作者：夏骏
民族工作 1997年10期
党的十一届三中全会以来，为了加速民族地区经济文化和社会事业的发展，党和国家对民族工作非常重视，制定了一系列新时期的民族政策，对民族地区的改革开放和社会主义现代化建设起到了正确的指导作用。与此同时，随着《民族区域自治法》的颁布实施，一批与其配套的民族法律、法规和自治条例、单行条例相继制定出来，使民族法律体系日臻完善，促进了民族法制建设，为实现各民族的共同繁荣和进步起到有力的保障作用。弄清楚民族政策与民族法律的关系，很有必要。本文试就这一问题进行粗浅探讨。
一、民族政策和民族法律的概念和内涵
政策和法律是两个不同的概念。什么是政策？政策是一定阶段、政党、国家及社会组织团体，为达一定目的，依据自己的长远目标，结合当前情况或历史条件所制定的实际行动准则。本文论及的民族政策，概指党和国家为了实施“八七扶贫攻坚计划”，达到在本世纪末消除贫困的目标，结合民族地区的当前情况和历史条件，所制定的一系列行之有效的，包括政治、经济、文化、教育等方面的具体政策。法律又是什么呢？法律是调整社会关系的规范，它由国家制定和认可，规定人们的权利和义务，并由国家强制力保证实施。民族法律是社会主义法制体系的组成部分，它是由全国人大及其常委会和省、自治区人大及其常委会以及自治州、自治县人民代表大会所制定的，包括民族区域自治法、地方性民族法规和民族自治地方制定的自治条例和单行条例等诸多法律、法规。
民族政策与民族法律不可相互替代，二者在制定的组织和程序、实施的方式、表现的形式、调整的范围和社会功能、稳定性和灵活性程度等方面，有着迥然的区别。但是，民族政策与民族法律并非毫不相干，它们在经济基础、体现的意志、根本任务和思想理论基础等方面，又都是相同的，具有一致性。二者之间存在着密切联系，由此产生了一种辩证的关系。
二、民族政策与民族法律的辩证关系
我国是一个统一的多民族的国家，在少数民族聚居的地方实行民族区域自治，即区域自治与民族自治的相结合。民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度。党和国家对民族地区的领导，主要是通过制定民族政策这种基本方法和手段来实现的。那么民族政策与民族法律的关系如何呢？从总体上讲，主要体现在两个方面：
1、民族政策对民族立法的作用。我国的国家政策是社会主义法的渊源之一。众所周知，执政党的政策通过法律程序由国家接受后就成为国家的政策。宪法以及法律、法规中规定各种原则大部分是国家政策的体现。从这一意义上讲，国家的政策当然是法律的渊源之一。毫无疑问，党的政策对法律的制定或实施起着指导作用。同样，民族政策对民族法律的制定和实施具有重要指导作用。首先，是民族政策对民族立法有指导作用。党和国家对民族事务实行政治领导的主要方式，在于制定民族政策，这一过程也即是党的主张经过法定程序变为国家意志的过程。在把党的主张变为国家意志即法律的过程中，如果离开了党的政策，所产生的法律就难以成为党的主张的正确反映。另一方面，制定党的政策，包括民族政策，必须以马列主义、毛泽东思想以及邓小平建设有中国特色社会主义理论作为理论基础，正确反映政治社会经济发展的客观要求。由此看来，民族立法只有以党和国家的民族政策为指导，体现党和国家政策的精神和内容，才有助于使民族法律正确反映民族地区社会发展的客观需求，才有助于使民族法律更充分地体现民族地区各族人民的意志和利益，才有助于使民族法律真正具有时代特色和民族特色。
其次，是民族政策对民族法律的实施有指导作用。列宁曾讲过：“法律重要的不在于写在纸上，而在于由谁执行。”一部已经制定出来的法律能否在实际生活中得以实施，正确的理解和把握法律的精神实质是关键。在实践中要求我们做到，一方面，在党和国家的民族政策指导下做好民族立法工作，加快地方民族立法步伐；在贯彻实施民族法律、法规过程中，必须坚持以党的民族政策为指导，紧紧地把握住法律、法规的基本精神，正确地执法和监督法律的实施。另一方面，法律具有一定的稳定性，一旦颁布实施，非经法定程序不得随意修改。但是，事物总是发展的，随着客观形势的变化，尤其是发生新旧体制转变后，原有的法律要文就会在不同程度上与新体制不相适应。在这种情况下，必须依靠现行政策，才能使法律得以正确执行。
2、民族法律对民族政策的作用。民族政策在与民族法律发生关系时，一方面表现为民族政策对民族立法及法律的实施具有指导作用，另一方面表现为民族法律对民族政策的制定和实施也有积极的作用。
（一）民族法律对民族政策的制定有必要的制约和指引作用。我国宪法规定，党领导国家的活动，应在宪法和法律范围内进行。它表明，制定党的政策，不能直接违背宪法和法律，特别是制定具体政策时不能违背宪法，即根本法。我们在制定民族政策时，同样必须遵循宪法和民族区域自治法的原则和基本精神，无论是涉及哪个方面的民族政策，不管是经济方面的还是文化方面的，其具体内容不得与宪法和民族区域自治法有关规定相抵触，更不能相违背。所以说，制定民族政策时必须讲究一个“合法性”，政策的外延不能无限扩张，而是应当有一个“度”。只要我们正确理解和掌握法律的原则和基本精神，也就把握住了这个“度”。
（二）民族法律对民族政策的实施有积极的促进作用和保障作用。民族立法是在党和国家的民族政策指导下进行的，民族法律理所当然体现了民族政策的精神和内容。因而，在民族工作的实践中，只要我们严肃而又正确地执行民族法律、法规，就会促进民族政策的实施。此为其一。其二，民族法律往往是在总结经过实践检验证明是正确的民族政策后而制定的，这些政策由于经受了实践检验和时间的考验而变得更加成熟和完善。其三，民族法律以自身特有的法律表现形式而有别于一般民族政策，因而它是明确的、普遍的社会规范。可见，民族政策的实施离不开民族法律的有力保障。
三、正确认识民族政策和民族法律的关系，为民族地区经济建设服务
1、发挥政策对立法的指导作用，因地制宜制定民族法规。
目前，民族法制建设正随着改革的不断深入和民主法制建设的整体推进而取得进展。但是，民族立法工作仍然是薄弱环节，尤其是地方民族立法工作，由于起步较晚、经验不足等原因，尚处于摸索阶段。这种现状与民族地区经济、文化发展的客观需求不相适应，民族地区在建立社会主义市场经济体制过程中又迫切需要有较为完备的民族法律、法规为其提供法制保障。因此，加快地方民族立法步伐势在必行。
地方民族立法包括省、自治区人大及其常委会制定地方性民族法规和自治州、自治县人民代表大会制定自治法规两个方面。《民族区域自治法》颁布实施后，湖南省民族立法工作开始起步。1987年9月27日，湖南省第一部规范散居少数民族工作的地方性法规，即《湖南省散居少数民族工作条例》经省人大常委会审议正式通过。这在全国同类型法规中是较早出台的。在这部法规的制定过程中，立法工作者遵循党和国家关于散居少数民族工作的基本精神，充分发挥政策对立法的指导作用，用民族政策指导民族立法工作，收到良好效果。党的十一届三中全会后，湖南省委、省政府发布了《关于加强杂居散居少数民族工作的指示》。1984年，省委批转省人大常委会党组《关于检查执行省人大常委会〈关于加强杂居散居少数民族工作的决议〉情况的报告》。这两个政策性文件的下发执行，对做好当时湖南57万散居少数民族的工作起到了强有力的指导、督促作用，散居少数民族地区的工农业生产得到较大发展，人民生活有了较大改善。这样，就为制定湖南散居少数民族工作条例打下了基础，起到了可靠的借鉴、参照作用。“条例”中诸多内容都是从政策文件中挑选出来，经过法定程序上升为法律条文的。
近年来，我省民族自治地方认真行使宪法和民族区域自治法赋予的立法权，积极行动，大胆探索，在制定自治法规方面取得了可喜成绩。1995年以来，湘西土家族苗族自治州人大根据当地政治、经济和文化特点，开展经济立法工作。湘西自治州地处湘、鄂、川、黔边区，近年来个体私营经济发展迅速，成为全州经济发展的一个新的增长点和各族人民脱贫致富的一条重要途径。针对个体工商户和私营企业生产权益受限制过多过严，且得不到有效保障，一些部门越权管理、侵害他们的生产经营权，名目繁多的收费和乱摊派、乱罚款，使其负担越来越重等突出问题，为了大力推进非公有制经济的发展，州人大及其常委会将上述亟待解决的问题作为立法的重点内容，充分运用民族政策指导立法工作，相继制定了《湘西土家族苗族自治州个体工商户和私营企业生产经营权益保护条例》等一批发展民族经济法规。
2、以民族法律为保障，制定新的政策，加快民族地区脱贫致富步伐。
多年来，湖南民族地区在国家和上级机关的大力扶持下，依靠自身的努力和艰苦奋斗，经济实力不断增强，贫困面貌不断改观，但是形势依然严峻，全省民族地区仍有近200万人没有脱贫，仅湘西土家族苗族自治州就有60万人没有解决温饱问题。为了实施“国家八七扶贫攻坚计划”，打好扶贫攻坚战。湖南省委、省政府下定决心，在本世纪末消除贫困，使贫困地区早日实现脱贫致富。1994年9月，中共湖南省委、省人民政府发布《关于支持湘西土家族苗族自治州实施“八七扶贫攻坚计划”的意见》。“意见”提出：把湘西土家族苗族自治州作为全省扶贫攻坚主战场，打一场扶贫攻坚的总体战，力争在1997年建州40周年时基本解决温饱，本世纪末稳定脱贫。1994年10月，中共湖南省委、省政府批准吉首市民族自治地方改革开放试验区试验方案使吉首市成为湖南民族自治地方改革开放试验区的“样板田”。1994年12月，湖南省委、省政府又出台少数民族和民族地区发展经济和社会事业若干优惠政策，旨在保持对民族地区优惠政策的连续性和稳定性。这三个政策性文件的出台，湖南民族地区全方位的扶贫攻坚战打响了。
政策的威力是巨大的。经过短短两年的努力，湘西脱贫致富的步伐大大加快。1996年，全州国内生产总值达到51.9亿元，比1990年增加33.35亿元，农民人均纯收入由1990年的475元提高到968元，贫困人口绝对数减少10万人，各项事业取得显著成绩。
《民族区域自治法》第六章规定“上级国家机关的领导和帮助”。这三个文件的特色在于：对在社会主义市场经济条件下上级国家机关对少数民族和民族地区的优惠照顾一一作出规定，既有目标，又有指标，内容详尽，措施得力，因而具有较长期指导作用。
作者介绍：夏骏 湖南省人大民族华侨外事委员会
作者：夏骏
民族工作 1997年10期
党的十一届三中全会以来，为了加速民族地区经济文化和社会事业的发展，党和国家对民族工作非常重视，制定了一系列新时期的民族政策，对民族地区的改革开放和社会主义现代化建设起到了正确的指导作用。与此同时，随着《民族区域自治法》的颁布实施，一批与其配套的民族法律、法规和自治条例、单行条例相继制定出来，使民族法律体系日臻完善，促进了民族法制建设，为实现各民族的共同繁荣和进步起到有力的保障作用。弄清楚民族政策与民族法律的关系，很有必要。本文试就这一问题进行粗浅探讨。
一、民族政策和民族法律的概念和内涵
政策和法律是两个不同的概念。什么是政策？政策是一定阶段、政党、国家及社会组织团体，为达一定目的，依据自己的长远目标，结合当前情况或历史条件所制定的实际行动准则。本文论及的民族政策，概指党和国家为了实施“八七扶贫攻坚计划”，达到在本世纪末消除贫困的目标，结合民族地区的当前情况和历史条件，所制定的一系列行之有效的，包括政治、经济、文化、教育等方面的具体政策。法律又是什么呢？法律是调整社会关系的规范，它由国家制定和认可，规定人们的权利和义务，并由国家强制力保证实施。民族法律是社会主义法制体系的组成部分，它是由全国人大及其常委会和省、自治区人大及其常委会以及自治州、自治县人民代表大会所制定的，包括民族区域自治法、地方性民族法规和民族自治地方制定的自治条例和单行条例等诸多法律、法规。
民族政策与民族法律不可相互替代，二者在制定的组织和程序、实施的方式、表现的形式、调整的范围和社会功能、稳定性和灵活性程度等方面，有着迥然的区别。但是，民族政策与民族法律并非毫不相干，它们在经济基础、体现的意志、根本任务和思想理论基础等方面，又都是相同的，具有一致性。二者之间存在着密切联系，由此产生了一种辩证的关系。
二、民族政策与民族法律的辩证关系
我国是一个统一的多民族的国家，在少数民族聚居的地方实行民族区域自治，即区域自治与民族自治的相结合。民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度。党和国家对民族地区的领导，主要是通过制定民族政策这种基本方法和手段来实现的。那么民族政策与民族法律的关系如何呢？从总体上讲，主要体现在两个方面：
1、民族政策对民族立法的作用。我国的国家政策是社会主义法的渊源之一。众所周知，执政党的政策通过法律程序由国家接受后就成为国家的政策。宪法以及法律、法规中规定各种原则大部分是国家政策的体现。从这一意义上讲，国家的政策当然是法律的渊源之一。毫无疑问，党的政策对法律的制定或实施起着指导作用。同样，民族政策对民族法律的制定和实施具有重要指导作用。首先，是民族政策对民族立法有指导作用。党和国家对民族事务实行政治领导的主要方式，在于制定民族政策，这一过程也即是党的主张经过法定程序变为国家意志的过程。在把党的主张变为国家意志即法律的过程中，如果离开了党的政策，所产生的法律就难以成为党的主张的正确反映。另一方面，制定党的政策，包括民族政策，必须以马列主义、毛泽东思想以及邓小平建设有中国特色社会主义理论作为理论基础，正确反映政治社会经济发展的客观要求。由此看来，民族立法只有以党和国家的民族政策为指导，体现党和国家政策的精神和内容，才有助于使民族法律正确反映民族地区社会发展的客观需求，才有助于使民族法律更充分地体现民族地区各族人民的意志和利益，才有助于使民族法律真正具有时代特色和民族特色。
其次，是民族政策对民族法律的实施有指导作用。列宁曾讲过：“法律重要的不在于写在纸上，而在于由谁执行。”一部已经制定出来的法律能否在实际生活中得以实施，正确的理解和把握法律的精神实质是关键。在实践中要求我们做到，一方面，在党和国家的民族政策指导下做好民族立法工作，加快地方民族立法步伐；在贯彻实施民族法律、法规过程中，必须坚持以党的民族政策为指导，紧紧地把握住法律、法规的基本精神，正确地执法和监督法律的实施。另一方面，法律具有一定的稳定性，一旦颁布实施，非经法定程序不得随意修改。但是，事物总是发展的，随着客观形势的变化，尤其是发生新旧体制转变后，原有的法律要文就会在不同程度上与新体制不相适应。在这种情况下，必须依靠现行政策，才能使法律得以正确执行。
2、民族法律对民族政策的作用。民族政策在与民族法律发生关系时，一方面表现为民族政策对民族立法及法律的实施具有指导作用，另一方面表现为民族法律对民族政策的制定和实施也有积极的作用。
（一）民族法律对民族政策的制定有必要的制约和指引作用。我国宪法规定，党领导国家的活动，应在宪法和法律范围内进行。它表明，制定党的政策，不能直接违背宪法和法律，特别是制定具体政策时不能违背宪法，即根本法。我们在制定民族政策时，同样必须遵循宪法和民族区域自治法的原则和基本精神，无论是涉及哪个方面的民族政策，不管是经济方面的还是文化方面的，其具体内容不得与宪法和民族区域自治法有关规定相抵触，更不能相违背。所以说，制定民族政策时必须讲究一个“合法性”，政策的外延不能无限扩张，而是应当有一个“度”。只要我们正确理解和掌握法律的原则和基本精神，也就把握住了这个“度”。
（二）民族法律对民族政策的实施有积极的促进作用和保障作用。民族立法是在党和国家的民族政策指导下进行的，民族法律理所当然体现了民族政策的精神和内容。因而，在民族工作的实践中，只要我们严肃而又正确地执行民族法律、法规，就会促进民族政策的实施。此为其一。其二，民族法律往往是在总结经过实践检验证明是正确的民族政策后而制定的，这些政策由于经受了实践检验和时间的考验而变得更加成熟和完善。其三，民族法律以自身特有的法律表现形式而有别于一般民族政策，因而它是明确的、普遍的社会规范。可见，民族政策的实施离不开民族法律的有力保障。
三、正确认识民族政策和民族法律的关系，为民族地区经济建设服务
1、发挥政策对立法的指导作用，因地制宜制定民族法规。
目前，民族法制建设正随着改革的不断深入和民主法制建设的整体推进而取得进展。但是，民族立法工作仍然是薄弱环节，尤其是地方民族立法工作，由于起步较晚、经验不足等原因，尚处于摸索阶段。这种现状与民族地区经济、文化发展的客观需求不相适应，民族地区在建立社会主义市场经济体制过程中又迫切需要有较为完备的民族法律、法规为其提供法制保障。因此，加快地方民族立法步伐势在必行。
地方民族立法包括省、自治区人大及其常委会制定地方性民族法规和自治州、自治县人民代表大会制定自治法规两个方面。《民族区域自治法》颁布实施后，湖南省民族立法工作开始起步。1987年9月27日，湖南省第一部规范散居少数民族工作的地方性法规，即《湖南省散居少数民族工作条例》经省人大常委会审议正式通过。这在全国同类型法规中是较早出台的。在这部法规的制定过程中，立法工作者遵循党和国家关于散居少数民族工作的基本精神，充分发挥政策对立法的指导作用，用民族政策指导民族立法工作，收到良好效果。党的十一届三中全会后，湖南省委、省政府发布了《关于加强杂居散居少数民族工作的指示》。1984年，省委批转省人大常委会党组《关于检查执行省人大常委会〈关于加强杂居散居少数民族工作的决议〉情况的报告》。这两个政策性文件的下发执行，对做好当时湖南57万散居少数民族的工作起到了强有力的指导、督促作用，散居少数民族地区的工农业生产得到较大发展，人民生活有了较大改善。这样，就为制定湖南散居少数民族工作条例打下了基础，起到了可靠的借鉴、参照作用。“条例”中诸多内容都是从政策文件中挑选出来，经过法定程序上升为法律条文的。
近年来，我省民族自治地方认真行使宪法和民族区域自治法赋予的立法权，积极行动，大胆探索，在制定自治法规方面取得了可喜成绩。1995年以来，湘西土家族苗族自治州人大根据当地政治、经济和文化特点，开展经济立法工作。湘西自治州地处湘、鄂、川、黔边区，近年来个体私营经济发展迅速，成为全州经济发展的一个新的增长点和各族人民脱贫致富的一条重要途径。针对个体工商户和私营企业生产权益受限制过多过严，且得不到有效保障，一些部门越权管理、侵害他们的生产经营权，名目繁多的收费和乱摊派、乱罚款，使其负担越来越重等突出问题，为了大力推进非公有制经济的发展，州人大及其常委会将上述亟待解决的问题作为立法的重点内容，充分运用民族政策指导立法工作，相继制定了《湘西土家族苗族自治州个体工商户和私营企业生产经营权益保护条例》等一批发展民族经济法规。
2、以民族法律为保障，制定新的政策，加快民族地区脱贫致富步伐。
多年来，湖南民族地区在国家和上级机关的大力扶持下，依靠自身的努力和艰苦奋斗，经济实力不断增强，贫困面貌不断改观，但是形势依然严峻，全省民族地区仍有近200万人没有脱贫，仅湘西土家族苗族自治州就有60万人没有解决温饱问题。为了实施“国家八七扶贫攻坚计划”，打好扶贫攻坚战。湖南省委、省政府下定决心，在本世纪末消除贫困，使贫困地区早日实现脱贫致富。1994年9月，中共湖南省委、省人民政府发布《关于支持湘西土家族苗族自治州实施“八七扶贫攻坚计划”的意见》。“意见”提出：把湘西土家族苗族自治州作为全省扶贫攻坚主战场，打一场扶贫攻坚的总体战，力争在1997年建州40周年时基本解决温饱，本世纪末稳定脱贫。1994年10月，中共湖南省委、省政府批准吉首市民族自治地方改革开放试验区试验方案使吉首市成为湖南民族自治地方改革开放试验区的“样板田”。1994年12月，湖南省委、省政府又出台少数民族和民族地区发展经济和社会事业若干优惠政策，旨在保持对民族地区优惠政策的连续性和稳定性。这三个政策性文件的出台，湖南民族地区全方位的扶贫攻坚战打响了。
政策的威力是巨大的。经过短短两年的努力，湘西脱贫致富的步伐大大加快。1996年，全州国内生产总值达到51.9亿元，比1990年增加33.35亿元，农民人均纯收入由1990年的475元提高到968元，贫困人口绝对数减少10万人，各项事业取得显著成绩。
《民族区域自治法》第六章规定“上级国家机关的领导和帮助”。这三个文件的特色在于：对在社会主义市场经济条件下上级国家机关对少数民族和民族地区的优惠照顾一一作出规定，既有目标，又有指标，内容详尽，措施得力，因而具有较长期指导作用。
作者介绍：夏骏 湖南省人大民族华侨外事委员会