近年来，衢州市按照“依法、自愿、有偿”的原则，广泛开展耕地承包经营权流转，取得了一定的成效。但是，随着农村城镇化、工业化、产业化步伐的加快和农村税费改革的深入，以及粮食政策的调整，在流转过程中，也暴露出一些矛盾和问题，需要引起重视。 一、衢州市耕地承包经营权流转的基本情况 截止2004年底，全市耕地流转面积17．72万亩，涉及农户7．75万户，分别占耕地总面积、农户总数的11．14%和l3．07％。在流转的耕地中，经营大户或种养能人接手经营的面积8．91万亩，企业经营面积273万亩，分别占流转总面积的50．31％和15．96％，其中市外工商企业经营面积5184亩，占3．03％。经营项目为：有14．87万亩耕地用于发展优质水稻、食用菌、蔬菜、水果、花木等特色农产品，2．05万亩耕地用于发展鱼、虾、珍珠等特色水产养殖，分别占耕地流转总面积86．91％和11．98％。具体呈以下特点： 1.流入主体：从一般农户逐步转向经营能人、种养大户和企业。1982年至1997年，即第一轮大田承包期间(期限15年)，主要是村集体经济组织内部成员，即户与户之间的流转。1998年实行第二轮大田承包(期限30年)以后，流入主体由一般农户逐步转向经营能手、种养大户、农业企业和工商企业,并突破了乡村乃至县域、省域的范围，实现了农业的跨区域发展，当事人双方多数采用书面合同形式建立流转关系，实现“能者耕其田”。如2000年以来，花园乡17个行政村的3670亩耕地流转出来后，已引进浙江森禾种业有限公司等龙头企业2l家，投资额达1亿多元。 2.流转形式:从农民自发逐步转向政府组织引导和中介机构参与。目前，我市耕地流转有农民自发、政府组织引导和中介机构参与服务三种形式：一是农民自发。即通过自愿协商，由发包方将其承包的耕地有偿转让给承包方经营的一种流转形式。期限多数在5年以内，流转的耕地主要是粮田。在柯城区全部调查户中，采用这种形式流转的农户有865户，占流转总数的9．1％。二是政府组织引导。它是乡村集体经济组织在征得农民同意的基础上，将农户有意流转的耕地集中对外发包经营的一种流转形式。柯城区采取这种形式流转的农户有4267户，占流转总数的74.12％。这种形式流转的耕地大多为规模连片，流转期限多数在15年以上，且价格比较高，一般价格300~500元／亩年，高的达千元以上。三是中介机构参与。这是指农民将耕地经营权委托专门从事耕地流转服务的中介机构(如耕地流转服务站、耕地信托服务站等)进行流转。农民通过专业性中介机构流转耕地，手续齐全，合同规范，纠纷少，是一种比较理想的流转形式，是今后的发展方向。柯城区采用这种形式流转的有625户，占流转总数的10.86％。 3.流转方式:从转包、互换逐步转向租赁、入股。第一轮大田承包期间，耕地转包主要是解决有人无田种或有田无人种问题，转包、互换是耕地流转的主要方式。第二轮大田承包期间，农村拓展了耕地流转的方式，归纳起来有五种：一是转包。这种方式是农户将其承包的部分或者全部耕地，以一定的期限转包给同一集体经济组织的农户从事农业生产经营。目前全市实行转包耕地面积6．42万亩，占流转耕地面积的37．5％。二是互换。是指承包户以就近种养管理为目的，将自己的一部分承包耕地与他人调换，耕地承包经营权相应也随之转移。全市有7890亩耕地采取了互换方式，占流转耕地面积的4．6％。三是租赁。这种方式是农户将其承包的部分或全部耕地，以一定期限租赁给他人从事生产经营。全市有8．53万亩耕地实行出租，占流转耕地面积的49．8％，且价格连年提升。四是转让。是指承包方经发包方同意，将全部或者部分耕地承包权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系。全市有9348亩耕地采取转让方式，占流转耕地面积的5．5％。五是入股。是指耕地承包权利人将耕地作为股份和投资者共同组成一个公司或经济实体，入股各方从营利中取得各自的报酬或收入。全市入股耕地面积954亩，占流转耕地面积的0．6％。从趋势看，租赁和入股是今后发展的方向。 4.流转规模:从零星分散逐步转向连片集中。第一轮耕地承包期间，承包经营权流转就已经发生，但规模小、数量少、范围窄。第二轮耕地承包经营期问，耕地流转不断向规模经营户或企业集中，且生产逐步向专业化、机械化方向发展，基础设施条件大大改善，生产技术与管理水平不断提高，耕地经营效益明显增加。 5.区域差别：从基本趋同到差距不断拉大。在大田承包初期，耕地流转大多由农民自发，数量少，且零星分散，在规模、比重、价格上，各地差距不大，随着农业产业结构和劳动力结构调整的不断深入，各地耕地流转的规模和比重差距不断拉大。从目前我市耕地经营权流转的地区分布来看，以下三类地区流转规模和比例较高：一是经济发达地区耕地流转规模和比例较经济相对落后地区大。一般情况下，城郊乡镇的经济发展相对发达，耕地流转规模相应较大。如花园乡耕地返租倒包面积即达3670亩，占耕地总面积的46．2％，而七里乡仅50余亩，仅占6％。二是农业结构调整到位，农业产业化水平较高的地区，耕地流转的规模和比重也相对较高。如柯城区13个乡镇就有4207个农户将耕地租赁给农业龙头企业，占耕地流转总户数的73.08％，且耕地规模不断扩大，户均流转面积达1．5亩，是全市户均流转面积0．36亩的4．2倍。三是劳动力大量外出地区的流转比例相对较高。如吴村镇长埂村有507个劳动力外出务工，占农村劳动力总数的70．12％，其耕地流转面积占耕地总面积的2l．72％，高于全市平均水平。 二、当前耕地承包经营权流转面临的主要问题 1.续订难度加大，规模经营户有减少和外流的趋势。主要是由于农村劳动力转移就业不充分和国家对农业政策的调整。去年以来，由于我省全面免征农业税和实施鼓励种粮的优惠政策，种粮效益明显提高，一些农民由于找不到更好的就业门路，在耕地经营权流转期满后，不愿意再将承包田转包给经营大户，或者大幅度提高租金，导致经营大户承包耕地困难，成本增加，有的经营大户开始到外省承包土地。 2.法制意识淡薄，依法流转的氛围尚未全面形成。调查中发现，有相当比例的耕地流转合同不规范，主要原因是耕地流转双方对土地政策法规不了解。大多数农民不知道有《中华人民共和国农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》。由于流转双方法律意识淡薄，口头协议的较多，签订书面合同的较少，即使签订书面合同，也不很规范，以致流转双方发生纠纷现象。 3.落实扶持政策的配套措施不完善。近年来，各级政府出台了许多支农优惠政策，引发了新一轮的种养热和承包热。但也滋生了个别经营业主钻政策空子、非法牟利的行为。2002年，柯城区政府在调查研究的基础上，决定在全区大面积种植花卉苗木，出台了补助基础设施配套费等8条扶持政策，但花园乡的个别经营户却利用这些政策，在投入小部分资金，取得各级政府信任，并领到基础设施建设补助款后，即逃之夭夭，给乡政府带来了沉重的包袱。 4．服务机制不够完善，信息沟通渠道不畅。目前我市各地耕地流转还没有形成完善的市场体系，缺乏一个从上到下网络状的中介服务机构，一些地方虽有中介服务组织，但已名存实亡，致使土地供求双方的信息受阻，流转渠道不畅，经常出现农户有意转出耕地却找不到合适的受让方，而需要耕地的人又找不到中意的转让者。有的地方出于农业招商的需要，一些基层干部急于流转耕地，以行政方式推动耕地流转的情况比较多，强行让农户流转耕地，而对耕地如何有效流转、利益如何分配、农户困难如何解决等问题，缺乏深入研究和有效的办法。从我们调查的事例看，流出方与流入方之间发生耕地流转具有很大的随意性与偶然性，缺乏双向选择的信息渠道。
三、几点建议 推进耕地流转，不仅有利于加快推进农业适度规模经营，优化农业结构，增加农民收入，而且还有利于促进农村劳动力的合理分工和转移就业。因此，在耕地流转过程中，要积极稳妥，注重保护农民的合法权益，把耕地流转作为推进农村改革与发展的重要工作来抓。 1.加强宣传引导，积极稳妥地推进耕地流转。一是要进一步统一各级各部门的思想认识，总结推广典型经验，妥善解决存在的问题，扎扎实实推进耕地流转工作。二是要充分利用广播、电视、报纸等媒体，广泛宣传农村土地承包法律法规，增强农民依法流转耕地的意识。三是要加强农村经营管理干部的培训，加深他们对《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规的认识，提高他们的政策业务水平。 2.强化日常管理，切实保护耕地流转双方的合法权益。要以《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》为依据，规范有序地开展耕地流转。一要尊重农民意愿，依法签订合同。一年以上耕地流转，除代耕代种短期耕地流转可采用口头协议外，当事人双方都要签订书面合同。如果承包方自愿委托发包方或中介组织流转其承包耕地的，应当由承包方出具委托书。乡镇政府要及时向达成意向的双方当事人提供由省统一文本格式的流转合同，并指导签订。二要在注重合同一般条款的同时，注重合同的特殊条款，如要收取耕地复垦保证金等，以防耕地被人为破坏后难以恢复原状。三要加强耕地流转纠纷的调解和处理，对已订立的耕地流转口头协议和不规范合同，且当事人有争议的，要及时做好调解工作。对耕地长期出租的农户，除敦促受让方按时足额支付租金外，乡村要尽可能动员和帮助他们参加养老保险，以解后顾之忧。 3．加快农村劳动力转移，为积极稳妥实行耕地流转创造良好的条件。目前，我市尚有滞留农业劳动力6l万，其中相当一部分由于缺乏就业门路和一技之长，难以找到适合自己的工作岗位，妨碍了耕地流转和农业适度规模经营。为此，要采取多种措施，加快农业劳动力向二三产业转移。一是继续推进万名农民素质工程。要把提高农民素质、扩大农民就业作为一项长期的工作来抓，加大培训力度，加快农业劳动力向二三产业转移，以农村劳动力结构调整促进农业结构调整，实现耕地流转与农村劳动力转移的良性互动。二是大力发展劳动密集型企业。要充分利用国家现有的扶农政策，重点扶持消化农村劳动力多和市场前景广、带动辐射力强，以及农业基础设施投资规模大的农产品加工企业，拉长农业产业链，增加农产品附加值。三是鼓励农民进城就业创业。深化户籍制度改革，建立新型的城市人口管理制度；完善各项社保制度，逐步提高进城农民的社保水平；深化住房制度改革，通过建立“民工公寓”和“廉租房”等措施，降低农民进城的创业成本，激发农民进城就业创业的积极性。 4.建立长效工作机制，确保耕地流转的稳步推进。一是建立健全社会中介服务机构，促进耕地流转向市场化运作方向发展。市、县(市、区)可成立耕地流转服务中心，乡村可成立耕地流转服务所(站)，形成上下网络状的中介服务体系。二是加大对经营大户的扶持力度，全面落实国家的各种扶持政策，出台相关的配套措施，激励规模经营户扩大对绿色特色农业的投资，推进农业适度规模经营。三是加大土地整理力度。紧紧围绕农业主导产业、优势项目，合理调整农业区域布局，编制土地整理规划，加强对田、水、路、电等的综台整治，改善农业生产条件，提高农业比较效益。四是鼓励投资主体开展跨区域经营，吸引更多的外地客商前来投资农业。一方面，要出台激励经营主体投资农业的政策，调动经营者投资农业的积极性；另一方面，要制订相应措施，防止经营者特别是外来投资主体，从中投机取巧，掠夺式经营。五是鼓励耕地流转经营主体发展生态高效农业。在确保耕地农业用途和取得发包方、承包方同意的前提下，允许耕地流入主体在取得经营权的区域内修建为生产服务的道路、渠道和加工、储藏等配套设施，以提高农业产业化经营水平。 (作者单位：衢州市农办）
近年来，衢州市按照“依法、自愿、有偿”的原则，广泛开展耕地承包经营权流转，取得了一定的成效。但是，随着农村城镇化、工业化、产业化步伐的加快和农村税费改革的深入，以及粮食政策的调整，在流转过程中，也暴露出一些矛盾和问题，需要引起重视。 一、衢州市耕地承包经营权流转的基本情况 截止2004年底，全市耕地流转面积17．72万亩，涉及农户7．75万户，分别占耕地总面积、农户总数的11．14%和l3．07％。在流转的耕地中，经营大户或种养能人接手经营的面积8．91万亩，企业经营面积273万亩，分别占流转总面积的50．31％和15．96％，其中市外工商企业经营面积5184亩，占3．03％。经营项目为：有14．87万亩耕地用于发展优质水稻、食用菌、蔬菜、水果、花木等特色农产品，2．05万亩耕地用于发展鱼、虾、珍珠等特色水产养殖，分别占耕地流转总面积86．91％和11．98％。具体呈以下特点： 1.流入主体：从一般农户逐步转向经营能人、种养大户和企业。1982年至1997年，即第一轮大田承包期间(期限15年)，主要是村集体经济组织内部成员，即户与户之间的流转。1998年实行第二轮大田承包(期限30年)以后，流入主体由一般农户逐步转向经营能手、种养大户、农业企业和工商企业,并突破了乡村乃至县域、省域的范围，实现了农业的跨区域发展，当事人双方多数采用书面合同形式建立流转关系，实现“能者耕其田”。如2000年以来，花园乡17个行政村的3670亩耕地流转出来后，已引进浙江森禾种业有限公司等龙头企业2l家，投资额达1亿多元。 2.流转形式:从农民自发逐步转向政府组织引导和中介机构参与。目前，我市耕地流转有农民自发、政府组织引导和中介机构参与服务三种形式：一是农民自发。即通过自愿协商，由发包方将其承包的耕地有偿转让给承包方经营的一种流转形式。期限多数在5年以内，流转的耕地主要是粮田。在柯城区全部调查户中，采用这种形式流转的农户有865户，占流转总数的9．1％。二是政府组织引导。它是乡村集体经济组织在征得农民同意的基础上，将农户有意流转的耕地集中对外发包经营的一种流转形式。柯城区采取这种形式流转的农户有4267户，占流转总数的74.12％。这种形式流转的耕地大多为规模连片，流转期限多数在15年以上，且价格比较高，一般价格300~500元／亩年，高的达千元以上。三是中介机构参与。这是指农民将耕地经营权委托专门从事耕地流转服务的中介机构(如耕地流转服务站、耕地信托服务站等)进行流转。农民通过专业性中介机构流转耕地，手续齐全，合同规范，纠纷少，是一种比较理想的流转形式，是今后的发展方向。柯城区采用这种形式流转的有625户，占流转总数的10.86％。 3.流转方式:从转包、互换逐步转向租赁、入股。第一轮大田承包期间，耕地转包主要是解决有人无田种或有田无人种问题，转包、互换是耕地流转的主要方式。第二轮大田承包期间，农村拓展了耕地流转的方式，归纳起来有五种：一是转包。这种方式是农户将其承包的部分或者全部耕地，以一定的期限转包给同一集体经济组织的农户从事农业生产经营。目前全市实行转包耕地面积6．42万亩，占流转耕地面积的37．5％。二是互换。是指承包户以就近种养管理为目的，将自己的一部分承包耕地与他人调换，耕地承包经营权相应也随之转移。全市有7890亩耕地采取了互换方式，占流转耕地面积的4．6％。三是租赁。这种方式是农户将其承包的部分或全部耕地，以一定期限租赁给他人从事生产经营。全市有8．53万亩耕地实行出租，占流转耕地面积的49．8％，且价格连年提升。四是转让。是指承包方经发包方同意，将全部或者部分耕地承包权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系。全市有9348亩耕地采取转让方式，占流转耕地面积的5．5％。五是入股。是指耕地承包权利人将耕地作为股份和投资者共同组成一个公司或经济实体，入股各方从营利中取得各自的报酬或收入。全市入股耕地面积954亩，占流转耕地面积的0．6％。从趋势看，租赁和入股是今后发展的方向。 4.流转规模:从零星分散逐步转向连片集中。第一轮耕地承包期间，承包经营权流转就已经发生，但规模小、数量少、范围窄。第二轮耕地承包经营期问，耕地流转不断向规模经营户或企业集中，且生产逐步向专业化、机械化方向发展，基础设施条件大大改善，生产技术与管理水平不断提高，耕地经营效益明显增加。 5.区域差别：从基本趋同到差距不断拉大。在大田承包初期，耕地流转大多由农民自发，数量少，且零星分散，在规模、比重、价格上，各地差距不大，随着农业产业结构和劳动力结构调整的不断深入，各地耕地流转的规模和比重差距不断拉大。从目前我市耕地经营权流转的地区分布来看，以下三类地区流转规模和比例较高：一是经济发达地区耕地流转规模和比例较经济相对落后地区大。一般情况下，城郊乡镇的经济发展相对发达，耕地流转规模相应较大。如花园乡耕地返租倒包面积即达3670亩，占耕地总面积的46．2％，而七里乡仅50余亩，仅占6％。二是农业结构调整到位，农业产业化水平较高的地区，耕地流转的规模和比重也相对较高。如柯城区13个乡镇就有4207个农户将耕地租赁给农业龙头企业，占耕地流转总户数的73.08％，且耕地规模不断扩大，户均流转面积达1．5亩，是全市户均流转面积0．36亩的4．2倍。三是劳动力大量外出地区的流转比例相对较高。如吴村镇长埂村有507个劳动力外出务工，占农村劳动力总数的70．12％，其耕地流转面积占耕地总面积的2l．72％，高于全市平均水平。 二、当前耕地承包经营权流转面临的主要问题 1.续订难度加大，规模经营户有减少和外流的趋势。主要是由于农村劳动力转移就业不充分和国家对农业政策的调整。去年以来，由于我省全面免征农业税和实施鼓励种粮的优惠政策，种粮效益明显提高，一些农民由于找不到更好的就业门路，在耕地经营权流转期满后，不愿意再将承包田转包给经营大户，或者大幅度提高租金，导致经营大户承包耕地困难，成本增加，有的经营大户开始到外省承包土地。 2.法制意识淡薄，依法流转的氛围尚未全面形成。调查中发现，有相当比例的耕地流转合同不规范，主要原因是耕地流转双方对土地政策法规不了解。大多数农民不知道有《中华人民共和国农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》。由于流转双方法律意识淡薄，口头协议的较多，签订书面合同的较少，即使签订书面合同，也不很规范，以致流转双方发生纠纷现象。 3.落实扶持政策的配套措施不完善。近年来，各级政府出台了许多支农优惠政策，引发了新一轮的种养热和承包热。但也滋生了个别经营业主钻政策空子、非法牟利的行为。2002年，柯城区政府在调查研究的基础上，决定在全区大面积种植花卉苗木，出台了补助基础设施配套费等8条扶持政策，但花园乡的个别经营户却利用这些政策，在投入小部分资金，取得各级政府信任，并领到基础设施建设补助款后，即逃之夭夭，给乡政府带来了沉重的包袱。 4．服务机制不够完善，信息沟通渠道不畅。目前我市各地耕地流转还没有形成完善的市场体系，缺乏一个从上到下网络状的中介服务机构，一些地方虽有中介服务组织，但已名存实亡，致使土地供求双方的信息受阻，流转渠道不畅，经常出现农户有意转出耕地却找不到合适的受让方，而需要耕地的人又找不到中意的转让者。有的地方出于农业招商的需要，一些基层干部急于流转耕地，以行政方式推动耕地流转的情况比较多，强行让农户流转耕地，而对耕地如何有效流转、利益如何分配、农户困难如何解决等问题，缺乏深入研究和有效的办法。从我们调查的事例看，流出方与流入方之间发生耕地流转具有很大的随意性与偶然性，缺乏双向选择的信息渠道。
三、几点建议 推进耕地流转，不仅有利于加快推进农业适度规模经营，优化农业结构，增加农民收入，而且还有利于促进农村劳动力的合理分工和转移就业。因此，在耕地流转过程中，要积极稳妥，注重保护农民的合法权益，把耕地流转作为推进农村改革与发展的重要工作来抓。 1.加强宣传引导，积极稳妥地推进耕地流转。一是要进一步统一各级各部门的思想认识，总结推广典型经验，妥善解决存在的问题，扎扎实实推进耕地流转工作。二是要充分利用广播、电视、报纸等媒体，广泛宣传农村土地承包法律法规，增强农民依法流转耕地的意识。三是要加强农村经营管理干部的培训，加深他们对《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规的认识，提高他们的政策业务水平。 2.强化日常管理，切实保护耕地流转双方的合法权益。要以《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》为依据，规范有序地开展耕地流转。一要尊重农民意愿，依法签订合同。一年以上耕地流转，除代耕代种短期耕地流转可采用口头协议外，当事人双方都要签订书面合同。如果承包方自愿委托发包方或中介组织流转其承包耕地的，应当由承包方出具委托书。乡镇政府要及时向达成意向的双方当事人提供由省统一文本格式的流转合同，并指导签订。二要在注重合同一般条款的同时，注重合同的特殊条款，如要收取耕地复垦保证金等，以防耕地被人为破坏后难以恢复原状。三要加强耕地流转纠纷的调解和处理，对已订立的耕地流转口头协议和不规范合同，且当事人有争议的，要及时做好调解工作。对耕地长期出租的农户，除敦促受让方按时足额支付租金外，乡村要尽可能动员和帮助他们参加养老保险，以解后顾之忧。 3．加快农村劳动力转移，为积极稳妥实行耕地流转创造良好的条件。目前，我市尚有滞留农业劳动力6l万，其中相当一部分由于缺乏就业门路和一技之长，难以找到适合自己的工作岗位，妨碍了耕地流转和农业适度规模经营。为此，要采取多种措施，加快农业劳动力向二三产业转移。一是继续推进万名农民素质工程。要把提高农民素质、扩大农民就业作为一项长期的工作来抓，加大培训力度，加快农业劳动力向二三产业转移，以农村劳动力结构调整促进农业结构调整，实现耕地流转与农村劳动力转移的良性互动。二是大力发展劳动密集型企业。要充分利用国家现有的扶农政策，重点扶持消化农村劳动力多和市场前景广、带动辐射力强，以及农业基础设施投资规模大的农产品加工企业，拉长农业产业链，增加农产品附加值。三是鼓励农民进城就业创业。深化户籍制度改革，建立新型的城市人口管理制度；完善各项社保制度，逐步提高进城农民的社保水平；深化住房制度改革，通过建立“民工公寓”和“廉租房”等措施，降低农民进城的创业成本，激发农民进城就业创业的积极性。 4.建立长效工作机制，确保耕地流转的稳步推进。一是建立健全社会中介服务机构，促进耕地流转向市场化运作方向发展。市、县(市、区)可成立耕地流转服务中心，乡村可成立耕地流转服务所(站)，形成上下网络状的中介服务体系。二是加大对经营大户的扶持力度，全面落实国家的各种扶持政策，出台相关的配套措施，激励规模经营户扩大对绿色特色农业的投资，推进农业适度规模经营。三是加大土地整理力度。紧紧围绕农业主导产业、优势项目，合理调整农业区域布局，编制土地整理规划，加强对田、水、路、电等的综台整治，改善农业生产条件，提高农业比较效益。四是鼓励投资主体开展跨区域经营，吸引更多的外地客商前来投资农业。一方面，要出台激励经营主体投资农业的政策，调动经营者投资农业的积极性；另一方面，要制订相应措施，防止经营者特别是外来投资主体，从中投机取巧，掠夺式经营。五是鼓励耕地流转经营主体发展生态高效农业。在确保耕地农业用途和取得发包方、承包方同意的前提下，允许耕地流入主体在取得经营权的区域内修建为生产服务的道路、渠道和加工、储藏等配套设施，以提高农业产业化经营水平。 (作者单位：衢州市农办）