农房产权登记制度的完善
作者：李晓樱 熊奎
来源：《法制与社会》2013年第13期
摘 要 农房产权登记的首要价值在于对农民在宅基地上合法的住房进行确权，使其产生公示公信力。进而实现对农民权益的保障。目前，农房产权登记的法律依据主要来自于《物权法》及《房屋登记办法》，但由于农房产权登记方面的复杂性，为使依据法律所建立的农房产权登记的制度价值得以实现，就不得不明确我国农房产权登记制度的现状及问题，进而提出对农房产权登记制度进行完善的建议。本文从农房产权登记应遵循的原则、与相关制度的衔接、具体法律规范的完善等方面对于农房产权登记制度的完善提出建议。
关键词 农房 产权 登记
作者简介：李晓樱、熊奎，华中师范大学法学院2010级本科生。
中图分类号：D923文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）05-043-03
一、农房产权登记相关概念
（一）农房的含义
目前关于农村房屋这个概念的界定比较模糊。从相关文献来看，一般有广义和狭义两种概念界定。广义上的农村房屋，指农村房屋泛指集体土地上建筑而成的各类房屋，除通常意义上的宅基地上散居自建房屋、乡镇企业房屋以及公共设施和公益事业房屋外，还包括了由当地政府在集体建设用地上“统规统建”或“统规自建”的农民集中居住区房屋以及各类工商业用途的房屋等。 狭义上的农房，指在农村集体经济组织所有的土地上建造的属于农民个人所有的房屋，不包括农村集体经济组织享有所有权的房屋建筑。本文采用的是狭义的农房概念，主要研究的是集体土地上的农民住房。
（二）产权登记的含义及其特征
产权是公民的一项重要权利，但目前学界对于产权的定义仍有争议。产权经济学家哈罗德·德姆塞茨关于产权的定义被西方经济学界广为引用。他在其经典文献《关于产权的理论》一文中将产权定义为：“所谓产权，是指使自己或他人受损和收益的权利，它是界定人们如何受益及为何受损，因而谁必须向谁提供补偿以使他修正人们所采取的行动。” 从经济学角度，强调了产权是财产权利的权能属性。而从法律角度，产权是一个总体性的概念，它由若干更加具体的权利构成，包含了产权主体对客体拥有的包括所有权、占有权、支配权、使用权等多种权利，以及由它们形成的人们的利益关系。由此，笔者认为可以将产权登记定义为产权登记机构依法将资源的归属和其附带的权利在法律上予以确定的行为。
现代产权制度的基本特征：一是归属清晰，产权是建立在一定生产资料基础上的财产的归属和行为权利；二是权责明确，权责规定了产权主体的权能和职能，利益规定了产权主体的收益；三是保护严格，产权具有排他性，明确产权主体对于客体的权利；四是流转顺畅，即各种产权在不同主体之间的有偿转让或流转，这是市场经济运行中进行资源配置的过程。 其中，归属清晰是现代产权制度的核心。产权归属清晰是市场经济顺畅运行的基础，没有归清晰，就谈不上权责明确、保护严格和流转顺畅。因此，明确农村房屋的产权并进行登记工作十分必要。
二、农房产权登记制度的相关规定和实践现状
（一）农房产权登记制度的相关规定
房屋登记，指房屋登记机构依法将房屋权利和其他应当记载的事项在房屋登记簿上予以记载的行为。 房屋登记行为属于不动产公示，不仅确定了农村房屋的权属，也使农房权属变动为第三人所知晓，起到保护第三人权利，维护交易安全的作用，将有力的促进农房产权的流转。
目前，我国在《中华人民共和国物权法》和《房屋登记办法》等法律规范中，都对于农房产权登记制度予以规范。具体表现在以下几个方面：
首先，《物权法》确定了农村居民对于农村房屋的所有权。我国《物权法》第64条规定，私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权。其中，房屋这一概念包括农村宅基地上依法建造的住宅。 这就为农村居民对其合法所有的宅基地上的住宅所享有所有权提供了法律依据。
其次，《物权法》和《房屋登记办法》规定了形式审查为主，实质审查为辅的基本原则。从《物权法》第12条和《房屋登记办法》第20条的规定可以看出，登记机构只审查申请人提供的权属证明和其他相关材料是否齐全，对于房屋登记只进行形式审查。然而，《物权法》第12条规定，申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。这实际上赋予了登记机构一定的实质审查权力。
再次，《房屋登记办法》中规定了包括房屋登记的主体、内容、程序、机构、登记人员、相关法律责任等关于房屋产权登记制度的基本内容。《房屋登记办法》规定了房屋登记，有房屋所在地的登记机构办理，房屋登记人员应当具备与其岗位相适应的专业知识并持证上岗，办理房屋登记依照申请、受理、审核、记载于登记薄、发证、公告的程序进行。并规定了房屋登记的范围，其中包含了农民依法利用其宅基地建造的住房。
总之，《物权法》和《房屋登记办法》基本构建了房屋登记制度，但对集体土地上的房屋登记进行了限制，将农村房屋视为与集体经济组织成员身份相联系的财产，不能任意流转。但《物权法》和《房屋登记办法》多处运用了“法律另有规定的除外”此类兜底条款，为今后调整
村镇房屋登记制度，逐步放开集体土地上的房屋流转留下了空间。此外，根据《中华人民共和国土地管理法》及相关规定，农村村民实行严格的一户一宅原则，如果房屋转让、出租的，无权再申请宅基地。可见，法律并没有禁止农村房屋的流转。
（二）农房产权登记制度的实践现状
目前我国虽然没有统一的针对农村房屋产权登记制度的细则，但是我国部分地方政府已经开始建立农房产权登记制度的试点，其中安徽、成都等地区的农房产权登记制度试点较为典型和成熟。这些试点一方面为其他地方农房产权登记工作提供了有价值的经验，另一方面，由于各地具体情况及条件不同，因而，农房产权登记时所面临的问题又呈现出各自的特性。笔者通过对个性的分析归纳出农房登记的以下共性：
1.不同经济区域的农民的办证意愿不太相同，但总体上农民登记办证的意愿较为强烈 从偏远农村到城中村，居民的收入来源逐渐多样化，房屋拥有量随着经济的发展程度的提高而增加。总体来看目前农村房屋大都建成不久，可以用于居住或流转，价值总量较高，多数农村居民在登记税费合理的情况下都愿意积极配合房屋的登记工作。从这个角度而言，也可以看出农村房屋产权改革的重要性。
2.较高的农房登记成本制约了农房登记工作的顺利开展
目前，农民进行房屋登记存在一定的成本问题，主要表现为登记费用、登记提交的文件以及由于地处偏远登记不便等产生的成本。2008年国家发展改革委、财政部《关于规范房屋登记费计费方式和收费标准等有关问题的通知》明确规定，农民利用宅基地建设的住房登记不收费只收取房屋权属证书工本费；房屋权利人在办理房屋登记时委托有关专业技术单位进行房产测绘缴纳的费用属于经营服务性收费，收费标准由省级价格主管部门商有关部门制定。由于测绘行业基本已经市场化，小规模、分散的农房测绘成本会大大高于城市房产测绘成本，在无政府补贴的情况下，测绘成本将成为农房登记的主要成本。对登记机构而言，由于农房办证具有量大、面广、点散的特点，同时历史欠账严重，工作基础薄弱，这决定了农房的登记成本远远高于城市房屋的登记成本。
3.总体上农村房屋发证情况较为混乱
在发证问题上，部分村民办理了房产证，多数村民只有宅基地使用权证，同时拥有宅基地使用权证和房屋产权证，即证件齐全的比例较低。具体到不同乡镇，其在各自的管辖范围内比较统一。《房屋登记办法》出台前，我国法律并没有对于房屋登记进行具体规定，导致房屋登记发证工作并不普遍，且各个地区发证情况不统一。有的地区混淆了宅基地使用权与房屋产权的概念，颁发了不同样式、名称的权属证件。
4.农村房屋违章现象严重，影响测绘登记工作
我国农村长期以来宅基地管理混乱，抢占集体公共用地、违规建房的现象较多。集体经济组织成员可以通过参军、上学、结婚等多种方式转变户口，但同时保有宅基地及其上房屋，因此部分农村存在“一户多宅”现象。跟据陈小君的十省调查报告，“一户多宅”和超面积建房的现象在部分地区实际存在。虽然90.11%的受访农户表示仅有一处宅基地，面积基本不超标，但是山西等省，超面积建房严重。 此外，在房屋登记的前期测量工作过程中，存在测量困难、地形复杂不易统一测量、户主不在、有的农房出现多个户主以及人口流动性大等现象，这些问题势必影响测量工作的进行。如果不能进行统一的测量登记工作，农房的产权登记则无法实现。
5.农村房屋产权登记制度仅在部分试点地区逐步建立
各试点对于农村房屋产权登记制度出台了相关的文件，虽然具体内容不尽相同，但都对于试点内具体的农房登记相关内容作出了详细的规定。总体上具有以下特点：首先，在范围上，无论是乡镇国有土地范围内的房屋还是集体土地范围内的房屋，一律可以列入房屋产权登记发证范围；其次，部分试点已在其乡镇政府成立了“房屋产权登记发证办公室”，接受农村房屋登记的申报受理工作；再次，各试点在农房登记过程中，坚持农村房屋登记自愿原则，房屋登记一般因申请而启动，不得强制登记。
三、农房产权登记制度的完善
无论是从农民对于房屋产权证明的强烈意愿，还是从进行房屋产权登记的现实需要考虑，建立全面而具体的农房产权登记制度刻不容缓。然而，农村房屋产权的登记不能一蹴而就，需要一套完整的制度加以保障，才能在更好的保护农民利益的基础上完成产权登记工作。
（一）坚持依申请登记原则
我国《物权法》和《房屋登记办法》规定，房屋产权登记采取自愿登记原则，即依申请登记。各试点制定的农村房屋登记办法也基本遵循这一原则。目前我国对宅基地使用权采取集体成员无偿分配制，实际上还是通过行政手段管理和控制农村土地，这不可避免的对其上的房产会有一定的管理和限制。在农村房屋初始登记中给予政府强制权力似乎有一定的合理性。然而，村民接受房屋登记是出于对房屋权属合法性的期待，但政府官员则更多考虑的是政府开支，这就造成了意见分歧。此外，由于农村宅基地使用权制度改革和农房登记需求受区域性的制约，目前，我国尚不具备在农村全面推行强制性住房登记的基本条件，在农民住房流转总体受限的情况下，强制登记只会无谓增加农民和政府的支出，与房屋流转不相关的强制登记过于强调登记的监管功能，忽略物权登记与物权流转的关系，不利于市场经济背景下引导和调动农民住房登记的积极性，更不利于建立我国统一的房屋登记制度农村房屋登记的普及需要政府发挥主导作用。因此，对于农房产权登记工作，相关工作人员应当积极宣传和引导，不能赋予其强制性，否则有可能造成登记工作中新的不公正。在农村房屋产权登记工作中应该坚持依申请登记原则，逐步完成。
（二）完善与现行宅基地制度的衔接
农村房屋产权不完整的根本原因在于无偿分配、无偿使用的宅基地是一种农民独享的福利，而福利是不能市场化交易的，农村房屋要走上城乡统一的房地产市场，其前提就是使宅基地福利与农房制度衔接。虽然我国农村对于宅基地的流转实践从未间断，理论界对宅基地是否可以流转的讨论日趋激烈，我国法律法规一直坚持宅基地集体所有，集体经济组织成员享有使用权的制度，并且禁止宅基地流转。 并且在《物权法》第146条和《房屋登记办法》第8条中确定了农村房屋“房随地走”的一般原则。鉴于宅基地制度对当前中国农村稳定、农民生活的重要意义，村镇房屋产权登记制度不应该与其抵触，而应该在不违背宅基地制度的前提下逐步调整和完善。因此，在维护现有宅基地制度的前提下，灵活解决农房初始登记中的问题是可行的。现阶段，对农村房屋的流转要持谨慎态度，在与现行宅基地制度衔接的基础上制定农村房屋产权登记制度。其中，针对宅基地适用权证明和房屋产权证明发放混乱的情况，可以采取分开管理发放的方式。
（三）制定完善农村房屋产权登记制度相关的法律规范
目前我国仍缺乏针对农村房屋产权登记的具体法律法规。各试点都出台了针对当地农房产权登记的相关文件，而且各地区情况不同，登记制度也不统一，不能颁发全国统一的房产证明。鉴于农房登记与农村宅基地制度改革之间的密切联系，国家应当加强对农房登记地方试点的指导和规范。国家住房和城乡建设部应根据农房登记试点的进展情况，及时总结经验，制定统一的农村集体土地房屋登记管理办法，为农村房屋的产权登记提供法律依据。在现有法律法规的基础上，针对集体土地上房屋的具体情况，要进一步研究制定集体土地上房屋权属登记的工作流程、登记要件、档案管理等相关的规章制度。此外，针对各地区违章现象严重的状况，也可以指定具体的测绘规范、确定户主的方式、解决违章问题的办法等。由于农村居民办证意愿受到办证费用等因素的影响，应该将农村房屋的初始登记费用纳入国家财政预算，或者降低登记费用，以增加农村居民的登记积极性。同时也可以借鉴各试点的相关规定，在现有制度的基础上加以改善。各地区可以采取国家立法原则规定与地方立法具体规定相结合的方式，以便在统一的大前提下，不突破上位法的并给地方预留改革的试点空间。
（四）完善责任机制
完善的农村房屋产权制度需要健全、有效的责任机制作为保障。根据《房屋登记办法》的规定，农村房屋初始登记需要申请人提供属于房屋所在地农村集体经济组织成员的证明，这就决定了农村集体经济组织在农村房屋产权登记中具有关键作用。因此，农村集体经济组织的效率和公正性是保证登记工作顺利进行的重要因素。各地区的集体经济组织应当自觉遵守法律规定维护农民利益。而集体经济组织内部也应该制定具体的责任机制，针对发证混乱和违章严重的现象，分别分配到不同的责任单位。同时，农村的街道、大队负责人和当地媒体等也应肩负起监督的责任。只有建立健全科学到位的共同责任机制，才能保障农房产权登记制度的健康发展。
（五）健全相关制度以推动农村房屋流转
由于目前法律法规和政策的限制，宅基地使用权进行流转的可能性几乎不存在，农村房屋登记对于农民的作用也就大大降低，农民无法从农房登记中获取现实的或潜在的经济利益。这就是为什么农民对房屋登记具有较强的意愿，但农房实际办证率却很低。只有健全相关的配套制度，推动农村房屋的流转，才能更好的促进农村房屋登记。
在不能妥善解决农民生存、居住问题的情况下，贸然允许农村房屋流转可能会带来一系列的问题和风险。因此，农村房屋产权登记制度的完善需要以健全的农村社会保障体系为前提。加大农村医疗保险、养老保险的普及程度，并积极筹建农民失地保险对农村房屋产权登记制度的完善具有重要意义。可以采取建立农民住房保障制度包括经济适用房、廉租住房，甚至实行农村宅基地换取城镇住房等最基本的社会保障制度。同时我们也应该承认，宅基地使用权确实为农民提供了基本的生存保障，如何将宅基地使用权固定制度与农村房屋产权的登记和流转制度进行很好的衔接，是一个重要的问题。
此外，要制定具体的法律法规，包括抵押的程序、具体的登记、管理措施及相关的管理部门、抵押权实现的方式等具体规定。另外，集体组织可以对农村房屋抵押权实现中宅基地使用权的转让收取一定的补偿费。目前，城市房屋可作为向任何主体贷款的抵押物，而农村房屋抵押却只面向金融机构，这就极大限制了抵押融资的途径。开放多种抵押途径、强化金融机构对农村房屋抵押的支持力度，也将有力的促进农村房屋流转，最终推动农村房屋产权登记工作的进行。
注释：
洪运.农村房屋初始登记面临的若干问题.中国房地产.2008（8）.第34-35页.
[美]哈罗德·德姆塞茨著.关于产权的理论//罗卫东主编.经济学基础文献选读.浙江大学出版社.2007年版.第259-271页.
十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》. 《中华人民共和国房屋登记办法》第2条规定.
胡康生.中华人民共和国物权法释义.法律出版社.2007年版.第154页.
曹魏.房屋权属登记的审查方式研究——以《物权法》和《房屋登记办法》规范为研究对象.法学杂志.2009（11）.第67-70页.
吴雨冰.关于村镇集体土地上农房登记的实证调查分析.中国房地产.2011（10）.第36-37页.
陈小君，等.农村土地法律制度的现实考察与研究——中国十省调研报告书.法律出版社.2010年版.第17-18页.
2004年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》规定“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”
参考文献：
[1]柯武刚，史漫飞.制度经济学.北京：商务印书馆.2000年版.
农房产权登记制度的完善
作者：李晓樱 熊奎
来源：《法制与社会》2013年第13期
摘 要 农房产权登记的首要价值在于对农民在宅基地上合法的住房进行确权，使其产生公示公信力。进而实现对农民权益的保障。目前，农房产权登记的法律依据主要来自于《物权法》及《房屋登记办法》，但由于农房产权登记方面的复杂性，为使依据法律所建立的农房产权登记的制度价值得以实现，就不得不明确我国农房产权登记制度的现状及问题，进而提出对农房产权登记制度进行完善的建议。本文从农房产权登记应遵循的原则、与相关制度的衔接、具体法律规范的完善等方面对于农房产权登记制度的完善提出建议。
关键词 农房 产权 登记
作者简介：李晓樱、熊奎，华中师范大学法学院2010级本科生。
中图分类号：D923文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）05-043-03
一、农房产权登记相关概念
（一）农房的含义
目前关于农村房屋这个概念的界定比较模糊。从相关文献来看，一般有广义和狭义两种概念界定。广义上的农村房屋，指农村房屋泛指集体土地上建筑而成的各类房屋，除通常意义上的宅基地上散居自建房屋、乡镇企业房屋以及公共设施和公益事业房屋外，还包括了由当地政府在集体建设用地上“统规统建”或“统规自建”的农民集中居住区房屋以及各类工商业用途的房屋等。 狭义上的农房，指在农村集体经济组织所有的土地上建造的属于农民个人所有的房屋，不包括农村集体经济组织享有所有权的房屋建筑。本文采用的是狭义的农房概念，主要研究的是集体土地上的农民住房。
（二）产权登记的含义及其特征
产权是公民的一项重要权利，但目前学界对于产权的定义仍有争议。产权经济学家哈罗德·德姆塞茨关于产权的定义被西方经济学界广为引用。他在其经典文献《关于产权的理论》一文中将产权定义为：“所谓产权，是指使自己或他人受损和收益的权利，它是界定人们如何受益及为何受损，因而谁必须向谁提供补偿以使他修正人们所采取的行动。” 从经济学角度，强调了产权是财产权利的权能属性。而从法律角度，产权是一个总体性的概念，它由若干更加具体的权利构成，包含了产权主体对客体拥有的包括所有权、占有权、支配权、使用权等多种权利，以及由它们形成的人们的利益关系。由此，笔者认为可以将产权登记定义为产权登记机构依法将资源的归属和其附带的权利在法律上予以确定的行为。
现代产权制度的基本特征：一是归属清晰，产权是建立在一定生产资料基础上的财产的归属和行为权利；二是权责明确，权责规定了产权主体的权能和职能，利益规定了产权主体的收益；三是保护严格，产权具有排他性，明确产权主体对于客体的权利；四是流转顺畅，即各种产权在不同主体之间的有偿转让或流转，这是市场经济运行中进行资源配置的过程。 其中，归属清晰是现代产权制度的核心。产权归属清晰是市场经济顺畅运行的基础，没有归清晰，就谈不上权责明确、保护严格和流转顺畅。因此，明确农村房屋的产权并进行登记工作十分必要。
二、农房产权登记制度的相关规定和实践现状
（一）农房产权登记制度的相关规定
房屋登记，指房屋登记机构依法将房屋权利和其他应当记载的事项在房屋登记簿上予以记载的行为。 房屋登记行为属于不动产公示，不仅确定了农村房屋的权属，也使农房权属变动为第三人所知晓，起到保护第三人权利，维护交易安全的作用，将有力的促进农房产权的流转。
目前，我国在《中华人民共和国物权法》和《房屋登记办法》等法律规范中，都对于农房产权登记制度予以规范。具体表现在以下几个方面：
首先，《物权法》确定了农村居民对于农村房屋的所有权。我国《物权法》第64条规定，私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权。其中，房屋这一概念包括农村宅基地上依法建造的住宅。 这就为农村居民对其合法所有的宅基地上的住宅所享有所有权提供了法律依据。
其次，《物权法》和《房屋登记办法》规定了形式审查为主，实质审查为辅的基本原则。从《物权法》第12条和《房屋登记办法》第20条的规定可以看出，登记机构只审查申请人提供的权属证明和其他相关材料是否齐全，对于房屋登记只进行形式审查。然而，《物权法》第12条规定，申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。这实际上赋予了登记机构一定的实质审查权力。
再次，《房屋登记办法》中规定了包括房屋登记的主体、内容、程序、机构、登记人员、相关法律责任等关于房屋产权登记制度的基本内容。《房屋登记办法》规定了房屋登记，有房屋所在地的登记机构办理，房屋登记人员应当具备与其岗位相适应的专业知识并持证上岗，办理房屋登记依照申请、受理、审核、记载于登记薄、发证、公告的程序进行。并规定了房屋登记的范围，其中包含了农民依法利用其宅基地建造的住房。
总之，《物权法》和《房屋登记办法》基本构建了房屋登记制度，但对集体土地上的房屋登记进行了限制，将农村房屋视为与集体经济组织成员身份相联系的财产，不能任意流转。但《物权法》和《房屋登记办法》多处运用了“法律另有规定的除外”此类兜底条款，为今后调整
村镇房屋登记制度，逐步放开集体土地上的房屋流转留下了空间。此外，根据《中华人民共和国土地管理法》及相关规定，农村村民实行严格的一户一宅原则，如果房屋转让、出租的，无权再申请宅基地。可见，法律并没有禁止农村房屋的流转。
（二）农房产权登记制度的实践现状
目前我国虽然没有统一的针对农村房屋产权登记制度的细则，但是我国部分地方政府已经开始建立农房产权登记制度的试点，其中安徽、成都等地区的农房产权登记制度试点较为典型和成熟。这些试点一方面为其他地方农房产权登记工作提供了有价值的经验，另一方面，由于各地具体情况及条件不同，因而，农房产权登记时所面临的问题又呈现出各自的特性。笔者通过对个性的分析归纳出农房登记的以下共性：
1.不同经济区域的农民的办证意愿不太相同，但总体上农民登记办证的意愿较为强烈 从偏远农村到城中村，居民的收入来源逐渐多样化，房屋拥有量随着经济的发展程度的提高而增加。总体来看目前农村房屋大都建成不久，可以用于居住或流转，价值总量较高，多数农村居民在登记税费合理的情况下都愿意积极配合房屋的登记工作。从这个角度而言，也可以看出农村房屋产权改革的重要性。
2.较高的农房登记成本制约了农房登记工作的顺利开展
目前，农民进行房屋登记存在一定的成本问题，主要表现为登记费用、登记提交的文件以及由于地处偏远登记不便等产生的成本。2008年国家发展改革委、财政部《关于规范房屋登记费计费方式和收费标准等有关问题的通知》明确规定，农民利用宅基地建设的住房登记不收费只收取房屋权属证书工本费；房屋权利人在办理房屋登记时委托有关专业技术单位进行房产测绘缴纳的费用属于经营服务性收费，收费标准由省级价格主管部门商有关部门制定。由于测绘行业基本已经市场化，小规模、分散的农房测绘成本会大大高于城市房产测绘成本，在无政府补贴的情况下，测绘成本将成为农房登记的主要成本。对登记机构而言，由于农房办证具有量大、面广、点散的特点，同时历史欠账严重，工作基础薄弱，这决定了农房的登记成本远远高于城市房屋的登记成本。
3.总体上农村房屋发证情况较为混乱
在发证问题上，部分村民办理了房产证，多数村民只有宅基地使用权证，同时拥有宅基地使用权证和房屋产权证，即证件齐全的比例较低。具体到不同乡镇，其在各自的管辖范围内比较统一。《房屋登记办法》出台前，我国法律并没有对于房屋登记进行具体规定，导致房屋登记发证工作并不普遍，且各个地区发证情况不统一。有的地区混淆了宅基地使用权与房屋产权的概念，颁发了不同样式、名称的权属证件。
4.农村房屋违章现象严重，影响测绘登记工作
我国农村长期以来宅基地管理混乱，抢占集体公共用地、违规建房的现象较多。集体经济组织成员可以通过参军、上学、结婚等多种方式转变户口，但同时保有宅基地及其上房屋，因此部分农村存在“一户多宅”现象。跟据陈小君的十省调查报告，“一户多宅”和超面积建房的现象在部分地区实际存在。虽然90.11%的受访农户表示仅有一处宅基地，面积基本不超标，但是山西等省，超面积建房严重。 此外，在房屋登记的前期测量工作过程中，存在测量困难、地形复杂不易统一测量、户主不在、有的农房出现多个户主以及人口流动性大等现象，这些问题势必影响测量工作的进行。如果不能进行统一的测量登记工作，农房的产权登记则无法实现。
5.农村房屋产权登记制度仅在部分试点地区逐步建立
各试点对于农村房屋产权登记制度出台了相关的文件，虽然具体内容不尽相同，但都对于试点内具体的农房登记相关内容作出了详细的规定。总体上具有以下特点：首先，在范围上，无论是乡镇国有土地范围内的房屋还是集体土地范围内的房屋，一律可以列入房屋产权登记发证范围；其次，部分试点已在其乡镇政府成立了“房屋产权登记发证办公室”，接受农村房屋登记的申报受理工作；再次，各试点在农房登记过程中，坚持农村房屋登记自愿原则，房屋登记一般因申请而启动，不得强制登记。
三、农房产权登记制度的完善
无论是从农民对于房屋产权证明的强烈意愿，还是从进行房屋产权登记的现实需要考虑，建立全面而具体的农房产权登记制度刻不容缓。然而，农村房屋产权的登记不能一蹴而就，需要一套完整的制度加以保障，才能在更好的保护农民利益的基础上完成产权登记工作。
（一）坚持依申请登记原则
我国《物权法》和《房屋登记办法》规定，房屋产权登记采取自愿登记原则，即依申请登记。各试点制定的农村房屋登记办法也基本遵循这一原则。目前我国对宅基地使用权采取集体成员无偿分配制，实际上还是通过行政手段管理和控制农村土地，这不可避免的对其上的房产会有一定的管理和限制。在农村房屋初始登记中给予政府强制权力似乎有一定的合理性。然而，村民接受房屋登记是出于对房屋权属合法性的期待，但政府官员则更多考虑的是政府开支，这就造成了意见分歧。此外，由于农村宅基地使用权制度改革和农房登记需求受区域性的制约，目前，我国尚不具备在农村全面推行强制性住房登记的基本条件，在农民住房流转总体受限的情况下，强制登记只会无谓增加农民和政府的支出，与房屋流转不相关的强制登记过于强调登记的监管功能，忽略物权登记与物权流转的关系，不利于市场经济背景下引导和调动农民住房登记的积极性，更不利于建立我国统一的房屋登记制度农村房屋登记的普及需要政府发挥主导作用。因此，对于农房产权登记工作，相关工作人员应当积极宣传和引导，不能赋予其强制性，否则有可能造成登记工作中新的不公正。在农村房屋产权登记工作中应该坚持依申请登记原则，逐步完成。
（二）完善与现行宅基地制度的衔接
农村房屋产权不完整的根本原因在于无偿分配、无偿使用的宅基地是一种农民独享的福利，而福利是不能市场化交易的，农村房屋要走上城乡统一的房地产市场，其前提就是使宅基地福利与农房制度衔接。虽然我国农村对于宅基地的流转实践从未间断，理论界对宅基地是否可以流转的讨论日趋激烈，我国法律法规一直坚持宅基地集体所有，集体经济组织成员享有使用权的制度，并且禁止宅基地流转。 并且在《物权法》第146条和《房屋登记办法》第8条中确定了农村房屋“房随地走”的一般原则。鉴于宅基地制度对当前中国农村稳定、农民生活的重要意义，村镇房屋产权登记制度不应该与其抵触，而应该在不违背宅基地制度的前提下逐步调整和完善。因此，在维护现有宅基地制度的前提下，灵活解决农房初始登记中的问题是可行的。现阶段，对农村房屋的流转要持谨慎态度，在与现行宅基地制度衔接的基础上制定农村房屋产权登记制度。其中，针对宅基地适用权证明和房屋产权证明发放混乱的情况，可以采取分开管理发放的方式。
（三）制定完善农村房屋产权登记制度相关的法律规范
目前我国仍缺乏针对农村房屋产权登记的具体法律法规。各试点都出台了针对当地农房产权登记的相关文件，而且各地区情况不同，登记制度也不统一，不能颁发全国统一的房产证明。鉴于农房登记与农村宅基地制度改革之间的密切联系，国家应当加强对农房登记地方试点的指导和规范。国家住房和城乡建设部应根据农房登记试点的进展情况，及时总结经验，制定统一的农村集体土地房屋登记管理办法，为农村房屋的产权登记提供法律依据。在现有法律法规的基础上，针对集体土地上房屋的具体情况，要进一步研究制定集体土地上房屋权属登记的工作流程、登记要件、档案管理等相关的规章制度。此外，针对各地区违章现象严重的状况，也可以指定具体的测绘规范、确定户主的方式、解决违章问题的办法等。由于农村居民办证意愿受到办证费用等因素的影响，应该将农村房屋的初始登记费用纳入国家财政预算，或者降低登记费用，以增加农村居民的登记积极性。同时也可以借鉴各试点的相关规定，在现有制度的基础上加以改善。各地区可以采取国家立法原则规定与地方立法具体规定相结合的方式，以便在统一的大前提下，不突破上位法的并给地方预留改革的试点空间。
（四）完善责任机制
完善的农村房屋产权制度需要健全、有效的责任机制作为保障。根据《房屋登记办法》的规定，农村房屋初始登记需要申请人提供属于房屋所在地农村集体经济组织成员的证明，这就决定了农村集体经济组织在农村房屋产权登记中具有关键作用。因此，农村集体经济组织的效率和公正性是保证登记工作顺利进行的重要因素。各地区的集体经济组织应当自觉遵守法律规定维护农民利益。而集体经济组织内部也应该制定具体的责任机制，针对发证混乱和违章严重的现象，分别分配到不同的责任单位。同时，农村的街道、大队负责人和当地媒体等也应肩负起监督的责任。只有建立健全科学到位的共同责任机制，才能保障农房产权登记制度的健康发展。
（五）健全相关制度以推动农村房屋流转
由于目前法律法规和政策的限制，宅基地使用权进行流转的可能性几乎不存在，农村房屋登记对于农民的作用也就大大降低，农民无法从农房登记中获取现实的或潜在的经济利益。这就是为什么农民对房屋登记具有较强的意愿，但农房实际办证率却很低。只有健全相关的配套制度，推动农村房屋的流转，才能更好的促进农村房屋登记。
在不能妥善解决农民生存、居住问题的情况下，贸然允许农村房屋流转可能会带来一系列的问题和风险。因此，农村房屋产权登记制度的完善需要以健全的农村社会保障体系为前提。加大农村医疗保险、养老保险的普及程度，并积极筹建农民失地保险对农村房屋产权登记制度的完善具有重要意义。可以采取建立农民住房保障制度包括经济适用房、廉租住房，甚至实行农村宅基地换取城镇住房等最基本的社会保障制度。同时我们也应该承认，宅基地使用权确实为农民提供了基本的生存保障，如何将宅基地使用权固定制度与农村房屋产权的登记和流转制度进行很好的衔接，是一个重要的问题。
此外，要制定具体的法律法规，包括抵押的程序、具体的登记、管理措施及相关的管理部门、抵押权实现的方式等具体规定。另外，集体组织可以对农村房屋抵押权实现中宅基地使用权的转让收取一定的补偿费。目前，城市房屋可作为向任何主体贷款的抵押物，而农村房屋抵押却只面向金融机构，这就极大限制了抵押融资的途径。开放多种抵押途径、强化金融机构对农村房屋抵押的支持力度，也将有力的促进农村房屋流转，最终推动农村房屋产权登记工作的进行。
注释：
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[美]哈罗德·德姆塞茨著.关于产权的理论//罗卫东主编.经济学基础文献选读.浙江大学出版社.2007年版.第259-271页.
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胡康生.中华人民共和国物权法释义.法律出版社.2007年版.第154页.
曹魏.房屋权属登记的审查方式研究——以《物权法》和《房屋登记办法》规范为研究对象.法学杂志.2009（11）.第67-70页.
吴雨冰.关于村镇集体土地上农房登记的实证调查分析.中国房地产.2011（10）.第36-37页.
陈小君，等.农村土地法律制度的现实考察与研究——中国十省调研报告书.法律出版社.2010年版.第17-18页.
2004年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》规定“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”
参考文献：
[1]柯武刚，史漫飞.制度经济学.北京：商务印书馆.2000年版.