化,才能从真正意义上促成法治型国家的形成。

[　参　考　文　献　]

[1][美]罗伯特・古丁,汉斯-迪特尔・克林格

。人民代表大会制度所缔造的合法性资源是

支撑当代中国国家建设的最后一道屏障。如果我们通过人民代表大会制度实现党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一,那么对于国家建设理论与实践来说,不啻为一巨大贡献。

第三,人民代表大会制度提供了完全不同于西方国家治理的制度资源。人民代表大会制度不是西方式的议会制度,人民代表大会也不是简单的立法部门,而是整个国家治理体系的生成者和规定者。人民代表大会制度所提供的国家治理的制度资源主要体现在人民代表大会与“一府两院”的关系之中。如果说人民代表大会与人民的关系规定了国家的制度属性,缔造了政府的合法性基础,那么人民代表大会与“一府两院”的关系则是规定了国家治理的制度体系法律地位与现实地位并不是完全相符合,着广阔的政治发展空间,“官本位”。人官本位”向“民本位,可以预见,这一转变乃是建设中。

第四,人民代表大会制度为国家治理提供了法律资源。建设法治国家,是我们党的重要战略,也是国家建设的重要内容。不可否认,人民代表大会制度是建设法治国家的基础所在。事实证明,中国保障社会主义市场经济发展的法律框架以及保障新型的社会治理和国家治理的法律体系都离不开人民代表大会制度。人民代表大会地位的提升与人民代表大会功能的强化,是与人民代表大会立法权的强化紧密联系在一起的。更为重要的是,人民代表大会所提供的国家治理的法律资源,乃是在社会转型期构建政治信任、规范政府与社会的理性资源。正是我们党建设法治型国家的战略以及社会和政府对法治的迫切需求,促成了人民代表大会在提供法律资源方面显示出强劲的发展潜力。可以预见,在未来的岁月中,人民代表大会立法权的强化将是一个不可遏制的趋势。当然,人民代表大会制度所提供的法律资

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[责任编辑:薛瑞汉]

・48・

2010年4月学习论坛

TRIBUNEOFSTUDY

Apr12010Vol126　No14

第26卷　第4期

中国人民代表大会制度与西方议会制度之比较

刘建军

(复旦大学国际关系与公共事务学院,上海200433)

　　[摘　要]人民代表大会制度与西方国家的议会制度不仅存在着阶级性差异,地位性差异以及程序性差异。这些差异证明任何一种政治制度都不是凭空产生的,文化条件相适应的。相对于西方国家议会作为抵制行政蚕食的“黄昏机构”,位将越来越重要,特别是人民代表大会制度所提供的各种资源,[关键词]人民代表大会制度;议会制度;比较

[中图分类号]D622　　[文献标识码(2010)04-0042-07　　,是完全不同于展,也是中国共产党探索大国治理的制度化成果。该制度赋予中国作为现代国家的诸多特征。中国在从启蒙到救亡、从革命到建设的转换过程中,人民代表大会制度成为缔造新政权合法性的基础。人民代表大会制度确立了现代国家治理体系赖以存在的制度性框架和制度性原理。从未来发展的角度来看,人民代表大会制度乃是推动中国政治发展的重要力量。

人民代表大会制度与国情特征

政治制度是如何形成的?是否存在着适用于所有国家、所有民族和所有文化特征的政治制度?对于这一问题,亚里士多德等思想家已经指出,世界上没有最好的政体形式。好的政体形式首先取决于它与该国家诸多特征的匹配程度,由此形成了不同类型的政治制度。如果从共同体成员要想维系集体生存、寻求共同利益的角度出发,研究者发现任何一个群体至少需要如下四类基本的政治制度:一是用以做出关于如何规范共同利益的集体决议的制度(规则设定制度);二是用以规范这些决议实施的制度(规则应用制度);三是规则仲裁制度;四是用以处理和惩罚违反制度者的制度,无论是内部的

[收稿日期]2010-02-25

[作者简介]刘建军(1969—　),男,山东省昌乐县人,复旦大学国际关系与公共事务学院教授,主要研究方向是中外政治制度、当代中国政治

还是外部的(规则执行制度)。如果从统治和管理的角度出发,研究者发现统治者为了最大限度地实现其意志,也需要四类基本的制度:一是用于从其下属中获得合法性的制度;二是用于实施统治者意志的制度;三是用来处理臣民之间、下属之间纠纷的制度;四是采取镇压与统治者争夺权力的制度

[1]

。可见,上述几种类型的

制度在人民代表大会制度中都可以找到其原型,特别是规则设定制度以及体现合法性与实现人民和政党意志的制度,在人民代表大会制度中表现得尤为明显。人民代表大会制度作为中国的根本政治制度,不仅是维系国家存在的支撑者,而且也是执政党赖以存在的合法性基础,更是其他所有制度的生成者。

那么,中国为什么要实行人民代表大会制度呢?我们知道,任何国家成熟的政治制度尽管带有人为设计的成分,但它必定是与该国的传统和特定情境特征相吻合的。例如,三权分立是典型的美国式体制,这种制度在其他国家鲜有成功的。正如法国思想家托克维尔所说:“美国的联邦宪法,好像能工巧匠制造的一件只能使发明人成名发财,而落到他人之手就变成一无用处的美丽艺术品。”墨西哥照搬美国的宪法,并未使墨西哥富强。三权分立体制实际上是在经历了200多年的发展而逐渐走向成熟的。在美国没有切断与英国的联系时,政府根本无暇顾及分权与制衡问题,而是关注国家独立。这就是说,在不同的历史时段,制度设计者关注

思潮等。

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的焦点问题是不同的,这就是为什么许多后发现代化国家在经济腾飞阶段,几乎无一例外地采用了集权体制,而不是采取分权体制的原因。因为分权体制必然为政治斗争披上合法化的外衣,无休止的政治论争不是在解决问题,而是在制造问题,特别是三权分立会为分割国家利益的政治集团提供合法的活动平台,从而影响整个国家的发展战略。这一点已经被许多国家的政治实践所证明。实际上,三权分立与美国的崛起之间并没有因果关系。美国的崛起依赖于其天然的地理环境、丰富的自然资源以及第二次世界大战为美国提供的绝无仅有的历史契机。显然,把三权分立视为一个国家的“制度救星”,是极为幼稚可笑的。再譬如英国,英国议会的最高权威是与其岛国优势以及国内多重权力集团的竞争联系在一起的。而法国之所以走向集权的道路,乃是与其邻国的冲突联系在一起的。与邻国的冲突强化了拿破仑式集权体制的产生,因为只有集权体制才能有效组织该国的对外战争,度。美国学者莱斯利・,[2]

人民代表大会制度不仅把国家和人民紧密联结在一起,而且为不同民族、不同职业、不同地区的人民代表提供了对话、讨论和聚会的平台。中国复杂的国情特征通过人民代表大会制度完成了一种具有中国特色的政治表达。如果舍弃人民代表大会制度,我们还找不到能够反映和涵盖中国复杂国情特征的政治制度。

更为重要的是,中国实行人民代表大会制度,乃是由中国的发展战略和特定时期的政权属性所决定的。一方面,中国之所以实行人民代表大会制度乃是由政权的阶级属性所决定的。从中国共产党人关于人民的思想中,我们可以清晰地看到这一政权阶级属性与人民代,中国之所以实行人民代表大会制度,,,我们,也应当从目标、战略、职能,赋予政权属性以更为丰富的内涵。马克思主义政治学原理认为,国家存在着超越阶级冲突之上的相对自主性,国家作为独立于阶级冲突之外的第三种力量,具有不为某一阶级所能决定的属性和特征。正如恩格斯所说:“这第三种力量似乎站在相互斗争着的各阶级之上,压制它们的公开的冲突,顶多容许阶级斗争在经济领域内以所谓合法形式决出结果来。”从历史属性延展和变迁的角度来看,中国政权属性的更新经历从“统治型政权”到“革命型政权”再到“发展型政权”,这一更新不仅使中国的历史翻开了崭新的一页,而且也是实现中华民族伟大复兴的基础所在。

党的十一届三中全会,为中国揭开了从“革命型政权”到“发展型政权”转变的序幕。改革开放30多年在历史的长河中可以说是非常短暂的,但它是中国历史上任何一个时期都没有办法与之相比的,因为它赋予了政权以新的属性,即确立了“发展型政权”这一新的形态

[4]

[3]

,

。

,首先是由中国。我们党关于人民的思想,赋予新政权以新的属性和新的追求。中华人民共和国的成立不是某一集团政治胜利的结果,也不是某一阶层获取政权的结果,而是人民胜利的结果,是党领导人民取得的政治成果。人民代表大会制度标志着新中国是人民的国家,决定其国家形态的最终力量是人民。中国共产党是中国历史上第一次明确将国家与人民相联、将国家从个人和集团统治中解放出来并将其归还人民的政治组织,是第一次在其政治宣言中将人民的权利置于首要位置并作为其价值追求的政治组织。

当然,人民代表大会制度既不是古典的直接民主制度,也不是西方建立在交易式竞选制度之上的代议民主制度,而是具有中国特色的社会主义民主制度。这一特色体现在人大代表的选举之中,体现在人民代表大会制度与其他制度的关系之中,也体现在人民代表大会制度的原则之中,更体现在人民代表大会制度的法律地位、政治地位和运行模式之中。人民代表大会制度的中国特色乃是与中国的国情特征相匹配的,是与中国特定的历史发展阶段相匹配的。

中国地域广大,人口众多,有50多个民族,而且地区之间发展不平衡,这就决定了中国必须采取一种涵盖这些国情特征的政治制度。国家建设的内在要求就是要通过特定的制度安排将诸多不同的要素吸纳到统一的国家体系中来,使国家观念能够渗透到不同的群体之中,从而使不同群体获得一种统一的政治身份。显然,

。

赋予政权以新的属性以后,我们所承载的压力和冲击也是以往任何一个时代所没有的。例如全球化的压力、市场化的压力、流动群体的压力、新的社会阶层的压力。在这样的背景下,我们要思考:为什么在改革开放确立了“发展型政权”的前提下,我们还能够维持社会稳定和有序?原因就在于,中国的政治制度应对和消化了这些来自方方面面的压力,中国的政治制度保障了中国发展的速度和质量。其中,人民代表大会制度的渐进式变革和良性运行是中国得以崛起的重要保证。一方面,人民代表大会与“一府两院”不是相互掣肘,不是相互拆台,而是合理分工、协调一致地工作。人民代表大会内

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部不是建立在多党制的基础上,通过竞选来获取议席,从而避免了议会党团的明争暗斗和集团利益纷争,这样就能保证中国的发展战略得以顺利推行。另一方面,人民代表大会制度又是处在渐进式的改革之中,人民民主的价值追求和法律监督的功能在人民代表大会制度的改革中不断得以强化,既保证了决策的科学性,又把来自社会的压力通过制度化的途径和法律途径消解在中国的政治发展进程之中。

任何政治制度一旦形成,便具有一种内在的稳定性和连续性。研究政治制度的一个核心思想就是,政治制度是持久的政治实体,它们不因代理者的意志而立刻改变。人民代表大会制度有其特定的制度精神和制度原理,经过60多年的运行之后,我们发现,这一制度的根本性地位注定了它是与国家的命运息息相关的。这一制度已经不是个人力量所能随意变更的了。事实证明,新中国成立60多年来,人民代表大会制度同我们党的命运、国家的命运、人民的命运息息相关康运行发展,正确,到破坏,,国家和社会就陷入混乱

[]

的两院制等,都存在着明显的差异。第三,人大代表受选民或选举单位监督罢免,外国议员独立行使职权,不受选民罢免。第四,我国人民代表大会在党的领导下活动,西方国家政党在议会中活动

[6]

。以上四点区别,是

切中要害的。从中我们基本可以明晰人民代表大会制度与议会制度的根本区别。在此,笔者从政治学原理的角度,对以上两者的区别做进一步的研究。

首先,人民代表大会制度是确立国家治理的合法性基础,而西方议会乃是通过选举搜集民意制约行政和司法机关的一个立法部门。从这里,我们就能看到在政治制度设计的原理中,人民代表大会制度在展现人民主权,就是指现代国家的,它居于,我,,为什么一年一次的全国人民代表大会会议在仪式上具有如此之高的地位,因为国家治理体系的合法性皆出于此。不仅所有国家机构和司法机构的领导者是由全国人民代表大会选举产生,而且它还拥有国外议会远远没有的监督权。

其次,人民代表大会制度是推动中国未来政治发展的重要载体,而议会却是抵制行政蚕食的“黄昏机构”。换言之,人民代表大会制度包含着激发中国政治发展的空间,蕴含着推动中国政治发展的动力,而西方国家的议会在经历了20世纪的衰落之后,已经难以焕发出19世纪的荣光。议会在西方国家的制度框架中是作为承载立法权的机构而存在的,议会的衰落实际上就是立法权的衰落。在19世纪末,研究者已经注意到,议会并不能以人们所预料的方式运行。和洛克的预料相反,立法机关失去了对行政机关的制约权。欧洲议会因为过分注重效率而导致其衰落,美国则是因为国会的分裂、自私和拖沓而导致其衰落

[7]

人民代表大会制度与议会制度之比较以往,我们在谈论人民代表大会制度与议会制度的差异时,一般都会强调其阶级性差异。客观而论,任何国家的制度都会包含着阶级统治的属性。因为政治乃是权力斗争和利益争夺的集中体现。一个国家如果不想在权力斗争与利益争夺中陷于整体性的毁灭,就必然会以制度化的形式达成某种平衡或协调。因此,我们绝不能否认议会制度乃是资产阶级统治的制度化体现,议会制度的实质乃是少数人统治多数人的载体。尽管大量的社会立法者赋予议会以特定的道德内涵和理性要求,但这并不能掩盖实际的阶级统治。

关于人民代表大会制度与议会制度的比较,前辈学者已经做出了诸多精彩的研究。林泰、林伯海将其总结为四大区别:人民代表大会是最高的国家权力机关,而西方议会通常只是立法机关;与执政党的关系不同;组织结构不同;人民代表大会制度是按照民主集中制的组织原则建立起来的,议会制度是按照三权分立的原则建立起来的。中国学者蔡定剑总结了议会制度与人民代表大会制度的四点区别:第一,人民代表大会制度是按照民主集中制的组织原则建立起来的,西方国家议会制度是按照三权分立的指导原则建立起来的。第二,人民代表大会的组织结构和西方国家的议会不同。人大代表和议员的产生方式、人大代表和议员的职业化程度、代表大会及其常务委员会的两元组织层次和西方议会

。中国著名学者曹沛霖先生

用“行政集权民主制”来形容议会的衰落和行政国家的崛起。从总体上来看,从代议民主制走向行政集权民主制,从代议制政府走向行政集权政府,是西方发达国家在20世纪的总体特征。代议民主制是以“议会主权”为特点的,而行政集权民主制则是以行政集权、行政首脑专权为特点的。至于为什么会出现从议会民主向行政集权民主的转变,有诸多原因。但是,归根结底还是在于立法机构和行政机构背后的阶级和集团联盟所致。行政集权民主制反映了资产阶级对政权的控制日趋严密和牢固。当出于反封建、反君主的需要的时候,资产阶级看重的是能够展示其权力的空间———议会;当出于强化对经济和权力的全盘控制之需要的时候,资产阶级

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看重的是能够左右和影响议会、司法机构的行政首脑,尤其是作为直接控制各种实实在在权力的首脑,为资产阶级实现对国家的全盘控制提供便利的条件。无论是美国“皇帝般的总统”,还是法国“选举产生的总统”,都反映了西方“三权分立”背后的阶级控制。相对于西方国家议会的衰落,人民代表大会制度正在释放出强劲的发展动力。一方面,全国人民代表大会在推动中国法治国家的建构中扮演了不可替代的角色;另一方面,地方人民代表大会在构建有序的地方治理体系中也扮演了不可替代的角色。人民代表大会制度发展动力的释放不是出于主观的需要,而是中国社会变动形势使然。

再次,人民代表大会制度的运行载体是人民代表大会及其常务委员会,而议会制度的运行载体实质上是政党和议会党团。人民代表大会的内部结构分两个层次:一是人民代表大会,二是县以上设立常设机构———人民代表大会常务委员会。常务委员会作为人民代表大会闭会期间日常行使权力的机关,长、委员会、议会党团、,,我们就会发现,在当代西方,议会体系中的代议民主从根本上来说乃是一种政党政治,政党政治的实质乃是阶级统治。因为政党是反映阶级利益的最为发达的组织,阶级统治必然要借助政党组织来统领国家政权。而政党政治在议会中的运作载体则是议会党团。一般来说,议会党团是由同一政党中的代表成员组成的组织。时至今日,议会党团制度已经成为当代西方整个民主制度体系的构成者和运作者。议会党团作为一种组织,它的存在和运行使得政党在政治实践过程中不再囿于议会型政党、选举型政党的分析范式,而成为有组织地操纵整个民主制度运作过程的主导者。民主制度的发展和选举社会的进步共同催生了近现代西方的政党和政党制度,而政党在通过选举获得执掌权力的机会之后,又反过来在议会政治舞台上对一整套民主制度进行无情的扭曲和赤裸裸的操纵。正是从这个意义上说,议会党团在当代西方各国既是支持议会制度运行的基本要素,也是支撑选举制度的基本要素,同时也是推动政党掌控整个国家政权和社会生活脉搏的基本要素

[8]

位差异等多重变量,其总体指向是注重参与国家治理的代表性功能。特别是近年随着政府官员比例的上升,部分人士已经提出要增加一线工人、农民和农民工代表的比例。显然,人民代表大会是汇聚各族、各群体、各地区之代表进行政治活动的最大平台,一年一次的全国人民代表大会会议成为数量庞大的代表的汇聚,中国政治中的和谐与祥和也通过这一最为宽阔的政治平台展示出来。数量庞大的代表汇聚更注重其仪式的庄严与肃穆。当然,这一群体的庞大规模及其非职业化的特点,决定了全国人民代表大会也只能采用一年一次的大会制度形式,如果按照西方议会的运作模式,其运作成本不仅高昂,也无操作的可能。,,其本质乃是资产,但我们也不能忽视其形式上的相似性。对于这一问题,学术界鲜有论述。

首先,我们也不能否认,人民代表大会制度和议会制度是实现现代民主的两种形式,它们是在特定的政治文化土壤中生长出来的两种现代政治制度。林泰、林伯海认为,人民代表大会制度是中国的根本政治制度,作为代议制的一种形式,它与西方国家议会的角色和功能具有相同之处,都是民意代表机关和立法机关。西方议会制度所产生出来的积极影响是不容否认的。西方学者把19世纪称为“议会的世纪”。综观19世纪的议会政治,它是随着资本主义生产方式取代封建主义生产方式的进程,随着近代产业革命的胜利和民主主义思想影响的扩大,首先在欧美先进国家中发展起来,并且代表了近代民主政治发展的趋势。这是当时的潮流,也是历史发展的必然结果

[9]

。当然,我们也不能对西方议会制

度估价过高。一方面,随着“行政国家”的崛起,议会的衰落已经成为不争的事实;另一方面,议会政治本身也包含着脆弱的特征和其自身不可克服的危机。议会的性质和运作已经越来越远离民主的要求,人民的声音被替换成议员的争吵,人民的利益被替换成议员的政治前途。

其次,人民代表大会制度和议会制度作为现代国家的支撑者,已经成为国家权力运作体系中不可或缺的组成要素。不仅国家治理的法律框架出于此,而且,政府运行的监督力量也是与人民代表大会制度和议会制度息息相关的。如美国总统每年提交的预算报告长达600多页,要经国会审议通过,且政府的每项开支只能限于国会同意的范围之内,这项权力被形象地称为“钱袋子

。

最后,人民代表大会制度注重的是人民的代表性功能,议会制度注重的是维护财团的利益性。人民代表大会制度作为展现人民主权的制度化形式,在代表组成上注重的是其代表性功能,这从全国人大代表的数量及其代表的群体中就可以看出来。全国人大代表名额总数不超过3000人,代表名额的分布包含着地区差异、人口规模差异、城乡差异、民族差异、性别差异、身份差异、地

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权”,这是国会制约和监督政府最重要的手段。近年,中国地方治理中出现的预算民主,也展现出人民代表大会制度正在向一个新的方向发展。特别是在基层治理中出现的参与式预算和参与式民主形式,反映了基层人民代表大会制度的权力强度正在提升,公民的参与空间正在拓展。总之,作为现代国家权力体系中的构成要素,人民代表大会制度和议会制度是不可或缺的。

人大代表与国会议员之比较

近年,一谈起西方议会政治,很多人对议员的职业化、议员基于直接选举产生而津津乐道。事实上,西方国家的议员已经显现出极强的政客化和封闭化倾向。

首先,参议员和众议员都是通过赢得选举步入政界的政客。具有讽刺意味的是,议员为了赢得竞选,绝不承认自己是政客,而且会带头攻击他们即将任职的国会。这些竞选手段通常都能发挥作用。美国政治学家理查德.F.费诺曾经指出:“当国会需要维护时,陷入尴尬的处境。一方面,选票或选举记录;,。几乎所,,又能使自己显得更富有智慧。就其短期效果而言,每个人都会运用这种策略,而且几乎每个运用这种策略的人会赢得选举。然而,国会却因遭到议员的攻击而遍体鳞伤。”

[10]

强的政客化特点,而且国会选举如同总统选举一样,日益成为一种奢侈的政治消费。资本主义国家的政治活动永远包含着这样一条真理:金钱是“政治的母乳”。政治是金钱孕育出来的一个产儿,这是由资本主义国家的基本逻辑和基本性质决定的。依靠金钱支撑起来的选举制度已经远离了民主的基本要求和基本精神,统治这些国家的不过是有钱人的代理人而已。正如马克思所说:“现代的资产阶级财产关系靠国家权力来‘维持’,资产阶级建立国家权力就是为了保卫自己的财产关系。”

[12]

相对于西方国家的议员来说,中国的人大代表是怎样的一种角色呢?我们知道,大代表组成的。长期以来,,而且在人大,,”、“先进工作者”,或者等,也没有清晰地界定过人大代人民派往国家权力机关的使者”。在浦兴祖先生主编的《中华人民共和国政治制度》一书中,表达了这样的观点:在人民普选基础上产生的人大代表,是人民权利的受托者和人民意志的表达者,是国家权力机关的组成人员,是国家权力的直接行使者

[13]

。《中华人民共和国全

国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表,代表人民的利益和意志,依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权,参加行使国家权力。”从法理上来说,人大代表和人民中的其他成员一样都有权行使国家权力,但其他成员主要是通过人大代表而间接地行使国家权力,人大代表则通过组成国家权力机关(人民代表大会)直接行使国家权力。人大代表通过普选接受人民的权利委托,成为人民权利的受托者;人大代表的权力源泉在于人民的委托,所以首先应当表达人民的意志,成为人民意志的表达者;人大代表还应根据人民的意志行使国家权力,成为国家权力的直接行使者;任何单个的人大代表都不能独自就某项国家事务做出决定,也不能独自向其他国家机关发布指令,人大代表必须成为国家权力机关的组成人员,集体行使国家权力

[14]

其次,资本主义国家中议员的封闭化倾向越来越严重。这一封闭性主要体现在职业上的封闭性与出身上的封闭性。例如,美国议员中很少有技术、军事、经济或社会问题方面的专家。在美国535名众议员和参议员中,近半数是律师。在欧洲国家的议会里,律师要少一些,更多的是学校教师、记者和专职的政党工作人员,但是同样很少有技术专家被选进国会,很少有议员具备专业知识来处理诸如智力评估、医疗事务等技术性事务。因此,议员必须依赖由行政部门派来的专家。许多立法源于这些专家,他们也常常出席各委员会的听证会。如此产生的法律赋予了这些专家在执行法律时相当大的自由裁量权

[11]

。事实上,很多人对议员之功能和作用的

评价超出了既存的事实。在资本主义国家,政治其实是少数人的消遣品,大多数人因为没有足够的闲暇和经济能力作为保障,所以一生与政治无缘。在国会中,有一些议员是典型的家族议员和资深议员,他们基本上来自政治世家。尽管诸多西方学者把国会或议会视为“人民的部门”,但这种“人民的部门”并没有塑造出“人民的国家”。而且国会这一部门的“人民性”本身就是打折扣的。与其把国会说成是“人民的部门”,还不如说成是“职业政治家的部门”。当选国会议员乃是一种职业化的活动。从总体上来看,西方国家的议员不仅显示出极

。从法律

规定上来看,人大代表是人民利益的反映者和维护者,是人民意志的表达者和整合者,是人民与国家权力之间的桥梁和纽带。

学术界从选举方式、构成、任期、义务、权利等方面,对中国人大代表与西方议员之间的差别已经做了比较详尽的研究。客观而论,以上差异仅仅是形式上的,不是实质上的。从其内在的实质性差异来看,我们可以发现,西方议员乃是一个特定的政治集团,其阶级实质乃

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是一致的。受制于政党的控制、政治捐献以及利益集团的控制,议员已经越来越成为金钱和财阀的政治工具,而且议员把赢得选举而不是代表民意作为自身的目标,也迎合了财阀和有钱人的需要,为其受制于金钱的摆布提供了条件。而且,议员出身上的封闭性也日渐强化。相对于西方议员集团化、利益化的倾向来看,人大代表显然是具有较强的代表性,人大代表在性别、民族、职业、地位、层级等方面的分布,显示了人大代表与中国国家治理之间的对称性和适应性。

相对于西方议员的专职化来说,由于中国的人大代表是兼职的,因而避免了其政客化的倾向。西方议员的政客化倾向主要体现在对选票的追逐上。国会议员和工作人员的大部分时间不是花在立法上,而是花在选民服务和公共关系上———这些努力让他们在选举日获得回报。例如,在美国,每位众议员每年可以获得75万美元的办公经费,这些钱足以让他供养15～20名全职的工作人员。多寡而不同。参议员个人的工约名

[15]

利宪法》规定:“议会的每个议员均代表国家,并在履行其职务时不受强制性命令之拘束。”然而,国会也是一个代表大会,它是联系政府与选民的纽带。立法和回应选民要求的双重角色迫使议员们在国家利益和他们所代表的州或选区的特定的利益之间进行权衡。中国的全国人大代表不是借助利益化、交易化的选举渠道产生的,而是在直接选举的基础上借助选举的途径产生的,从其人数、民族、性别以及职业的分布来看,全国人大代表的产生方式客观上为其关注国家利益和国家发展战略提供了保证。全国人民代表大会作为国家最高的权力机关,乃是在宏观上关注国家发展战略的整体性、连续性,,我,,将政党结　　论

人民代表大会制度在当代中国国家治理体系中的重要性,不仅体现在宪法文本的规定中,也体现在其实实在在的功能定位之中。从其功能定位的角度来看,人民代表大会制度是为现代国家治理提供价值资源、合法性资源、制度资源和法律资源的最重要的载体。

第一,人民代表大会制度为国家治理提供了价值资源。人民代表大会制度的价值内核在于人民当家做主。所以,人民代表大会制度不仅是人民与国家相联结的制度载体,更是体现了人民的政治主体地位。在此之前,人民的政治主体地位无展现的可能,即便是古代的贵民思想,也仅仅是停留在道德层面和巩固私天下的实用技术层次上。近代共和思想把人民置于权力所有者的政治主体地位,但没有制度保障。只有当人民代表大会制度得以确立的时候,人民当家做主的价值追求才真正落实到了制度设计和制度运行之中,从而也改变了国家的性质和政权的形态。人民代表大会制度所包含的人民民主这一价值资源,构成了当代中国最为独特的政治景观。正是这一价值资源将国家政权牢牢确立在坚实的民意基础之上。当然,随着中国政治发展进程的不断推进,这一价值资源将会得到不断开发,理性地搜集民意、代表民意和集中民意的制度建设将成为未来中国政治发展的一个重要方向。

第二,人民代表大会制度为国家治理提供了合法性资源。人民代表大会制度作为其他所有制度的生成者,人民代表大会作为其他国家机关的“催生母体”,客观上缔造了政府的合法性基础。美国学者詹姆斯.R.汤森和

。,兼

保证,向的产生,使人大代表可以在自己熟悉的工作领域中搜寻公共话题,提出代表人民利益的议案和书面意见。随着中国民主化程度的提高以及法治国家建设进程的推进,人民代表大会制度所包含的政治空间肯定会不断拓展。如何使人大代表成为真正的人民代表,但又要避免西方议员政客化、利益化、集团化的倾向,则是需要我们认真考虑的。有学者建议要建立“代表向选民报告工作”以及“选民评议代表”的制度,使“人大代表”成为真正的“人民代表”,甚至还有学者提出了人大代表专职化的问题。当然,如何在人大代表的兼职化与专职化之间求取一种平衡,则是我们需要考虑的问题。

相对于西方议会和议员在代表和平衡国家利益与地方利益的两面性来看,中国的全国人大代表可能会更加注重整体性的国家利益。我们知道,国会和国会议员都具有两面性。一方面,国会作为一个立法机关,要为整个国家制定法律和政策,所有的议员都应该将个人志向甚至选区选民的意愿放在一边。这一状况在法律上的体现尤为明显。从1791年法国制定第一部宪法起,就确立了“选区不得给予议员以任何委托”的原则﹐此项原则至今仍为许多国家所确认。《德意志联邦共和国基本法》明确规定,联邦议院的议员“是全体人民的代表﹐不受(选民)委托和指示的约束,只服从自己的良心”。

1958年的《法国宪法》也规定:对议员的“任何强制委托

概属无效”,“议会议员的投票是属于个人的”。《意大

・47・

布兰特利・沃马克认为,全国人民代表大会的主要职能是标志政权的合法性和群众基础,而不是决定国家的政治进程

[16]

源不仅表现为立法权的强化上,更表现为法律监督权的强化上。只有人民代表大会立法权和法律监督权的双重强化,才能从真正意义上促成法治型国家的形成。

[　参　考　文　献　]

[1][美]罗伯特・古丁,汉斯-迪特尔・克林格

。人民代表大会制度所缔造的合法性资源是

支撑当代中国国家建设的最后一道屏障。如果我们通过人民代表大会制度实现党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一,那么对于国家建设理论与实践来说,不啻为一巨大贡献。

第三,人民代表大会制度提供了完全不同于西方国家治理的制度资源。人民代表大会制度不是西方式的议会制度,人民代表大会也不是简单的立法部门,而是整个国家治理体系的生成者和规定者。人民代表大会制度所提供的国家治理的制度资源主要体现在人民代表大会与“一府两院”的关系之中。如果说人民代表大会与人民的关系规定了国家的制度属性,缔造了政府的合法性基础,那么人民代表大会与“一府两院”的关系则是规定了国家治理的制度体系法律地位与现实地位并不是完全相符合,着广阔的政治发展空间,“官本位”。人官本位”向“民本位,可以预见,这一转变乃是建设中。

第四,人民代表大会制度为国家治理提供了法律资源。建设法治国家,是我们党的重要战略,也是国家建设的重要内容。不可否认,人民代表大会制度是建设法治国家的基础所在。事实证明,中国保障社会主义市场经济发展的法律框架以及保障新型的社会治理和国家治理的法律体系都离不开人民代表大会制度。人民代表大会地位的提升与人民代表大会功能的强化,是与人民代表大会立法权的强化紧密联系在一起的。更为重要的是,人民代表大会所提供的国家治理的法律资源,乃是在社会转型期构建政治信任、规范政府与社会的理性资源。正是我们党建设法治型国家的战略以及社会和政府对法治的迫切需求,促成了人民代表大会在提供法律资源方面显示出强劲的发展潜力。可以预见,在未来的岁月中,人民代表大会立法权的强化将是一个不可遏制的趋势。当然,人民代表大会制度所提供的法律资

曼.政治科学新手册[M].北京:生活・读书・新知三联书店,2006.197～199.

[2][美]莱斯利・里普森.政治学的重大问题———

政治学导论[M].北京:华夏出版社,2001.224.

[3]马克思恩格斯选集(第4卷)[M].北京:人民出

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