东北三省城镇社会保险发展研究

东北三省城镇社会保险发展研究

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东北三省城镇社会保险发展研究

∗王磊　闫琳琳∗

∗

摘　要：２０１４年，东北三省的城镇社会保险步入加速发展时期，制度的公平性水平显著提高。研究发现，东北三省城镇社会保险的参保人数、覆盖范围及基金收支结余都有大幅提升。但也存在社会保险基金统筹层次低、覆盖范围有盲点、个别险种覆盖范围偏小且各年波动较大等问题。展望未来，面对人口老龄化和复杂的人口等问题，全民普惠目标差距大、社会保险制度改革成本高、人口老龄化背景下社会保险基金支付压力大、复杂的人口问题交织增加社会保险改革难度等问题将更加突出。基于此，本研究提出促进东北三省城镇社会保险发展需要着眼人口老龄化加深的趋势，重点做好养老保险制度改革与完善；通过政策和资金倾斜等方式解决特殊困难群体参保难题；降低社会保险缴费率，建立低收入者社保缴费减免机制；进一步完善社会保险制度，提高制度设计的科学性等。

城镇社会保险　覆盖范围　统筹层次

关键词：

∗本报告是国家社会科学基金项目“基于收入再分配的养老保险全国统筹实现路径研究”（项目

编号：１５ＣＲＫ００１）及辽宁省社科联课题“辽宁养老保险制度城乡统筹发展的对策研究”（项目编号：２０１５ｌｓｌｋｔｚｉｓｈｘ－０３）的部分研究成果。

∗∗王磊，辽宁社会科学院社会学研究所所长、研究员，研究方向为社会保障；闫琳琳，辽宁社

会科学院社会学研究所助理研究员，博士，研究方向为人口与社会保障。

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东北蓝皮书

作为社会保障制度的重要组成部分，社会保险通过强制参保的方式为符合给付条件者提供收入或补偿。１９５１年，政务院颁布《劳动保护条例》意味着我国社会保险体系正式建立，其内容涵盖退休、医疗、疾病、负伤、生育、死亡和待业等。２０世纪８０年代中期，我国从具体项目入手开始对社会保险制度进行改革。随着改革开放的深入，作为老工业基地———东北三省在面临就业压力、人口老龄化等严峻挑战过程中，建立和完善社会保险事业显得尤为重要，从２００１年开始，国务院首先在辽宁省开展为期三年的完善社会保障体系试点，设立个人账户，该试点的核心工作是“做小做实”。之后，国家将社保试点范围又扩大到吉林和黑龙江两省，试点于２００５年结束。吉林和黑龙江两省社保试点与辽宁不同之处是分阶段做实个人账户，并且利用政策激励措施提高居民缴纳社会保险费的积极性。东北三省社会保障试点取得一定成效，试点结束后，我国社会保障制度改革进入全面开展阶段。目前，东北三省社会保险制度已进入了全面覆盖、加速发展的新阶段。特别是，在国家有关政策推动下，东北三省企业退休人员养老金水平持续上升，与此同时，机关事业单位养老保险制度改革日趋深入，养老金“双轨制”问题正破冰前行。社会保险正在向着“给同类人以同样权利和待遇，将不同类人的待遇差别控制在社会公认合理范围之内”更高的公平性水平迈进。

一　东北三省改革进程中的社会保险建设情况

社会保险制度发展与完善使得东北三省社会保险覆盖范围不断扩大，社会保险待遇水平不断提升，人民群众分享了更多的经济发展成果。但在经济新常态下，人口老龄化加剧、新型城镇化发展、农业转移人口市民化进程加快、就业结构性矛盾突出等问题的存在，使社会保险事业仍需不断进行深化改革，建立更完善、更公平可持续的社会保险制度，扩大保险覆盖范围，提高保险水平，使广大人民老有所养、病有所医、失有所补、伤有所助。

（一）养老保险

在总结东北三省试点经验的基础上，２００５年国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，将城镇企业职工基本养老保险的覆盖面进一

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东北三省城镇社会保险发展研究

步扩大到个体工商户和灵活就业人员，调整个人账户规模和基本养老金计发办法，扩大做实个人账户的试点，建立基本养老金正常调整机制，并加快提高统筹层次，实现省级统筹。东北三省养老保险事业通过不断完善养老保险制度，使制度覆盖面逐步扩大，建立了多层次的养老保障体系。至２０１４年年末，辽宁省参加城镇基本养老保险人数为１７６８万人，比２００５年增加５７４ ５万人，增长４８ １４％；吉林省参加城镇基本养老保险人数为６７６ ８万人，比２００５年增加２２０ ８６万人，增长４８ ４４％；黑龙江省２０１３年参加城镇基本养老保险人数为１０６２ ０６万人，比２００５年增加２９２ ６６万人，增长３８ ０４％（见表１）。

表１　东北三省城镇基本养老保险覆盖面

单位：万人，％

年份２００５２０１０２０１１２０１２２０１３２０１４

参保人数

辽宁１１９３ ５０１４９６ ９０１５５６ ６１１６０９ ２４１７２９ ４７１７６８ ００

吉林４５５ ９４５９９ ５０６１７ ４７６３２ １８６５５ １９６７６ ８０

黑龙江７６９ ４０９５２ ２０１０１２ ９９１０６２ ０６—９８１ ０２

辽宁４８ １６５５ ０９５５ ４５５５ ８６５９ ２９６０ ０５

覆盖面吉林３１ ９７４０ ９２４２ ０６４２ ８０４３ ９４４４ ８５

黑龙江３７ ９４４４ ６２４５ ２９４６ ４２４８ ２５—

　　资料来源：根据《辽宁省统计年鉴》、《吉林省统计年鉴》、《黑龙江省统计年鉴》和国家统计局统计数据库以及东北三省２０１４年统计公报中相关数据整理计算。

累计结余为１２２６ ６亿元；吉林省养老保险基金收入为４６２ ７５亿元，支出为４４８ １８亿元，累计结余为４２１ ６３元；黑龙江省养老保险基金收入为８４５ ５５亿元，支出为８８５ ９９亿元，累计结余为４２９ ４７亿元（见表２）。

根据东北三省养老保险制度改革试点经验，以及养老保险基金省级统筹的基本要求，目前东北三省基本养老保险实行省级统筹，但由于基金管理的调度使用、计发办法、业务流程等原因，东三省尚未完全实现基本养老保险省级统

２０１３年辽宁省养老保险基金收入为１４２２ ２２亿元，支出为１２５１ ０９亿元，

筹要求的“六个统一”。为建立和完善长期稳定的养老保障机制，养老保险从省级统筹过渡到全国统筹是统筹层次发展的必然。

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东北蓝皮书

表２　东北三省养老保险基金收支状况

单位：亿元

辽宁省

年份

基金收入

２０００２００５２０１０２０１１２０１２２０１３

１８１ ２８３５３ ９４１０３８ ９８１２１２ ３０１４２２ ２２８３４ １０

基金支出１６６ １７２８７ １９７５５ ８０１０５２ ５７１２５１ ０９８８３ １４

累计结余　１５ １１２３４ ８６７３９ ３０１０５４ ８７１２２６ ６０８９５ １４

基金收入６３ ５９

吉林省基金支出５８ ８７

累计结余　４ ７２

基金收入１０４ ４７２０９ ３３５２４ １０５９１ ９２７２０ １５８４５ ５５

黑龙江省基金支出１００ ３５１６７ ２５５００ １０６０３ ９４７１７ ２２８８５ ９９

累计结余　４ １２

１４８ ０４２８９ ８０３９０ ５８４６２ ７５３５０ ４０

１００ ７８２５２ ８０３７７ ６０４４８ １８３０８ １２

１０１ ４９３５１ ８０３９４ ０８４０７ ０６４２１ ６３

１１４ ８６４７９ ００４６６ ９８４６９ ９１４２９ ４７

　　资料来源：根据《辽宁省统计年鉴》、《吉林省统计年鉴》、《黑龙江省统计年鉴》和国家统计局统计数据库中相关数据整理计算。

（二）医疗保险

东北三省城镇医疗保险制度改革试点最早始于２００１年辽宁试点，之后推广至吉林、黑龙江试点，对于医疗保险模式、缴费与给付标准等进行了一系列改革。至２０１４年末，辽宁省参加城镇基本医疗保险的人数为２３８７ ２万人，覆盖面为８１ ０９％，比２００９年增加了４９１ ６万人，增长２５ ９３％；其中，辽宁省城镇职工基本医疗保险参保人数为１６４９ ２万人，城镇居民基本医疗保险参保人数达到７３８万人，覆盖面分别达到５６ ０２％和２５ ０７％。

９１ ４４％，比２００９年增加了１３７ １万人，增长１１ ０３％；其中，吉林省城镇职工基本医疗保险参保人数为５７５ ５万人，城镇居民基本医疗保险参保人数达到８０４ ４万人，覆盖面分别达到３８ １４％和５３ ３１％。

２０１４年，吉林省参加城镇基本医疗保险的人数为１３７９ ９万人，覆盖面为

为７１ ０６％，比２００９年增加了３６ １万人，增长２ ３４％；其中，黑龙江省城镇职工基本医疗保险参保人数为８６８ １万人，城镇居民基本医疗保险参保人数达到７１２ ３万人，覆盖面分别为３９ ０３％和３２ ０３％（见表３）。

２０１３年，黑龙江省参加城镇基本医疗保险的人数为１５８０ ４万人，覆盖面

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表３　东北三省医疗保险参保人数情况

单位：万人

城镇基本

省份

年份

医疗保险参保人数

２００９２０１１２０１２２０１３２００９２０１０

吉林

２０１４２０１０

１８９５ ６２１２０ １２２５１ ９２３３３ ３１２４２ ８—２３８７ ２—

城镇职工基本医疗保险参保人数１３４７ ０

城镇在岗职工基本医疗保险参保人数９０２ ６

城镇退休人员基本医疗保险参保人数４４４ ５４９４ １５２４ ８５４６ ９１４７ ４１８８ ２１９４ ０１９７ ５２５６ ５——

城镇居民基本医疗保险参保人数５４８ ６６２０ ７６６４ ９７３８ ０—７０８ ５７５６ ４７９３ ４８００ ５８０４ ４—８０３ ７６９３ ０６９７ ０７１２ ５７１２ ３—

１４０８ ７

辽宁

１４９９ ４１５８７ ０１６２４ ８１６４９ ２５５０ １４８６ ４

１００５ ３１０６２ １１０７７ ９３３９ ０３６９ ０３７５ ６３７７ ４５９４ ８——

９４４ ６４６４ １

２０１１２０１２２０１３２０１４２００９２０１０

１３５０ ６１３７０ ０１３７８ ６１３７９ ９—１５４４ ３

５５７ ２５６９ ５５７４ ９５７５ ５８５１ ３８８１ ０８６７ ８８６８ １

３７０ ３１７９ ９

黑龙江

２０１１２０１２２０１３

１５７８ ０１５８０ ３１５８０ ４

８７３ ７５９５ ３

５８７ ４５５８ ３５５６ ５

２７８ ４

２９３ ６３０９ ６３１１ ６

　　资料来源：根据《辽宁省统计年鉴》、《吉林省统计年鉴》、《黑龙江省统计年鉴》和国家统计局统计数据库以及东北三省２０１４年统计公报中相关数据整理计算。

元，累计结余为３４７亿元，与２００５年相比分别增长了４０８％、４６６％和４７７％。吉林省医疗保险基金收入为１２６ ６８亿元，基金支出为１０５ ５７亿元，累计结余为１７８ ０４亿元，与２００５年相比分别增长６０８％、６８７％和９４４％；黑龙江省养老保险基金收入为２１２ ０２亿元，基金支出为１９０ ５８亿元，累计结余为２７３ ７３亿元，与２００５年相比分别增长４０１％、４７３％和７５９％（见表４）。

２０１３年，辽宁省医疗保险基金收入为３４８ ２９亿元，基金支出为３１２ ２４亿

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表４　东北三省医疗保险基金收支状况

单位：亿元

辽宁省

年份２００５２０１１２０１２２０１３

基金收入２５７ ４４３０１ ７６３４８ ２９６８ ５６

基金支出２２７ ９３２７２ １３３１２ ２４５５ １９

累计结余２８１ ３２３１０ ９５３４７ ００６０ １８

基金收入１７ ９８１１７ ７０１２６ ６８９０ ５９

吉林省基金支出１３ ４２６８ ０５１０５ ５７８４ ２４

累计结余１２３ ４７１５６ ９３１７８ ０４１７ ０６

基金收入１６５ ３２１８７ ６９２１２ ０２４２ ３２

黑龙江省基金支出１２９ ７５１６０ ４７１９０ ５８３３ ２４

累计结余２２５ ０８２５２ ３０２７３ ７４３１ ８５

　　资料来源：根据《辽宁省统计年鉴》、《吉林省统计年鉴》、《黑龙江省统计年鉴》和国家统计局统计数据库中相关数据整理计算。

从总体来看，东北三省城镇基本医疗保险逐步建立，参保人数、覆盖范围、基金收支结余都有大幅提升。而且，为方便参保人员异地就医，东北三省开始在局部地区探索异地医保直接结算。例如，２０１５年上半年辽宁省选择沈阳、抚顺、铁岭和盘锦４个城市作为试点开展省内异地住院费用直接结算，该项措施下半年将在辽宁全部展开。但东北三省基本医疗保险仍然实行市级统筹的“属地原则”，较低的统筹层次意味着社会保险风险分散的功能没有完全发挥出来，社会统筹医疗保险基金使用范围过小，不能充分发挥统筹基金的功能。

（三）失业保险

东北地区失业保险的参保人数逐年上升，但覆盖面总体呈现下降趋势，辽宁省失业保险参保人数从２０１０年的６２６ ９０万人上升到２０１３年的６６３ １８万人；吉林省失业保险参保人数从２０１０年的２４５ １０万人上升到２０１３年的２５８ ７９万人；黑龙江省失业保险参保人数从２０１０年的４７２ ９０万人上升到２０１３的４７７ ３６万人（见表５）。失业保险的本质特征在于普遍性，涵盖所有有劳动能力且愿意就业的劳动者，但从东北三省失业保险的数据来看，失业保险覆盖率逐年下降，东北三省失业保险覆盖范围虽然彻底改变了过去那种只限于国有企业的做法，但失业保险制度覆盖面仍然还比较窄，存在覆盖正规就业、不覆盖非正规就业，覆盖城镇、不覆盖农村，国企覆盖面广、其他企业覆盖面窄的问题。

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东北三省城镇社会保险发展研究

表５　东北三省失业保险参保人数情况

单位：万人，％

辽宁

年份

参加失业保险人数

２０１０２０１１２０１２２０１３

６２６ ９０６３２ ３０６６０ ７５６６３ １８

领取失业保险金人数１１ ４０９ ６５７ ４０７ ５５

５０ ７５４６ ９６４７ ００４３ ４２覆盖面

参加失业保险人数２４５ １０２４７ １９２５１ ５５２５８ ７９

吉林领取失业保险金人数７ ８０５ １１４ ５５６ ０３

４２ ４９３８ ５３３６ ３２３１ ８９覆盖面

参加失业保险人数４７２ ９０４７４ ５０４７６ ２１４７７ ３６

黑龙江领取失业保险金人数８ ８０７ ０７７ ６７７ １４

５５ ３８５２ ２１４８ ８３４７ ７８覆盖面

　　资料来源：根据《辽宁省统计年鉴》、《吉林省统计年鉴》、《黑龙江省统计年鉴》和国家统计局统计数据库以及东北三省２０１４年统计公报中相关数据整理计算。

（四）工伤和生育保险

２００３年４月１６日国务院第五次常务会议讨论并原则通过了《工伤保险条例》，从２００４年１月１日起开始实行。工伤保险的功能已不仅仅限于对工伤者给予赔偿，而是把它与工伤前劳动保护和工伤后全面康复结合起来，形成了一套完整的劳动安全保障体系。从东北三省工伤保险发展情况来看，２０１０年辽宁、吉林、黑龙江三省的工伤保险参保人数分别为７３０ ０万人、３００ ５万人和４１５ １万人，到２０１３年参保人数分别增加到８５６ ６６万人、３９２ ０９万人和现逐年下降的趋势。这是由于城镇化速度加快而带来大量外来务工人员，使工４９３ １３万人（见表６）。但从制度覆盖面发展趋势来看，东北三省工伤保险呈伤保险覆盖范围相对狭窄、参保率低，一些流动性很强的灵活就业人员和外来务工人员的保险权益未得到保障，制度覆盖范围拓展速度相对滞后已经成为制约工伤保险发展的重要问题。

从东北三省生育保险制度发展来看，参保人数不断增加，基金收支规模持续增长，在保护生育女职工、维护社会稳定方面该制度发挥了重要的作用。辽宁省生育保险参保人数从２０１０年的５９３ ００万人，发展到２０１３年的７５２ ２５万人；吉林省生育保险参保人数从２０１０年的３１０ ５０万人，发展到２０１３年的３６５ ８６万人；黑龙江省生育保险参保人数从２０１０年的２９０ １０万人，发展到

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东北蓝皮书

２０１３年的３５５ ０６万人。从覆盖面的发展趋势来看，呈现出波动性特征，表明该制度发展的不平衡。

表６　东北三省工伤保险和生育保险参保人数情况

单位：万人，％

工伤保险

省份

年份２０１０

辽宁

２０１１２０１２２０１３２０１０

吉林

２０１１２０１２２０１３２０１０

黑龙江

２０１１２０１２２０１３

参加工伤保险人数７３０ ００７７９ ０９８１９ １４８５６ ６６３００ ５０３３１ ６０３５９ ４１３９２ ０９４１５ １０４５０ ００４７０ ６２４９３ １３

领取工伤保险金人数１０ ００１１ ２６１３ ９６１３ １６３ ７０３ ３１４ ２２５ ２９６ ２０８ １７６ ８４７ ２０

覆盖面５９ ０９５７ ８６５８ ２７５６ ０８５２ １０５１ ６８５１ ９０４８ ３１４８ ６１４９ ５１４８ ２６４９ ３６

参加生育保险人数５９３ ００６６４ ７１７１３ ８６７５２ ２５３１０ ５０３３５ ８８３５０ ３８３６５ ８６２９０ １０３５０ ０５３５３ １３３５５ ０６

生育保险领取生育保险金人数１３ ５０１５ ０９１９ ３８２５ ８６５ ６０６ ６８１１ １７３ ４０３ ５８４ ２２６ ８６９ ３７

覆盖面４８ ００４９ ３６５０ ７８４９ ２５５３ ８３５２ ３５５０ ５９４５ ０８３３ ９７３８ ５２３６ ２１３５ ５４

　　资料来源：根据《辽宁省统计年鉴》、《吉林省统计年鉴》、《黑龙江省统计年鉴》和国家统计局统计数据库中相关数据整理计算。

从基金收支的情况来看，工伤保险和生育保险呈现逐年增长的发展趋势。工伤保险、生育保险基金收支保持平衡，并略有节余。辽宁、吉林和黑龙江２０１３的工伤保险基金结余与２０１０年相比分别增加了７２ ８５％、１８０ ９４％和增加了５６ ８２％、１１９ ７７％和７６ ７２％（见表７）。

１２９ ４７％。辽宁、吉林和黑龙江２０１３的生育保险基金结余与２０１０年相比分别

表７　东北三省工伤保险和生育保险基金收支状况

单位：亿元

省份

年份２０１０

辽宁

２０１１２０１２２０１３

工伤保险

基金收入１５ ４０２７ ８７２６ ７０２５ ３９

基金支出１０ ４０１４ ９６２２ ３１２５ ３０

基金结余２３ ９０３６ ８３４１ ２２４１ ３１

基金收入１０ ６５１３ ２１１２ ３８７ ４０

生育保险基金支出５ ７０６ ９７

基金结余１２ １６１４ １８１３ ３３８ ５０

１１ １８１３ ２３

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东北三省城镇社会保险发展研究

续表

省份

年份２０１０

吉林

２０１１２０１２２０１３２０１０

黑龙江

２０１１２０１２２０１３

工伤保险

基金收入４ ６０８ ６１１１ ５８１１ ６０２５ ０３１８ ９１２１ １２９ ４６

基金支出３ ９０４ ６０８ ５９１２ ７０１６ ６４１８ ７９９ ２０６ ８７

基金结余５ ３０１１ ９０９ ３０

基金收入２ ２０３ ７６４ ７８４ ０３５ ０７５ ７０３ ００２ ８３

生育保险基金支出１ １０２ １１３ １２２ ３７３ ５１４ ０３１ ９０１ ３６

基金结余４ ３０５ ８０７ ７９９ ４５８ ０９１１ ３１９ ６４６ ４０

１４ ８９２５ ４６２７ ７３３０ ０６１３ １０

　　资料来源：根据《辽宁省统计年鉴》、《吉林省统计年鉴》、《黑龙江省统计年鉴》和国家统计局统计数据库中相关数据整理计算。

二　东北三省社会保险发展面临的挑战

东北三省在社会保险体制改革的过程中，在制度设计、管理体制、基金运营、社会化管理等方面，形成了规范的制度体系。可以说，东北三省社会保险制度发展成就显著，但在成绩面前需要充分认识社会保险发展面临的艰巨任务和挑战。

（一）距社会保险的全民普惠目标还有很大距离

仅从东北三省城镇社会保险各险种的覆盖率来看，社会保险距离人人享有社会保障的目标还有很大差距。东北老工业基地在未来新型城镇化进程中，一方面要实现农业转移人口市民化和社会保险制度覆盖问题，另一方面要实现新增劳动力、失业人员的社会保险覆盖的问题。实现城镇基本社会保险全覆盖，社会保障事业将面临长期性、艰巨性的历史重任。

（二）社会保险制度改制成本巨大

在经济体制改革和社会保险制度改革进程中，东北老工业基地关闭、破产企业职工安置与并轨遗留问题，机关事业单位与企业职工社会保险制度并轨问

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东北蓝皮书

题，不同行业、企业职工之间待遇差别问题，要在改革过程中妥善解决。因此，理顺社会保险管理体制，促进社会保险基金征缴体制、社会保险并轨制度建设等任务十分艰巨。

（三）人口老龄化背景下的社会保险基金支付压力考验

东北三省经过养老保险试点，尝试逐步做实个人账户，但人口老龄化的进一步加剧使社会保险费用支出迅速增长，从而使个人账户完全做实的压力增大，社会保险基金“增支”压力增大，应对好压力将成为社会保险制度框架可持续发展的关键所在。

（四）人口红利消失、结构性失业、生育政策调整等复杂的人口问题交织

　　东北三省曾以庞大的青壮年人口形成人口红利，就业人口的不断增加加快

了产业结构调整和经济发展的进程。但由于东北三省人口负增长效应以及劳动

力外流等原因，未来一段时间将会出现劳动力短缺的状况。同时，又由于东北三省缺乏技术工人和高素质人才等原因，造成劳动力结构性失业的状况。东北三省长期保持稳定的低生育水平，在放开单独二胎生育政策之后，生育水平将有所提高，为社会保险费用增加新的支出压力。这些突出问题都将影响劳动力资源结构改革的发展进程，进而影响东北三省社会保险事业和经济社会发展的进程。

三　推动东北三省社会保险改革与发展的对策建议

（一）着眼人口老龄化趋势，重点做好养老保险制度改革与完善

在社会保险的５个险种中，养老保险无疑是最重要的保险之一。东北三省的人口老龄化程度日益加深，完善社会保险制度具有更为重要的现实意义。目前有两个问题亟待解决：一是整合“碎片化”社会保险制度，提高社会养老保险制度的公平性；二是着眼于养老保险基金缺口，多措并举增加养老保险基金供给。从制度整合的可行性上来看，应该加快解决机关事业单位和企业养老

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东北三省城镇社会保险发展研究

保险“双轨制”的步伐，逐步实现“城居保”和“新农保”的有机衔接和对接，为社会保险制度未来一体化创造有利条件。养老保险制度改革应兼顾各个社会阶层的养老权益，把不同群体养老待遇差距水平控制在社会认可的范围之内。同时，还要避免矫枉过正，防止造成新的社会不公，保持养老金水平的适度差距，在社会公平与效率之间寻找最佳契合点。

养老保险基金尽管从当前的情况来看，东北三省养老金暂不存在缺口，但如果从人口老龄化日益严重的趋势来看，东北三省养老保险基金收支存在巨大的潜在缺口。因而，面对即将到来的养老基金巨大需求，应该在不增加参保人员缴费比率的前提下，采取多种措施增加养老保险基金供给。这些措施包括提高养老保险基金的统筹层次。目前来说至少要实现养老保险基金的省级统筹，通过提高统筹层次可以实现养老保险基金调剂使用，避免养老保险基金供给领域出现苦乐不均的现象。措施还包括加快养老金“双轨制”改革，通过养老金“双轨制”改革使机关事业单位人员缴纳养老保险基金，以此增加养老保险基金供给。措施还包括通过划拨部分国有资产的方式增加养老保险基金供给。东北三省养老保险基金供给潜在缺口在很大程度上是由养老保险制度转型等原因造成的，是制度转型的历史欠账，应该由政府来埋单，而埋单的方式就是划拨国有资金和资产填补不足。措施也包括吸引和动员社会组织等对养老保险基金的支持和投入。社会各种力量和资源对养老保险投入也可以增加养老保险基金供给，缓解养老保险基金供求矛盾。

（二）通过政策和资金倾斜等方式解决特殊困难群体参保难题目前，东北三省仍然存在相当规模的参保“特困”群体，这部分群体主要是国有林场等部分国有单位的现职职工。这部分困难群体始终无法参保是影响东北三省社会保险覆盖率提升的一个重要因素。这部分群体未参保的原因十分复杂，实现这部分职工参保除了要加快这些企业改革之外，还要出台相关政策对现有问题予以明晰与解决，如明确已缴费职工如何续保、未缴费退休职工待遇如何保障等，以实现现有社会保险制度与原来保障制度的有机衔接，避免社会保险发展中产生新的不公。对于部分缴费困难企业存在的历史欠账与现实问题，中央和省级财政要给予倾斜和重点支持，对于需要由个人缴费部分，应该根据具体情况给予减免。通过政策和资金的倾斜实现困难职工参加社会保险

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东北蓝皮书

的可持续性，进一步提高东北三省社会保险的覆盖范围，将改革发展成果在更大程度上普惠到社会各个层面。

（三）降低社会保险缴费率，建立低收入者社保缴费减免机制从世界范围来看，我国社会保险总缴费率水平是比较高的，养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险合计缴费率约占职工工资总额的４０％。２０１２年９月１１日《人民日报》发表文章的数据显示，社保缴费率排在４１ ２８％、４０ ９７％、４０ ０９％，中国的社保缴费比例为４０％，排在第五位。而世界前四位的国家是法国、德国、意大利和波兰，其缴费率分别为４２ ５８％、这其中需要职工个人承担的费率又高达１１％（养老保险为８％、医疗保险为东北沈阳、阜新等市调研中发现，很多人有强烈的参保意愿，但受制于经济条２％、失业保险为１％）。较高的缴费率使得低收入群体参保率较低。课题组在件制约只能参加１～２项最低档次的保险，或干脆无力参加保险。对于企业而言，较高的社会保险缴费率降低企业竞争力；对于个人而言，较高的社会保险缴费率增加个人财务支出和负担，影响社会保险参保率。

因而，应该加大政府对于社会保险的财政投入力度，降低社会保险缴费比率。从世界的范围来看，发达国家正逐步加大对参保困难群体社会保险缴费的减免力度。近年来，我国的社会保障覆盖范围和保障水平均有较大幅度提升，社会保障制度发展迅速，然而我国的收入分配差距却不降反升，社会保障制度并没有充分发挥应有的收入分配差距调节作用。这其中一个重要的原因是社会保险没有系统的针对贫困人口的减免政策，抑制了社会保障再分配效应的发挥。因此，无论是从社会保险国际发展经验来看，还是从扩大社会保险覆盖面、增加社会保障普惠程度来看，我国在降低社会保险缴费比率的同时，还应该建立低收入者社会保险缴费的减免机制。在我国已经跃居世界第二大经济体、人均ＧＤＰ水平突破５０００美元的情况下，建立低收入者社会保险缴费减免机制的时机已经成熟。

（四）进一步完善社会保险制度，提高制度设计的科学性

在我国，社会保险制度是作为国企改革配套措施而出台的，当时针对的只是城镇职工，目的是保障城镇职工的权益，确保国企改革顺利进行，因此其在２８２

东北三省城镇社会保险发展研究

设计之初缺乏长期规划，具有明显的应急性和被动性特征。随着人们对于社会保险功能与作用认识的不断提高，原社会保险制度设计中存在的弊端也不断显现。仅从制度覆盖的群体来看，迄今为止，它对于城镇灵活就业人员的保障仍然是不全面不充分的。虽然近年来，随着灵活就业人员社会保险问题日渐突出，国家对社会保险制度进行了调整，逐步将灵活就业人员全部纳入社会保险对象范畴，但制度覆盖范围方面仍有缺陷。例如，２０１２年实施的《生育保险办法》将覆盖范围扩大到有雇主的社会组织，然而扩大后的覆盖范围并没有将无雇主的个体工商户、家政服务人员等包括在内。这种将无雇主的灵活就业人员排斥在生育保险之外的做法是不妥的。可以说，我国社会保险在覆盖群体上还需要具有中长期的战略眼光，应该适应社会阶层结构变化涵盖社会各类人群。从提高制度设计的科学性角度来看，社会保险还应该做好城乡社会保险的衔接与统筹、社会保险关系的转移接续以及社会保险与商业保险的衔接等问题。当然，这些问题解决不能一蹴而就，必然经历一个较为长期的过程。参考文献

王国辉：《英日韩三国社会保险个人缴费减免政策及启示》，《北京航空航天大学学报》（社会科学版）２０１４年第７期。

才国斌等：《吉林省国有林场职工社会保险问题调查报告》，《林业经济》２０１５年第３期。高文书、高梅：《城镇灵活就业农民工社会保险问题研究》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）２０１５年第５期。

２８３

东北三省城镇社会保险发展研究

２６

东北三省城镇社会保险发展研究

∗王磊　闫琳琳∗

∗

摘　要：２０１４年，东北三省的城镇社会保险步入加速发展时期，制度的公平性水平显著提高。研究发现，东北三省城镇社会保险的参保人数、覆盖范围及基金收支结余都有大幅提升。但也存在社会保险基金统筹层次低、覆盖范围有盲点、个别险种覆盖范围偏小且各年波动较大等问题。展望未来，面对人口老龄化和复杂的人口等问题，全民普惠目标差距大、社会保险制度改革成本高、人口老龄化背景下社会保险基金支付压力大、复杂的人口问题交织增加社会保险改革难度等问题将更加突出。基于此，本研究提出促进东北三省城镇社会保险发展需要着眼人口老龄化加深的趋势，重点做好养老保险制度改革与完善；通过政策和资金倾斜等方式解决特殊困难群体参保难题；降低社会保险缴费率，建立低收入者社保缴费减免机制；进一步完善社会保险制度，提高制度设计的科学性等。

城镇社会保险　覆盖范围　统筹层次

关键词：

∗本报告是国家社会科学基金项目“基于收入再分配的养老保险全国统筹实现路径研究”（项目

编号：１５ＣＲＫ００１）及辽宁省社科联课题“辽宁养老保险制度城乡统筹发展的对策研究”（项目编号：２０１５ｌｓｌｋｔｚｉｓｈｘ－０３）的部分研究成果。

∗∗王磊，辽宁社会科学院社会学研究所所长、研究员，研究方向为社会保障；闫琳琳，辽宁社

会科学院社会学研究所助理研究员，博士，研究方向为人口与社会保障。

２７１

东北蓝皮书

作为社会保障制度的重要组成部分，社会保险通过强制参保的方式为符合给付条件者提供收入或补偿。１９５１年，政务院颁布《劳动保护条例》意味着我国社会保险体系正式建立，其内容涵盖退休、医疗、疾病、负伤、生育、死亡和待业等。２０世纪８０年代中期，我国从具体项目入手开始对社会保险制度进行改革。随着改革开放的深入，作为老工业基地———东北三省在面临就业压力、人口老龄化等严峻挑战过程中，建立和完善社会保险事业显得尤为重要，从２００１年开始，国务院首先在辽宁省开展为期三年的完善社会保障体系试点，设立个人账户，该试点的核心工作是“做小做实”。之后，国家将社保试点范围又扩大到吉林和黑龙江两省，试点于２００５年结束。吉林和黑龙江两省社保试点与辽宁不同之处是分阶段做实个人账户，并且利用政策激励措施提高居民缴纳社会保险费的积极性。东北三省社会保障试点取得一定成效，试点结束后，我国社会保障制度改革进入全面开展阶段。目前，东北三省社会保险制度已进入了全面覆盖、加速发展的新阶段。特别是，在国家有关政策推动下，东北三省企业退休人员养老金水平持续上升，与此同时，机关事业单位养老保险制度改革日趋深入，养老金“双轨制”问题正破冰前行。社会保险正在向着“给同类人以同样权利和待遇，将不同类人的待遇差别控制在社会公认合理范围之内”更高的公平性水平迈进。

一　东北三省改革进程中的社会保险建设情况

社会保险制度发展与完善使得东北三省社会保险覆盖范围不断扩大，社会保险待遇水平不断提升，人民群众分享了更多的经济发展成果。但在经济新常态下，人口老龄化加剧、新型城镇化发展、农业转移人口市民化进程加快、就业结构性矛盾突出等问题的存在，使社会保险事业仍需不断进行深化改革，建立更完善、更公平可持续的社会保险制度，扩大保险覆盖范围，提高保险水平，使广大人民老有所养、病有所医、失有所补、伤有所助。

（一）养老保险

在总结东北三省试点经验的基础上，２００５年国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，将城镇企业职工基本养老保险的覆盖面进一

２７２

东北三省城镇社会保险发展研究

步扩大到个体工商户和灵活就业人员，调整个人账户规模和基本养老金计发办法，扩大做实个人账户的试点，建立基本养老金正常调整机制，并加快提高统筹层次，实现省级统筹。东北三省养老保险事业通过不断完善养老保险制度，使制度覆盖面逐步扩大，建立了多层次的养老保障体系。至２０１４年年末，辽宁省参加城镇基本养老保险人数为１７６８万人，比２００５年增加５７４ ５万人，增长４８ １４％；吉林省参加城镇基本养老保险人数为６７６ ８万人，比２００５年增加２２０ ８６万人，增长４８ ４４％；黑龙江省２０１３年参加城镇基本养老保险人数为１０６２ ０６万人，比２００５年增加２９２ ６６万人，增长３８ ０４％（见表１）。

表１　东北三省城镇基本养老保险覆盖面

单位：万人，％

年份２００５２０１０２０１１２０１２２０１３２０１４

参保人数

辽宁１１９３ ５０１４９６ ９０１５５６ ６１１６０９ ２４１７２９ ４７１７６８ ００

吉林４５５ ９４５９９ ５０６１７ ４７６３２ １８６５５ １９６７６ ８０

黑龙江７６９ ４０９５２ ２０１０１２ ９９１０６２ ０６—９８１ ０２

辽宁４８ １６５５ ０９５５ ４５５５ ８６５９ ２９６０ ０５

覆盖面吉林３１ ９７４０ ９２４２ ０６４２ ８０４３ ９４４４ ８５

黑龙江３７ ９４４４ ６２４５ ２９４６ ４２４８ ２５—

　　资料来源：根据《辽宁省统计年鉴》、《吉林省统计年鉴》、《黑龙江省统计年鉴》和国家统计局统计数据库以及东北三省２０１４年统计公报中相关数据整理计算。

累计结余为１２２６ ６亿元；吉林省养老保险基金收入为４６２ ７５亿元，支出为４４８ １８亿元，累计结余为４２１ ６３元；黑龙江省养老保险基金收入为８４５ ５５亿元，支出为８８５ ９９亿元，累计结余为４２９ ４７亿元（见表２）。

根据东北三省养老保险制度改革试点经验，以及养老保险基金省级统筹的基本要求，目前东北三省基本养老保险实行省级统筹，但由于基金管理的调度使用、计发办法、业务流程等原因，东三省尚未完全实现基本养老保险省级统

２０１３年辽宁省养老保险基金收入为１４２２ ２２亿元，支出为１２５１ ０９亿元，

筹要求的“六个统一”。为建立和完善长期稳定的养老保障机制，养老保险从省级统筹过渡到全国统筹是统筹层次发展的必然。

２７３

东北蓝皮书

表２　东北三省养老保险基金收支状况

单位：亿元

辽宁省

年份

基金收入

２０００２００５２０１０２０１１２０１２２０１３

１８１ ２８３５３ ９４１０３８ ９８１２１２ ３０１４２２ ２２８３４ １０

基金支出１６６ １７２８７ １９７５５ ８０１０５２ ５７１２５１ ０９８８３ １４

累计结余　１５ １１２３４ ８６７３９ ３０１０５４ ８７１２２６ ６０８９５ １４

基金收入６３ ５９

吉林省基金支出５８ ８７

累计结余　４ ７２

基金收入１０４ ４７２０９ ３３５２４ １０５９１ ９２７２０ １５８４５ ５５

黑龙江省基金支出１００ ３５１６７ ２５５００ １０６０３ ９４７１７ ２２８８５ ９９

累计结余　４ １２

１４８ ０４２８９ ８０３９０ ５８４６２ ７５３５０ ４０

１００ ７８２５２ ８０３７７ ６０４４８ １８３０８ １２

１０１ ４９３５１ ８０３９４ ０８４０７ ０６４２１ ６３

１１４ ８６４７９ ００４６６ ９８４６９ ９１４２９ ４７

　　资料来源：根据《辽宁省统计年鉴》、《吉林省统计年鉴》、《黑龙江省统计年鉴》和国家统计局统计数据库中相关数据整理计算。

（二）医疗保险

东北三省城镇医疗保险制度改革试点最早始于２００１年辽宁试点，之后推广至吉林、黑龙江试点，对于医疗保险模式、缴费与给付标准等进行了一系列改革。至２０１４年末，辽宁省参加城镇基本医疗保险的人数为２３８７ ２万人，覆盖面为８１ ０９％，比２００９年增加了４９１ ６万人，增长２５ ９３％；其中，辽宁省城镇职工基本医疗保险参保人数为１６４９ ２万人，城镇居民基本医疗保险参保人数达到７３８万人，覆盖面分别达到５６ ０２％和２５ ０７％。

９１ ４４％，比２００９年增加了１３７ １万人，增长１１ ０３％；其中，吉林省城镇职工基本医疗保险参保人数为５７５ ５万人，城镇居民基本医疗保险参保人数达到８０４ ４万人，覆盖面分别达到３８ １４％和５３ ３１％。

２０１４年，吉林省参加城镇基本医疗保险的人数为１３７９ ９万人，覆盖面为

为７１ ０６％，比２００９年增加了３６ １万人，增长２ ３４％；其中，黑龙江省城镇职工基本医疗保险参保人数为８６８ １万人，城镇居民基本医疗保险参保人数达到７１２ ３万人，覆盖面分别为３９ ０３％和３２ ０３％（见表３）。

２０１３年，黑龙江省参加城镇基本医疗保险的人数为１５８０ ４万人，覆盖面

２７４

东北三省城镇社会保险发展研究

表３　东北三省医疗保险参保人数情况

单位：万人

城镇基本

省份

年份

医疗保险参保人数

２００９２０１１２０１２２０１３２００９２０１０

吉林

２０１４２０１０

１８９５ ６２１２０ １２２５１ ９２３３３ ３１２４２ ８—２３８７ ２—

城镇职工基本医疗保险参保人数１３４７ ０

城镇在岗职工基本医疗保险参保人数９０２ ６

城镇退休人员基本医疗保险参保人数４４４ ５４９４ １５２４ ８５４６ ９１４７ ４１８８ ２１９４ ０１９７ ５２５６ ５——

城镇居民基本医疗保险参保人数５４８ ６６２０ ７６６４ ９７３８ ０—７０８ ５７５６ ４７９３ ４８００ ５８０４ ４—８０３ ７６９３ ０６９７ ０７１２ ５７１２ ３—

１４０８ ７

辽宁

１４９９ ４１５８７ ０１６２４ ８１６４９ ２５５０ １４８６ ４

１００５ ３１０６２ １１０７７ ９３３９ ０３６９ ０３７５ ６３７７ ４５９４ ８——

９４４ ６４６４ １

２０１１２０１２２０１３２０１４２００９２０１０

１３５０ ６１３７０ ０１３７８ ６１３７９ ９—１５４４ ３

５５７ ２５６９ ５５７４ ９５７５ ５８５１ ３８８１ ０８６７ ８８６８ １

３７０ ３１７９ ９

黑龙江

２０１１２０１２２０１３

１５７８ ０１５８０ ３１５８０ ４

８７３ ７５９５ ３

５８７ ４５５８ ３５５６ ５

２７８ ４

２９３ ６３０９ ６３１１ ６

　　资料来源：根据《辽宁省统计年鉴》、《吉林省统计年鉴》、《黑龙江省统计年鉴》和国家统计局统计数据库以及东北三省２０１４年统计公报中相关数据整理计算。

元，累计结余为３４７亿元，与２００５年相比分别增长了４０８％、４６６％和４７７％。吉林省医疗保险基金收入为１２６ ６８亿元，基金支出为１０５ ５７亿元，累计结余为１７８ ０４亿元，与２００５年相比分别增长６０８％、６８７％和９４４％；黑龙江省养老保险基金收入为２１２ ０２亿元，基金支出为１９０ ５８亿元，累计结余为２７３ ７３亿元，与２００５年相比分别增长４０１％、４７３％和７５９％（见表４）。

２０１３年，辽宁省医疗保险基金收入为３４８ ２９亿元，基金支出为３１２ ２４亿

２７５

东北蓝皮书

表４　东北三省医疗保险基金收支状况

单位：亿元

辽宁省

年份２００５２０１１２０１２２０１３

基金收入２５７ ４４３０１ ７６３４８ ２９６８ ５６

基金支出２２７ ９３２７２ １３３１２ ２４５５ １９

累计结余２８１ ３２３１０ ９５３４７ ００６０ １８

基金收入１７ ９８１１７ ７０１２６ ６８９０ ５９

吉林省基金支出１３ ４２６８ ０５１０５ ５７８４ ２４

累计结余１２３ ４７１５６ ９３１７８ ０４１７ ０６

基金收入１６５ ３２１８７ ６９２１２ ０２４２ ３２

黑龙江省基金支出１２９ ７５１６０ ４７１９０ ５８３３ ２４

累计结余２２５ ０８２５２ ３０２７３ ７４３１ ８５

　　资料来源：根据《辽宁省统计年鉴》、《吉林省统计年鉴》、《黑龙江省统计年鉴》和国家统计局统计数据库中相关数据整理计算。

从总体来看，东北三省城镇基本医疗保险逐步建立，参保人数、覆盖范围、基金收支结余都有大幅提升。而且，为方便参保人员异地就医，东北三省开始在局部地区探索异地医保直接结算。例如，２０１５年上半年辽宁省选择沈阳、抚顺、铁岭和盘锦４个城市作为试点开展省内异地住院费用直接结算，该项措施下半年将在辽宁全部展开。但东北三省基本医疗保险仍然实行市级统筹的“属地原则”，较低的统筹层次意味着社会保险风险分散的功能没有完全发挥出来，社会统筹医疗保险基金使用范围过小，不能充分发挥统筹基金的功能。

（三）失业保险

东北地区失业保险的参保人数逐年上升，但覆盖面总体呈现下降趋势，辽宁省失业保险参保人数从２０１０年的６２６ ９０万人上升到２０１３年的６６３ １８万人；吉林省失业保险参保人数从２０１０年的２４５ １０万人上升到２０１３年的２５８ ７９万人；黑龙江省失业保险参保人数从２０１０年的４７２ ９０万人上升到２０１３的４７７ ３６万人（见表５）。失业保险的本质特征在于普遍性，涵盖所有有劳动能力且愿意就业的劳动者，但从东北三省失业保险的数据来看，失业保险覆盖率逐年下降，东北三省失业保险覆盖范围虽然彻底改变了过去那种只限于国有企业的做法，但失业保险制度覆盖面仍然还比较窄，存在覆盖正规就业、不覆盖非正规就业，覆盖城镇、不覆盖农村，国企覆盖面广、其他企业覆盖面窄的问题。

２７６

东北三省城镇社会保险发展研究

表５　东北三省失业保险参保人数情况

单位：万人，％

辽宁

年份

参加失业保险人数

２０１０２０１１２０１２２０１３

６２６ ９０６３２ ３０６６０ ７５６６３ １８

领取失业保险金人数１１ ４０９ ６５７ ４０７ ５５

５０ ７５４６ ９６４７ ００４３ ４２覆盖面

参加失业保险人数２４５ １０２４７ １９２５１ ５５２５８ ７９

吉林领取失业保险金人数７ ８０５ １１４ ５５６ ０３

４２ ４９３８ ５３３６ ３２３１ ８９覆盖面

参加失业保险人数４７２ ９０４７４ ５０４７６ ２１４７７ ３６

黑龙江领取失业保险金人数８ ８０７ ０７７ ６７７ １４

５５ ３８５２ ２１４８ ８３４７ ７８覆盖面

　　资料来源：根据《辽宁省统计年鉴》、《吉林省统计年鉴》、《黑龙江省统计年鉴》和国家统计局统计数据库以及东北三省２０１４年统计公报中相关数据整理计算。

（四）工伤和生育保险

２００３年４月１６日国务院第五次常务会议讨论并原则通过了《工伤保险条例》，从２００４年１月１日起开始实行。工伤保险的功能已不仅仅限于对工伤者给予赔偿，而是把它与工伤前劳动保护和工伤后全面康复结合起来，形成了一套完整的劳动安全保障体系。从东北三省工伤保险发展情况来看，２０１０年辽宁、吉林、黑龙江三省的工伤保险参保人数分别为７３０ ０万人、３００ ５万人和４１５ １万人，到２０１３年参保人数分别增加到８５６ ６６万人、３９２ ０９万人和现逐年下降的趋势。这是由于城镇化速度加快而带来大量外来务工人员，使工４９３ １３万人（见表６）。但从制度覆盖面发展趋势来看，东北三省工伤保险呈伤保险覆盖范围相对狭窄、参保率低，一些流动性很强的灵活就业人员和外来务工人员的保险权益未得到保障，制度覆盖范围拓展速度相对滞后已经成为制约工伤保险发展的重要问题。

从东北三省生育保险制度发展来看，参保人数不断增加，基金收支规模持续增长，在保护生育女职工、维护社会稳定方面该制度发挥了重要的作用。辽宁省生育保险参保人数从２０１０年的５９３ ００万人，发展到２０１３年的７５２ ２５万人；吉林省生育保险参保人数从２０１０年的３１０ ５０万人，发展到２０１３年的３６５ ８６万人；黑龙江省生育保险参保人数从２０１０年的２９０ １０万人，发展到

２７７

东北蓝皮书

２０１３年的３５５ ０６万人。从覆盖面的发展趋势来看，呈现出波动性特征，表明该制度发展的不平衡。

表６　东北三省工伤保险和生育保险参保人数情况

单位：万人，％

工伤保险

省份

年份２０１０

辽宁

２０１１２０１２２０１３２０１０

吉林

２０１１２０１２２０１３２０１０

黑龙江

２０１１２０１２２０１３

参加工伤保险人数７３０ ００７７９ ０９８１９ １４８５６ ６６３００ ５０３３１ ６０３５９ ４１３９２ ０９４１５ １０４５０ ００４７０ ６２４９３ １３

领取工伤保险金人数１０ ００１１ ２６１３ ９６１３ １６３ ７０３ ３１４ ２２５ ２９６ ２０８ １７６ ８４７ ２０

覆盖面５９ ０９５７ ８６５８ ２７５６ ０８５２ １０５１ ６８５１ ９０４８ ３１４８ ６１４９ ５１４８ ２６４９ ３６

参加生育保险人数５９３ ００６６４ ７１７１３ ８６７５２ ２５３１０ ５０３３５ ８８３５０ ３８３６５ ８６２９０ １０３５０ ０５３５３ １３３５５ ０６

生育保险领取生育保险金人数１３ ５０１５ ０９１９ ３８２５ ８６５ ６０６ ６８１１ １７３ ４０３ ５８４ ２２６ ８６９ ３７

覆盖面４８ ００４９ ３６５０ ７８４９ ２５５３ ８３５２ ３５５０ ５９４５ ０８３３ ９７３８ ５２３６ ２１３５ ５４

　　资料来源：根据《辽宁省统计年鉴》、《吉林省统计年鉴》、《黑龙江省统计年鉴》和国家统计局统计数据库中相关数据整理计算。

从基金收支的情况来看，工伤保险和生育保险呈现逐年增长的发展趋势。工伤保险、生育保险基金收支保持平衡，并略有节余。辽宁、吉林和黑龙江２０１３的工伤保险基金结余与２０１０年相比分别增加了７２ ８５％、１８０ ９４％和增加了５６ ８２％、１１９ ７７％和７６ ７２％（见表７）。

１２９ ４７％。辽宁、吉林和黑龙江２０１３的生育保险基金结余与２０１０年相比分别

表７　东北三省工伤保险和生育保险基金收支状况

单位：亿元

省份

年份２０１０

辽宁

２０１１２０１２２０１３

工伤保险

基金收入１５ ４０２７ ８７２６ ７０２５ ３９

基金支出１０ ４０１４ ９６２２ ３１２５ ３０

基金结余２３ ９０３６ ８３４１ ２２４１ ３１

基金收入１０ ６５１３ ２１１２ ３８７ ４０

生育保险基金支出５ ７０６ ９７

基金结余１２ １６１４ １８１３ ３３８ ５０

１１ １８１３ ２３

２７８

东北三省城镇社会保险发展研究

续表

省份

年份２０１０

吉林

２０１１２０１２２０１３２０１０

黑龙江

２０１１２０１２２０１３

工伤保险

基金收入４ ６０８ ６１１１ ５８１１ ６０２５ ０３１８ ９１２１ １２９ ４６

基金支出３ ９０４ ６０８ ５９１２ ７０１６ ６４１８ ７９９ ２０６ ８７

基金结余５ ３０１１ ９０９ ３０

基金收入２ ２０３ ７６４ ７８４ ０３５ ０７５ ７０３ ００２ ８３

生育保险基金支出１ １０２ １１３ １２２ ３７３ ５１４ ０３１ ９０１ ３６

基金结余４ ３０５ ８０７ ７９９ ４５８ ０９１１ ３１９ ６４６ ４０

１４ ８９２５ ４６２７ ７３３０ ０６１３ １０

　　资料来源：根据《辽宁省统计年鉴》、《吉林省统计年鉴》、《黑龙江省统计年鉴》和国家统计局统计数据库中相关数据整理计算。

二　东北三省社会保险发展面临的挑战

东北三省在社会保险体制改革的过程中，在制度设计、管理体制、基金运营、社会化管理等方面，形成了规范的制度体系。可以说，东北三省社会保险制度发展成就显著，但在成绩面前需要充分认识社会保险发展面临的艰巨任务和挑战。

（一）距社会保险的全民普惠目标还有很大距离

仅从东北三省城镇社会保险各险种的覆盖率来看，社会保险距离人人享有社会保障的目标还有很大差距。东北老工业基地在未来新型城镇化进程中，一方面要实现农业转移人口市民化和社会保险制度覆盖问题，另一方面要实现新增劳动力、失业人员的社会保险覆盖的问题。实现城镇基本社会保险全覆盖，社会保障事业将面临长期性、艰巨性的历史重任。

（二）社会保险制度改制成本巨大

在经济体制改革和社会保险制度改革进程中，东北老工业基地关闭、破产企业职工安置与并轨遗留问题，机关事业单位与企业职工社会保险制度并轨问

２７９

东北蓝皮书

题，不同行业、企业职工之间待遇差别问题，要在改革过程中妥善解决。因此，理顺社会保险管理体制，促进社会保险基金征缴体制、社会保险并轨制度建设等任务十分艰巨。

（三）人口老龄化背景下的社会保险基金支付压力考验

东北三省经过养老保险试点，尝试逐步做实个人账户，但人口老龄化的进一步加剧使社会保险费用支出迅速增长，从而使个人账户完全做实的压力增大，社会保险基金“增支”压力增大，应对好压力将成为社会保险制度框架可持续发展的关键所在。

（四）人口红利消失、结构性失业、生育政策调整等复杂的人口问题交织

　　东北三省曾以庞大的青壮年人口形成人口红利，就业人口的不断增加加快

了产业结构调整和经济发展的进程。但由于东北三省人口负增长效应以及劳动

力外流等原因，未来一段时间将会出现劳动力短缺的状况。同时，又由于东北三省缺乏技术工人和高素质人才等原因，造成劳动力结构性失业的状况。东北三省长期保持稳定的低生育水平，在放开单独二胎生育政策之后，生育水平将有所提高，为社会保险费用增加新的支出压力。这些突出问题都将影响劳动力资源结构改革的发展进程，进而影响东北三省社会保险事业和经济社会发展的进程。

三　推动东北三省社会保险改革与发展的对策建议

（一）着眼人口老龄化趋势，重点做好养老保险制度改革与完善

在社会保险的５个险种中，养老保险无疑是最重要的保险之一。东北三省的人口老龄化程度日益加深，完善社会保险制度具有更为重要的现实意义。目前有两个问题亟待解决：一是整合“碎片化”社会保险制度，提高社会养老保险制度的公平性；二是着眼于养老保险基金缺口，多措并举增加养老保险基金供给。从制度整合的可行性上来看，应该加快解决机关事业单位和企业养老

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东北三省城镇社会保险发展研究

保险“双轨制”的步伐，逐步实现“城居保”和“新农保”的有机衔接和对接，为社会保险制度未来一体化创造有利条件。养老保险制度改革应兼顾各个社会阶层的养老权益，把不同群体养老待遇差距水平控制在社会认可的范围之内。同时，还要避免矫枉过正，防止造成新的社会不公，保持养老金水平的适度差距，在社会公平与效率之间寻找最佳契合点。

养老保险基金尽管从当前的情况来看，东北三省养老金暂不存在缺口，但如果从人口老龄化日益严重的趋势来看，东北三省养老保险基金收支存在巨大的潜在缺口。因而，面对即将到来的养老基金巨大需求，应该在不增加参保人员缴费比率的前提下，采取多种措施增加养老保险基金供给。这些措施包括提高养老保险基金的统筹层次。目前来说至少要实现养老保险基金的省级统筹，通过提高统筹层次可以实现养老保险基金调剂使用，避免养老保险基金供给领域出现苦乐不均的现象。措施还包括加快养老金“双轨制”改革，通过养老金“双轨制”改革使机关事业单位人员缴纳养老保险基金，以此增加养老保险基金供给。措施还包括通过划拨部分国有资产的方式增加养老保险基金供给。东北三省养老保险基金供给潜在缺口在很大程度上是由养老保险制度转型等原因造成的，是制度转型的历史欠账，应该由政府来埋单，而埋单的方式就是划拨国有资金和资产填补不足。措施也包括吸引和动员社会组织等对养老保险基金的支持和投入。社会各种力量和资源对养老保险投入也可以增加养老保险基金供给，缓解养老保险基金供求矛盾。

（二）通过政策和资金倾斜等方式解决特殊困难群体参保难题目前，东北三省仍然存在相当规模的参保“特困”群体，这部分群体主要是国有林场等部分国有单位的现职职工。这部分困难群体始终无法参保是影响东北三省社会保险覆盖率提升的一个重要因素。这部分群体未参保的原因十分复杂，实现这部分职工参保除了要加快这些企业改革之外，还要出台相关政策对现有问题予以明晰与解决，如明确已缴费职工如何续保、未缴费退休职工待遇如何保障等，以实现现有社会保险制度与原来保障制度的有机衔接，避免社会保险发展中产生新的不公。对于部分缴费困难企业存在的历史欠账与现实问题，中央和省级财政要给予倾斜和重点支持，对于需要由个人缴费部分，应该根据具体情况给予减免。通过政策和资金的倾斜实现困难职工参加社会保险

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东北蓝皮书

的可持续性，进一步提高东北三省社会保险的覆盖范围，将改革发展成果在更大程度上普惠到社会各个层面。

（三）降低社会保险缴费率，建立低收入者社保缴费减免机制从世界范围来看，我国社会保险总缴费率水平是比较高的，养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险合计缴费率约占职工工资总额的４０％。２０１２年９月１１日《人民日报》发表文章的数据显示，社保缴费率排在４１ ２８％、４０ ９７％、４０ ０９％，中国的社保缴费比例为４０％，排在第五位。而世界前四位的国家是法国、德国、意大利和波兰，其缴费率分别为４２ ５８％、这其中需要职工个人承担的费率又高达１１％（养老保险为８％、医疗保险为东北沈阳、阜新等市调研中发现，很多人有强烈的参保意愿，但受制于经济条２％、失业保险为１％）。较高的缴费率使得低收入群体参保率较低。课题组在件制约只能参加１～２项最低档次的保险，或干脆无力参加保险。对于企业而言，较高的社会保险缴费率降低企业竞争力；对于个人而言，较高的社会保险缴费率增加个人财务支出和负担，影响社会保险参保率。

因而，应该加大政府对于社会保险的财政投入力度，降低社会保险缴费比率。从世界的范围来看，发达国家正逐步加大对参保困难群体社会保险缴费的减免力度。近年来，我国的社会保障覆盖范围和保障水平均有较大幅度提升，社会保障制度发展迅速，然而我国的收入分配差距却不降反升，社会保障制度并没有充分发挥应有的收入分配差距调节作用。这其中一个重要的原因是社会保险没有系统的针对贫困人口的减免政策，抑制了社会保障再分配效应的发挥。因此，无论是从社会保险国际发展经验来看，还是从扩大社会保险覆盖面、增加社会保障普惠程度来看，我国在降低社会保险缴费比率的同时，还应该建立低收入者社会保险缴费的减免机制。在我国已经跃居世界第二大经济体、人均ＧＤＰ水平突破５０００美元的情况下，建立低收入者社会保险缴费减免机制的时机已经成熟。

（四）进一步完善社会保险制度，提高制度设计的科学性

在我国，社会保险制度是作为国企改革配套措施而出台的，当时针对的只是城镇职工，目的是保障城镇职工的权益，确保国企改革顺利进行，因此其在２８２

东北三省城镇社会保险发展研究

设计之初缺乏长期规划，具有明显的应急性和被动性特征。随着人们对于社会保险功能与作用认识的不断提高，原社会保险制度设计中存在的弊端也不断显现。仅从制度覆盖的群体来看，迄今为止，它对于城镇灵活就业人员的保障仍然是不全面不充分的。虽然近年来，随着灵活就业人员社会保险问题日渐突出，国家对社会保险制度进行了调整，逐步将灵活就业人员全部纳入社会保险对象范畴，但制度覆盖范围方面仍有缺陷。例如，２０１２年实施的《生育保险办法》将覆盖范围扩大到有雇主的社会组织，然而扩大后的覆盖范围并没有将无雇主的个体工商户、家政服务人员等包括在内。这种将无雇主的灵活就业人员排斥在生育保险之外的做法是不妥的。可以说，我国社会保险在覆盖群体上还需要具有中长期的战略眼光，应该适应社会阶层结构变化涵盖社会各类人群。从提高制度设计的科学性角度来看，社会保险还应该做好城乡社会保险的衔接与统筹、社会保险关系的转移接续以及社会保险与商业保险的衔接等问题。当然，这些问题解决不能一蹴而就，必然经历一个较为长期的过程。参考文献

王国辉：《英日韩三国社会保险个人缴费减免政策及启示》，《北京航空航天大学学报》（社会科学版）２０１４年第７期。

才国斌等：《吉林省国有林场职工社会保险问题调查报告》，《林业经济》２０１５年第３期。高文书、高梅：《城镇灵活就业农民工社会保险问题研究》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）２０１５年第５期。

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