图为领到集体土地使用证的村民们。
通过两年半艰苦不懈努力，四川省成都市已全面完成全市255个乡镇(街办)、2622个村(社区)、3万多个村民小组、170余万农户的确权登记发证，累计颁发《集体土地所有证》3.5万本，《农村土地承包经营权证》176.5万本，《集体土地使用证》167.2万本(其中宅基地166.2万本，集体建设用地1万本)，除存在权属争议等允许暂缓确权的类型外，全部实现了“应确尽确”。
改革核心：把农民的权利还给农民
成都市2007年获批成为全国统筹城乡综合配套改革试验区后，农村产权制度改革随即启动。2008年，成都市以市委一号文件出台了关于加强耕地保护、进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见，全面开展农村产权制度改革。改革的基本思路是加强耕地保护，明晰农村土地和房屋所有权、放活经营权、落实处置权，逐步建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”符合市场经济规律的现代农村产权制度，充分发挥市场调节和配置资源的基础性作用;核心是把农民的权利还给农民，让农民拥有自己解决问题的能力，充分发挥农民群众的首创精神和主体地位;目的是通过对农村土地确权发证并允许其流转，逐步实现城乡土地“同地同权”，努力从根本上解决“三农”问题，加快推进城市化和农业现代化进程，切实促进城乡统筹发展。
2008年以来，成都市各区(市)县、各部门切实把行动统一到市委、市政府决策部署上来，将农村土地确权登记发证作为农村产权制度改革的首要环节和试验区建设的基础工作，迎难而上、扎实有效地推进这项工作。
2010年7月，成都市各区(市)县政府按照“应确尽确、五个一致(土地、台账、证书、合同、耕保基金)、程序规范、群众满意”四个方面内容认真开展了自查工作，共抽取了13.1万个权属样本(其中：集体土地所有权7227个组，宅基地使用权3.9万宗)，调查农户4.4万户，群众满意度达93.75%。成都市政府在引入第三方机构对群众满意度进行调查的同时，由10名市委、市政府领导亲自带队组成10个检查组，于2010年8月对20个区(市)县进行了为期一个月的检查验收。通过走访农户、实地丈量、查阅档案等方式，共随机抽查了106个乡镇308个村616个村民小组1848户农户的确权发证情况，发现问题要求按时整改，确保确权发证不走过场，经得起历史检验，让农民群众满意。
工作章法：发挥基层智慧，化解敏感问题
依据《土地管理法》及其他相关法规政策，成都市制定了《成都市集体土地所有权确权、登记暂行规定(试行)》、《成都市集体土地所有权和集体建设用地使用权确权登记实施意见》、《成都市集体农用地使用权确权登记实施细则》、《关于加快农民集中居住区土地和房屋登记发证工作的通知》等系列文件，明确规定确权登记的原则、范围、条件、程序、要件、技术要求及完成时限，建立健全了全市集体土地所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权和宅基地使用权确权登记制度体系。同时，按照城镇国有土地确权登记的同等标准，建立了全市统一的图形数据库，高起点地开展农村土地确权发证工作。
成都市委、市政府高度重视政策宣传工作，要求把农村产权制度改革、确权登记发证的各项政策完完全全、原原本本地交给基层干部群众。通过召开村民大会、村民代表大会、村民议事会、坝坝会、院落会等会议和开展知识竞赛、创编文艺节目等活动，向农民群众讲清、讲透产权制度改革“为什么改、改什么、怎么改、改了有什么好处”，使农民群众充分理解改革的目的、意义，主动支持和参与改革。尤其是政策性、敏感性强的问题，更要把改革可能带来的各方面影响讲解到位，从而有效防止了“简单从事、代民做主”，得到了广大干部群众的真心拥护。
在全面开展确权之前，成都市在所辖的温江区、都江堰市、双流县、大邑县等经济发展水平和地理条件不同的地区分别试点，充分发挥基层的智慧，探索总结了“八步工作法”、“五个锁定”等有益经验，确权发证的具体工作程序和方法得以丰富、完善，确保了工作的顺利开展。
“八步工作法”是指按照宣传动员、清理核实、制定方案、进行公示、完善合同、申请确权、登记发证、核销旧证八个步骤有序推进实测、确权、发证，并规定各个环节必须保证的具体时限。采取“八步工作法”，能够有效地将公开、公平、公正原则和民主决策、民主监督落实到实测和确权登记发证过程中，也有利于确保土地、台账、证书、合同、耕保基金“五个一致”。
“五个锁定”是指锁定各村民小组的集体土地所有权面积、集体建设用地面积、耕地面积、农户承包地地块位置、耕地保护地块位置及面积。采取“五个锁定”操作办法，能够确保对每户农户颁发的各类权证的面积、地块位置相加必须与其村民小组集体土地所有权总面积绝对吻合，杜绝重复确权和漏确权的现象。
成都市将农村土地确权发证工作与第二次全国土地调查同步部署、协调推进，大幅提高了工作效率和质量，降低了确权成本。在二次调查工作中，成都市将集体土地所有权明晰到最基层的村民小组农民集体，从而把权属问题、面积问题解决在确权过程中。在《成都市第二次全国土地调查技术细则》中，成都市明确了以卫星影像资料或航空影像资料作为工作底图的集体土地所有权调绘方式，制定了飞地处理规定、《权属界线示意图》制作办法和《土地权属界线协议书》签订样本。集体土地所有权公示、发证均只明确权属总面积，不记载耕地、建设用地等分类面积，既能有效避免建设用地合法性认定与证书分类面积记载可能产生的矛盾，又有利于维持证书的相对稳定性。
方法创新：新路径解决“老大难”
在宅基地使用权确权登记发证方面，成都市严格坚持四大原则：一是总量控制，严格用途管制。以农户及集体经济组织为单位的宅基地及集体建设用地登记发证总面积，须小于2004年规划修编基期年对应的农村居民点台账，严格落实用途管制。二是村民自治，尊重农民意愿。在符合总量控制前提下，将集体土地的分配权交给集体经济组织，国土资源部门依据村民自治决议进行登记，充分体现农民主体地位。三是还权赋能，力求有所突破。坚持以宗地为管理基本单元，确定给农户个人的使用权包括批准拨用宅基地及其他集体建设用地两部分，有效解决历史形成的超占宅基地问题，并为今后集体建设用地流转打好基础。四是坚持实测，不留遗留问题。成都市充分运用“二调”成果，坚持承包地、宅基地实测，在实测的基础上实施确权。鉴于建设用地有着不同于农用地及未利用地的固有价值，对地籍测量精度要求较高，成都市还明确要求集体建设用地使用权应采用1：500大比例尺地籍测量，从而将面积搞准、权属搞实，避免产生遗留问题。
村民自治：确权不留“后遗症”、不吃“夹生饭”
在农村土地确权登记发证工作中，成都市始终坚持充分尊重群众意愿、深入做好群众工作的原则，切实保障农民群众的知情权、参与权和监督权，依法保障农民的合法利益，充分发挥农民主体作用和基层治理机制作用，激发他们的参与热情。在实测的基础上，通过召开村民大会、村民代表大会或村民议事会，将实测结果、人地矛盾突出等问题交给群众讨论，通过民主协商的办法解决历史遗留的土地权属难题，把各种矛盾解决在确权之前，不留后遗症、不吃“夹生饭”，确保改革经得起历史和实践的检验。比如，在对集体土地所有权确权登记发证时，相邻的农民集体须自愿签订《土地权属界线协议书》并进行公示无异议后，才颁发《集体土地所有证》。在对集体建设用地(宅基地以外)使用权确权登记发证时，在符合总量控制、用途管制的前提下，由农村集体经济组织自主决定将使用权拨到农户还是保留在集体。
成都市制定了《成都市农村产权制度改革纠纷调处的指导意见》，建立了市、区(市)县、乡镇(街道)、村(社区)四级农村产权制度改革纠纷调处机制。市级纠纷调处协调小组负责对农村产权制度改革纠纷调处工作进行综合协调;指导疑难纠纷调解，参与重大疑难纠纷的研究和论证;组织对调处人员进行业务培训。县级纠纷调处协调小组负责本辖区内的纠纷调处工作;对纠纷发生情况进行调研，指导本地区纠纷调处工作;组织对乡、村调处人员进行业务培训。乡镇(街道)纠纷调处中心负责调处村(社区)未能调处的纠纷。村(社区)通过现有的村民调解委员会，本着村民自治的原则进行纠纷调处。市、区(市)县统筹部门以及各权属管理部门建立了农村产权制度改革咨询投诉电话。目前，市、县两级累计受理土地权属争议案件16起。
今年7月26日，成都市还成立了全国首个农村产权仲裁院，专门解决除农村土地承包经营纠纷以外平等主体的农村产权。目前，全市共有农村产权仲裁员84名。对于农村产权纠纷，各权利主体可通过法院诉讼、仲裁院仲裁，以及各级调解委员会调解等方式解决。
图为领到集体土地使用证的村民们。
通过两年半艰苦不懈努力，四川省成都市已全面完成全市255个乡镇(街办)、2622个村(社区)、3万多个村民小组、170余万农户的确权登记发证，累计颁发《集体土地所有证》3.5万本，《农村土地承包经营权证》176.5万本，《集体土地使用证》167.2万本(其中宅基地166.2万本，集体建设用地1万本)，除存在权属争议等允许暂缓确权的类型外，全部实现了“应确尽确”。
改革核心：把农民的权利还给农民
成都市2007年获批成为全国统筹城乡综合配套改革试验区后，农村产权制度改革随即启动。2008年，成都市以市委一号文件出台了关于加强耕地保护、进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见，全面开展农村产权制度改革。改革的基本思路是加强耕地保护，明晰农村土地和房屋所有权、放活经营权、落实处置权，逐步建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”符合市场经济规律的现代农村产权制度，充分发挥市场调节和配置资源的基础性作用;核心是把农民的权利还给农民，让农民拥有自己解决问题的能力，充分发挥农民群众的首创精神和主体地位;目的是通过对农村土地确权发证并允许其流转，逐步实现城乡土地“同地同权”，努力从根本上解决“三农”问题，加快推进城市化和农业现代化进程，切实促进城乡统筹发展。
2008年以来，成都市各区(市)县、各部门切实把行动统一到市委、市政府决策部署上来，将农村土地确权登记发证作为农村产权制度改革的首要环节和试验区建设的基础工作，迎难而上、扎实有效地推进这项工作。
2010年7月，成都市各区(市)县政府按照“应确尽确、五个一致(土地、台账、证书、合同、耕保基金)、程序规范、群众满意”四个方面内容认真开展了自查工作，共抽取了13.1万个权属样本(其中：集体土地所有权7227个组，宅基地使用权3.9万宗)，调查农户4.4万户，群众满意度达93.75%。成都市政府在引入第三方机构对群众满意度进行调查的同时，由10名市委、市政府领导亲自带队组成10个检查组，于2010年8月对20个区(市)县进行了为期一个月的检查验收。通过走访农户、实地丈量、查阅档案等方式，共随机抽查了106个乡镇308个村616个村民小组1848户农户的确权发证情况，发现问题要求按时整改，确保确权发证不走过场，经得起历史检验，让农民群众满意。
工作章法：发挥基层智慧，化解敏感问题
依据《土地管理法》及其他相关法规政策，成都市制定了《成都市集体土地所有权确权、登记暂行规定(试行)》、《成都市集体土地所有权和集体建设用地使用权确权登记实施意见》、《成都市集体农用地使用权确权登记实施细则》、《关于加快农民集中居住区土地和房屋登记发证工作的通知》等系列文件，明确规定确权登记的原则、范围、条件、程序、要件、技术要求及完成时限，建立健全了全市集体土地所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权和宅基地使用权确权登记制度体系。同时，按照城镇国有土地确权登记的同等标准，建立了全市统一的图形数据库，高起点地开展农村土地确权发证工作。
成都市委、市政府高度重视政策宣传工作，要求把农村产权制度改革、确权登记发证的各项政策完完全全、原原本本地交给基层干部群众。通过召开村民大会、村民代表大会、村民议事会、坝坝会、院落会等会议和开展知识竞赛、创编文艺节目等活动，向农民群众讲清、讲透产权制度改革“为什么改、改什么、怎么改、改了有什么好处”，使农民群众充分理解改革的目的、意义，主动支持和参与改革。尤其是政策性、敏感性强的问题，更要把改革可能带来的各方面影响讲解到位，从而有效防止了“简单从事、代民做主”，得到了广大干部群众的真心拥护。
在全面开展确权之前，成都市在所辖的温江区、都江堰市、双流县、大邑县等经济发展水平和地理条件不同的地区分别试点，充分发挥基层的智慧，探索总结了“八步工作法”、“五个锁定”等有益经验，确权发证的具体工作程序和方法得以丰富、完善，确保了工作的顺利开展。
“八步工作法”是指按照宣传动员、清理核实、制定方案、进行公示、完善合同、申请确权、登记发证、核销旧证八个步骤有序推进实测、确权、发证，并规定各个环节必须保证的具体时限。采取“八步工作法”，能够有效地将公开、公平、公正原则和民主决策、民主监督落实到实测和确权登记发证过程中，也有利于确保土地、台账、证书、合同、耕保基金“五个一致”。
“五个锁定”是指锁定各村民小组的集体土地所有权面积、集体建设用地面积、耕地面积、农户承包地地块位置、耕地保护地块位置及面积。采取“五个锁定”操作办法，能够确保对每户农户颁发的各类权证的面积、地块位置相加必须与其村民小组集体土地所有权总面积绝对吻合，杜绝重复确权和漏确权的现象。
成都市将农村土地确权发证工作与第二次全国土地调查同步部署、协调推进，大幅提高了工作效率和质量，降低了确权成本。在二次调查工作中，成都市将集体土地所有权明晰到最基层的村民小组农民集体，从而把权属问题、面积问题解决在确权过程中。在《成都市第二次全国土地调查技术细则》中，成都市明确了以卫星影像资料或航空影像资料作为工作底图的集体土地所有权调绘方式，制定了飞地处理规定、《权属界线示意图》制作办法和《土地权属界线协议书》签订样本。集体土地所有权公示、发证均只明确权属总面积，不记载耕地、建设用地等分类面积，既能有效避免建设用地合法性认定与证书分类面积记载可能产生的矛盾，又有利于维持证书的相对稳定性。
方法创新：新路径解决“老大难”
在宅基地使用权确权登记发证方面，成都市严格坚持四大原则：一是总量控制，严格用途管制。以农户及集体经济组织为单位的宅基地及集体建设用地登记发证总面积，须小于2004年规划修编基期年对应的农村居民点台账，严格落实用途管制。二是村民自治，尊重农民意愿。在符合总量控制前提下，将集体土地的分配权交给集体经济组织，国土资源部门依据村民自治决议进行登记，充分体现农民主体地位。三是还权赋能，力求有所突破。坚持以宗地为管理基本单元，确定给农户个人的使用权包括批准拨用宅基地及其他集体建设用地两部分，有效解决历史形成的超占宅基地问题，并为今后集体建设用地流转打好基础。四是坚持实测，不留遗留问题。成都市充分运用“二调”成果，坚持承包地、宅基地实测，在实测的基础上实施确权。鉴于建设用地有着不同于农用地及未利用地的固有价值，对地籍测量精度要求较高，成都市还明确要求集体建设用地使用权应采用1：500大比例尺地籍测量，从而将面积搞准、权属搞实，避免产生遗留问题。
村民自治：确权不留“后遗症”、不吃“夹生饭”
在农村土地确权登记发证工作中，成都市始终坚持充分尊重群众意愿、深入做好群众工作的原则，切实保障农民群众的知情权、参与权和监督权，依法保障农民的合法利益，充分发挥农民主体作用和基层治理机制作用，激发他们的参与热情。在实测的基础上，通过召开村民大会、村民代表大会或村民议事会，将实测结果、人地矛盾突出等问题交给群众讨论，通过民主协商的办法解决历史遗留的土地权属难题，把各种矛盾解决在确权之前，不留后遗症、不吃“夹生饭”，确保改革经得起历史和实践的检验。比如，在对集体土地所有权确权登记发证时，相邻的农民集体须自愿签订《土地权属界线协议书》并进行公示无异议后，才颁发《集体土地所有证》。在对集体建设用地(宅基地以外)使用权确权登记发证时，在符合总量控制、用途管制的前提下，由农村集体经济组织自主决定将使用权拨到农户还是保留在集体。
成都市制定了《成都市农村产权制度改革纠纷调处的指导意见》，建立了市、区(市)县、乡镇(街道)、村(社区)四级农村产权制度改革纠纷调处机制。市级纠纷调处协调小组负责对农村产权制度改革纠纷调处工作进行综合协调;指导疑难纠纷调解，参与重大疑难纠纷的研究和论证;组织对调处人员进行业务培训。县级纠纷调处协调小组负责本辖区内的纠纷调处工作;对纠纷发生情况进行调研，指导本地区纠纷调处工作;组织对乡、村调处人员进行业务培训。乡镇(街道)纠纷调处中心负责调处村(社区)未能调处的纠纷。村(社区)通过现有的村民调解委员会，本着村民自治的原则进行纠纷调处。市、区(市)县统筹部门以及各权属管理部门建立了农村产权制度改革咨询投诉电话。目前，市、县两级累计受理土地权属争议案件16起。
今年7月26日，成都市还成立了全国首个农村产权仲裁院，专门解决除农村土地承包经营纠纷以外平等主体的农村产权。目前，全市共有农村产权仲裁员84名。对于农村产权纠纷，各权利主体可通过法院诉讼、仲裁院仲裁，以及各级调解委员会调解等方式解决。