◆ 中图分类号：F320 文献标识码：A 内容摘要：本文回顾了我国农村土地承包制度的经验和教训，提出了进一步深化农村土地使用权承包的办法，概括为三包一流转，即农耕地、经营地和宅基地三包，和“三包”地的有偿转让和转包的流通方式。 关键词：农村土地使用权承包 三包一流转 我国经济发展已经取得巨大成绩，但也面临一个新的转型时期，又一次凸显“三农”问题。如何促使农业、农村、农民跟上时代的步伐，共同富裕，国富民强，和谐社会等是当前社会各界关注的重大问题，土地使用权改革激活农村经济发展活力是其中一个关键问题。本文就农村土地使用权改革的理由、条件、措施提出一些个人意见，以供有关方面参考。 土地承包改制情况的基本回顾 上世纪八十年代农村就已实行土地承包，那时包产到户，也叫土地家庭联产承包责任制，即以家庭为单位，实行联系产量承包，承担粮食产量的责任。那时最通俗的语言叫“交足国家、留足集体的、剩下的全是自己的”。从而，释放了农民的种田积极性，几年的时间解决了人们的吃饭问题，农村一片兴旺景象。 到了上世纪九十年代末，国家出台了一系列方针政策，名称是《农村土地家庭承包经营制》。完善农村承包制度，放宽农民自主经营。明确了农村土地使用权的概念，不再严格联系产量，农民种田更有灵活性。同时土地承包三十年不变，一包到底，稳定了人心。促进了农民种地养地的积极性。当时流行的俗语是“承包经营真是好，什么挣钱种什么”。进一步稳定和完善了以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。给予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，有力促进农业、农村经济发展和社会稳定。 2002年8月，国家又颁布了土地承包法，从而，农村的土地管理，农民的土地使用权更加规范，真正有法可依。从此农村土地承包经营事业迈入了一个新时期。 目前农村土地承包经营急需深化改制的理由和条件 上世纪九十年代末搞的土地承包经营到现在看，许多方面已经制约生产力的发展和农村小康目标的实现。即使土地承包经营法也应在实践中进一步修订和完善。对照法律，一些承包手续还不规范，存在未能依法办事的的现象。所以，为了落实好科学发展观，实现城乡经济协调发展，建设具有中国特色的社会主义新农村，就必须解决好“三农”这个基础问题。 当前，关于农村土地承包经营的改制问题，见解多多，众说纷纭。第一种意见认为要废除农村集体所有制，走土地私有化的道路，通过资本流转和盘活资产，进一步开放土地市场，激活农村经济，走城乡一体化的路子。第二种意见认为，土地承包经营不符合集体所有制的原则，要巩固农村基层政权，就要加强集体所有制，实行土地集体化等等。我们认为，依法改制，完善改制，深化改制是时代发展的内在需求。把农村土地使用权流转搞活，激发农村发展活力，促进城乡一体化建设也是建设社会主义新农村的要求。但同时，我们也认为城乡一体化不是城乡一样化，农村城镇统筹化也不是统筹农村楼房化。关键在于提高农民物质文明和精神文明的水平。本文还认为在农村土地使用权完善改制的操作过程中及所有采取的措施中，都要坚持三项原则，明确三个概念。 坚持的三项原则：一是坚持走中国特色社会主义道路的原则。二是坚持土地最终所有权属于国家的原则。三是坚持所有权和使用权分离的原则，承包制度只是有时间有限度的一种土地使用权的承包。 明确的三个概念：一是明确土地使用权的概念。土地使用权就是产权，产权包括在土地承包期限内行使其土地使用权、收益权和转让权。使用权只含有收益权和可以转让自己的使用权的权力。土地承包户在所承包的土地上和承包的期限内自主经营，自主收益和自主转让，这就是农村土地使用权承包经营的基本内容，简称《农村土地承包经营制》。这种制度体现了所有权和使用权的分离。二是明确土地最终所有权的概念，最终所有权属于国家，虽然土地使用权承包了，在国家规划占用农村土地时必须服从国家的规划和占用，当然国家是给予补偿的。三是明确相对所有权。村集体拥有相对土地所有权，村集体有权根据国家的方针政策管理土地，负责发包土地使用权以及收费等工作。同时，在国家征用本村的土地时，村集体也必须首先服从国家征用。 当前农村土地使用权承包改制的基本设计 农村土地承包经营制的内容用一句话来概括，就是农村土地使用权的“三包一流转”。上世纪九十年代在实行土地承包经营时就山东地区来讲有如下的一些做法，将当时的土地分为两种：一种是口粮田，一般都按照当时的人口均田，每人一份，有的有合同，有的没有承包合同，不交承包费，属于无偿种植。第二种是村集体留下的耕地和“四荒”，由农户承包或拍包，一般都有合同，其承包期限有一年的三年的，甚至有三十年的，五十年的不等。其承包费的收取时间有一年一收，三年一收，还有三十年一次付清的等等，属于有偿使用。至于宅基地由村集体进行划分确定，不实行承包，一般都给了房产证，土地使用证，有的也没有给证。深化土地承包经营制就应在原有承包的基础上完善和规范承包制度，进一步明晰土地使用权，通过流转土地使用权实现有限资本化。 （一）三包 “三包”是基础，目标是要包的准确，包的清晰，包出使用权来。三包内容应是包耕地，包副业地，包宅基地，土地用途不能更改，一包到底，一包到边。三包地原则上都应收承包费，但必须由村民大会决定，决定收还是不收，收多还是收少。 为此，首先要完善规范统一土地承包的经营合同文本。以确权证形式确定土地使用权，实行权证和合同二者合一，由权威政府部门制定印发。权证的内容应包括土地用途种类，发包方和承包方的法律责任和义务，增加流转记录确权栏。二是重新签订新合同，原来已签订合同的要换发新合同，承包时间仍按原合同时间，承包费的收取方法和额度也应按原合同填制。当时未签订合同的土地要按当时分地的时间签订承包合同，其签订时间是当时的时间，同样三十年不变。三是宅基地同样实行承包，发签合同确权证，但是承包的起始时间可以从签订日开始。四是以上三类土地承包费经村民大会决定后，其收费额度和收费方法都应在合同确权证上登记清楚。 （二）一流转 土地流转是关键。要建立土地流转制度，规范土地流转方式和操作形式。在规范完善了三包手续之后，就允许土地承包者的土地进入土地流转程序，真正用活用足土地使用权的转移，增值和收益，达到产权明晰，规范流转。一是要建立相应的土地流转公证机构，比如乡镇设立司法公正所一类的机构。二是明确土地流转的两种形式，即土地转让和土地转包两种形式。转让就是有偿转让，可以把自己的承包地一次性的有偿转让给别人，其转让价格应有双方协商决定，但是土地承包者转让时，必须交足村集体整个承包期内的所有承包费。实际上当前农村土地的转让已经有许多这种类似有偿转让，国家征用土地修路，地方政府招商引资搞开发，都是要给予补偿的，虽然没有土地权属证形式上的转让过户，但就是上述所讲的有偿转让方式。例如，某国有建设集团征用土地修路，就按承包户原签订合同三十年，已过去十年，一次性赔偿剩余二十年的土地产出的价值。每亩地一般赔偿三万元。但是由于原签订的合同不规范，内容不完善所以在赔偿金的分配中承包户的收益多少，就没有明确而过硬的根据。同时，还要办理转让手续，原承包户拥有的《农村土地使用权承包经营证》，在经过法律程序认定后，进行背书性更换新承包户名。在权证的有关流转记录栏详细登记，签字，画押，后交给新户主。关于转包方式就是原承包人不变又转包给他人的一种方式。即原有承包人转包给他人使用权进行再承包的流转方式。不再追究再承包的溢价行为。实际上目前这种转包形式已很流行，需要进一步规范化。例如某大型国有企业须用大量土地种植黄烟，实行种、产、销一条龙经营，实现集约化，规模化，科技化，机械化生产，现代化的管理，提高了土地使用率，减少成本，很大程度的提升产品质量和生产效率。农户非常愿意转包给这种大企业耕种，不但有了更多的自己的收益，而且他们在原有土地上解放出来，去城市打工再挣钱。
（三）应注意的问题 在实施农村土地使用权三包一流转中要着重注意两个问题。 一是应该实行农村土地三级分类，即要分清农耕地、宅基地、经营地（也叫经济地），根据土地用途进行分类，村集体应根据农村土地政策和实际经营情况合理划分确定一定量的经营用地。这三类土地要包括农村集体所有的土地面积，山地、良田、林地、草地、河滩、水库等一切土地都包括其中。根据人口增长比例除留有少量的宅基地备用承包以外，所有的土地都应一次承包，一包到底，一包到边。在承包合同上要注明土地类别、土地用途。用红、蓝、绿三种颜色的权证区别土地种类，红为农耕地，蓝为宅基地，绿为经营用地，未经批准，不能更改土地使用用途，特别要强调农耕地的不变性。至于工业用地，商业用地，那是在城乡一体化，村镇统筹规划中要解决的问题，不在此三包之中。 二是注意“三包一流转”制度的核心是在流转环节，所以地方政府应建立适合流转的管理机制，完善流转制度，细化流转程序，实际上当前农村已经非常需要这种土地的流转。据调查一些村庄有10%的老宅基地闲置，相当一部分土地荒芜，有些良田也栽上了杨树，甚至盖上了房子搞经商，例如，有的承包户全家进城，并在城里买了房子，原住房锁门走人，承包田有的撂荒，有的栽树，急需进行流转。如果把土地相对集中到一些种植专业户手中，实行规模化，集约化种植，将会很大的提升土地效益。宅基地的流转，也可解决婚龄青年结婚没有宅基地的问题。 政府要“粮食安全”，应该放开粮价，适度提高粮价。种粮补贴也是一种好办法，要结合农耕地权证的发放，核实，确定，监督种粮面积，通过发放种粮补贴，提高种粮户的种粮积极性，确保种粮也有好的收益。 巩固基层政权并强化村集体服务功能 首先要充分认识“三包一流转”制度对促进新农村建设，落实科学发展观，逐步迈入小康社会，甚至对提高农民的文明素质都有重要意义。但需要明确的一点是城乡一体化不是城乡一样化，建设新农村也不是统统楼房化，而关键在于提高农村、农民的物质文明和精神文明。同时，也要认识到承包户的使用权及应有的收益权和自由转让权是有时限的权力，有偿转让也只是承包期内的有限转让。这种有限资本化并没有影响农村集体的所有权，也不会损害集体所有制，而是强化了集体所有制和巩固了农村政权。发包土地和承包土地的关系是土地所有权和使用权的关系。用承包费牵住两头就强化了集体土地所有权，在所有权和使用权之间，由诚实和承诺架起桥梁，也能提高村级政权在本村村民中的威望，从而巩固村级政权，促进了村民之间的和谐和团结。 其次，在巩固了基层政权的条件下，也应强化村级政权的工作责任心和服务功能，其使权和施政的方法要不断更新转变，真正转变到为民用权，为民服务的轨道上来，既要为本村村民提供经济信息，向上级反映民意，争取上级支持，促进农村生产要素和农村劳动力的流转输出，提高本地的经济发展活力，也要监督承包土地的使用是否合规合法，有无改变土地用途的现象，更要管好承包费的收取和使用，做到收之于民，用之于民，改善村民的居住环境，就像城镇社区一样搞好村区的基础设施建设，整修村街道路，美化村容村貌。还要协调搞好农村村民的养老保险，医疗保险，在政府的支持下完善村区内的社会保障制度。关心老人，残疾人，失去劳动能力的人的低保生活问题，组织好村民的学习，文化，娱乐，保健等活动，促进精神文明建设。
◆ 中图分类号：F320 文献标识码：A 内容摘要：本文回顾了我国农村土地承包制度的经验和教训，提出了进一步深化农村土地使用权承包的办法，概括为三包一流转，即农耕地、经营地和宅基地三包，和“三包”地的有偿转让和转包的流通方式。 关键词：农村土地使用权承包 三包一流转 我国经济发展已经取得巨大成绩，但也面临一个新的转型时期，又一次凸显“三农”问题。如何促使农业、农村、农民跟上时代的步伐，共同富裕，国富民强，和谐社会等是当前社会各界关注的重大问题，土地使用权改革激活农村经济发展活力是其中一个关键问题。本文就农村土地使用权改革的理由、条件、措施提出一些个人意见，以供有关方面参考。 土地承包改制情况的基本回顾 上世纪八十年代农村就已实行土地承包，那时包产到户，也叫土地家庭联产承包责任制，即以家庭为单位，实行联系产量承包，承担粮食产量的责任。那时最通俗的语言叫“交足国家、留足集体的、剩下的全是自己的”。从而，释放了农民的种田积极性，几年的时间解决了人们的吃饭问题，农村一片兴旺景象。 到了上世纪九十年代末，国家出台了一系列方针政策，名称是《农村土地家庭承包经营制》。完善农村承包制度，放宽农民自主经营。明确了农村土地使用权的概念，不再严格联系产量，农民种田更有灵活性。同时土地承包三十年不变，一包到底，稳定了人心。促进了农民种地养地的积极性。当时流行的俗语是“承包经营真是好，什么挣钱种什么”。进一步稳定和完善了以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。给予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，有力促进农业、农村经济发展和社会稳定。 2002年8月，国家又颁布了土地承包法，从而，农村的土地管理，农民的土地使用权更加规范，真正有法可依。从此农村土地承包经营事业迈入了一个新时期。 目前农村土地承包经营急需深化改制的理由和条件 上世纪九十年代末搞的土地承包经营到现在看，许多方面已经制约生产力的发展和农村小康目标的实现。即使土地承包经营法也应在实践中进一步修订和完善。对照法律，一些承包手续还不规范，存在未能依法办事的的现象。所以，为了落实好科学发展观，实现城乡经济协调发展，建设具有中国特色的社会主义新农村，就必须解决好“三农”这个基础问题。 当前，关于农村土地承包经营的改制问题，见解多多，众说纷纭。第一种意见认为要废除农村集体所有制，走土地私有化的道路，通过资本流转和盘活资产，进一步开放土地市场，激活农村经济，走城乡一体化的路子。第二种意见认为，土地承包经营不符合集体所有制的原则，要巩固农村基层政权，就要加强集体所有制，实行土地集体化等等。我们认为，依法改制，完善改制，深化改制是时代发展的内在需求。把农村土地使用权流转搞活，激发农村发展活力，促进城乡一体化建设也是建设社会主义新农村的要求。但同时，我们也认为城乡一体化不是城乡一样化，农村城镇统筹化也不是统筹农村楼房化。关键在于提高农民物质文明和精神文明的水平。本文还认为在农村土地使用权完善改制的操作过程中及所有采取的措施中，都要坚持三项原则，明确三个概念。 坚持的三项原则：一是坚持走中国特色社会主义道路的原则。二是坚持土地最终所有权属于国家的原则。三是坚持所有权和使用权分离的原则，承包制度只是有时间有限度的一种土地使用权的承包。 明确的三个概念：一是明确土地使用权的概念。土地使用权就是产权，产权包括在土地承包期限内行使其土地使用权、收益权和转让权。使用权只含有收益权和可以转让自己的使用权的权力。土地承包户在所承包的土地上和承包的期限内自主经营，自主收益和自主转让，这就是农村土地使用权承包经营的基本内容，简称《农村土地承包经营制》。这种制度体现了所有权和使用权的分离。二是明确土地最终所有权的概念，最终所有权属于国家，虽然土地使用权承包了，在国家规划占用农村土地时必须服从国家的规划和占用，当然国家是给予补偿的。三是明确相对所有权。村集体拥有相对土地所有权，村集体有权根据国家的方针政策管理土地，负责发包土地使用权以及收费等工作。同时，在国家征用本村的土地时，村集体也必须首先服从国家征用。 当前农村土地使用权承包改制的基本设计 农村土地承包经营制的内容用一句话来概括，就是农村土地使用权的“三包一流转”。上世纪九十年代在实行土地承包经营时就山东地区来讲有如下的一些做法，将当时的土地分为两种：一种是口粮田，一般都按照当时的人口均田，每人一份，有的有合同，有的没有承包合同，不交承包费，属于无偿种植。第二种是村集体留下的耕地和“四荒”，由农户承包或拍包，一般都有合同，其承包期限有一年的三年的，甚至有三十年的，五十年的不等。其承包费的收取时间有一年一收，三年一收，还有三十年一次付清的等等，属于有偿使用。至于宅基地由村集体进行划分确定，不实行承包，一般都给了房产证，土地使用证，有的也没有给证。深化土地承包经营制就应在原有承包的基础上完善和规范承包制度，进一步明晰土地使用权，通过流转土地使用权实现有限资本化。 （一）三包 “三包”是基础，目标是要包的准确，包的清晰，包出使用权来。三包内容应是包耕地，包副业地，包宅基地，土地用途不能更改，一包到底，一包到边。三包地原则上都应收承包费，但必须由村民大会决定，决定收还是不收，收多还是收少。 为此，首先要完善规范统一土地承包的经营合同文本。以确权证形式确定土地使用权，实行权证和合同二者合一，由权威政府部门制定印发。权证的内容应包括土地用途种类，发包方和承包方的法律责任和义务，增加流转记录确权栏。二是重新签订新合同，原来已签订合同的要换发新合同，承包时间仍按原合同时间，承包费的收取方法和额度也应按原合同填制。当时未签订合同的土地要按当时分地的时间签订承包合同，其签订时间是当时的时间，同样三十年不变。三是宅基地同样实行承包，发签合同确权证，但是承包的起始时间可以从签订日开始。四是以上三类土地承包费经村民大会决定后，其收费额度和收费方法都应在合同确权证上登记清楚。 （二）一流转 土地流转是关键。要建立土地流转制度，规范土地流转方式和操作形式。在规范完善了三包手续之后，就允许土地承包者的土地进入土地流转程序，真正用活用足土地使用权的转移，增值和收益，达到产权明晰，规范流转。一是要建立相应的土地流转公证机构，比如乡镇设立司法公正所一类的机构。二是明确土地流转的两种形式，即土地转让和土地转包两种形式。转让就是有偿转让，可以把自己的承包地一次性的有偿转让给别人，其转让价格应有双方协商决定，但是土地承包者转让时，必须交足村集体整个承包期内的所有承包费。实际上当前农村土地的转让已经有许多这种类似有偿转让，国家征用土地修路，地方政府招商引资搞开发，都是要给予补偿的，虽然没有土地权属证形式上的转让过户，但就是上述所讲的有偿转让方式。例如，某国有建设集团征用土地修路，就按承包户原签订合同三十年，已过去十年，一次性赔偿剩余二十年的土地产出的价值。每亩地一般赔偿三万元。但是由于原签订的合同不规范，内容不完善所以在赔偿金的分配中承包户的收益多少，就没有明确而过硬的根据。同时，还要办理转让手续，原承包户拥有的《农村土地使用权承包经营证》，在经过法律程序认定后，进行背书性更换新承包户名。在权证的有关流转记录栏详细登记，签字，画押，后交给新户主。关于转包方式就是原承包人不变又转包给他人的一种方式。即原有承包人转包给他人使用权进行再承包的流转方式。不再追究再承包的溢价行为。实际上目前这种转包形式已很流行，需要进一步规范化。例如某大型国有企业须用大量土地种植黄烟，实行种、产、销一条龙经营，实现集约化，规模化，科技化，机械化生产，现代化的管理，提高了土地使用率，减少成本，很大程度的提升产品质量和生产效率。农户非常愿意转包给这种大企业耕种，不但有了更多的自己的收益，而且他们在原有土地上解放出来，去城市打工再挣钱。
（三）应注意的问题 在实施农村土地使用权三包一流转中要着重注意两个问题。 一是应该实行农村土地三级分类，即要分清农耕地、宅基地、经营地（也叫经济地），根据土地用途进行分类，村集体应根据农村土地政策和实际经营情况合理划分确定一定量的经营用地。这三类土地要包括农村集体所有的土地面积，山地、良田、林地、草地、河滩、水库等一切土地都包括其中。根据人口增长比例除留有少量的宅基地备用承包以外，所有的土地都应一次承包，一包到底，一包到边。在承包合同上要注明土地类别、土地用途。用红、蓝、绿三种颜色的权证区别土地种类，红为农耕地，蓝为宅基地，绿为经营用地，未经批准，不能更改土地使用用途，特别要强调农耕地的不变性。至于工业用地，商业用地，那是在城乡一体化，村镇统筹规划中要解决的问题，不在此三包之中。 二是注意“三包一流转”制度的核心是在流转环节，所以地方政府应建立适合流转的管理机制，完善流转制度，细化流转程序，实际上当前农村已经非常需要这种土地的流转。据调查一些村庄有10%的老宅基地闲置，相当一部分土地荒芜，有些良田也栽上了杨树，甚至盖上了房子搞经商，例如，有的承包户全家进城，并在城里买了房子，原住房锁门走人，承包田有的撂荒，有的栽树，急需进行流转。如果把土地相对集中到一些种植专业户手中，实行规模化，集约化种植，将会很大的提升土地效益。宅基地的流转，也可解决婚龄青年结婚没有宅基地的问题。 政府要“粮食安全”，应该放开粮价，适度提高粮价。种粮补贴也是一种好办法，要结合农耕地权证的发放，核实，确定，监督种粮面积，通过发放种粮补贴，提高种粮户的种粮积极性，确保种粮也有好的收益。 巩固基层政权并强化村集体服务功能 首先要充分认识“三包一流转”制度对促进新农村建设，落实科学发展观，逐步迈入小康社会，甚至对提高农民的文明素质都有重要意义。但需要明确的一点是城乡一体化不是城乡一样化，建设新农村也不是统统楼房化，而关键在于提高农村、农民的物质文明和精神文明。同时，也要认识到承包户的使用权及应有的收益权和自由转让权是有时限的权力，有偿转让也只是承包期内的有限转让。这种有限资本化并没有影响农村集体的所有权，也不会损害集体所有制，而是强化了集体所有制和巩固了农村政权。发包土地和承包土地的关系是土地所有权和使用权的关系。用承包费牵住两头就强化了集体土地所有权，在所有权和使用权之间，由诚实和承诺架起桥梁，也能提高村级政权在本村村民中的威望，从而巩固村级政权，促进了村民之间的和谐和团结。 其次，在巩固了基层政权的条件下，也应强化村级政权的工作责任心和服务功能，其使权和施政的方法要不断更新转变，真正转变到为民用权，为民服务的轨道上来，既要为本村村民提供经济信息，向上级反映民意，争取上级支持，促进农村生产要素和农村劳动力的流转输出，提高本地的经济发展活力，也要监督承包土地的使用是否合规合法，有无改变土地用途的现象，更要管好承包费的收取和使用，做到收之于民，用之于民，改善村民的居住环境，就像城镇社区一样搞好村区的基础设施建设，整修村街道路，美化村容村貌。还要协调搞好农村村民的养老保险，医疗保险，在政府的支持下完善村区内的社会保障制度。关心老人，残疾人，失去劳动能力的人的低保生活问题，组织好村民的学习，文化，娱乐，保健等活动，促进精神文明建设。