浅析立法与行政执法的关系
罗惠琼 ( 西北政法大学行政法学院 710063)
内容摘要： 立法者的立法目的与意图决定了行政执法者必须按照具体的法律规定来执法, 否则, 该执法可能会违反法律。行政执法的程序公正会突显立法的正义性。同时, 当法律未规定的情况出现时, 行政执法者应该能享有特权, 由他根据公众福利和利益的需要来进行灵活处理。本文试图探讨二者的关系。 关键词：立法; 行政执法; 程序公正; 正义
立法权是指享有权利来指导怎样运用国家的力量来保障这个社会及其成员的权力。立法权因其角色和地位的特殊性而被严格限制着, 立法者的意图是为公众谋福利, 他们不是攫取权力, 使他们自己免于服从他们所制定的法律, 而是在制定法律的时候, 以大众的利益和福利出发, 因而如何公正客观的行使好立法权则是立法者必须考虑的问题。执法是行政机关最主要的事务, 执法机关按照立法者的立法意图和具体法律的规定执法。行政执法最能体现行政权的性质和功能, 行政和行政权的主要功能就是执行国家法律、法令, 行政机关也就是执法机关。英国早起空想社会主义者温斯莱认为: ! 严格执法是政府的真正生命。
可见, 执法特别是行政执法对于实现法制行政具有重要的价值和作用。如何把立法者所立的法和执法机关的执法情况联系起来, 如何处理好二者的关系却是难题。二者的关系过于分散, 则可能使立法与执法相偏离, 出现各自管各自的场面, 即执法者不按照立法者所制定的法律法规执法; 但是, 二者的关系过于介入和融合, 则会出现执法跟着立法走的现象, 由立法者掌管一切, 而执法者则可能只是命令式的服从和执行。结合笔者在实践过程中碰到的问题, 本文试图探讨立法与行政执法之间的关系等问题。
一、行政执法必须遵守立法者的意图和法律法规的规定
立法权是人们赋予的, 是代表大部分民众的利益和表达民意的, 立法的最终目的是为了保护民众的合法权益。立法者应该遵循制定善法, 遵循民意的法。行政机关必须遵循具体的立法指令, 这一要求不仅可以借助于更高层次的权威以使行政行为合法化, 而且可以防止政府官员假公济私, 利用政府及其来发泄个人的偏见和情绪。执行机关的经常存在是绝对必要的, 执行所制定的法律是长期需要的。行政机关只能依照立法指令来行使立法机关授予的权力, 如果对行政
机关的有效限制能够落于现实而非止于理论, 行政程序的设计宗旨就必须是促进行政机关准确地、不偏不倚地、合理地适用立法指令于特定案件或各类案件。很明显, 立法者在制定法律的时候做出实体方面的规定是有它的实质意义的, 即从实体上保护行政相对人的权利。
加强行政执法是目前行政机关的紧迫任务之一, 特别是在全面推进依法行政、加快法治政府建设的背景下, 行政执法与行政立法的关系就更受大家的关注。而在现实中, 执法与立法有脱节或者不完全符合法律规定的现象, 那么, 这就折射出行政机关对执法依据的理解与立法本意之间关系的问题。目前, 我国普遍法治水平不高, 人们不会揪着执法机关的某些法律的适用或者书写来说问题。这种情况下, 就必须限制行政执法机关做到执法公正。执法机关在执行法律的时候, 应该严格依照法律的规定, 这就是执法是立法的体现。
二、行政执法的程序公正性体现法律的正义
程序正义视为! 看得见的正义∀。正义不仅应得到实现, 而且要以人们看得见的方式加以实现( Justice must not only be done, but must be seen to be done) , 用最通俗的语言解释, 这句格言的意思是说, 案件不仅要判得正确、公平, 并完全符合实体法的规定和精神, 而且还应当使人感受到判决过程的公平性和合理性。我们也可以理解所谓的“看得见的正义” , 实质上就是指裁判过程的公平, 法律程序 ( 相对于实体结论而言) 的正义。换句话说, 司法机构对一个案件的判决, 即使非常公正、合理、合法, 也还是不够的; 要使裁判结论得到人们的普遍认可,裁判者必须确保判决过程符合公正、正义的要求。立法者为什么要制定法律程序, 并要求大家遵守法律程序? 作为旨在形成某种法律决定的法律实施过程、步骤和程式, 形式正义不仅有助于私人避免收到制裁, 而且可以形成最有利于个人的政府于私人之间的互动。最主要这能通过行政执法的程序正义来体现立法者在制定法律时候的正义。依法行政应该建立在执法为民理念之上, 而行政立法也应该建立在维护人民的权利之上,二者的共同点把两者联系在一起, 加强立法与公正行政是具有普遍联系性和共同性的, 所以处理好二者的关系才是为人民服务的最基本、最基础的问题。
三、赋予行政执法的特权
有许多事情不是法律所能规定的, 这些事情必须交由掌握着执行权的人灵
活裁决, 由他根据公众福利和利益的需要进行处理。这种并没有法律依据、有时甚至违反法律而根据灵活裁决来为公众谋福利的权力, 就叫特权。在立法权和执行权分属于不同人的场合, 为着社会的福利, 有几项事情应当交由握有执行权的人来裁处。因为, 立法者既然不能预见并以法律规定一切有利于社会的事情, 那么拥有执行权的法律执行者, 在国内法没有作出规定的许多场合, 便根据一般的自然法享有利用自然法为社会谋福利的权利, 直至立法机关能够方便地集会来加以规定为止。有许多事情非法律所能规定, 这些事情必须交由握有执行权的人自由裁量, 由他根据公众福利和利益的要求来处理。其实, 在某种场合, 法律本身应该让位于执行权, 或不如说让位于这一自然和政府的根本法, 即应当尽可能地保护社会的一切成员。因为世间常能发生许多偶然的事情, 遇到这些场合, 严格和呆板地执行法律反会有害( 例如, 邻居失火, 不把一家无辜的人的房屋拆掉来阻止火势蔓延) , 而一个人的一桩值得嘉奖和宽恕的行动, 由于法律不加区别, 反而可能受法律的制裁, 因此统治者在某些场合应当有权减轻法律的严峻性和赦免某些罪犯; 因为政府的目的既然是尽可能地保护所有的人, 只要能够证明无害于无辜者, 即使有罪的人也可以得到饶恕。立法者所立之法是从生活中提炼出来的, 他来源于生活来源于群众, 又最终服务于群众, 法律约束的是人们的行为规范, 法律制定出来就要实施, 否则就成为一纸空文; 执法者做到严格执法、认真执法, 就能体现法律的正义, 不管是实体方面还是程序方面。而社会在发展, 法律的稳定持续性暴露了它的局限性, 法律出现了僵硬和空白。因此, 行政执法在执法过程中, 可以稍微的运用其执法权, 来对未被法律规定和出现的问题加以确认, 当然这得限制在不违法的前提下。这样, 才有助于我国的法律发展。
浅析立法与行政执法的关系
罗惠琼 ( 西北政法大学行政法学院 710063)
内容摘要： 立法者的立法目的与意图决定了行政执法者必须按照具体的法律规定来执法, 否则, 该执法可能会违反法律。行政执法的程序公正会突显立法的正义性。同时, 当法律未规定的情况出现时, 行政执法者应该能享有特权, 由他根据公众福利和利益的需要来进行灵活处理。本文试图探讨二者的关系。 关键词：立法; 行政执法; 程序公正; 正义
立法权是指享有权利来指导怎样运用国家的力量来保障这个社会及其成员的权力。立法权因其角色和地位的特殊性而被严格限制着, 立法者的意图是为公众谋福利, 他们不是攫取权力, 使他们自己免于服从他们所制定的法律, 而是在制定法律的时候, 以大众的利益和福利出发, 因而如何公正客观的行使好立法权则是立法者必须考虑的问题。执法是行政机关最主要的事务, 执法机关按照立法者的立法意图和具体法律的规定执法。行政执法最能体现行政权的性质和功能, 行政和行政权的主要功能就是执行国家法律、法令, 行政机关也就是执法机关。英国早起空想社会主义者温斯莱认为: ! 严格执法是政府的真正生命。
可见, 执法特别是行政执法对于实现法制行政具有重要的价值和作用。如何把立法者所立的法和执法机关的执法情况联系起来, 如何处理好二者的关系却是难题。二者的关系过于分散, 则可能使立法与执法相偏离, 出现各自管各自的场面, 即执法者不按照立法者所制定的法律法规执法; 但是, 二者的关系过于介入和融合, 则会出现执法跟着立法走的现象, 由立法者掌管一切, 而执法者则可能只是命令式的服从和执行。结合笔者在实践过程中碰到的问题, 本文试图探讨立法与行政执法之间的关系等问题。
一、行政执法必须遵守立法者的意图和法律法规的规定
立法权是人们赋予的, 是代表大部分民众的利益和表达民意的, 立法的最终目的是为了保护民众的合法权益。立法者应该遵循制定善法, 遵循民意的法。行政机关必须遵循具体的立法指令, 这一要求不仅可以借助于更高层次的权威以使行政行为合法化, 而且可以防止政府官员假公济私, 利用政府及其来发泄个人的偏见和情绪。执行机关的经常存在是绝对必要的, 执行所制定的法律是长期需要的。行政机关只能依照立法指令来行使立法机关授予的权力, 如果对行政
机关的有效限制能够落于现实而非止于理论, 行政程序的设计宗旨就必须是促进行政机关准确地、不偏不倚地、合理地适用立法指令于特定案件或各类案件。很明显, 立法者在制定法律的时候做出实体方面的规定是有它的实质意义的, 即从实体上保护行政相对人的权利。
加强行政执法是目前行政机关的紧迫任务之一, 特别是在全面推进依法行政、加快法治政府建设的背景下, 行政执法与行政立法的关系就更受大家的关注。而在现实中, 执法与立法有脱节或者不完全符合法律规定的现象, 那么, 这就折射出行政机关对执法依据的理解与立法本意之间关系的问题。目前, 我国普遍法治水平不高, 人们不会揪着执法机关的某些法律的适用或者书写来说问题。这种情况下, 就必须限制行政执法机关做到执法公正。执法机关在执行法律的时候, 应该严格依照法律的规定, 这就是执法是立法的体现。
二、行政执法的程序公正性体现法律的正义
程序正义视为! 看得见的正义∀。正义不仅应得到实现, 而且要以人们看得见的方式加以实现( Justice must not only be done, but must be seen to be done) , 用最通俗的语言解释, 这句格言的意思是说, 案件不仅要判得正确、公平, 并完全符合实体法的规定和精神, 而且还应当使人感受到判决过程的公平性和合理性。我们也可以理解所谓的“看得见的正义” , 实质上就是指裁判过程的公平, 法律程序 ( 相对于实体结论而言) 的正义。换句话说, 司法机构对一个案件的判决, 即使非常公正、合理、合法, 也还是不够的; 要使裁判结论得到人们的普遍认可,裁判者必须确保判决过程符合公正、正义的要求。立法者为什么要制定法律程序, 并要求大家遵守法律程序? 作为旨在形成某种法律决定的法律实施过程、步骤和程式, 形式正义不仅有助于私人避免收到制裁, 而且可以形成最有利于个人的政府于私人之间的互动。最主要这能通过行政执法的程序正义来体现立法者在制定法律时候的正义。依法行政应该建立在执法为民理念之上, 而行政立法也应该建立在维护人民的权利之上,二者的共同点把两者联系在一起, 加强立法与公正行政是具有普遍联系性和共同性的, 所以处理好二者的关系才是为人民服务的最基本、最基础的问题。
三、赋予行政执法的特权
有许多事情不是法律所能规定的, 这些事情必须交由掌握着执行权的人灵
活裁决, 由他根据公众福利和利益的需要进行处理。这种并没有法律依据、有时甚至违反法律而根据灵活裁决来为公众谋福利的权力, 就叫特权。在立法权和执行权分属于不同人的场合, 为着社会的福利, 有几项事情应当交由握有执行权的人来裁处。因为, 立法者既然不能预见并以法律规定一切有利于社会的事情, 那么拥有执行权的法律执行者, 在国内法没有作出规定的许多场合, 便根据一般的自然法享有利用自然法为社会谋福利的权利, 直至立法机关能够方便地集会来加以规定为止。有许多事情非法律所能规定, 这些事情必须交由握有执行权的人自由裁量, 由他根据公众福利和利益的要求来处理。其实, 在某种场合, 法律本身应该让位于执行权, 或不如说让位于这一自然和政府的根本法, 即应当尽可能地保护社会的一切成员。因为世间常能发生许多偶然的事情, 遇到这些场合, 严格和呆板地执行法律反会有害( 例如, 邻居失火, 不把一家无辜的人的房屋拆掉来阻止火势蔓延) , 而一个人的一桩值得嘉奖和宽恕的行动, 由于法律不加区别, 反而可能受法律的制裁, 因此统治者在某些场合应当有权减轻法律的严峻性和赦免某些罪犯; 因为政府的目的既然是尽可能地保护所有的人, 只要能够证明无害于无辜者, 即使有罪的人也可以得到饶恕。立法者所立之法是从生活中提炼出来的, 他来源于生活来源于群众, 又最终服务于群众, 法律约束的是人们的行为规范, 法律制定出来就要实施, 否则就成为一纸空文; 执法者做到严格执法、认真执法, 就能体现法律的正义, 不管是实体方面还是程序方面。而社会在发展, 法律的稳定持续性暴露了它的局限性, 法律出现了僵硬和空白。因此, 行政执法在执法过程中, 可以稍微的运用其执法权, 来对未被法律规定和出现的问题加以确认, 当然这得限制在不违法的前提下。这样, 才有助于我国的法律发展。