有关利用外资作为经济发展手段的思想来源于发展经济学的“两缺口”模型及其衍生的“四缺口”变形模型。依据这样的思路，利用外资的基本作用被认为是弥补储蓄、外汇和生产要素的所谓缺口。我们抽象地将之划分为外国间接投资和外国直接投资两个层次。鉴于现阶段我国国内储蓄和外汇储备的水平，本文的研究将外资界定为外国直接投资。研究外资的作用相当于考察外资企业的直接投资活动对于东道国整体经济、各部门利益和各阶层民众福利的总体影响。
一、对外资的评价立场――政治意识形态
评价外资对于一国经济发展的作用取决于政治意识形态所决定的评价立场。在这一问题上存在三种基本观点：激进观点、自由市场观点和实用民族主义观点。
持激进观点者沿袭了马克思主义政治经济理论中有关跨国公司的思想，他们注意到多国企业控制核心技术使得欠发达国家长期处于相对落后的地位并在投资、就业和技术上依赖于发达资本主义国家的事实，将外国直接投资视为帝国主义经济统治的工具手段。激进观点在世界范围已经基本失去市场。然而，每当东道国在国内问题上利益矛盾冲突难以调和的时候，往往凸显激进论者的呼声，在很多情境下这种论调实际上围绕着某些特定部门的利益。
自由市场观点则继承了斯密和李嘉图古典经济学与国际贸易理论的传统，根据比较优势理论，认为国际生产应当分布于最具专业化效率的区位。因此，跨国公司的对外直接投资活动增进了世界经济的整体效率。但是，现实世界中没有任何国家对于国际投资活动采取纯粹的自由放任态度。例如美英这样的发达国家也以“威胁国家安全”和“减少竞争”等名义对外国直接投资进行干预。现实中，多数国家对于外资采取了既非激进也非自由市场的所谓“实用民族主义”政策立场。
实用民族主义观点认为利用外资有利（利益）有弊（成本）。比如，外国直接投资可以给东道国带来资本、技术、技能并创造就业机会，但是，有时候外资制造企业进口大量的元器件可能会给东道国国际收支造成负面影响。为此，实用立场的政策试图将利益最大化的同时让成本最小。因此，外国直接投资只有当利大于弊时才被允许和接受。理解这一直观简单的评价标准必须注意强调评价利弊的层次，即国家层次。应在此层次比较全部的利益与成本，用经济学的语言表述，就是社会成本和社会利益的对比考察。许多国家通过给予跨国公司税收减免等优惠作为成本追逐外资以期获得经济利益的实践正是实用民族主义的一个表现。
二、对外资的经济评价方法――成本收益分析
一般认为，利用外资的利益主要有三个方面。第一，资源转移效应。东道国可以利用外国投资获得在国内无法获得的资本、技术和管理资源，并将这些资源同国内资源相结合希望实现经济增长和产业升级两个最主要的目的。第二，就业效应。外国投资能产生直接的就业增长和跨国公司雇员因收入及其支出增加所引致的进一步就业增长的双重效应。第三，国际收支效应。由于政府一般对贸易顺差有所偏爱，外国直接投资可以通过以直接投资在东道国生产替代东道国的进口和利用跨国公司从事出口两种途径实现这一目标。
利用外资的成本代价涉及以下的三个方面：第一，对竞争的不利影响。有两种可能，其一，跨国公司依赖在其他市场的利润补贴东道国市场，即通过掠夺性定价等手段进行不正当竞争，将本土企业挤出市场取得东道国市场的垄断地位；其二是幼稚产业论在外国直接投资问题上的应用，认为具有潜在比较优势的产业面对强大的跨国公司竞争无法发展。通常后一观点往往作为无效率的本土企业游说政府以限制外国投资者竞争的借口。第二，国际收支上的不利效应。这种不利的影响是通过遣返投资收入和进口元器件造成的。第三，国家主权与经济独立上的考虑。许多人担心由于东道国政府无权控制外国企业，一旦外国投资过多便会丧失经济上的独立。
根据以上的评价方法，可以回溯性地从宏观层面大致分析一国利用外资对于经济发展所产生的作用。然而，脱离微观层面对于外资产生作用的机制的理解不可能科学评价利用外资的“度”和“量”。相应地，对进一步利用外资的必要性、可能性及何谓“适度”利用外资等等问题的回答也将是空洞无力的。为此，有必要就通过利用外资的资源转移效果实现经济发展和产业升级的机制做出交代。
三、外资作用的实现机制――利用外资作为手段同资源转移效果的关系
（一）招商引资的经济学
经济发展与产业升级作为利用外资的最主要目标可以说基本上是通过资源转移效果实现的。出于简单通俗的考虑，我们将经济发展理解为实现一定的经济增长率，将产业升级理解为高附加值产业在产出中的贡献比例增加。就这两点需要作出以下说明：第一，二者涉及的时间跨度不同。经济增长是短期内可以实现并能够进行评价的短期效果。而产业结构升级由于涉及固定资本的投资需要一定的时间，它是在相对长的时期内才能够实现并得以观测，进而进行评价的长期效果。第二，经济增长是以绝对指标衡量的（当然也可以评价国家之间相对的增长速度），而产业结构升级不应是单单在绝对的实物和技术意义上评价的，更重要的是“升级”能够在国际竞争情境下聚焦相对地位才有战略意义。第三，与这两点相关的，二者在评价标准的可观测性与可操作性有所不同。外资对于绝对意义上的经济增长的贡献可以通过出口、利税等指标相对容易地进行观测。而绝对的、技术意义上的产业结构升级的表现在短期内（如评价经济增长的周期内）不能用科学的手段进行辨识，更重要的是竞争意义上的升级更难观测和评价。
所以，评价外资的作用时，考察外资对于经济增长的贡献由于官员任职期限作为被考察的时间跨度相对较短而显得更为可行。而且，增长中的欠发达国家的经济增长速度往往高于发达国家的经济增长速度的现实也使（委托代理关系中的）代理人（各级政府）更愿意在容易令委托人（所谓的公众）满意的维度被评价。加之技术上可操作性的缘故，评价指标集中于出口、利税等易于观测的指标。另外，根据经济学理论预测，在委托――代理情境下，多任务工作（multi-tasking）中难以观测和证实的工作将被投入低于最优水平的努力，同时投入可观测任务的努力高于最优水平。这就意味着政府官员作为社会公众的代理人，其最优的努力分配对于委托人来讲并不是最优的。根据以上的简单分析可以判断，政府推动的招商引资在结构上只会是偏离最优的。
（二）招商引资的政治经济学
在中国，各级政府不但可以同世界其他国家的政府部门一样通过税收减免等政策手段鼓励吸引外商投资，还可以调动其掌控的其他资源（即使用纳税人的钱）进行招商引资的活动。进入官员政绩评价体系的指标，如外资对于出口、利税的贡献乃至合同外资金额等，都暗示着这些官员的利益。此外，地方政府及其官员有可能在促进引资或协助外资企业收购本地国有企业的过程中占有额外的经济资源。所有这些都意味着代理人私人成本与私人收益同委托人的社会成本与社会受益不相一致。
各级官员在任期内很可能会由于其私人成本小于私人收益（甚至不承担任何成本）过分热衷于招商引资活动，注重数量，并倾向于鼓励甚至参与引进技术设备。虽然短期内可能在绝对指标上表现为经济增长实绩，至少体现为外资数量本身，但是如果考虑到产业结构升级，则会发现引进的技术设备往往不具提升竞争优势的意义，甚至发现进口的是陈旧落后的设备垃圾。地方官员在促进产业结构升级上的努力远远低于最优水平，导致所谓的“优质”外资进入少于社会最优水平。
（三）利用外资的管理学
我国“十一五”期间利用外资的指导方针指出，要通过利用外资实现产业结构调整。通过技术进步实现产业结构调整的最终目的是要改变我国在国际分工中的地位，取得国际竞争优势，而非简单、单纯的技术进步。追求技术进步的本质在于战略上的意义，即竞争优势的含义，绝对不仅仅是单纯实物上的技术发展。评价“以市场换技术”等外资政策思路是否正确，不能简单地纵向比较生产技术和产品性能的改观，而是应当考察我国在国际分工中的地位是否有所改善。然而，真正要实现竞争意义上的进步，仅仅依靠外商投资带来的技术、管理和人才是不够的。通俗地讲，外商将其技术管理和人才同中国本土的生产要素相结合进行生产，外方控制其拥有的要素并占有其收益。因此，只要外方的技术与管理不产生外溢效应，外国投资相当于独立循环。即便个别企业向市场提供的产品能够实现升级换代，但这并不能实现产业层次的整体升级，因为其他的企业和整个行业不能从外资带来的技术的外部性中受益。而且，即便假设技术可以作为可编码的公共资源完全无成本地扩散，进而实现技术维度上的进步和产业升级，但这丝毫不能保证我们在国际分工中的地位有所改善，即不必然会实现竞争意义上的升级。原因在于，可以转移和扩散的技术与管理模式本身的供给不是缺乏弹性的，因而不是稀缺的，进而不能够产生李嘉图意义上的租金。所以，通过利用外资引进的所谓先进的技术、管理和人才即便产生竞争优势也是不可持续的，而生成可持续的竞争优势需要企业具有默示性质的知识和能力。这种知识和能力，特别是对知识进行消化、吸收和创新的能力，只能在企业内部发展而实现。
针对提高国际竞争力的初衷并尊重知识转移和发展的客观机制，政府可以在影响企业业绩质量的外部因素上寻找发挥自身作用的位置。政府政策可以影响的外部环境包括投入品和产出品市场、企业获得金融资本的决定因素，以及有关知识产权的法律等制度框架。也就是说，要通过利用外资促进经济增长实现产业结构的调整与升级，政府政策应当在制度建设上下功夫。政府希望通过直接推动高新技术的引进来实现自主创新能力的设想被证明缺乏理论上的支持，但政府政策在影响企业创新与吸收能力的外部环境上却大有可为。这需要的不是仅仅是引导外资结构和倾斜鼓励的政策，更重要的是政府各部门的共同参与。
从以上的意义讲，所谓的“适度”（地利用外资）是宏观层面意义的，而通常所讲的“积极、合理、有效”（地利用外资）则是微观层面的。微观上的引资质量问题，最终是利用外资的效果问题。要想通过利用外资促进经济增长实现产业结构的调整升级，政府政策应当在制度建设上下功夫。
四、政策扭曲对于外资作用的扭曲
在非市场经济国家的制度框架下，本文第二部分有关利用外资利弊的陈述需要做出修正。在政府可以对国有企业的经营决策直接介入并对非国有企业的运作进行干预的当今中国，不恰当的政府作用可以通过市场的作用改变预期外资本应该产生的正面效果，反而起到负面作用。
在引进外资过程中，一旦吸引外资的数量成为影响各级官员利益的重要指标之一，而这些官员可以不承担私人成本地运用行政权力介入或干预企业的决策运营。私人成本和私人利益的不对称导致政府政策成为具有价值的交易物。在这个市场中，政府官员是政策的供给者，外商则是需求方。假设市场是竞争性的，则被交易的优惠政策和政府干预行为由于供给者的私人成本低于社会成本会过度供给。现实中，各地区的政府以更优惠的条件相互竞争追逐外资，毫无讨价还价的能力，在这样的市场结构中，优惠政策的供给自然会更为过度。为提高外资数量，有些地方政府以行政手段硬性强迫本地业绩优秀的企业被外方收购。这样的例子中，外资进入所整合的并非低效率的企业，预期的资源转移效果大打折扣。不但如此，扼杀本土的优势企业意味着本土弱势企业在市场上竞争能力的降低和外资企业在市场中竞争压力的减少，给外资企业垄断市场创造了条件，产生反竞争的效果。相应地，抛开资本替代劳动力的可能，市场垄断意味着产量降低和就业萎缩。这样一来，外资的正面作用减少的同时负面影响却大大加强了。可见，在政府权力过大，企业缺乏自由运营环境的制度框架下，外资在经济发展中的作用无法像理论所描述的那样实现，反而带来未预期的经济问题和社会问题。这种成本是由本土企业和本国人民负担的。类似地，基于同样的道理，我国政府对于国际收支与贸易顺差偏好也使得汇率制度、外汇储备不惜成本地服务于这一扭曲的目标。
客观地讲，一直以来我国过分重视引进外资数量的事实与过去的历史环境、理论上的认识水平及制度环境等因素都有一定关系。我们应当重新认识国际国内经济环境，在建立我国特色的市场经济制度过程中不断深化改革。
有关利用外资作为经济发展手段的思想来源于发展经济学的“两缺口”模型及其衍生的“四缺口”变形模型。依据这样的思路，利用外资的基本作用被认为是弥补储蓄、外汇和生产要素的所谓缺口。我们抽象地将之划分为外国间接投资和外国直接投资两个层次。鉴于现阶段我国国内储蓄和外汇储备的水平，本文的研究将外资界定为外国直接投资。研究外资的作用相当于考察外资企业的直接投资活动对于东道国整体经济、各部门利益和各阶层民众福利的总体影响。
一、对外资的评价立场――政治意识形态
评价外资对于一国经济发展的作用取决于政治意识形态所决定的评价立场。在这一问题上存在三种基本观点：激进观点、自由市场观点和实用民族主义观点。
持激进观点者沿袭了马克思主义政治经济理论中有关跨国公司的思想，他们注意到多国企业控制核心技术使得欠发达国家长期处于相对落后的地位并在投资、就业和技术上依赖于发达资本主义国家的事实，将外国直接投资视为帝国主义经济统治的工具手段。激进观点在世界范围已经基本失去市场。然而，每当东道国在国内问题上利益矛盾冲突难以调和的时候，往往凸显激进论者的呼声，在很多情境下这种论调实际上围绕着某些特定部门的利益。
自由市场观点则继承了斯密和李嘉图古典经济学与国际贸易理论的传统，根据比较优势理论，认为国际生产应当分布于最具专业化效率的区位。因此，跨国公司的对外直接投资活动增进了世界经济的整体效率。但是，现实世界中没有任何国家对于国际投资活动采取纯粹的自由放任态度。例如美英这样的发达国家也以“威胁国家安全”和“减少竞争”等名义对外国直接投资进行干预。现实中，多数国家对于外资采取了既非激进也非自由市场的所谓“实用民族主义”政策立场。
实用民族主义观点认为利用外资有利（利益）有弊（成本）。比如，外国直接投资可以给东道国带来资本、技术、技能并创造就业机会，但是，有时候外资制造企业进口大量的元器件可能会给东道国国际收支造成负面影响。为此，实用立场的政策试图将利益最大化的同时让成本最小。因此，外国直接投资只有当利大于弊时才被允许和接受。理解这一直观简单的评价标准必须注意强调评价利弊的层次，即国家层次。应在此层次比较全部的利益与成本，用经济学的语言表述，就是社会成本和社会利益的对比考察。许多国家通过给予跨国公司税收减免等优惠作为成本追逐外资以期获得经济利益的实践正是实用民族主义的一个表现。
二、对外资的经济评价方法――成本收益分析
一般认为，利用外资的利益主要有三个方面。第一，资源转移效应。东道国可以利用外国投资获得在国内无法获得的资本、技术和管理资源，并将这些资源同国内资源相结合希望实现经济增长和产业升级两个最主要的目的。第二，就业效应。外国投资能产生直接的就业增长和跨国公司雇员因收入及其支出增加所引致的进一步就业增长的双重效应。第三，国际收支效应。由于政府一般对贸易顺差有所偏爱，外国直接投资可以通过以直接投资在东道国生产替代东道国的进口和利用跨国公司从事出口两种途径实现这一目标。
利用外资的成本代价涉及以下的三个方面：第一，对竞争的不利影响。有两种可能，其一，跨国公司依赖在其他市场的利润补贴东道国市场，即通过掠夺性定价等手段进行不正当竞争，将本土企业挤出市场取得东道国市场的垄断地位；其二是幼稚产业论在外国直接投资问题上的应用，认为具有潜在比较优势的产业面对强大的跨国公司竞争无法发展。通常后一观点往往作为无效率的本土企业游说政府以限制外国投资者竞争的借口。第二，国际收支上的不利效应。这种不利的影响是通过遣返投资收入和进口元器件造成的。第三，国家主权与经济独立上的考虑。许多人担心由于东道国政府无权控制外国企业，一旦外国投资过多便会丧失经济上的独立。
根据以上的评价方法，可以回溯性地从宏观层面大致分析一国利用外资对于经济发展所产生的作用。然而，脱离微观层面对于外资产生作用的机制的理解不可能科学评价利用外资的“度”和“量”。相应地，对进一步利用外资的必要性、可能性及何谓“适度”利用外资等等问题的回答也将是空洞无力的。为此，有必要就通过利用外资的资源转移效果实现经济发展和产业升级的机制做出交代。
三、外资作用的实现机制――利用外资作为手段同资源转移效果的关系
（一）招商引资的经济学
经济发展与产业升级作为利用外资的最主要目标可以说基本上是通过资源转移效果实现的。出于简单通俗的考虑，我们将经济发展理解为实现一定的经济增长率，将产业升级理解为高附加值产业在产出中的贡献比例增加。就这两点需要作出以下说明：第一，二者涉及的时间跨度不同。经济增长是短期内可以实现并能够进行评价的短期效果。而产业结构升级由于涉及固定资本的投资需要一定的时间，它是在相对长的时期内才能够实现并得以观测，进而进行评价的长期效果。第二，经济增长是以绝对指标衡量的（当然也可以评价国家之间相对的增长速度），而产业结构升级不应是单单在绝对的实物和技术意义上评价的，更重要的是“升级”能够在国际竞争情境下聚焦相对地位才有战略意义。第三，与这两点相关的，二者在评价标准的可观测性与可操作性有所不同。外资对于绝对意义上的经济增长的贡献可以通过出口、利税等指标相对容易地进行观测。而绝对的、技术意义上的产业结构升级的表现在短期内（如评价经济增长的周期内）不能用科学的手段进行辨识，更重要的是竞争意义上的升级更难观测和评价。
所以，评价外资的作用时，考察外资对于经济增长的贡献由于官员任职期限作为被考察的时间跨度相对较短而显得更为可行。而且，增长中的欠发达国家的经济增长速度往往高于发达国家的经济增长速度的现实也使（委托代理关系中的）代理人（各级政府）更愿意在容易令委托人（所谓的公众）满意的维度被评价。加之技术上可操作性的缘故，评价指标集中于出口、利税等易于观测的指标。另外，根据经济学理论预测，在委托――代理情境下，多任务工作（multi-tasking）中难以观测和证实的工作将被投入低于最优水平的努力，同时投入可观测任务的努力高于最优水平。这就意味着政府官员作为社会公众的代理人，其最优的努力分配对于委托人来讲并不是最优的。根据以上的简单分析可以判断，政府推动的招商引资在结构上只会是偏离最优的。
（二）招商引资的政治经济学
在中国，各级政府不但可以同世界其他国家的政府部门一样通过税收减免等政策手段鼓励吸引外商投资，还可以调动其掌控的其他资源（即使用纳税人的钱）进行招商引资的活动。进入官员政绩评价体系的指标，如外资对于出口、利税的贡献乃至合同外资金额等，都暗示着这些官员的利益。此外，地方政府及其官员有可能在促进引资或协助外资企业收购本地国有企业的过程中占有额外的经济资源。所有这些都意味着代理人私人成本与私人收益同委托人的社会成本与社会受益不相一致。
各级官员在任期内很可能会由于其私人成本小于私人收益（甚至不承担任何成本）过分热衷于招商引资活动，注重数量，并倾向于鼓励甚至参与引进技术设备。虽然短期内可能在绝对指标上表现为经济增长实绩，至少体现为外资数量本身，但是如果考虑到产业结构升级，则会发现引进的技术设备往往不具提升竞争优势的意义，甚至发现进口的是陈旧落后的设备垃圾。地方官员在促进产业结构升级上的努力远远低于最优水平，导致所谓的“优质”外资进入少于社会最优水平。
（三）利用外资的管理学
我国“十一五”期间利用外资的指导方针指出，要通过利用外资实现产业结构调整。通过技术进步实现产业结构调整的最终目的是要改变我国在国际分工中的地位，取得国际竞争优势，而非简单、单纯的技术进步。追求技术进步的本质在于战略上的意义，即竞争优势的含义，绝对不仅仅是单纯实物上的技术发展。评价“以市场换技术”等外资政策思路是否正确，不能简单地纵向比较生产技术和产品性能的改观，而是应当考察我国在国际分工中的地位是否有所改善。然而，真正要实现竞争意义上的进步，仅仅依靠外商投资带来的技术、管理和人才是不够的。通俗地讲，外商将其技术管理和人才同中国本土的生产要素相结合进行生产，外方控制其拥有的要素并占有其收益。因此，只要外方的技术与管理不产生外溢效应，外国投资相当于独立循环。即便个别企业向市场提供的产品能够实现升级换代，但这并不能实现产业层次的整体升级，因为其他的企业和整个行业不能从外资带来的技术的外部性中受益。而且，即便假设技术可以作为可编码的公共资源完全无成本地扩散，进而实现技术维度上的进步和产业升级，但这丝毫不能保证我们在国际分工中的地位有所改善，即不必然会实现竞争意义上的升级。原因在于，可以转移和扩散的技术与管理模式本身的供给不是缺乏弹性的，因而不是稀缺的，进而不能够产生李嘉图意义上的租金。所以，通过利用外资引进的所谓先进的技术、管理和人才即便产生竞争优势也是不可持续的，而生成可持续的竞争优势需要企业具有默示性质的知识和能力。这种知识和能力，特别是对知识进行消化、吸收和创新的能力，只能在企业内部发展而实现。
针对提高国际竞争力的初衷并尊重知识转移和发展的客观机制，政府可以在影响企业业绩质量的外部因素上寻找发挥自身作用的位置。政府政策可以影响的外部环境包括投入品和产出品市场、企业获得金融资本的决定因素，以及有关知识产权的法律等制度框架。也就是说，要通过利用外资促进经济增长实现产业结构的调整与升级，政府政策应当在制度建设上下功夫。政府希望通过直接推动高新技术的引进来实现自主创新能力的设想被证明缺乏理论上的支持，但政府政策在影响企业创新与吸收能力的外部环境上却大有可为。这需要的不是仅仅是引导外资结构和倾斜鼓励的政策，更重要的是政府各部门的共同参与。
从以上的意义讲，所谓的“适度”（地利用外资）是宏观层面意义的，而通常所讲的“积极、合理、有效”（地利用外资）则是微观层面的。微观上的引资质量问题，最终是利用外资的效果问题。要想通过利用外资促进经济增长实现产业结构的调整升级，政府政策应当在制度建设上下功夫。
四、政策扭曲对于外资作用的扭曲
在非市场经济国家的制度框架下，本文第二部分有关利用外资利弊的陈述需要做出修正。在政府可以对国有企业的经营决策直接介入并对非国有企业的运作进行干预的当今中国，不恰当的政府作用可以通过市场的作用改变预期外资本应该产生的正面效果，反而起到负面作用。
在引进外资过程中，一旦吸引外资的数量成为影响各级官员利益的重要指标之一，而这些官员可以不承担私人成本地运用行政权力介入或干预企业的决策运营。私人成本和私人利益的不对称导致政府政策成为具有价值的交易物。在这个市场中，政府官员是政策的供给者，外商则是需求方。假设市场是竞争性的，则被交易的优惠政策和政府干预行为由于供给者的私人成本低于社会成本会过度供给。现实中，各地区的政府以更优惠的条件相互竞争追逐外资，毫无讨价还价的能力，在这样的市场结构中，优惠政策的供给自然会更为过度。为提高外资数量，有些地方政府以行政手段硬性强迫本地业绩优秀的企业被外方收购。这样的例子中，外资进入所整合的并非低效率的企业，预期的资源转移效果大打折扣。不但如此，扼杀本土的优势企业意味着本土弱势企业在市场上竞争能力的降低和外资企业在市场中竞争压力的减少，给外资企业垄断市场创造了条件，产生反竞争的效果。相应地，抛开资本替代劳动力的可能，市场垄断意味着产量降低和就业萎缩。这样一来，外资的正面作用减少的同时负面影响却大大加强了。可见，在政府权力过大，企业缺乏自由运营环境的制度框架下，外资在经济发展中的作用无法像理论所描述的那样实现，反而带来未预期的经济问题和社会问题。这种成本是由本土企业和本国人民负担的。类似地，基于同样的道理，我国政府对于国际收支与贸易顺差偏好也使得汇率制度、外汇储备不惜成本地服务于这一扭曲的目标。
客观地讲，一直以来我国过分重视引进外资数量的事实与过去的历史环境、理论上的认识水平及制度环境等因素都有一定关系。我们应当重新认识国际国内经济环境，在建立我国特色的市场经济制度过程中不断深化改革。