摘要本文旨在分析那些能够影响街头官僚自由裁量权规范行使的因素。通过研究发现，街头官僚的主观判断、所在组织的组织文化、服务对象、工作时的情境、组织规章制度会对其自由裁量权的行使发挥重要影响。最后，文中认为可以通过文化管理和完善信息反馈机制来探索规制街头官僚自由裁量权的方法。 关键词街头官僚 自由裁量权 公共行政 作者简介：张金良，吉林大学2009级行政管理专业硕士。 中图分类号：D912.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)03-146-02 街头官僚理论在公共行政研究领域里是一个比较前沿的问题，它兴起于上世纪七十年代的美国。虽然我国对街头官僚理论的研究比较晚，但是这个问题也逐渐引起国内学界的关注。 一、街头官僚理论及其核心问题 在公共行政研究领域里，“街头官僚”一词是由美国学者李普斯基在其发表的《建立一个街头官僚理论》一文中首次提出来的。在1980年，他又出版了《街头官僚：公共服务中个人的困惑》一书，这标志着街头官僚理论的正式建立。正是由于李普斯基对街头官僚的研究，才使得一线官僚得到了越来越多的理论家的关注，进而使“街头官僚”逐渐成为公共行政学里的一个重要研究领域。此后，很多学者从不同的角度对这个理论进行了发展和修正，比较具有代表性的有摩尔、斯科特等。 根据李普斯基的定义，街头官僚或一线官僚是指那些处于基层、同时也是最前线的政府雇员，他们是政府工作人员中直接与公民打交道的公务人员。典型的街头官僚包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员等。他认为，这些人占政府工作人员中的绝大多数，他们是公共政策的最终执行者，具有真正的自由裁量权，因此街头官僚如何使用这种自由裁量权将对社会公众的利益造成重要影响。 李普斯基的街头官僚理论的核心问题就是一线官僚的自由裁量权。正如马骏和叶娟丽指出的：“从宏观研究，例如官僚政治学的角度来看，官僚的自由裁量权表明公共官僚在执行立法机构的政策时拥有相当大程度的自由度。从微观研究的角度出发，官僚的自由裁量权是在一系列约束下，由公共服务的供给者个人所做出的一组选择。其中，关于公共官僚自由裁量权微观研究中的重要部分，就是所谓的街头官僚理论”�P。 街头官僚正是由于具有这种微观的自由裁量权，才使这个群体在政策执行的环节中具有重要作用，在某种程度上这些街头官僚决定了政策执行的成败，因为正是他们的工作构成了政府的直接产出。 从政策实施的角度来看，街头官僚自由裁量权是执行抽象概括的法律政策的现实要求，但是如果不能够对其进行有效制约，它又很容易被滥用。 二、自由裁量权规范行使的影响因素 通过对一些街头官僚研究文献的分析，笔者发现影响一线官僚行使自由裁量权的因素主要有以下几方面： （一）主观判断 街头官僚自由裁量权的行使在很大程度要依赖于个人的主观判断，而这种主观判断大多根据的是个人的价值观、经验、专业技能等来做出的。所以，“那些具有很大自由裁量权、工作较少受到规则约束、对工作能够进行更多控制的街头官僚，他们每个人对正义的理解会对公共政策的最后执行产生重要的影响。”�Q“在法律、规则和环境没能明确地确定工作人员的任务的情况下，经验、专业思想和观念的影响作用可能最强烈”�R。从政策执行角度来说，自由裁量权存在的价值就在于，它能够发挥街头官僚对现场信息把握准确的优势，然后通过个人的主观判断将高度抽象概括的法律政策合理地实施于具体的个案上。而当这种主观判断与政策要求发生冲突时，尤其是在缺乏对自由裁量权进行监督制约的情况下，这种权力就会被滥用。 （二）组织文化 威尔逊指出，“每一个组织都有一个文化，它是对组织的核心工作以及组织内部人际关系的一种持久稳定的思维模式。文化对组织的意义就如同人格对于一个人的意义”�S。当组织文化得到组织成员广泛的认同和支持时，它就会围绕组织的核心工作形成一种使命感。而“使命的一大优势是，它能使机构主管确信工作人员在具体工作中会完全按照他的设想行动。在信息交流的过程中，因为信息发送者和接收者有共同的理解，所以信息很少失真”�T。因此，当街头官僚在执行法律政策时，即使目标模糊，这种基于组织使命而形成的共同理解，也会对其行为发挥积极的指导作用。这种强烈的组织文化和使命感会给街头官僚的心理带来影响，它会有效遏制组织成员个体的那些偏离于组织文化和使命的价值观念去发挥作用。这样，组织文化就会从心理上形成一条防止权力滥用的防线，进而使自由裁量权的行使真正的服务于公共利益。 （三）服务对象 街头官僚是与社会公众直接打交道的一线工作人员，因此，街头官僚服务对象的特征会影响街头官僚的行为选择。斯科特通过研究认为，“街头官僚每天行使的自由裁量权经常反映的是一种竞争性要求之间的基本张力：在行使裁量权时，是对所有服务对象进行标准化裁量还是根据每个服务对象的具体情况来进行裁量”�U。他进一步指出，街头官僚在行使自由裁量权时，会受到服务对象很多不同的特征所影响。此外，还有学者指出，那些显示出较高需求的服务对象在福利获取上就会有更大的机会；那些看起来比较讨厌或麻烦的服务对象在申请福利时，其获得福利的机会就比较小。另外，街头官僚在执行惩罚性任务时，服务对象的社会地位会影响其自由裁量权的行使。社会地位越高的服务对象，其受到的惩罚程度相对来说会越轻。 （四）工作情境 工作情境是指街头官僚执行任务时所处的环境状态。李普斯基认为街头官僚会面临工作环境的两种压力。首先，街头官僚会面临组织资源缺乏的压力。他认为，街头官僚总是缺少足够的资源来完成他们的工作。“不足的资源会迫使街头官僚在有限的信息和时间条件下，对服务对象做出快速决策。”�V其次，街头官僚会面临各种威胁和挑战。他们工作的环境经常充满着身体和心理上的威胁。例如他指出，警察在追捕罪犯时，在心理上会始终保持着对威胁的警惕，尤其是当现场情况危险且复杂混乱时，警察往往不是从“执法”角度，而是从“处理实际情况”的角度来明确工作，进而采取相应的行为。笔者认为，李普斯基对这种威胁性的环境分析有些过于以偏概全，因为并不是所有街头官僚的工作环境都是危险的。韩志明教授根据街头官僚工作界面的性质，将一线官僚的工作环境分为窗口空间、街头空间和社区空间。窗口空间一般指那些具有固定地点的政府办公驻地。在窗口空间中，各项活动都会受到政府相应的监视和检查，此时的街头官僚在执行政策时处于主动地位，而被服务者处于被驱使地位；街头空间指的是一个向每个人都开放的陌生场所。在这种空间中，往往是发生对抗性的行政行为，无论是街头官僚还是服务对象都会处于威胁之中；社区空间指的是公民的领地，它是街头官僚处于一种流动状态的空间环境。在这种环境下，公民是处于主动地位的，而街头官僚往往是应公民的要求才参与进来的。基于以上三种环境的分析，笔者认为，李普斯基所认为的威胁，一般是发生在后两种空间环境中的。 （五）规章制度 规章制度在规范街头官僚自由裁量权方面发挥着重要作用，但是规章制度并不是万能的，它有其局限性。威尔逊认为：“当政府机构的工作及结果可以一目了然时，一些而非全部通过规章进行管理的条件就呈现出来”。�W也就是说，规章制度并不是在任何情况下都能够发挥应有的规范作用。威尔逊根据街头官僚的行为可见性和工作结果可见性，将政府部门分为四种类型，即行为与结果都可见的生产型组织、行为可见而结果不可见的程序型组织、行为不可见而结果可见的工艺型组织和行为与结果都不可见的解决型组织。进而他指出，规章制度只能在生产型组织和程序型组织中发挥规制街头官僚行为的应有作用，而在工艺型组织和解决型组织中其规制行为的作用却非常有限。
三、规制街头官僚自由裁量权的两点建议 通过对街头官僚自由裁量权的分析，笔者提出以下两点建议以供读者参考。 （一）进行文化管理 笔者认为，在努力加强规制街头官僚自由裁量权的制度建设同时，应该从街头官僚的心理上、价值观上对其进行管理和规范。政府管理者可以通过文化管理的方法，来培养一种良好的组织文化和强烈的组织使命感。这种组织文化和使命感应该是以服务于公共利益为基本理念，以组织的核心工作任务为中心而形成的。正如笔者前面提到的，这种组织文化和使命感可以为组织内的所有成员提供一种对工作认识上的共同理解，而这种共同理解是适应和符合组织的工作需要的。组织文化和使命一旦被组织成员所接受和认同，它就会从心理上形成一种强大的约束力量，进而有效的规范组织成员的行为。 （二）建立畅通的信息反馈机制 街头官僚自由裁量权的监督之所以困难，就是因为无法对其进行即时的监控，我们一般只能对其进行事后的结果审查来获知自由裁量权是否被滥用。而信息的全面性是进行有效的结果审查的重要基础。街头官僚处在政府管理者与服务对象之间的信息传递链条的中间环节，他们在信息传递过程中发挥了上传下达的作用。在这种直线的信息传播方式中，街头官僚的特殊位置可以使他们有机会利用手中的自由裁量权对信息进行筛选，进而使被执行的法律政策出现扭曲和偏差。所以，建立一种从政府服务对象到政府管理者的信息反馈机制就是必要的了。这种信息反馈机制可以防止街头官僚对政策信息进行筛选，为事后的责任追究提供全面的信息保障。 注释： �P叶娟丽，马骏.公共行政中的街头官僚理论．武汉大学学报．2003（5）． �QMarisaKelly. Theories of Justice and street-Level Discretion. Journal of Public Administration Research and Theory：J-PART，Vol. 4，No. 2(Apr，1994). �R�S�T�W[美]詹姆斯・威尔逊.官僚机构：政府机构的作为及其原因.北京：三联书店.2006． �UPatrick G. Scott. Assessing Determinants of Bureaucratic Discretion：An Experiment in Street-Level Decision Making.Journal of Public Administration Research and Theory：J-PART，Vol.7，No.1（Jan，1997）. �VMichael Lipsky. Street-Level Bureaucracy and the Analysis of Urban Reform. Urban Affairs Review．1971.
摘要本文旨在分析那些能够影响街头官僚自由裁量权规范行使的因素。通过研究发现，街头官僚的主观判断、所在组织的组织文化、服务对象、工作时的情境、组织规章制度会对其自由裁量权的行使发挥重要影响。最后，文中认为可以通过文化管理和完善信息反馈机制来探索规制街头官僚自由裁量权的方法。 关键词街头官僚 自由裁量权 公共行政 作者简介：张金良，吉林大学2009级行政管理专业硕士。 中图分类号：D912.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)03-146-02 街头官僚理论在公共行政研究领域里是一个比较前沿的问题，它兴起于上世纪七十年代的美国。虽然我国对街头官僚理论的研究比较晚，但是这个问题也逐渐引起国内学界的关注。 一、街头官僚理论及其核心问题 在公共行政研究领域里，“街头官僚”一词是由美国学者李普斯基在其发表的《建立一个街头官僚理论》一文中首次提出来的。在1980年，他又出版了《街头官僚：公共服务中个人的困惑》一书，这标志着街头官僚理论的正式建立。正是由于李普斯基对街头官僚的研究，才使得一线官僚得到了越来越多的理论家的关注，进而使“街头官僚”逐渐成为公共行政学里的一个重要研究领域。此后，很多学者从不同的角度对这个理论进行了发展和修正，比较具有代表性的有摩尔、斯科特等。 根据李普斯基的定义，街头官僚或一线官僚是指那些处于基层、同时也是最前线的政府雇员，他们是政府工作人员中直接与公民打交道的公务人员。典型的街头官僚包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员等。他认为，这些人占政府工作人员中的绝大多数，他们是公共政策的最终执行者，具有真正的自由裁量权，因此街头官僚如何使用这种自由裁量权将对社会公众的利益造成重要影响。 李普斯基的街头官僚理论的核心问题就是一线官僚的自由裁量权。正如马骏和叶娟丽指出的：“从宏观研究，例如官僚政治学的角度来看，官僚的自由裁量权表明公共官僚在执行立法机构的政策时拥有相当大程度的自由度。从微观研究的角度出发，官僚的自由裁量权是在一系列约束下，由公共服务的供给者个人所做出的一组选择。其中，关于公共官僚自由裁量权微观研究中的重要部分，就是所谓的街头官僚理论”�P。 街头官僚正是由于具有这种微观的自由裁量权，才使这个群体在政策执行的环节中具有重要作用，在某种程度上这些街头官僚决定了政策执行的成败，因为正是他们的工作构成了政府的直接产出。 从政策实施的角度来看，街头官僚自由裁量权是执行抽象概括的法律政策的现实要求，但是如果不能够对其进行有效制约，它又很容易被滥用。 二、自由裁量权规范行使的影响因素 通过对一些街头官僚研究文献的分析，笔者发现影响一线官僚行使自由裁量权的因素主要有以下几方面： （一）主观判断 街头官僚自由裁量权的行使在很大程度要依赖于个人的主观判断，而这种主观判断大多根据的是个人的价值观、经验、专业技能等来做出的。所以，“那些具有很大自由裁量权、工作较少受到规则约束、对工作能够进行更多控制的街头官僚，他们每个人对正义的理解会对公共政策的最后执行产生重要的影响。”�Q“在法律、规则和环境没能明确地确定工作人员的任务的情况下，经验、专业思想和观念的影响作用可能最强烈”�R。从政策执行角度来说，自由裁量权存在的价值就在于，它能够发挥街头官僚对现场信息把握准确的优势，然后通过个人的主观判断将高度抽象概括的法律政策合理地实施于具体的个案上。而当这种主观判断与政策要求发生冲突时，尤其是在缺乏对自由裁量权进行监督制约的情况下，这种权力就会被滥用。 （二）组织文化 威尔逊指出，“每一个组织都有一个文化，它是对组织的核心工作以及组织内部人际关系的一种持久稳定的思维模式。文化对组织的意义就如同人格对于一个人的意义”�S。当组织文化得到组织成员广泛的认同和支持时，它就会围绕组织的核心工作形成一种使命感。而“使命的一大优势是，它能使机构主管确信工作人员在具体工作中会完全按照他的设想行动。在信息交流的过程中，因为信息发送者和接收者有共同的理解，所以信息很少失真”�T。因此，当街头官僚在执行法律政策时，即使目标模糊，这种基于组织使命而形成的共同理解，也会对其行为发挥积极的指导作用。这种强烈的组织文化和使命感会给街头官僚的心理带来影响，它会有效遏制组织成员个体的那些偏离于组织文化和使命的价值观念去发挥作用。这样，组织文化就会从心理上形成一条防止权力滥用的防线，进而使自由裁量权的行使真正的服务于公共利益。 （三）服务对象 街头官僚是与社会公众直接打交道的一线工作人员，因此，街头官僚服务对象的特征会影响街头官僚的行为选择。斯科特通过研究认为，“街头官僚每天行使的自由裁量权经常反映的是一种竞争性要求之间的基本张力：在行使裁量权时，是对所有服务对象进行标准化裁量还是根据每个服务对象的具体情况来进行裁量”�U。他进一步指出，街头官僚在行使自由裁量权时，会受到服务对象很多不同的特征所影响。此外，还有学者指出，那些显示出较高需求的服务对象在福利获取上就会有更大的机会；那些看起来比较讨厌或麻烦的服务对象在申请福利时，其获得福利的机会就比较小。另外，街头官僚在执行惩罚性任务时，服务对象的社会地位会影响其自由裁量权的行使。社会地位越高的服务对象，其受到的惩罚程度相对来说会越轻。 （四）工作情境 工作情境是指街头官僚执行任务时所处的环境状态。李普斯基认为街头官僚会面临工作环境的两种压力。首先，街头官僚会面临组织资源缺乏的压力。他认为，街头官僚总是缺少足够的资源来完成他们的工作。“不足的资源会迫使街头官僚在有限的信息和时间条件下，对服务对象做出快速决策。”�V其次，街头官僚会面临各种威胁和挑战。他们工作的环境经常充满着身体和心理上的威胁。例如他指出，警察在追捕罪犯时，在心理上会始终保持着对威胁的警惕，尤其是当现场情况危险且复杂混乱时，警察往往不是从“执法”角度，而是从“处理实际情况”的角度来明确工作，进而采取相应的行为。笔者认为，李普斯基对这种威胁性的环境分析有些过于以偏概全，因为并不是所有街头官僚的工作环境都是危险的。韩志明教授根据街头官僚工作界面的性质，将一线官僚的工作环境分为窗口空间、街头空间和社区空间。窗口空间一般指那些具有固定地点的政府办公驻地。在窗口空间中，各项活动都会受到政府相应的监视和检查，此时的街头官僚在执行政策时处于主动地位，而被服务者处于被驱使地位；街头空间指的是一个向每个人都开放的陌生场所。在这种空间中，往往是发生对抗性的行政行为，无论是街头官僚还是服务对象都会处于威胁之中；社区空间指的是公民的领地，它是街头官僚处于一种流动状态的空间环境。在这种环境下，公民是处于主动地位的，而街头官僚往往是应公民的要求才参与进来的。基于以上三种环境的分析，笔者认为，李普斯基所认为的威胁，一般是发生在后两种空间环境中的。 （五）规章制度 规章制度在规范街头官僚自由裁量权方面发挥着重要作用，但是规章制度并不是万能的，它有其局限性。威尔逊认为：“当政府机构的工作及结果可以一目了然时，一些而非全部通过规章进行管理的条件就呈现出来”。�W也就是说，规章制度并不是在任何情况下都能够发挥应有的规范作用。威尔逊根据街头官僚的行为可见性和工作结果可见性，将政府部门分为四种类型，即行为与结果都可见的生产型组织、行为可见而结果不可见的程序型组织、行为不可见而结果可见的工艺型组织和行为与结果都不可见的解决型组织。进而他指出，规章制度只能在生产型组织和程序型组织中发挥规制街头官僚行为的应有作用，而在工艺型组织和解决型组织中其规制行为的作用却非常有限。
三、规制街头官僚自由裁量权的两点建议 通过对街头官僚自由裁量权的分析，笔者提出以下两点建议以供读者参考。 （一）进行文化管理 笔者认为，在努力加强规制街头官僚自由裁量权的制度建设同时，应该从街头官僚的心理上、价值观上对其进行管理和规范。政府管理者可以通过文化管理的方法，来培养一种良好的组织文化和强烈的组织使命感。这种组织文化和使命感应该是以服务于公共利益为基本理念，以组织的核心工作任务为中心而形成的。正如笔者前面提到的，这种组织文化和使命感可以为组织内的所有成员提供一种对工作认识上的共同理解，而这种共同理解是适应和符合组织的工作需要的。组织文化和使命一旦被组织成员所接受和认同，它就会从心理上形成一种强大的约束力量，进而有效的规范组织成员的行为。 （二）建立畅通的信息反馈机制 街头官僚自由裁量权的监督之所以困难，就是因为无法对其进行即时的监控，我们一般只能对其进行事后的结果审查来获知自由裁量权是否被滥用。而信息的全面性是进行有效的结果审查的重要基础。街头官僚处在政府管理者与服务对象之间的信息传递链条的中间环节，他们在信息传递过程中发挥了上传下达的作用。在这种直线的信息传播方式中，街头官僚的特殊位置可以使他们有机会利用手中的自由裁量权对信息进行筛选，进而使被执行的法律政策出现扭曲和偏差。所以，建立一种从政府服务对象到政府管理者的信息反馈机制就是必要的了。这种信息反馈机制可以防止街头官僚对政策信息进行筛选，为事后的责任追究提供全面的信息保障。 注释： �P叶娟丽，马骏.公共行政中的街头官僚理论．武汉大学学报．2003（5）． �QMarisaKelly. Theories of Justice and street-Level Discretion. Journal of Public Administration Research and Theory：J-PART，Vol. 4，No. 2(Apr，1994). �R�S�T�W[美]詹姆斯・威尔逊.官僚机构：政府机构的作为及其原因.北京：三联书店.2006． �UPatrick G. Scott. Assessing Determinants of Bureaucratic Discretion：An Experiment in Street-Level Decision Making.Journal of Public Administration Research and Theory：J-PART，Vol.7，No.1（Jan，1997）. �VMichael Lipsky. Street-Level Bureaucracy and the Analysis of Urban Reform. Urban Affairs Review．1971.