第４期
Ｎｏ．４
西华大学学报（哲学社会科学版）
ＪｏｕｒｎａｌｏｆＸｉｈｕａＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（Ｐｈｉｌｏｓｏｐｈｙ＆ＳｏｃｉａｌＳｃｉｅｎｃｅｓ）
２００４年８月
Ａｕｇ．２００４
关于我国农村土地权属制度的若干思考
李桂梅
（西华大学管理学院
四川成都６１００３９）
摘要：土地权属制度的安排决定着农村经济的发展。现阶段我国农村土地属于集体所有，通过实行
家庭联产承包经营责任制，农民取得土地的使用权与经营权。然而，这种土地制度中的所有权主体缺位的问题却越来越多地暴露出来，并阻碍了农业的发展与农民收入水平的提高。因此。对农村土地制度的改革与创新就成为解决“三农”问题的制度前提。
关键词：
土地产权
土地制度
土地使用权流转
文章编号：１６７２—８５０５（２００４）０４—００４２一０３
中图分类号：Ｆ３０１．１文献标识码：Ａ
ＴｈｅＬａｎｄＰｒｏｐｅｒｔｙ
Ｓｙｓｔｅｍ
ｉｎＣｈｉｎｅｓｅＲｕｒａｌＡｒｅａｓ
ＬＩＧｕｉ—ｍｅｉ
（ＳｃｈｏｏｌｏｆＭａｎａｇｅｍｅｎｔ，ＸｉｈｕａＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｃｈｅｎｇｄｕ，６１００３９）
Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｒｕｒａｌｅｃｏｎｏｍｙｄｅｐｅｎｄｓｉｎｓｏｍｅｗａｙ
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ｗｏｒｄｓ：ｌａｎｄｐｒｏｐｅｒｔｙ；ｌａｎｄｓｙｓｔｅｍ；ｔｒａｎｓｆｅｒｏｆｌａｎｄｐｒｏｐｅｒｔｙ
中国的改革发端于农村。肇始于土地。以家庭联产承包责任制为基本特征的农村改革，对中国农业发展、解决温饱问题以及１／４世纪的改革开放作出了巨大贡献。在中国农业发展的诸多因素中。土地改革是最主要的因素。孟子曾说：“夫仁政，必自经界始。经界不正，井地不均．谷禄不平。是故暴君污吏必慢基经界。经界既定，分田制禄可坐而定也。”所以，合理的土地权属制度是农业生产力提高和农民收入水平呈增长态势的制度保证。但是在新的历史发展时期．农村土地问题再次凸显，成为制约我国农业生产效率的核心问题。因此．必须认真分析我国农民与土地之间的关系，切实解决好土地权属问题。
地所有权在名义上归属农民，但使用权已经转让给农业生产合作社．土地收益则由农民和生产集体分享。随后，合作化发展到高级社阶段，乡村土地制度从土地使用权的转让发展到所有权的改革，农村土地的集体所有制得以建立。通过合作化运动和强有力的行政手段，最终使农民放弃了对土地的私人所有权。１９５８年掀起的大跃进、人民公社化运动．建立了实质上的国有土地制度。土地作为生产资料，其公有化程度越来越高．加上政社合一，农村土地实际上与国有土地区别不大。真正掌握和运用土地的是政社合一的人民公社．社员完全失去了对土地的所有权和独立使用权。社员和人民公社的关系类似与职工和国营企业之间的关系。之后．计划经济体制、人民公社制度以及“文化大革命”，进一步强化了人民公社化运动所确立的土地所有制度和使用制度。
２、改革开放以来土地权属的制度安排。１９７９年，我国总结了历史的经验教训，对农村土地产权的制度安排作了一次重大调整，在全国由点到面迅速推广以“家庭联产承包”为主的土地经营体制。这一土地制度创新的实质．是在土地的农民群众集体所有制的基础上，将集体土地的所有权和使用
一、从纵向看我国乡村土地权属制度的沿革
１．新中国成立以后到改革开放前的土地制度。新中国的成立，消除了土地制度的不公平，土地分配给无地或少地的农民耕种，实现“耕者有其田”．使农民拥有了土地的所有权和使用权。从１９５３始．中国广大农村掀起了“以改变土地所有制度和使用制度为核心”的农业合作化运动。初级农业生产合作社的建立．促成了土地所有权和使用权的分离．土
作者简介：李桂梅（１９７２一），女，硕士，西华大学管理学院讲师，主要从事经济学的教学与研究。
万方数据
第４期李桂梅：关于我国农村土地权属制度的若干思考
４３
权分离．将原来由集体统一经营使用的土地，承包给农民以家庭为单位经营使用．农民获得了对土地的经营自主权和完成承包合同后的产品收益支配权，从而对“耕者有其田”作出了全新的诠释。２００３年３月，我国颁布并实施了新的《农村土地承包法》．以法律的形式确认和保护了农民的市场经济主体地位，为在今后３０年或更长的时间保持农村土地承包关系提供了基本的制度保障。新土地制度克服了改革前“一大二公”式的土地制度安排造成的经营规模过大和分配中“吃大锅饭”的弊端，极大地调动了农民的生产积极性，解放了农村的生产力。但是，随着经济的发展，家庭联产承包制本身潜伏的缺陷越来越多地暴露出来。
二、当前乡村土地权属制度安排中存在的问题
在我国现行体制下．农民同土地的关系．表现为两个层次：一是农民如何合理利用土地资源同提高土地产出的关系；二是土地稀缺性的增强及土地价值的提升与农民的土地收益之间的关系。
１．土地产权界定不清．农民缺乏捍卫自己土地利益的法律武器。所谓土地产权界定就是土地作为一种物质资产，其所有权、使用权、收益权以及处分权在产权主体之间的分配和定位。我国目前农村土地制度存在着明显的产权残缺。农村的土地归农民集体所有，这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》、《村民委员会组织法（试行）》等法律中都有规定。但是有两个突出的问题：其一，土地所有权不清晰，农民集体所有属于哪个范围不明确；其二．土地集体所有权由谁来行使和如何行使．也是不清楚的。如在《宪法》中，被笼统界定为集体所有，在《民法通则》中界定乡（镇）、村两级．而在《农业法》和《土地管理法》中则为乡（镇）、村或村内农业集体经济组织。由此，农民集体所有的土地在法律上有多种主体：行政村、行政乡镇、农村集体经济组织等。然而．村属于乡（镇）政府的派出机构，村民委员会又系村民自治组织，并不具备作为产权主体的法人资格；农民个人在乡村集体经济组织中的土地所有权益并未获得量化体现，很难对此类经济组织行使所有者权能；农村现有土地除本地农户的责任田外，还余下一部分归村委会掌握，村民对其使用权也无权干预．特别是涉及土地所有权的变动．作为所有者的成
员——农民的权利．实际上被剥夺了。这是集体所有土地在
产权方面的一个重大漏洞。
土地权属界定尤其是所有权在法律上的模糊性，导致实践中土地产权运行的混乱。农民经营土地的权利经常受到侵犯，如承包期内的土地调整、行政干预土地流转、政府低价征用农民土地等。此外，随着工商企业和专业人户直接进入农业生产领域．农村土地的产权关系也发生了变化，村集体管理土地的权利强化了．农户的承包权弱化了，级差收入主要落入集体手中，农产一部分土地收益权丧失．进而使一些农民成为失地者。
２、家庭经营承包责任制一定程度上阻碍了土地规模经营效率的提高。家庭承包责任制对乡村土地采取的是平均分配。即生长在这个集体土地的成员都有权分享对土地的使用权。这种一家一户的小规模分散经营，使得集体经济衰
万
方数据退．农业基础设施落后，无法支撑现代农业发展。同时．一家一户的经济力量单薄．难以及时掌握市场信息，对市场信号反映迟钝，一旦作出反映也往往是“一哄而起”或“一哄而散”的同步价格放大行为，造成“买难”和“卖难”的交替出现，无力抗拒市场风险．阻碍土地生产率的提高．难于进行适度规模经营和农业产业结构的调整。
３．缺乏合理的土地权属流转制度。目前．我国在土地产权交易的有关规定方面还很不完善。《中华人民共和国土地管理法》规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依法转让。”法律仍禁止对土地所有权的交易，而法律对土地使用权转让方面的规定却不明确具体。农地使用权流转主要依靠行政方式推动，不少地方将士地使用权的流转作为农业结构调整和发展效益农业的战略措施，片面理解规模经营和农业产业化。从法学角度看，农村集体经济组织与乡（镇）政府之间的关系是法人和国家基层政权之间的关系。在土地利用和管理方面．这种关系则表现为它们分别拥有土地所有权和行政权利之间的关系。由于集体土地所有权和行政权利之间缺乏有效的相互制衡机制，从而土地利益关系含混．造成两种权利经常被人为地扩张而发生相互侵权。一方面基层政权打着“为了公共利益的需要”的旗号，违法滥用行政权利侵害集体土地所有权；另一方面．农村集体经济组织为追求自身利益，也会扩大土地所有权的权能，如违法将农地改变为非农用途，出售集体土地等。使用权在农业领域难于流转而倾向于转向非农业使用以“卖地赚钱”。这两方面的结果均在强化土地的细碎化、粗放经营和向非农业使用的转化。
三、深化我国农地权属制度改革
土地权属制度改革要以地尽其利为目标．对土地权属制度进行重大改革的核心是“还权与民”，实现“耕者有其田”。
１．在现有制度框架内，进一步强化农户承包权。具体地讲，就是将农民对土地的“五权”落实到位，即应赋予农民对承包土地的长期使用权、保护农民对承包土地的经营自主权、尊重农民对土地的流转选择权、保证农民对承包土地的收益获得权、保护农民对承包土地的法定处分权。这种承包把土地占有权、使用权、收益权和处分权都给了农民．农民就能成为名符其实的土地主人．这就从根本上解决了农民在土
地上的权益问题．止使耕地保护有了真正的主体。
２．改变制度安排。在现有的制度框架内．把农村土地的实际支配权给农户，就必须从制度安排上细化权利结构，处理好与土地相关的各方面的利益关系。
３．在法律层面上．应对相关的法律进行修改。在集体所有权进一步弱化和农户使用权进一步强化的条件下．法律规定的一些基本管理规则和权利义务．就应按照物权要求进行修改．重塑农民作为土地主人的法律地位。国家对土地的管理（如承包权的转让、经营规模变化、土地用途转变，等）依然是通过法律强制和政策引导实现的。
４．在所有权与经营权分离的基础上。实行经营权与使用权的“二次分离”．建立土地使用权流转市场．活化土地使用权．形成竞争、活跃、有序的土地市场。应因地制宜地制定
４４西华大学学报（哲学社会科学版）
进市场机制，保护农民的根本利益。
２００４盔
土地流转的地方法规，在法律上对土地流转的形式和程序、土地评等定级、地籍管理、土地市场管理、出让人和受让人双方的债、权、利以及纠纷、仲裁处理等进行明确的规定。我国农地的流转正在进行探索．采用的主要形式有：土地使用权的转让、转包、入股、抵押、互换；此外，“四荒”使用权拍卖是一种特殊的土地流转形式，农民以这种形式获得土地使用权更为完整，责权更为明确。
５．建立完善的征地制度，保障农民的土地权益。征地制度应保证农民的双重权利：土地的买与卖．由农民自主决定；即使要卖，农民应该有与买方按照市场经济规律平等谈判价格的权利，从而享有土地增值收益。土地是农民生活的基本保障，失地农民必须有其他的保障予以补偿。公益性用地应提高补偿标准，经营性用地应采取市场经济的办法．提高农民的议价地位。多渠道盘活存量集体非农建设用地．引
６．国家应拟订农业发展条例。因为柔性的现代农业依赖于有效的援助体系．且这一体系是挤出重要资源转移于农业开始的，最终使农业从需要援助转变为能够自立的部门。比如制订老年农民援助办法、农地转让年金及老人抚养办法等．由政府给予各种奖金和年金，鼓励６５岁以上农民．出让农地耕作权给其他农民．以扩大农业规模．提高农业生产力。这种农民福利政策与农地政策配合实施，才能达到变化农业体质的目的。
此外．政府应制定相应的政策．如开征土地保有税。提高囤积土地成本．限制以土地投机、转手套利为目的的土地交易。以免全面放开耕地使用权流转市场．会导致游资涌人农地市场，引发农地投机之风，哄抬农地价格．对农业及农村发展，均会产生不利影响。
参考文献：
［１ｌ郑志秋．农村工业化新论［Ｊ］．浙江大学学报（人文社科版），２０００．［２３
Ｈ．德姆塞茨．关于产权的理论［Ａ］．科斯Ａ．Ａ，阿尔钦，诺斯等．财产权利与制度变迁——产权学派与新制度经济学派译文集Ｅｃ３．上
海：上海人民出版社，１９９４．
［３３冯海发．中国农业的效率与评估：理论．方法．实践［Ｍ］・北京；农业出版社・１９９２・
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【上接第３８页）的融自然风光、人文景观为一体的特色旅游和生态旅游区。滇东北旅游区以昭通、会泽为中心．建成以高原草甸、墓葬悬棺、古战场遗址旅游区，使之成为云南省新兴旅游景区。
（二）三大旅游圈（ＳＴ２）
联结省内各主要旅游景区景点、重要旅游城市之间的省内旅游圈网络；联合大西南旅游圈和沿海发达地区国内旅游圈．特别要加强与四川、重庆、贵州、广西、两藏等省区紧密联合的大西南旅游圈：积极开展多国旅游合作，形成与新加坡、马来西亚、泰国、老挝、缅甸等国和港、澳、台的国际旅游圈，并努力形成与日本、韩国、欧美、非洲及大洋州等区域联结的国际旅游圈。
（三）保护民族文４描（ＳＴｌ）
文化是旅游的灵魂。本土文化的丧失必将导致旅游业的萎缩，保持文化本土化将成为云南旅游业生命力持续增强的关键。为此．在旅游区应控制外来文化的冲击，杜绝外来商贩的泛滥之势，最大限度实现旅游商品、服务的本土化．并对本土文化尤其是那些珍稀奇绝的民族文化做到专家参与、
教育培训、文字录音、录像等挽救方法：旅游者人数的无限增长将对民俗风情旅游及生态环境带来严重的负面效应．必须从长远目标出发，加强对设施有限的景区实施有效的管理和保护工作，真正认识到旅游业不仅是一项经济产业，也是一项文化事业。把抢救保护民族文化资源提高到发展旅游业战略性的地位。
（四）规划旅游商品综合市场（Ｗ０１）
旅游商品是旅游文化传播的载体．开发、推广特色旅游商品是旅游市场成熟的表现；有计划、有规模的建成旅游商品综合市场是发展旅游产业的内在推动力。因此．在各旅游集散中心建成规模化的旅游商品综合市场将有助于旅游业的发展。
（五）提高重复旅游人次（Ｓ０３）
重复旅游率从侧面反映了该地旅游业被外界所接受的状况。而与内蒙古、新疆相比形成的大反差，一方面表明了云南旅游业的发展还处于初级阶段．另一方面表明云南的旅
●
游业基础设施、服务质量还有待完善。
参考文献：
Ｅ１］刘锋．中国西部旅游发展战略研究．中国旅游出版社，２００１．
［ｚ］张绪胜．两部大开发ＥＭ］．北京：经济管理出版社，２０００．［３］吴必虎．区域旅游规划原理［Ｍ］．北京；中国旅游出版社．２００１．
［４３中华人民共和国国家统汁局网站（ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｓｔａｔｓ．ｇｏｖ．ｃｎ／）
Ｅ５３云南经济信息网（ｈｔｔｐ：∥ｗｗｗ．Ｙｎ．ｃｅｉ．ｇｏｖ．ｃｎ／）．［６］旅游云南网（ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｙｎｈｋ．ｃｏｒｎ／）．［７３中国中西部地区开发年鉴２０００一２００１．
万方数据
第４期
Ｎｏ．４
西华大学学报（哲学社会科学版）
ＪｏｕｒｎａｌｏｆＸｉｈｕａＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（Ｐｈｉｌｏｓｏｐｈｙ＆ＳｏｃｉａｌＳｃｉｅｎｃｅｓ）
２００４年８月
Ａｕｇ．２００４
关于我国农村土地权属制度的若干思考
李桂梅
（西华大学管理学院
四川成都６１００３９）
摘要：土地权属制度的安排决定着农村经济的发展。现阶段我国农村土地属于集体所有，通过实行
家庭联产承包经营责任制，农民取得土地的使用权与经营权。然而，这种土地制度中的所有权主体缺位的问题却越来越多地暴露出来，并阻碍了农业的发展与农民收入水平的提高。因此。对农村土地制度的改革与创新就成为解决“三农”问题的制度前提。
关键词：
土地产权
土地制度
土地使用权流转
文章编号：１６７２—８５０５（２００４）０４—００４２一０３
中图分类号：Ｆ３０１．１文献标识码：Ａ
ＴｈｅＬａｎｄＰｒｏｐｅｒｔｙ
Ｓｙｓｔｅｍ
ｉｎＣｈｉｎｅｓｅＲｕｒａｌＡｒｅａｓ
ＬＩＧｕｉ—ｍｅｉ
（ＳｃｈｏｏｌｏｆＭａｎａｇｅｍｅｎｔ，ＸｉｈｕａＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｃｈｅｎｇｄｕ，６１００３９）
Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｒｕｒａｌｅｃｏｎｏｍｙｄｅｐｅｎｄｓｉｎｓｏｍｅｗａｙ
ｒｕｒａｌ
ａｒｅａｓ
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ｔｈｅｓｙｓｔｅｍｏｆＬａｎｄＰｒｏｐｅｒｔｙ．Ａｔｐｒｅｓｅｎｔ，ｔｈｅｌａｎｄｉｎｃｕｌｔｉｖａｔｅａｎｄｏｐｅｒａｔｅｔｈｅｌａｎｄｔｈｒｏｕｇｈｔｈｅｈｏｕｓｅｈｏｌｄ
ｌａｃｋｏｆｆｕｌｌｓｏｖｅｒｅｉｇｎｒｅｓｕｌｔｓｉｎｍｏｒｅａｎｄｍｏｒｅ
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ｏｕｒ
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ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙｓｙｓｔｅｍｔｈａｔｌｉｎｋｓｒｅｍｕｎｅｒａｔｉｏｎ
ｏｕｔｐｕｔ．Ｈｏｗｅｖｅｒ，ｔｈｅ
ｐｒｏｂｌｅｍｓ．ｗｈｉｃｈｈｉｎｄｅｒａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔａｎｄｉｎｃｏｍｅｉｎｃｒｅａｓｅｏｆｆｒａｍｅｒｓ．Ｉｎｔｈｉｓａｓｐｅｃｔ，ｒｅｆｏｒｍｏｆｌａｎｄｐｒｏｐｅｒｔｙｔｅｍｂｅｃｏｍｅｓ‘ｔｈｅｐｒｅｍｉｓｅｏｆｓｏｌｕｔｉｏｎ
Ｋｅｙ
ｔＯ
ｐｒｏｂｌｅｍｓｉｎＣｈｉｎｅｓｅｒｕｒａｌ
ａｒｅａｓ．
ｗｏｒｄｓ：ｌａｎｄｐｒｏｐｅｒｔｙ；ｌａｎｄｓｙｓｔｅｍ；ｔｒａｎｓｆｅｒｏｆｌａｎｄｐｒｏｐｅｒｔｙ
中国的改革发端于农村。肇始于土地。以家庭联产承包责任制为基本特征的农村改革，对中国农业发展、解决温饱问题以及１／４世纪的改革开放作出了巨大贡献。在中国农业发展的诸多因素中。土地改革是最主要的因素。孟子曾说：“夫仁政，必自经界始。经界不正，井地不均．谷禄不平。是故暴君污吏必慢基经界。经界既定，分田制禄可坐而定也。”所以，合理的土地权属制度是农业生产力提高和农民收入水平呈增长态势的制度保证。但是在新的历史发展时期．农村土地问题再次凸显，成为制约我国农业生产效率的核心问题。因此．必须认真分析我国农民与土地之间的关系，切实解决好土地权属问题。
地所有权在名义上归属农民，但使用权已经转让给农业生产合作社．土地收益则由农民和生产集体分享。随后，合作化发展到高级社阶段，乡村土地制度从土地使用权的转让发展到所有权的改革，农村土地的集体所有制得以建立。通过合作化运动和强有力的行政手段，最终使农民放弃了对土地的私人所有权。１９５８年掀起的大跃进、人民公社化运动．建立了实质上的国有土地制度。土地作为生产资料，其公有化程度越来越高．加上政社合一，农村土地实际上与国有土地区别不大。真正掌握和运用土地的是政社合一的人民公社．社员完全失去了对土地的所有权和独立使用权。社员和人民公社的关系类似与职工和国营企业之间的关系。之后．计划经济体制、人民公社制度以及“文化大革命”，进一步强化了人民公社化运动所确立的土地所有制度和使用制度。
２、改革开放以来土地权属的制度安排。１９７９年，我国总结了历史的经验教训，对农村土地产权的制度安排作了一次重大调整，在全国由点到面迅速推广以“家庭联产承包”为主的土地经营体制。这一土地制度创新的实质．是在土地的农民群众集体所有制的基础上，将集体土地的所有权和使用
一、从纵向看我国乡村土地权属制度的沿革
１．新中国成立以后到改革开放前的土地制度。新中国的成立，消除了土地制度的不公平，土地分配给无地或少地的农民耕种，实现“耕者有其田”．使农民拥有了土地的所有权和使用权。从１９５３始．中国广大农村掀起了“以改变土地所有制度和使用制度为核心”的农业合作化运动。初级农业生产合作社的建立．促成了土地所有权和使用权的分离．土
作者简介：李桂梅（１９７２一），女，硕士，西华大学管理学院讲师，主要从事经济学的教学与研究。
万方数据
第４期李桂梅：关于我国农村土地权属制度的若干思考
４３
权分离．将原来由集体统一经营使用的土地，承包给农民以家庭为单位经营使用．农民获得了对土地的经营自主权和完成承包合同后的产品收益支配权，从而对“耕者有其田”作出了全新的诠释。２００３年３月，我国颁布并实施了新的《农村土地承包法》．以法律的形式确认和保护了农民的市场经济主体地位，为在今后３０年或更长的时间保持农村土地承包关系提供了基本的制度保障。新土地制度克服了改革前“一大二公”式的土地制度安排造成的经营规模过大和分配中“吃大锅饭”的弊端，极大地调动了农民的生产积极性，解放了农村的生产力。但是，随着经济的发展，家庭联产承包制本身潜伏的缺陷越来越多地暴露出来。
二、当前乡村土地权属制度安排中存在的问题
在我国现行体制下．农民同土地的关系．表现为两个层次：一是农民如何合理利用土地资源同提高土地产出的关系；二是土地稀缺性的增强及土地价值的提升与农民的土地收益之间的关系。
１．土地产权界定不清．农民缺乏捍卫自己土地利益的法律武器。所谓土地产权界定就是土地作为一种物质资产，其所有权、使用权、收益权以及处分权在产权主体之间的分配和定位。我国目前农村土地制度存在着明显的产权残缺。农村的土地归农民集体所有，这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》、《村民委员会组织法（试行）》等法律中都有规定。但是有两个突出的问题：其一，土地所有权不清晰，农民集体所有属于哪个范围不明确；其二．土地集体所有权由谁来行使和如何行使．也是不清楚的。如在《宪法》中，被笼统界定为集体所有，在《民法通则》中界定乡（镇）、村两级．而在《农业法》和《土地管理法》中则为乡（镇）、村或村内农业集体经济组织。由此，农民集体所有的土地在法律上有多种主体：行政村、行政乡镇、农村集体经济组织等。然而．村属于乡（镇）政府的派出机构，村民委员会又系村民自治组织，并不具备作为产权主体的法人资格；农民个人在乡村集体经济组织中的土地所有权益并未获得量化体现，很难对此类经济组织行使所有者权能；农村现有土地除本地农户的责任田外，还余下一部分归村委会掌握，村民对其使用权也无权干预．特别是涉及土地所有权的变动．作为所有者的成
员——农民的权利．实际上被剥夺了。这是集体所有土地在
产权方面的一个重大漏洞。
土地权属界定尤其是所有权在法律上的模糊性，导致实践中土地产权运行的混乱。农民经营土地的权利经常受到侵犯，如承包期内的土地调整、行政干预土地流转、政府低价征用农民土地等。此外，随着工商企业和专业人户直接进入农业生产领域．农村土地的产权关系也发生了变化，村集体管理土地的权利强化了．农户的承包权弱化了，级差收入主要落入集体手中，农产一部分土地收益权丧失．进而使一些农民成为失地者。
２、家庭经营承包责任制一定程度上阻碍了土地规模经营效率的提高。家庭承包责任制对乡村土地采取的是平均分配。即生长在这个集体土地的成员都有权分享对土地的使用权。这种一家一户的小规模分散经营，使得集体经济衰
万
方数据退．农业基础设施落后，无法支撑现代农业发展。同时．一家一户的经济力量单薄．难以及时掌握市场信息，对市场信号反映迟钝，一旦作出反映也往往是“一哄而起”或“一哄而散”的同步价格放大行为，造成“买难”和“卖难”的交替出现，无力抗拒市场风险．阻碍土地生产率的提高．难于进行适度规模经营和农业产业结构的调整。
３．缺乏合理的土地权属流转制度。目前．我国在土地产权交易的有关规定方面还很不完善。《中华人民共和国土地管理法》规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依法转让。”法律仍禁止对土地所有权的交易，而法律对土地使用权转让方面的规定却不明确具体。农地使用权流转主要依靠行政方式推动，不少地方将士地使用权的流转作为农业结构调整和发展效益农业的战略措施，片面理解规模经营和农业产业化。从法学角度看，农村集体经济组织与乡（镇）政府之间的关系是法人和国家基层政权之间的关系。在土地利用和管理方面．这种关系则表现为它们分别拥有土地所有权和行政权利之间的关系。由于集体土地所有权和行政权利之间缺乏有效的相互制衡机制，从而土地利益关系含混．造成两种权利经常被人为地扩张而发生相互侵权。一方面基层政权打着“为了公共利益的需要”的旗号，违法滥用行政权利侵害集体土地所有权；另一方面．农村集体经济组织为追求自身利益，也会扩大土地所有权的权能，如违法将农地改变为非农用途，出售集体土地等。使用权在农业领域难于流转而倾向于转向非农业使用以“卖地赚钱”。这两方面的结果均在强化土地的细碎化、粗放经营和向非农业使用的转化。
三、深化我国农地权属制度改革
土地权属制度改革要以地尽其利为目标．对土地权属制度进行重大改革的核心是“还权与民”，实现“耕者有其田”。
１．在现有制度框架内，进一步强化农户承包权。具体地讲，就是将农民对土地的“五权”落实到位，即应赋予农民对承包土地的长期使用权、保护农民对承包土地的经营自主权、尊重农民对土地的流转选择权、保证农民对承包土地的收益获得权、保护农民对承包土地的法定处分权。这种承包把土地占有权、使用权、收益权和处分权都给了农民．农民就能成为名符其实的土地主人．这就从根本上解决了农民在土
地上的权益问题．止使耕地保护有了真正的主体。
２．改变制度安排。在现有的制度框架内．把农村土地的实际支配权给农户，就必须从制度安排上细化权利结构，处理好与土地相关的各方面的利益关系。
３．在法律层面上．应对相关的法律进行修改。在集体所有权进一步弱化和农户使用权进一步强化的条件下．法律规定的一些基本管理规则和权利义务．就应按照物权要求进行修改．重塑农民作为土地主人的法律地位。国家对土地的管理（如承包权的转让、经营规模变化、土地用途转变，等）依然是通过法律强制和政策引导实现的。
４．在所有权与经营权分离的基础上。实行经营权与使用权的“二次分离”．建立土地使用权流转市场．活化土地使用权．形成竞争、活跃、有序的土地市场。应因地制宜地制定
４４西华大学学报（哲学社会科学版）
进市场机制，保护农民的根本利益。
２００４盔
土地流转的地方法规，在法律上对土地流转的形式和程序、土地评等定级、地籍管理、土地市场管理、出让人和受让人双方的债、权、利以及纠纷、仲裁处理等进行明确的规定。我国农地的流转正在进行探索．采用的主要形式有：土地使用权的转让、转包、入股、抵押、互换；此外，“四荒”使用权拍卖是一种特殊的土地流转形式，农民以这种形式获得土地使用权更为完整，责权更为明确。
５．建立完善的征地制度，保障农民的土地权益。征地制度应保证农民的双重权利：土地的买与卖．由农民自主决定；即使要卖，农民应该有与买方按照市场经济规律平等谈判价格的权利，从而享有土地增值收益。土地是农民生活的基本保障，失地农民必须有其他的保障予以补偿。公益性用地应提高补偿标准，经营性用地应采取市场经济的办法．提高农民的议价地位。多渠道盘活存量集体非农建设用地．引
６．国家应拟订农业发展条例。因为柔性的现代农业依赖于有效的援助体系．且这一体系是挤出重要资源转移于农业开始的，最终使农业从需要援助转变为能够自立的部门。比如制订老年农民援助办法、农地转让年金及老人抚养办法等．由政府给予各种奖金和年金，鼓励６５岁以上农民．出让农地耕作权给其他农民．以扩大农业规模．提高农业生产力。这种农民福利政策与农地政策配合实施，才能达到变化农业体质的目的。
此外．政府应制定相应的政策．如开征土地保有税。提高囤积土地成本．限制以土地投机、转手套利为目的的土地交易。以免全面放开耕地使用权流转市场．会导致游资涌人农地市场，引发农地投机之风，哄抬农地价格．对农业及农村发展，均会产生不利影响。
参考文献：
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海：上海人民出版社，１９９４．
［３３冯海发．中国农业的效率与评估：理论．方法．实践［Ｍ］・北京；农业出版社・１９９２・
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【上接第３８页）的融自然风光、人文景观为一体的特色旅游和生态旅游区。滇东北旅游区以昭通、会泽为中心．建成以高原草甸、墓葬悬棺、古战场遗址旅游区，使之成为云南省新兴旅游景区。
（二）三大旅游圈（ＳＴ２）
联结省内各主要旅游景区景点、重要旅游城市之间的省内旅游圈网络；联合大西南旅游圈和沿海发达地区国内旅游圈．特别要加强与四川、重庆、贵州、广西、两藏等省区紧密联合的大西南旅游圈：积极开展多国旅游合作，形成与新加坡、马来西亚、泰国、老挝、缅甸等国和港、澳、台的国际旅游圈，并努力形成与日本、韩国、欧美、非洲及大洋州等区域联结的国际旅游圈。
（三）保护民族文４描（ＳＴｌ）
文化是旅游的灵魂。本土文化的丧失必将导致旅游业的萎缩，保持文化本土化将成为云南旅游业生命力持续增强的关键。为此．在旅游区应控制外来文化的冲击，杜绝外来商贩的泛滥之势，最大限度实现旅游商品、服务的本土化．并对本土文化尤其是那些珍稀奇绝的民族文化做到专家参与、
教育培训、文字录音、录像等挽救方法：旅游者人数的无限增长将对民俗风情旅游及生态环境带来严重的负面效应．必须从长远目标出发，加强对设施有限的景区实施有效的管理和保护工作，真正认识到旅游业不仅是一项经济产业，也是一项文化事业。把抢救保护民族文化资源提高到发展旅游业战略性的地位。
（四）规划旅游商品综合市场（Ｗ０１）
旅游商品是旅游文化传播的载体．开发、推广特色旅游商品是旅游市场成熟的表现；有计划、有规模的建成旅游商品综合市场是发展旅游产业的内在推动力。因此．在各旅游集散中心建成规模化的旅游商品综合市场将有助于旅游业的发展。
（五）提高重复旅游人次（Ｓ０３）
重复旅游率从侧面反映了该地旅游业被外界所接受的状况。而与内蒙古、新疆相比形成的大反差，一方面表明了云南旅游业的发展还处于初级阶段．另一方面表明云南的旅
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游业基础设施、服务质量还有待完善。
参考文献：
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［ｚ］张绪胜．两部大开发ＥＭ］．北京：经济管理出版社，２０００．［３］吴必虎．区域旅游规划原理［Ｍ］．北京；中国旅游出版社．２００１．
［４３中华人民共和国国家统汁局网站（ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｓｔａｔｓ．ｇｏｖ．ｃｎ／）
Ｅ５３云南经济信息网（ｈｔｔｐ：∥ｗｗｗ．Ｙｎ．ｃｅｉ．ｇｏｖ．ｃｎ／）．［６］旅游云南网（ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｙｎｈｋ．ｃｏｒｎ／）．［７３中国中西部地区开发年鉴２０００一２００１．
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