试论我国社会保障制度存在的问题与对策
陈军泉①彭立②
（①江西省九江市人才培训中心⑦江西省九江市河道湖泊管理局）
摘要社会保障●ｄ度不仅是我固一项重要的社会政策，也是社会发展到一定阶段公民应谊享有的。．建立一个现代化的、具有中因特色的社会主义社会保障体系，直接关系到我国经济体制改革的成败、社会的全面发展和社会的稳定，对此。我们必须要有正确的认识。本文对我国社会保障制度存在的问题与对策等作初步的探讨。
关键词社会保障制度存在的问题对策
１我国社会保障制度存在的主要问曩
在以市场为导向的经济体制改革日益深化、社会主义市场经济体
制成为我国经济改革的目标模式以后。社会保障制度存在着一些问
题，具体表现在以下方面。
（１）社会保障管理体制尚未理顺。我国杜会保障制度发展中长
期存在的问题之一就是管理体制不顾。主要是行政管理政出多门。社
会保障项目之间协调困难。在养老保险制度中。企业职工基本养老保
险和机关事业单位养老保险由于长期分属国家劳动部、人事部管理，
离退休人员待遇差别过大。因此要适时分步地建立起覆盖所有城镇职
工的统一的基本养老保险制度、统一管理透明执行。对基本养老保险
和补充保险界定不清，发生按所有制性质分部门管理基本养老保险的
现象要逐步理清，实现和谐、公正的养老保险制度。
（２）社会保障覆盖范围不全，广大农村地区的社会保障体系尚
未建立。我国传统的社会保障项目主要覆盖国有企业，而社会保障体
制改革也仍然是在国有企业进行。现行的失业保险制度只适用于国有
企业．医疗保险改革试点实际上也局限在国有企业。要提高非正规部
门就业人口和灵活就业人口的参保比率，在制度上为他们增加参保的
机会。与发达国家不同，我国人口众多．农业人口比重相当高，占总
人口的８０％以上，但是农业人口所享受的社会保障支出比例则少得可
怜。
（３）社会保障资金的筹措及管理尚不到位。在我国现阶段。社
会保障基金筹资困难。社会保险基金主要来源于企业、劳动者和政府
三方。其中。企业担负着筹资的大部分责任。然而，目前大部分企业
尤其是在社会保险统筹中占主体地位的国有企业经营很不景气。在收
缴比例相对较高的情况下，企业无法按时足额缴纳其所应缴纳的社会
保险费用，出现了实缴率逐年下降而拒缴率或欠缴率逐年上升的现
象。同时据审计和财政、劳动部检查的情况表明，挤占、挪用基金的
形式多种多样，有的投资房地产血本无归；有的超标准提取和滥支管
理费挥霍浪费；有的对存入财政专户的基金截留利息；有的公款私
存、化公为私，甚至失业保险基金也出现被挪用的现象。对此要加强
保险缴费与未来给付之间的联系，以较高的透明度重塑和强化劳动的
激励机制。设立专项保管账户。杜绝挤占挪用现象。
（４）社会保障的法律实施机制较为薄弱，社会保障制度的宣传
也极为不够。合法的筹资机制、稳定的保障机制、严格的管理机制、
有效的运行机制、有力的监督机制都不够健全。社会保障监督机构没
有与管理机构严格划分开来，缺乏对欠缴社会保险费的行为和拖欠离
退休人员、失业人员保险金行为的法律制裁措施；非法挪用、挤占保
险金的违法甚至犯罪行为得不到及时惩处，保险基金的运营处于不安
全状态。另外由于我国许多社会保障法律制度是部门规章或内部规
章。而且缺乏必要的公布与宣传，使能接触到的人数相当有限，从而
许多当局者对我国的社会保障法律制度不清楚或难以知晓，导致当自
己的合法权益遭到侵害时不知如何保护或根本就不知道，造成社会保
障法律制度一纸空文之现象泛滥。
（５）社会保障社会化服务发展缓慢。在社会主义社会市场经济
的条件下。职工与企业关系是一种劳动契约关系，企业与职工双向选
择．通过劳动合同实现觎业。职工与企业解除劳动关系后，企业没有
任何义务再承担他们与生产经营无关的生活事务。只有这样，国有企
业才能从企业办社会的事务中解脱出来，与其它经济类型的企业平等
竞争。从总体上看，与杜会保障基金管理方面的社会化程度相比，杜
会保障事务管理的社会化进程更为缓慢。将企业退休人员纳入杜区管
万方数据理，社会化管理服务各项基础性工作进—步加强。城镇居民基本医疗保险试点城市拓展社区平台职能，为居民的参保登记、缴费、就医管理提供基础性服务。２完善我嗣社会保障制度的对策（１）改革和完善现行管理体制。首先，立足现状走社会化管理模式。社会保障应实行集中统一的社会化管理．由中央政府的社会保障职能部门统一制定社会保障基本制度。并由各级政府的社会。保障专管机构统一管理社会保障基金和社会保障对象。其次，打破部门分割，实现集中管理。由政府的职能机构对社会保障实行集中统一管理，只有实行集中统一管理。才能站在社会保障事业的全局乃至国民经济社会发展的全局保证社会保障制度能够有效地运行。发挥其“安全网”和“减震器”的作用，保持杜会稳定。（２）扩大社会保障覆盖范围。社会保障必须具有较大的范围，不能过窄。“低水平、广覆盖．多层次”是一个相辅相成的有机整体。广覆盖的目的是为了更好地互济，如作为社会保障重要项目的社会保险有—个“大数法则”，即参加保险的人数越多、覆盖面越大，互济功能就越大，抗御风险的能力就越强。我国正处在社会主义初级阶段，基本保障的标准不可能高，只能保基本。但是为了体现效率优先的原则，为了满足不ｆ司企业、不同行业、不同人群多层次的杜会保障需求，为了调动家庭及社会各界的力量，必须通过大力发展补充保险和商业保险、积极开展社会救助、鼓励进行个人储蓄性积累保障等多种形式，建立多层次的社会保障体系。农村社会保障是我国社会保障体系中最脆弱的环节，但长期以来我国政府一直重视不够。杜会保障的性质在于它的政府强制性和非盈利性，它体现的是社会成员在政府保障下的平等保障权利。目的是使每个社会成员都能分享经济发展的实际利益，共享经济发展成果．达到富国安民。（３）加强社会保险资金的筹集与管理。要扩大杜会保障资金的筹资渠道，建立稳定可靠的资金筹措机制。要继续扩大杜会保障基金的征缴覆盖面和提高社会保障基金的征缴率。相关的社会成员都必须按规定参加社会保险，并依法足额缴纳社会保险费用．以较高的透明度重塑和强化劳动的激励机制。设立专项保管账户。杜绝挤占挪用现象；提高社会保障费用在国家财政支出中所占的比重．提高国家财政对杜会保障事业的支持力度；要采取各种有效的措施来补充社会保障基金，如变现部分国有资产、发行社会保障债券、发行福利彩票等等。（４）发展社区化的社会保障服务。随着市场经济的发展，把社会保险的服务功能从政府和企业分离出来，使其走向社区载体，真正实现社会保障以家庭为基础的社区化。将企业退休人员纳入杜区管理，社会化管理服务各项基础性工作迸—步加强。城镇居民基本医疗保险试点城市拓展社区平台职能。为居民的参保登记、缴费、就医管理提供基础性服务。（５）加强社会保障法制建设。尽快制定＜社会保障法＞。应将杜会保障立法作为建立杜会主义市场经济法律体系的主要组成部分。完善社会保障制度的配套法律法规体系。社会保障立法工作是一项复杂的系统工程，应在制定‘社会保障法＞的同时。注意配套出台相关的法律法规，与其他法律部门相结合，建立强有力的制约机制，保证社会保障法律规范的有效实施。作者简介陈军来，江西省九江市人才培训中・心干郝、经济师，现从事人力赍．源管理工作。（收稿日期：２０１（卜０４—０７）
试论我国社会保障制度存在的问题与对策
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年，卷(期)：
被引用次数：陈军泉， 彭立陈军泉(江西省九江市人才培训中心)， 彭立(江西省九江市河道湖泊管理局)内江科技NEIJIANG KEJI2010，31(6)0次
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社会保障是一种制度安排，它包括正式的和非正式的制度安排，是一个动态的开放的体系。随着人们面临的生存和发展风险不断变化，它的内涵和外延也在发生变化。在现代社会保障制度产生以前，就已存在保证社会成员基本生活安全需要的经济保障制度，因其处于传统的经济、政治、文化氛围中，与传统社会相适应，故我们称其为传统社会保障制度。传统社会保障制度和现代社会保障制度之间存在着继承与发展的关系，并且两种制度都受一定社会的经济、政治、文化、习俗的影响而在各国呈现不同的形态。随着国家对社会保障事业的重视和适应社会发展的需要，探索适合中国国情的社会保障道路的研究成为当前学术界的热点。探索中国的社会保障道路既要研究西方发达国家的经验、教训，又要研究中国传统社会保障制度的利弊，但目前社会保障学界对于西方社会保障的研究如火如荼，而对中国自身传统社会保障的研究却相当薄弱。是否能够找到一条适合中国制度文化特征的社会保障道路，不在于继续套用西方正规社会保险制度及其评价标准，而应立足于本国自身的制度环境，扬长避短地构建适合中国国情的社会保护机制。本文的研究正是立足于中国传统社会保障，从其所积累的丰富经验中，寻找对今天仍行之有效的保障方法，从传统文化的挖掘中，寻找对当代仍有较强影响的因素，并在此基础上努力探求适应中国文化特质的社会保障制度。
中国有五千年文明史，本文的写作目的和要求不是探讨中国社会保障通史，而是选择社会保障事业相对发达，并对当今影响较大的明清两朝作一研究。中国封建社会二千多年，明清两朝几乎占了四分之一，是继秦汉、隋唐、宋元之后的封建社会最后两个统一的皇朝。这两个朝代把专制主义中央集权的官僚政治推到了一个新的高度，社会经济的发展远超过宋元时的最高水平。同时明清两朝正处于我国古代社会向近代社会演变及传统经济向近代经济过渡的时期，这是明清时代，不同于秦汉，有别于唐宋的一个特征，研究这一时期的社会保障有助于我们更好地探索中国的社会保障之路。
清承明制，在法律、政治体系、经济社会等方面，明清两朝存在着内在的承续关系。清朝建立初期，基本上继承了明朝的政治、经济、文化、外交等方面的制度，包括社会保障制度。虽然清朝的统治带有一定程度的民族特点，但这并不影响明清两朝制度承续的总体格局。这是本文将两朝连在一起研究的原因。
明清时期举办的传统社会保障事业，由政府提供的保障、民间慈善组织提供的保障和家庭提供的保障等组成。政府提供的保障因其经费开支大、分布范围广、保障项目多而在整个社会保障体系中发挥重要作用，居于主体地位。因此本文着力研究明清政府举办的社会保障事业，探索政府举办的灾荒救济、济贫事业、养老保障、育幼事业、抚恤事业等多种保障事业的历史沿革、运行机制、弊端及其防范。
本项研究具有重要的理论意义、现实意义和学术意义。从理论意义方面来看，有利于探索影响社会保障模式选择的制度因素，非正式保障形式的地位和作用等理论问题。今天，我们仍被影响社会保障模式选择的制度因素所困惑。研究社会保障史有利于社会保障中的许多重大理论问题的求解，甚至能够有所突破。从现实意义方面来看，有利于探索适合中国国情的可持续发展的社会保障道路。研究社会保障史，就是为了认清社会保障发展的脉络，揭示其演变的规律，增强我们自身的历史感和现实感，适应时代发展的潮流，把社会保障事业纳入良性发展和理性运转的轨道。从学术意义方面来看，有助于探索中国传统社会保障制度的研究框架与内容。目前国内关于明清社会保障制度的研究尚处于起步阶段，基础理论的构建远未完成。通过对明清时期传统社会保障制度历史发展脉络的考察，及我国传统社会保障制度零散史料的梳理，初步探索明清社会保障制度和社会保障事业的研究框架与内容，将有助于研究视野的拓展和研究内容的深化，乃至社会保障学科体系的完善。
全文共分8章，约16万字，基本思路和逻辑结构如下：
第一章《导言》，主要阐述论文选题的意义、国内外研究现状和本文研究视角、论文研究的方法、文献基础以及主要创新等。
第二章《明清政府社会保障制度的运行环境》，从政治、经济、文化、自然四个角度分析了明清政府社会保障制度的运行环境，即中央集权与仁政爱民并存的政治环境，农业、手工业和商业共同发展的经济环境，钳制思想、尊崇儒家的文化环境和气候多变、灾害频发的自然环境。
第三章《明清时期的灾荒救济》，选取林希元、钟化民、方观承三个具有不同立场和不同朝代背景的救荒专家兼官员的思想作为代表研究明清时期的减灾救灾思想。简要阐述了明清灾荒的情况及危害。重点研究了政府的灾荒处理机制，指出明清政府构建了集事前备灾、事中救灾、事后安抚为一体的灾荒救济体系。在事前备灾中，主要论述了常平仓、义仓、社仓、预备仓，描述了它们的历史沿革，分析了它们的弊端及管理方法，并对这四种仓储机制的共同点和不同点作了比较。在事中救灾中，研究了报灾、勘灾、审户、赈济四个环节的内容，分析了报灾和勘灾的程序及存在的问题，归纳了明清时期的审户方法，从蠲缓、调粟、散米、借贷、施粥五个方面阐述了赈济的主要内容。在事后安抚中，重点研究了流民的安抚办法、流民的安置意愿及在安辑流民中应处理好的几对矛盾。总结了明清灾荒救济的管理特点，并对明清灾荒救济效果作了评价。
第四章《明清政府的济贫事业》，详细研究了养济院、普济堂、栖流所、饭厂等济贫机构的运作流程、弊端及防范措施，主要机构之间的区别。探讨了国家对流浪乞讨人员的救济政策。分析了寡妇问题的产生，寡妇的生活状况及对寡妇的救济，指出明清时期的寡妇救济事业是最能体现传统社会保障重视道德价值的保障事业。还研究了罪囚这个特殊人群的救济问题，总结了明清时期济贫事业的特点。
第五章《明清政府的养老保障》，探讨了国家对官员及亲老、普通高年老人、罪犯及亲老的养老保障政策。研究了致仕制度，终养制度、刑罚优免规定、犯罪存留养亲制度。总结了明清时期养老保障的特点及政府在养老保障的作用。
第六章《明清政府的育幼事业》，描述了明清时期的弃婴溺婴状况，分析了弃婴溺婴的原因及后果。用案例分析法解析了育婴堂、保婴会两类主要的育幼设施，分析了育婴堂和保婴会的关系。探讨了政府禁止弃婴溺婴的措施。
第七章《明清政府的抚恤事业》，探讨了无力回籍官员及家属的抚恤，贫穷退休官员及家属的抚恤和官员死亡后的抚恤。从荫袭、优给、优养、替役和免役四个方面研究了明朝军人抚恤制度的内容。按照八旗兵和绿营兵的不同，分别从伤残、亡故、孤寡、老疾、红白赏恤角度研究了清朝军人及家属的抚恤。
第八章《结论和启示》，探讨了明清政府社会保障的性质、特点，分析了明清时期政府在社会保障中的作用，提出了明清政府举办的社会保障事业对当今社会保障建设的五点启示。
本文主要有以下5个方面的创新：
1.本文的选题具有新颖性。当前无论是社会保障学界，还是社会经济史学界，对中国社会保障史的研究都处于起步阶段。相对而言，对明清社会保障史的研究稍多，但主要集中在慈善组织举办的保障事业上，对于政府举办的保障事业研究颇少。而明清时期，政府居于社会的主导地位，政府干预深入到社会生活的方方面面，其举办的保障事业也因其系统性与完备性而在整个社会保障事业中居于重要地位。
2.本文研究框架的创新性。通过对明清时期传统社会保障制度历史发展脉络的考察及我国传统社会保障事业零散史料的梳理，作者初步探索了明清政府举办的社会保障事业的研究框架。本文把明清政府社会保障事业归纳为五个主要方面：灾荒救济、济贫事业、养老保障、育幼事业、抚恤事业。灾荒救济是政府举办的社会保障事业的重心。济贫事业、养老保障、育幼事业、抚恤事业作为政府举办的常规性保障事业，也受到政府的高度重视。这五个方面组合在一起构成了明清政府社会保障体系，论文的写作即以此为基本分析框架展开。
3.本文总结提炼出明清时期政府的灾荒处理机制。通过大量史料的梳理，并在现有研究成果的基础上，本文总结提炼出明清时期政府的灾荒处理机制，即明清时期已经建立了集事前备灾、事中救灾、事后安抚于一体的灾荒救济体系。明清时期政府的备灾、救灾方法，防范舞弊行为的措施对于今天政府的减灾救灾工作仍有较强的借鉴价值和启示意义。
4.本文梳理出明清时期一些具有特色的社会保障制度及措施。其一，孤贫分类救济制度。按孤贫的贫困程度实行院内救济和院外救济不同的救济方法，这种方法对当前我国流浪乞讨人员救济政策的制定颇有借鉴意义。其二，富有人情味的体现孝道文化的官员终养制度。终养制度具有标准严格，手续严谨，与官员选任安排相互协调的特点。其三，等级鲜明的抚恤制度。
5.通过研究明清政府的社会保障，作者提出不应仅着眼于社会保障制度本身的构建，还要为社会保障发展营造有利的社会环境的新观点。有利的社会环境能够促进社会保障事业的健康发展，减少社会保障制度的运行成本。明清时期倡导的尊老、敬老、养老社会氛围，有力地促进了当时养老保障制度的推广；杜绝弃婴溺婴的移风易俗活动遏制了人们的弃婴溺婴行为，推动了育幼事业的发展。为社会保障发展营造有利的社会氛围在今天仍具有很强的现实意义。
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全文由六个部分组成，其具体内容如下：第一部分，导论。陈述选题的缘由、理论意义及其学术价值，介绍论文的研究视角和研究方法，提出论文的前提设定、逻辑思路和论文结构，列举论文创新点等。
第二部分，社会保障制度的一般分析。这一部分主要从社会保障的定义、类型、社会保障的影响因素以及社会保障基本理论等方面论述了社会保障命题最为基本的问题。第一节，通过阐述社会风险的化解方式与社会保障制度产生的关系，引出对本文的社会保障概念做出界定。提出本文采用的现代新型社会保障体系架构——社会救助、社会保险、社会福利、和社会优抚。介绍现代社会保障制度的五种模式——救助型社会保障、保险型社会保障、福利型社会保障、国家型社会保障和储金型社会保障。第二节，对社会保障的制度基础，从经济的、政治的和社会的综合分析视角中，去探索制约社会保障演进发展的内在动因。第三节，社会保障的理论的分析。从社会保障思想、早期“福利经济”、现代福利经济学的核心理论三个部分综述了社会保障理论。分别对早期古典自由主义、德国新历史学派社会保障思想做了介绍；又从旧福利经济学、新福利经济学、凯恩斯的国家干预理论和贝弗里奇报告四个方面对早期社会保障的经济研究做了梳理；对二战以后经济学对社会保障研究的兴起、对福利经济学发展的促进以及上个世纪80开始的理论反思做了一次整理。第四节，引入了社会保障研究的新视角——制度主义分析。比较了新老制度经济学各自的观点，提出了将两者观点综合和发展的第三代新制度主义者格雷夫的分析范式——历史制度分析，作为后续分析的理论准备。
第三部分，西藏社会保障制度的变迁。这一部分主要交代西藏社会保障制度产生、发展、变革的背景和特点，并对其历史演变进行分析，最后指出西藏社会保障制度当前存在的一些问题。第一节，对近代西藏社会的风险及其化解机制做了分析。通过对领主庄园制度庄园制的土地经营方式、租值和利息的考察，梳理西藏近代经济制度的一般特征；通过对近代意识形态的理论思考，分析西藏近代的意识领域与领主庄园制度之间的关系；利用对广大农牧区存在的家庭保障和部族互助、传统僧侣阶层的互助方式以及基于对一些解放前在拉萨参加过带有宗教背景和行业背景被称为兄弟和姊妹“吉度”互助会成员的访谈，对近代西藏社会的风险化解机制以及变迁做初步的分析。第二节，西藏正式社会保障制度的创立。包括西藏社会主义经济体制的建立，中央对西藏的财政补助的加大，以及1959年以后西藏社会保障制度的变迁。主要通过城镇社会保障制度变迁和农牧区社会保障制度变迁两条线索来陈述。回顾了西藏历史上首次由政府承办的正式社会保障制度的过程。第三节，西藏现行社会保障模式。“国家——单位保障制”向“国家——社会保障制”的转变阶段，中央对西藏的财政转移支付在进一步加大，城镇的社会保险改革在问题中稳步地变革，但是，西藏的农牧区社会保障开始出现真空，政府以扶贫的方式退出了原先的保障的领域。同时，民间各类保障形式又悄然回到了百姓的生活中。最后，对西藏社会保障制度变迁做了一次概要的评估。
第四部分，社会保障制度的社会基础分析。这一部分采用东方与西方、全中国与西藏两个参照体系对社会保障制度进行比较分析，主要从经济社会的传导机制和社会保障的制度基础两个方面探讨各国社会保障的制度条件及所产生的不同社会保障模式，以阐释具有特定社会基础的西藏无法产生现代社会保障制度的深层次缘由，进而提出一些启示。第一节，从正式济贫制度的产生、社会保障制度的创立和福利国家的形成三个方面来介绍西方社会保障制度的变迁；从西方经济社会的传导机制和社会保障的社会基础对西方社会保障制度进行分析。第二节，从中国社会保障制度的初创阶段、建设现代社会保障制度阶段和“国家——单位保障制”向“国家——社会保障制”转变的三个阶段来总结中国社会保障制度的变迁；从中国经济社会的传导机制与社会保障的社会基础以及西藏社会保障的社会基础对中国以及西藏社会保障制度进行分析。最后，获得社会基础框架比较分析之后的启示：社会保障模式选择与社会基础的关系；注重社会保障财务机制模式与社会基础的匹配性；注重社会保障的给付结构设置与西藏社会实际保障需求的协调性。 第五部分，新世纪西藏社会保障制度的构想。从西藏社会保障事业面临的挑战、西藏社会保障制度的总体构想、西藏社会保障改革的对策建议三部分来提出新世纪西藏社会保障制度的构想。第一节，西藏社会保障事业面临的挑战。从西藏社会保障改革的背景、中国(西藏)社会保障的制度缺陷和西藏社会保障制度的特殊问题三个方面做了论述。涉及了人口增长、环境恶化与老龄化；国际政治影响；藏传佛教文化对西藏社会保障的影响；隐性债务和转轨成本；农牧区社会保障制度的空白；家庭保障和社会互助的补充性等主题。第二节，西藏社会保障制度的总体构想。首先提出了全方位、多层次、宽覆盖建立西藏社会保障制度的思路，然后从建立社会保险的主体地位、强化社会救济社会福利的作用、构架农牧区社会保障体系和推进社会补充保障制度四个层面提出了西藏社会保障制度的框架。第三节，从城镇和农牧区两条线索提出了西藏社会保障改革的对策建议。(1)城镇社会保障制度改革。通过城镇社会保险制度改革、完善城市居民最低生活保障制度和推进补充社会保障三条路径，采取建立社会统筹与个人帐户相结合的基本养老金征缴制度、建立覆盖所有单位及职工的医疗保险制度、扩大失业保险覆盖面、创立企业职工工伤保险制度及生育保险制度、城镇特困人员的界定、确定最低生活保障标准、建立企业年金制度、建立补充医疗保险、提倡家庭保障和社会互助这些具体对策，推进城镇社会保障制度走向由国家承办最底层的社会基础保障，动员社会承办其他更高层保障的多层次保障体系建设；(2)农牧区社会保障制度改革。通过构建非缴费型农牧区养老保险模式、构建覆盖所有农牧民的健康保障制度、告别扶贫计划，建立农牧区救助机制三条路径，采取收入补充型保障水平的定位、普遍保障型给付条件的确定、财政补贴型和城镇——农村转移补贴型结合的筹资方式、均一给付型给付机制的确定、构建新型农牧区合作医疗制度、建立农牧区医疗救助制度、建立农牧区低保制度的法律规范、界定新的高原贫困线及救助标准、坚持灾民救助行动、提升五保供养层次建立城镇农牧民工的过渡性社会保险这些具体对策，来构建新世纪西藏农牧区正式的多层次的保障体系。
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本文从对农民工社会保障需要分析入手,探讨将农民工纳入社会保障体系的制度框架、基本原则和经济与社会条件,认为,目前解决农民工社会保障问题的关键是要根据农民工对社会保障实际需要的状况和他们自身的条件来确立合理并可行的制度原则和具体的制度安排.并且应该通过加强农民工在城市中的社会融入而使他们能够长期稳定地纳入城市社会保障制度.
10.会议论文 张永春 急需新创"子女养老社会保险金制度"——社会保障的一种新方案 2000
本文阐述社会保障解决养老资金不足问题,能否实施一种新的社会养老资金筹备方法即子女养老社会保险金制度,可使目前的养老金由国家、单位、本人增加到子女四部分组成,以解决养老社会保障的重点难题.
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试论我国社会保障制度存在的问题与对策
陈军泉①彭立②
（①江西省九江市人才培训中心⑦江西省九江市河道湖泊管理局）
摘要社会保障●ｄ度不仅是我固一项重要的社会政策，也是社会发展到一定阶段公民应谊享有的。．建立一个现代化的、具有中因特色的社会主义社会保障体系，直接关系到我国经济体制改革的成败、社会的全面发展和社会的稳定，对此。我们必须要有正确的认识。本文对我国社会保障制度存在的问题与对策等作初步的探讨。
关键词社会保障制度存在的问题对策
１我国社会保障制度存在的主要问曩
在以市场为导向的经济体制改革日益深化、社会主义市场经济体
制成为我国经济改革的目标模式以后。社会保障制度存在着一些问
题，具体表现在以下方面。
（１）社会保障管理体制尚未理顺。我国杜会保障制度发展中长
期存在的问题之一就是管理体制不顾。主要是行政管理政出多门。社
会保障项目之间协调困难。在养老保险制度中。企业职工基本养老保
险和机关事业单位养老保险由于长期分属国家劳动部、人事部管理，
离退休人员待遇差别过大。因此要适时分步地建立起覆盖所有城镇职
工的统一的基本养老保险制度、统一管理透明执行。对基本养老保险
和补充保险界定不清，发生按所有制性质分部门管理基本养老保险的
现象要逐步理清，实现和谐、公正的养老保险制度。
（２）社会保障覆盖范围不全，广大农村地区的社会保障体系尚
未建立。我国传统的社会保障项目主要覆盖国有企业，而社会保障体
制改革也仍然是在国有企业进行。现行的失业保险制度只适用于国有
企业．医疗保险改革试点实际上也局限在国有企业。要提高非正规部
门就业人口和灵活就业人口的参保比率，在制度上为他们增加参保的
机会。与发达国家不同，我国人口众多．农业人口比重相当高，占总
人口的８０％以上，但是农业人口所享受的社会保障支出比例则少得可
怜。
（３）社会保障资金的筹措及管理尚不到位。在我国现阶段。社
会保障基金筹资困难。社会保险基金主要来源于企业、劳动者和政府
三方。其中。企业担负着筹资的大部分责任。然而，目前大部分企业
尤其是在社会保险统筹中占主体地位的国有企业经营很不景气。在收
缴比例相对较高的情况下，企业无法按时足额缴纳其所应缴纳的社会
保险费用，出现了实缴率逐年下降而拒缴率或欠缴率逐年上升的现
象。同时据审计和财政、劳动部检查的情况表明，挤占、挪用基金的
形式多种多样，有的投资房地产血本无归；有的超标准提取和滥支管
理费挥霍浪费；有的对存入财政专户的基金截留利息；有的公款私
存、化公为私，甚至失业保险基金也出现被挪用的现象。对此要加强
保险缴费与未来给付之间的联系，以较高的透明度重塑和强化劳动的
激励机制。设立专项保管账户。杜绝挤占挪用现象。
（４）社会保障的法律实施机制较为薄弱，社会保障制度的宣传
也极为不够。合法的筹资机制、稳定的保障机制、严格的管理机制、
有效的运行机制、有力的监督机制都不够健全。社会保障监督机构没
有与管理机构严格划分开来，缺乏对欠缴社会保险费的行为和拖欠离
退休人员、失业人员保险金行为的法律制裁措施；非法挪用、挤占保
险金的违法甚至犯罪行为得不到及时惩处，保险基金的运营处于不安
全状态。另外由于我国许多社会保障法律制度是部门规章或内部规
章。而且缺乏必要的公布与宣传，使能接触到的人数相当有限，从而
许多当局者对我国的社会保障法律制度不清楚或难以知晓，导致当自
己的合法权益遭到侵害时不知如何保护或根本就不知道，造成社会保
障法律制度一纸空文之现象泛滥。
（５）社会保障社会化服务发展缓慢。在社会主义社会市场经济
的条件下。职工与企业关系是一种劳动契约关系，企业与职工双向选
择．通过劳动合同实现觎业。职工与企业解除劳动关系后，企业没有
任何义务再承担他们与生产经营无关的生活事务。只有这样，国有企
业才能从企业办社会的事务中解脱出来，与其它经济类型的企业平等
竞争。从总体上看，与杜会保障基金管理方面的社会化程度相比，杜
会保障事务管理的社会化进程更为缓慢。将企业退休人员纳入杜区管
万方数据理，社会化管理服务各项基础性工作进—步加强。城镇居民基本医疗保险试点城市拓展社区平台职能，为居民的参保登记、缴费、就医管理提供基础性服务。２完善我嗣社会保障制度的对策（１）改革和完善现行管理体制。首先，立足现状走社会化管理模式。社会保障应实行集中统一的社会化管理．由中央政府的社会保障职能部门统一制定社会保障基本制度。并由各级政府的社会。保障专管机构统一管理社会保障基金和社会保障对象。其次，打破部门分割，实现集中管理。由政府的职能机构对社会保障实行集中统一管理，只有实行集中统一管理。才能站在社会保障事业的全局乃至国民经济社会发展的全局保证社会保障制度能够有效地运行。发挥其“安全网”和“减震器”的作用，保持杜会稳定。（２）扩大社会保障覆盖范围。社会保障必须具有较大的范围，不能过窄。“低水平、广覆盖．多层次”是一个相辅相成的有机整体。广覆盖的目的是为了更好地互济，如作为社会保障重要项目的社会保险有—个“大数法则”，即参加保险的人数越多、覆盖面越大，互济功能就越大，抗御风险的能力就越强。我国正处在社会主义初级阶段，基本保障的标准不可能高，只能保基本。但是为了体现效率优先的原则，为了满足不ｆ司企业、不同行业、不同人群多层次的杜会保障需求，为了调动家庭及社会各界的力量，必须通过大力发展补充保险和商业保险、积极开展社会救助、鼓励进行个人储蓄性积累保障等多种形式，建立多层次的社会保障体系。农村社会保障是我国社会保障体系中最脆弱的环节，但长期以来我国政府一直重视不够。杜会保障的性质在于它的政府强制性和非盈利性，它体现的是社会成员在政府保障下的平等保障权利。目的是使每个社会成员都能分享经济发展的实际利益，共享经济发展成果．达到富国安民。（３）加强社会保险资金的筹集与管理。要扩大杜会保障资金的筹资渠道，建立稳定可靠的资金筹措机制。要继续扩大杜会保障基金的征缴覆盖面和提高社会保障基金的征缴率。相关的社会成员都必须按规定参加社会保险，并依法足额缴纳社会保险费用．以较高的透明度重塑和强化劳动的激励机制。设立专项保管账户。杜绝挤占挪用现象；提高社会保障费用在国家财政支出中所占的比重．提高国家财政对杜会保障事业的支持力度；要采取各种有效的措施来补充社会保障基金，如变现部分国有资产、发行社会保障债券、发行福利彩票等等。（４）发展社区化的社会保障服务。随着市场经济的发展，把社会保险的服务功能从政府和企业分离出来，使其走向社区载体，真正实现社会保障以家庭为基础的社区化。将企业退休人员纳入杜区管理，社会化管理服务各项基础性工作迸—步加强。城镇居民基本医疗保险试点城市拓展社区平台职能。为居民的参保登记、缴费、就医管理提供基础性服务。（５）加强社会保障法制建设。尽快制定＜社会保障法＞。应将杜会保障立法作为建立杜会主义市场经济法律体系的主要组成部分。完善社会保障制度的配套法律法规体系。社会保障立法工作是一项复杂的系统工程，应在制定‘社会保障法＞的同时。注意配套出台相关的法律法规，与其他法律部门相结合，建立强有力的制约机制，保证社会保障法律规范的有效实施。作者简介陈军来，江西省九江市人才培训中・心干郝、经济师，现从事人力赍．源管理工作。（收稿日期：２０１（卜０４—０７）
试论我国社会保障制度存在的问题与对策
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被引用次数：陈军泉， 彭立陈军泉(江西省九江市人才培训中心)， 彭立(江西省九江市河道湖泊管理局)内江科技NEIJIANG KEJI2010，31(6)0次
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1994年阿根廷对传统的DB型现收现付社会保障制度进行了私有化改革,建立起一个多支柱混合型社保制度.2008年11月阿根廷突然宣布对其Dc型完全积累制的私有化社保进行"国有化再改革".本文对1994～2008年阿根廷私有化社保制度的运行状况进行了总体评价,对2005年以来尤其是克里斯蒂娜总统2007年12月上台以来实行的改革取向作了评介,在此基础上对2008年11月国有化改革的过程、改革方案及其相关立法情况进行了较为详细的评析.对阿根廷社保国有化改革的反响不尽一致,国际舆论普遍持批评的态度;而在国内方面,工会和参保人则持坚决的支持态度.本文认为,阿根廷社保私有化改革之后存在的问题在拉美具有相当的普遍性和代表性,它虽然基本解决了制度可持续性和政府财务负担等问题,但却始终存在着养老基金管理公司手续费较高而利润却"旱涝保收"、社保制度碎片化状况没有得到根治且特权制度依然存在等很多具体问题,特别是覆盖范围狭窄问题长期没有得到根本改善,绝大部分就业人口被排斥在外,广大国民没有得到实惠,于是,社保制度合法性危机便逐渐显现,这既是拉美私有化社保模式的致命缺陷,也是阿根廷社保制度成功实施"国有化再改革"的政治和社会基础.
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社会保障是一种制度安排，它包括正式的和非正式的制度安排，是一个动态的开放的体系。随着人们面临的生存和发展风险不断变化，它的内涵和外延也在发生变化。在现代社会保障制度产生以前，就已存在保证社会成员基本生活安全需要的经济保障制度，因其处于传统的经济、政治、文化氛围中，与传统社会相适应，故我们称其为传统社会保障制度。传统社会保障制度和现代社会保障制度之间存在着继承与发展的关系，并且两种制度都受一定社会的经济、政治、文化、习俗的影响而在各国呈现不同的形态。随着国家对社会保障事业的重视和适应社会发展的需要，探索适合中国国情的社会保障道路的研究成为当前学术界的热点。探索中国的社会保障道路既要研究西方发达国家的经验、教训，又要研究中国传统社会保障制度的利弊，但目前社会保障学界对于西方社会保障的研究如火如荼，而对中国自身传统社会保障的研究却相当薄弱。是否能够找到一条适合中国制度文化特征的社会保障道路，不在于继续套用西方正规社会保险制度及其评价标准，而应立足于本国自身的制度环境，扬长避短地构建适合中国国情的社会保护机制。本文的研究正是立足于中国传统社会保障，从其所积累的丰富经验中，寻找对今天仍行之有效的保障方法，从传统文化的挖掘中，寻找对当代仍有较强影响的因素，并在此基础上努力探求适应中国文化特质的社会保障制度。
中国有五千年文明史，本文的写作目的和要求不是探讨中国社会保障通史，而是选择社会保障事业相对发达，并对当今影响较大的明清两朝作一研究。中国封建社会二千多年，明清两朝几乎占了四分之一，是继秦汉、隋唐、宋元之后的封建社会最后两个统一的皇朝。这两个朝代把专制主义中央集权的官僚政治推到了一个新的高度，社会经济的发展远超过宋元时的最高水平。同时明清两朝正处于我国古代社会向近代社会演变及传统经济向近代经济过渡的时期，这是明清时代，不同于秦汉，有别于唐宋的一个特征，研究这一时期的社会保障有助于我们更好地探索中国的社会保障之路。
清承明制，在法律、政治体系、经济社会等方面，明清两朝存在着内在的承续关系。清朝建立初期，基本上继承了明朝的政治、经济、文化、外交等方面的制度，包括社会保障制度。虽然清朝的统治带有一定程度的民族特点，但这并不影响明清两朝制度承续的总体格局。这是本文将两朝连在一起研究的原因。
明清时期举办的传统社会保障事业，由政府提供的保障、民间慈善组织提供的保障和家庭提供的保障等组成。政府提供的保障因其经费开支大、分布范围广、保障项目多而在整个社会保障体系中发挥重要作用，居于主体地位。因此本文着力研究明清政府举办的社会保障事业，探索政府举办的灾荒救济、济贫事业、养老保障、育幼事业、抚恤事业等多种保障事业的历史沿革、运行机制、弊端及其防范。
本项研究具有重要的理论意义、现实意义和学术意义。从理论意义方面来看，有利于探索影响社会保障模式选择的制度因素，非正式保障形式的地位和作用等理论问题。今天，我们仍被影响社会保障模式选择的制度因素所困惑。研究社会保障史有利于社会保障中的许多重大理论问题的求解，甚至能够有所突破。从现实意义方面来看，有利于探索适合中国国情的可持续发展的社会保障道路。研究社会保障史，就是为了认清社会保障发展的脉络，揭示其演变的规律，增强我们自身的历史感和现实感，适应时代发展的潮流，把社会保障事业纳入良性发展和理性运转的轨道。从学术意义方面来看，有助于探索中国传统社会保障制度的研究框架与内容。目前国内关于明清社会保障制度的研究尚处于起步阶段，基础理论的构建远未完成。通过对明清时期传统社会保障制度历史发展脉络的考察，及我国传统社会保障制度零散史料的梳理，初步探索明清社会保障制度和社会保障事业的研究框架与内容，将有助于研究视野的拓展和研究内容的深化，乃至社会保障学科体系的完善。
全文共分8章，约16万字，基本思路和逻辑结构如下：
第一章《导言》，主要阐述论文选题的意义、国内外研究现状和本文研究视角、论文研究的方法、文献基础以及主要创新等。
第二章《明清政府社会保障制度的运行环境》，从政治、经济、文化、自然四个角度分析了明清政府社会保障制度的运行环境，即中央集权与仁政爱民并存的政治环境，农业、手工业和商业共同发展的经济环境，钳制思想、尊崇儒家的文化环境和气候多变、灾害频发的自然环境。
第三章《明清时期的灾荒救济》，选取林希元、钟化民、方观承三个具有不同立场和不同朝代背景的救荒专家兼官员的思想作为代表研究明清时期的减灾救灾思想。简要阐述了明清灾荒的情况及危害。重点研究了政府的灾荒处理机制，指出明清政府构建了集事前备灾、事中救灾、事后安抚为一体的灾荒救济体系。在事前备灾中，主要论述了常平仓、义仓、社仓、预备仓，描述了它们的历史沿革，分析了它们的弊端及管理方法，并对这四种仓储机制的共同点和不同点作了比较。在事中救灾中，研究了报灾、勘灾、审户、赈济四个环节的内容，分析了报灾和勘灾的程序及存在的问题，归纳了明清时期的审户方法，从蠲缓、调粟、散米、借贷、施粥五个方面阐述了赈济的主要内容。在事后安抚中，重点研究了流民的安抚办法、流民的安置意愿及在安辑流民中应处理好的几对矛盾。总结了明清灾荒救济的管理特点，并对明清灾荒救济效果作了评价。
第四章《明清政府的济贫事业》，详细研究了养济院、普济堂、栖流所、饭厂等济贫机构的运作流程、弊端及防范措施，主要机构之间的区别。探讨了国家对流浪乞讨人员的救济政策。分析了寡妇问题的产生，寡妇的生活状况及对寡妇的救济，指出明清时期的寡妇救济事业是最能体现传统社会保障重视道德价值的保障事业。还研究了罪囚这个特殊人群的救济问题，总结了明清时期济贫事业的特点。
第五章《明清政府的养老保障》，探讨了国家对官员及亲老、普通高年老人、罪犯及亲老的养老保障政策。研究了致仕制度，终养制度、刑罚优免规定、犯罪存留养亲制度。总结了明清时期养老保障的特点及政府在养老保障的作用。
第六章《明清政府的育幼事业》，描述了明清时期的弃婴溺婴状况，分析了弃婴溺婴的原因及后果。用案例分析法解析了育婴堂、保婴会两类主要的育幼设施，分析了育婴堂和保婴会的关系。探讨了政府禁止弃婴溺婴的措施。
第七章《明清政府的抚恤事业》，探讨了无力回籍官员及家属的抚恤，贫穷退休官员及家属的抚恤和官员死亡后的抚恤。从荫袭、优给、优养、替役和免役四个方面研究了明朝军人抚恤制度的内容。按照八旗兵和绿营兵的不同，分别从伤残、亡故、孤寡、老疾、红白赏恤角度研究了清朝军人及家属的抚恤。
第八章《结论和启示》，探讨了明清政府社会保障的性质、特点，分析了明清时期政府在社会保障中的作用，提出了明清政府举办的社会保障事业对当今社会保障建设的五点启示。
本文主要有以下5个方面的创新：
1.本文的选题具有新颖性。当前无论是社会保障学界，还是社会经济史学界，对中国社会保障史的研究都处于起步阶段。相对而言，对明清社会保障史的研究稍多，但主要集中在慈善组织举办的保障事业上，对于政府举办的保障事业研究颇少。而明清时期，政府居于社会的主导地位，政府干预深入到社会生活的方方面面，其举办的保障事业也因其系统性与完备性而在整个社会保障事业中居于重要地位。
2.本文研究框架的创新性。通过对明清时期传统社会保障制度历史发展脉络的考察及我国传统社会保障事业零散史料的梳理，作者初步探索了明清政府举办的社会保障事业的研究框架。本文把明清政府社会保障事业归纳为五个主要方面：灾荒救济、济贫事业、养老保障、育幼事业、抚恤事业。灾荒救济是政府举办的社会保障事业的重心。济贫事业、养老保障、育幼事业、抚恤事业作为政府举办的常规性保障事业，也受到政府的高度重视。这五个方面组合在一起构成了明清政府社会保障体系，论文的写作即以此为基本分析框架展开。
3.本文总结提炼出明清时期政府的灾荒处理机制。通过大量史料的梳理，并在现有研究成果的基础上，本文总结提炼出明清时期政府的灾荒处理机制，即明清时期已经建立了集事前备灾、事中救灾、事后安抚于一体的灾荒救济体系。明清时期政府的备灾、救灾方法，防范舞弊行为的措施对于今天政府的减灾救灾工作仍有较强的借鉴价值和启示意义。
4.本文梳理出明清时期一些具有特色的社会保障制度及措施。其一，孤贫分类救济制度。按孤贫的贫困程度实行院内救济和院外救济不同的救济方法，这种方法对当前我国流浪乞讨人员救济政策的制定颇有借鉴意义。其二，富有人情味的体现孝道文化的官员终养制度。终养制度具有标准严格，手续严谨，与官员选任安排相互协调的特点。其三，等级鲜明的抚恤制度。
5.通过研究明清政府的社会保障，作者提出不应仅着眼于社会保障制度本身的构建，还要为社会保障发展营造有利的社会环境的新观点。有利的社会环境能够促进社会保障事业的健康发展，减少社会保障制度的运行成本。明清时期倡导的尊老、敬老、养老社会氛围，有力地促进了当时养老保障制度的推广；杜绝弃婴溺婴的移风易俗活动遏制了人们的弃婴溺婴行为，推动了育幼事业的发展。为社会保障发展营造有利的社会氛围在今天仍具有很强的现实意义。
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全文由六个部分组成，其具体内容如下：第一部分，导论。陈述选题的缘由、理论意义及其学术价值，介绍论文的研究视角和研究方法，提出论文的前提设定、逻辑思路和论文结构，列举论文创新点等。
第二部分，社会保障制度的一般分析。这一部分主要从社会保障的定义、类型、社会保障的影响因素以及社会保障基本理论等方面论述了社会保障命题最为基本的问题。第一节，通过阐述社会风险的化解方式与社会保障制度产生的关系，引出对本文的社会保障概念做出界定。提出本文采用的现代新型社会保障体系架构——社会救助、社会保险、社会福利、和社会优抚。介绍现代社会保障制度的五种模式——救助型社会保障、保险型社会保障、福利型社会保障、国家型社会保障和储金型社会保障。第二节，对社会保障的制度基础，从经济的、政治的和社会的综合分析视角中，去探索制约社会保障演进发展的内在动因。第三节，社会保障的理论的分析。从社会保障思想、早期“福利经济”、现代福利经济学的核心理论三个部分综述了社会保障理论。分别对早期古典自由主义、德国新历史学派社会保障思想做了介绍；又从旧福利经济学、新福利经济学、凯恩斯的国家干预理论和贝弗里奇报告四个方面对早期社会保障的经济研究做了梳理；对二战以后经济学对社会保障研究的兴起、对福利经济学发展的促进以及上个世纪80开始的理论反思做了一次整理。第四节，引入了社会保障研究的新视角——制度主义分析。比较了新老制度经济学各自的观点，提出了将两者观点综合和发展的第三代新制度主义者格雷夫的分析范式——历史制度分析，作为后续分析的理论准备。
第三部分，西藏社会保障制度的变迁。这一部分主要交代西藏社会保障制度产生、发展、变革的背景和特点，并对其历史演变进行分析，最后指出西藏社会保障制度当前存在的一些问题。第一节，对近代西藏社会的风险及其化解机制做了分析。通过对领主庄园制度庄园制的土地经营方式、租值和利息的考察，梳理西藏近代经济制度的一般特征；通过对近代意识形态的理论思考，分析西藏近代的意识领域与领主庄园制度之间的关系；利用对广大农牧区存在的家庭保障和部族互助、传统僧侣阶层的互助方式以及基于对一些解放前在拉萨参加过带有宗教背景和行业背景被称为兄弟和姊妹“吉度”互助会成员的访谈，对近代西藏社会的风险化解机制以及变迁做初步的分析。第二节，西藏正式社会保障制度的创立。包括西藏社会主义经济体制的建立，中央对西藏的财政补助的加大，以及1959年以后西藏社会保障制度的变迁。主要通过城镇社会保障制度变迁和农牧区社会保障制度变迁两条线索来陈述。回顾了西藏历史上首次由政府承办的正式社会保障制度的过程。第三节，西藏现行社会保障模式。“国家——单位保障制”向“国家——社会保障制”的转变阶段，中央对西藏的财政转移支付在进一步加大，城镇的社会保险改革在问题中稳步地变革，但是，西藏的农牧区社会保障开始出现真空，政府以扶贫的方式退出了原先的保障的领域。同时，民间各类保障形式又悄然回到了百姓的生活中。最后，对西藏社会保障制度变迁做了一次概要的评估。
第四部分，社会保障制度的社会基础分析。这一部分采用东方与西方、全中国与西藏两个参照体系对社会保障制度进行比较分析，主要从经济社会的传导机制和社会保障的制度基础两个方面探讨各国社会保障的制度条件及所产生的不同社会保障模式，以阐释具有特定社会基础的西藏无法产生现代社会保障制度的深层次缘由，进而提出一些启示。第一节，从正式济贫制度的产生、社会保障制度的创立和福利国家的形成三个方面来介绍西方社会保障制度的变迁；从西方经济社会的传导机制和社会保障的社会基础对西方社会保障制度进行分析。第二节，从中国社会保障制度的初创阶段、建设现代社会保障制度阶段和“国家——单位保障制”向“国家——社会保障制”转变的三个阶段来总结中国社会保障制度的变迁；从中国经济社会的传导机制与社会保障的社会基础以及西藏社会保障的社会基础对中国以及西藏社会保障制度进行分析。最后，获得社会基础框架比较分析之后的启示：社会保障模式选择与社会基础的关系；注重社会保障财务机制模式与社会基础的匹配性；注重社会保障的给付结构设置与西藏社会实际保障需求的协调性。 第五部分，新世纪西藏社会保障制度的构想。从西藏社会保障事业面临的挑战、西藏社会保障制度的总体构想、西藏社会保障改革的对策建议三部分来提出新世纪西藏社会保障制度的构想。第一节，西藏社会保障事业面临的挑战。从西藏社会保障改革的背景、中国(西藏)社会保障的制度缺陷和西藏社会保障制度的特殊问题三个方面做了论述。涉及了人口增长、环境恶化与老龄化；国际政治影响；藏传佛教文化对西藏社会保障的影响；隐性债务和转轨成本；农牧区社会保障制度的空白；家庭保障和社会互助的补充性等主题。第二节，西藏社会保障制度的总体构想。首先提出了全方位、多层次、宽覆盖建立西藏社会保障制度的思路，然后从建立社会保险的主体地位、强化社会救济社会福利的作用、构架农牧区社会保障体系和推进社会补充保障制度四个层面提出了西藏社会保障制度的框架。第三节，从城镇和农牧区两条线索提出了西藏社会保障改革的对策建议。(1)城镇社会保障制度改革。通过城镇社会保险制度改革、完善城市居民最低生活保障制度和推进补充社会保障三条路径，采取建立社会统筹与个人帐户相结合的基本养老金征缴制度、建立覆盖所有单位及职工的医疗保险制度、扩大失业保险覆盖面、创立企业职工工伤保险制度及生育保险制度、城镇特困人员的界定、确定最低生活保障标准、建立企业年金制度、建立补充医疗保险、提倡家庭保障和社会互助这些具体对策，推进城镇社会保障制度走向由国家承办最底层的社会基础保障，动员社会承办其他更高层保障的多层次保障体系建设；(2)农牧区社会保障制度改革。通过构建非缴费型农牧区养老保险模式、构建覆盖所有农牧民的健康保障制度、告别扶贫计划，建立农牧区救助机制三条路径，采取收入补充型保障水平的定位、普遍保障型给付条件的确定、财政补贴型和城镇——农村转移补贴型结合的筹资方式、均一给付型给付机制的确定、构建新型农牧区合作医疗制度、建立农牧区医疗救助制度、建立农牧区低保制度的法律规范、界定新的高原贫困线及救助标准、坚持灾民救助行动、提升五保供养层次建立城镇农牧民工的过渡性社会保险这些具体对策，来构建新世纪西藏农牧区正式的多层次的保障体系。
第六部分，结论。在中西方社会保障制度的社会基础框架比较、提出西藏社会保障制度构架之后，得出一个结论——正规制度必须嵌入到具体的社会文化背景中才能操作。这是因为正规制度中的人们所实行的生活习惯、心理结构、知识传统、人际关系，以及语言、意识形态、信仰体系等等，所有这些因素都是“非正规制度”，是文化与社会的因素。对我们一个目前正在实施社会保障改革的国家和地区而言，从社会文化背景中去探求社会保障演
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本文分析研究了由于东西方人类哲学文化存在的巨大差异,东西方在社会保障理念、制度、实践等方面也存在着巨大差异性,并据此进行了文化思辩对比,提出社会保障的文化重建与反思的观点,社会保障制度应该随着经济和文化全球化融合过程的发展,借鉴西方基督教文化发展经济与科技,发扬中国儒家文化发展社会与道德,依此重建社会保障的新理念,新制度.
8.会议论文 朱俊生 城镇社会保障“扩面”政策的局限及对未参保人群的保护——基于北京市某区8个街道428个样本“应保未保”情况的问卷调查 2008
本文基于北京市某区8个街道428个样本“应保未保”情况的问卷调查结果，着重分析了城镇社会保障“扩面”政策的局限性，并提出了对未参保人群保护的新路径。研究发现，影响“应保未保”人员参保的因素包括：部分企业不愿为职工缴费、部分个人缺乏缴费能力、非正式部门劳动者社会保险制度缺陷以及社会保险部门管理水平和效率较低等。产生这些问题的根源在于：我国城镇缴费型的社会保障制度以工薪税为缴费基础，制度的出发点主要是面向正式部门劳动者，这样就很容易将非正式部门劳动者排除在社会保障覆盖范围之外：我国社会保障制度加强缴费与待遇给付之间的关联程度的改革方向，也对未参保人群产生了不利的影响；扩大现有社会保障制度的覆盖面会面临逃避缴费、现有制度不能有效地满足非正式部门劳动者的需求以及非正式部门劳动者参保会给现有制度的财务稳定性带来不利的影响等问题。因此。短期内不能期望通过扩大城镇社会保障制度来实现对城镇从业人员的全面覆盖，必须拓展新思路、新视野，考虑通过建立单独的缴费型社会保障制度、普惠式非缴费型社会保障制度以及完善基于家计调查的社会救助制度来为未参保人群提供保障。最后就推进城镇未参保人群的社会保障工作提出了具体的政策建议。
9.期刊论文 关信平. GUAN Xin-ping 农民工参与城镇社会保障问题:需要、制度及社会基础 -教学与研究
2008,""(1)
本文从对农民工社会保障需要分析入手,探讨将农民工纳入社会保障体系的制度框架、基本原则和经济与社会条件,认为,目前解决农民工社会保障问题的关键是要根据农民工对社会保障实际需要的状况和他们自身的条件来确立合理并可行的制度原则和具体的制度安排.并且应该通过加强农民工在城市中的社会融入而使他们能够长期稳定地纳入城市社会保障制度.
10.会议论文 张永春 急需新创"子女养老社会保险金制度"——社会保障的一种新方案 2000
本文阐述社会保障解决养老资金不足问题,能否实施一种新的社会养老资金筹备方法即子女养老社会保险金制度,可使目前的养老金由国家、单位、本人增加到子女四部分组成,以解决养老社会保障的重点难题.
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