案例10－3 小浪底工程如何省下38亿元投资?
被国内外专家称为“世界上最富挑战性”的小浪底水利枢纽，是治理黄河的关键性控制工程，也是世界银行在中国最大的贷款项目。在长达11年的建设中，工程建设经受了各方面的严峻考验，克服了许多意外的风险因素，难得地节余投资38亿元，占到总投资的近11%。水利部组织的工程部分初步验收中，专家建议该工程施工质量等级定为优良。
小浪底建管局总经济师曹应超介绍说，预计到工程全部结束，可完成概算投资309.24亿元，比总投资347.24亿元节余38亿元，其中内资24.59亿元，外资1.56亿美元。这些部分归功于宏观经济环境变好，但主要来自业主管理环节的节余。其中物价指数下降、汇率变化和机电设备节余等因素，共计节余资金13.98亿元；工程项目管理环节节余27.3亿元，共计41亿元。减去国内土建工项目因工程设计变更及新增环保项目等因素的3.3亿元超支，共节余38亿元。
在通货紧缩期施工的大型工程，因为物价因素出现节余并不为奇。但小浪底38亿元的节余中，27.3亿元来自管理环节。专家分析，这主要得益于小浪底坚持了先进的建设机制。小浪底是目前国内全面按照“三制”（业主负责制、招标投标负责制和建设监理制）管理模式实施建设的规模最大的工程，以合同管理为核心，从各个环节与国际管理模式接轨，在国内大型水电工程中先走了一步。
（一）出色的工程监理队伍
小浪底拥有一支300多人，最多曾达500多人的监理工程师队伍。他们的工作使合同履行有了严格的保证，也对投资节约起了巨大作用。监理工程师受业主委托或授权，依据业主和承包商签订的合同，行使控制工程进度、质量、投资和协调各方关系等职能，是业主在现场的惟一项目管理者和执行者。
1991年前期工程开工后，小浪底产生了中国第一代监理队伍。他们掌握了国际通用的FIDIC （国际工程师联合会）合同条款，认真履行着事前预控和全过程跟踪、监理和管理职责。1994年5月4日，小浪底工程经世行专家团15次严格检查后正式通过评估，这次评估证实了小浪底的监理工程师队伍，具有驾驭大型国际工程的能力。
1994年9月12日小浪底正式开工后，50多个国家和地区的700多名外国承包商、专家、工程技术人员和数千人的中国水电施工队伍云集小浪底。中国工程师也首次登上了国际工程监理的大舞台。在小浪底这个中外企业同场竞技的国际市场，FIDIC 是竞赛规则，监理工程师就是赛场的裁判。
开工初期，XJV 三标联营体不直接给参加联营体的中国水电工程局的工人发放工资，而是由中国水电工程局代发。由于环节多，工资不能按时到位，工人很有意见。1994年12月19日，三标联营体的中方职工全面罢工三天，造成三标工程建设处于半瘫痪状态。监理工程师们迅速召集工人代表座谈，充分听取意见，然后向XJV 提出调解建议：“只有直接对所雇的劳务发工资，才便于劳务管理，从而提高工人的劳动积极性。”在工程师的敦促下，XJV 很快接受了这一诚恳的建议，实行了联营体内劳务统一管理。
小浪底地下厂房为目前国内第一大地下厂房。厂房顶拱的稳固是设计和工程师共同关注的焦点。原设计施工方案难度大，工期也长。1994年11月，设计院提出设计变更。按常规，设计更改本不该是监理工程师的职责，但为了排除施工干扰，便利施工，工程师代表李纯太和黄委设计院代表人员共同提出了调整方案：改用330根25米长、150吨预应力锚索代替原来的支护方案。这一修改设计比原设计缩短工期4个月，节省投资540多万元。地下厂房顶拱经历了发电设施等几十个洞室的爆破、开挖等多重扰动，固若金汤，安然无恙。
在顶拱坚实的“保护伞”下，厂房下挖进展顺利。当挖至124米高程时，根据进度安排，厂房开挖需停工7个半月，给6条发电洞下平段斜坡段开挖让路。XJV 为加快厂房的
开挖进度，提出开凿17C 号洞通过6条发电洞下平段的开挖方案。方案提交到三标工程师代表部，经过工程师认真的审查和研究，把17C 号洞通过发电洞的下平段，改为从下平段以外通过，使施工变得更快捷更方便。厂房工程师代表立即将此优化方案报请总监理工程师批准，从而实现了厂房与6条发电洞同步开挖，把厂房进度的控制权牢牢掌握在自己的手上。事后，因厂房顶拱支护的变更，增加了厂房开挖4个半月的工期，XJV 提出1500万美元的索赔。监理工程师不予理睬：“顶拱施工虽说耽误4个半月工期，但厂房的下部开挖又补给了你们7个半月的工期，哪还有索赔的道理? ”1996年4月2日，李纯太在世行代表团会议上，将此事作了汇报。世行小浪底负责官员古纳先生非常赞同李纯太的见解，同时称赞：“李纯太先生是最优秀的工程师！”
一个方案替业主节约540万美元，一次方案修改挽回1500万美元的索赔，小浪底的中国监理工程师不仅出色地应对了难题，也逐步具备了管理国际工程和监理大型工程的强劲实力。这批队伍中有教授级高工23人、高级工程师77人、工程师150人。拥有的100余台套办公自动化微机，大多与业主计算中心联网，对项目实施及时有效的全过程目标控制，实现了合同、商务、质量、进度等管理的计算机化和网络化，走在了国内其他项目的前列。小浪底工程咨询有限公司目前已成为FIDIC 协会和中国咨询协会的理事、国家甲级监理和甲级咨询单位，并获得ISO9002国际质量体系认证证书，拥有了通行国际工程的“绿卡”。由此成长起来的一大批40岁以下、精通外语、熟悉国际工程项目管理、掌握现代化办公手段的优秀中青年工程师，也将是国内工程建设监理领域的一笔宝贵财富。
（二）成功应对国际索赔
成功应对国际索赔，不但让小浪底节余大量资金，也为国内其他大型工程建设提供了许多成功的借鉴。建设中，国内的增值税政策出现了变化，一家德国承包商随即提出1个多亿的索赔。中国的监理工程师专门跑到税务部门去咨询，研究以前的税法和现行税法的区别及对承包商的影响。在大量咨询后，终于搞清楚了税收变化对承包商的影响：基本持平的税负额，根本不应提出索赔。对于这一结果，德国承包商从本国请来2个专门研究中国税法的专家，并拿出了详细计算依据；中方相应作出一项项计算，仅计算材料便多达200多页，结果显示税率变化对他们的影响是负70多万人民币。外商从此再也不谈索赔了。
又如，因国际长途电话费上涨，外商提出了2000多万元的索赔。由于外商经常打国际长途与总部沟通，期间国内国际长途电话费大幅上调，导致外商电话费增加。一个标段的外商称其一年电话费增加2000多万元人民币，要求业主补偿其中一部分。而其他两个标段的外商都在盯着这次的索赔结果。中方得知情况后，立即到邮电部门了解情况，并进行了深入研究。搞清国际长途话费上调是因为汇率的变化，上调的是人民币国际长途价格，但外方在国内仍然使用外汇券，现在美元价格并没有变化，所以外商根本没有损失。仅为此事，双方先后花费了3个月的时间，来往信函数十封，最后承包商放弃索赔。
虽然中方成功化解了这些索赔，但外国承包人极强的索赔和合同意识，给中国监理工程师留下深刻印象。小浪底建管局总经济师曹应超说，建设中除承包商能控制的，其他发生的意外费用都归业主负责。比如，有一次国外承包商上百吨的设备分解运输到达，当地老乡不让吊车卸，要自已卸；自动车卸沙机来了，还要自己卸；但在协调的过程中，外商根本不着急，只写信给中方反映情况，每天写明：时间、地点、工程，什么阻扰，产生的费用、停班费、索赔费用及延工时间。每天上午发生，下午来信，不打照面，全是英文，监理工程师只能记录事实，请业主协调。这些问题最后虽然得到了解决，但确实给大家上了一课：索赔实际是中性的意思，提取的意思，是正当的权利要求得到赔偿。这些因素不一定全是业主因素引起的，其他因素导致承包商发生额外费用的情况下，承包商只能找业主要求正当的补偿。外商在索赔中，往往有充分依据，准备精心，这是对业主处理水平的一个大考验。
相比起来，应付工程方面的索赔更为复杂。由于前期勘探能力有限，小浪底施工曾遇到
了较大困难，其中导流洞工期拖延达11个月之久。对于总工期才3年的这个工程，外商一度绝望了，但在业主的多方努力下，仍然做到了按期保质完工。但随后外商以“赶工”及设计变更等因素为由提出高额索赔，在争议最多的土建标二标，外商最高申请额达82亿元。
当时业主的观点是赶工费要分摊，而外商要求全部由业主承担。发生矛盾后，由业主和承包商双方请三位英国、瑞士、美国知名合同仲裁专家组成争议团参与了调解。最后，否定了承包商的“总费用法”，并提出了“BUT FOR”的解决办法，将承包商的管理因素、低报价要索赔的因素、计划乐观因素等扣除，剩余由业主承担，大大降低了索赔费用。
（三）谈出来的节余
在二标谈判中，外方和中方提出的要价差距一度达20多个亿，双方为此展开了艰巨的谈判。其中光技术谈判便达1年多，共150余次。召开了9次争议听证会，一次会便花费一两周时间。
在谈判中，外商拿出了他们的“重磅炸弹”——经会计事务所审计的成本账，向中方还价。中方谈判人员经过认真分析发现，这本账虽然基本数据正确，但在组合关系上动了手脚，该高的低了而该低的高了。于是中方据此列出了10个问题要求外商回答，但外商各个部门说法不一，项目经理也解释不清。对方谈判主角外商监事会主席因为熟悉具体情况也无法回答，“重磅炸弹”失灵让外商异常尴尬。
外商还以提交国际仲裁对中方施加压力。仲裁意味着一个争议至少要有5年时间才会有初步结果，而准备费用至少2000多万元，等于是一场旷日持久的“金钱战”。这个结果是中方不愿看到的，但同样也是外商不愿看到的。中方并没有因为这个而妥协。2000年7月，中方便开始了准备仲裁班子，并于2001年5月正式成立，有效地向外商传达了中方有理有据、不怕仲裁的信号。此后，外商在谈判中不再提起仲裁。
经过艰苦的谈判，最后二标协议支付总计人民币54．3亿元。不但将协议支付总额控制到了概算范围内，并有部分节余。同时，通过这一协议也保护了中方联营伙伴及其分包商和供应商的经济利益，这一结果也得到了世界银行的肯定。在上百轮的谈判后，小浪底三个土建国际标的最终支付都控制在国家批复的概算范围内，19．4亿元节余中7亿元专项预备费（专门用于应付可能会发生的索赔）一分未动，其中大坝工程节省9．87亿元，泄洪和发电工程分别节余2．29亿元和0．78亿元。
（四）小浪底工程初显社会经济效益
小浪底工程于1997年实现了大河截流，1999年10月下闸蓄水，2000年初首台300ＭＷ机组并网发电，防洪、防凌、减淤、供水和发电等功能已全部或部分发挥作用，已经初步发挥出了巨大的社会经济效益。
三年中，为满足下游供水需要，小浪底每年都运用最低发电水位以下的水量向下游供水，造成机组停运达160多天，但成功保证了黄河下游连续三年未断流，完成了引黄济津水源库的任务。
到2000年，小浪底累计发电55．54亿度，在火电站占绝对比重的河南电网中承担调峰任务，大大提高了河南电网的供电质量，减少了环境污染。不但使得河南电网通过计算机遥控小浪底机组和小浪底电站实现经济运行两大目标均得以实现，也使河南电网的调峰、调频性能和河南、湖北两省联络线的运行条件进一步改善，增加了备用事故能力。
这座治黄史上迄今规模最大的工程，使得黄河下游防洪标准从60年一遇提高到了千年一遇，也将给下游经济和社会发展产生巨大深远的影响。
资料来源：根据《小浪底工程如何省下38亿投资? 》，中国项目管理信息网，http://www.cpmi.org.cn，2003年7月整理。
案例10－3 小浪底工程如何省下38亿元投资?
被国内外专家称为“世界上最富挑战性”的小浪底水利枢纽，是治理黄河的关键性控制工程，也是世界银行在中国最大的贷款项目。在长达11年的建设中，工程建设经受了各方面的严峻考验，克服了许多意外的风险因素，难得地节余投资38亿元，占到总投资的近11%。水利部组织的工程部分初步验收中，专家建议该工程施工质量等级定为优良。
小浪底建管局总经济师曹应超介绍说，预计到工程全部结束，可完成概算投资309.24亿元，比总投资347.24亿元节余38亿元，其中内资24.59亿元，外资1.56亿美元。这些部分归功于宏观经济环境变好，但主要来自业主管理环节的节余。其中物价指数下降、汇率变化和机电设备节余等因素，共计节余资金13.98亿元；工程项目管理环节节余27.3亿元，共计41亿元。减去国内土建工项目因工程设计变更及新增环保项目等因素的3.3亿元超支，共节余38亿元。
在通货紧缩期施工的大型工程，因为物价因素出现节余并不为奇。但小浪底38亿元的节余中，27.3亿元来自管理环节。专家分析，这主要得益于小浪底坚持了先进的建设机制。小浪底是目前国内全面按照“三制”（业主负责制、招标投标负责制和建设监理制）管理模式实施建设的规模最大的工程，以合同管理为核心，从各个环节与国际管理模式接轨，在国内大型水电工程中先走了一步。
（一）出色的工程监理队伍
小浪底拥有一支300多人，最多曾达500多人的监理工程师队伍。他们的工作使合同履行有了严格的保证，也对投资节约起了巨大作用。监理工程师受业主委托或授权，依据业主和承包商签订的合同，行使控制工程进度、质量、投资和协调各方关系等职能，是业主在现场的惟一项目管理者和执行者。
1991年前期工程开工后，小浪底产生了中国第一代监理队伍。他们掌握了国际通用的FIDIC （国际工程师联合会）合同条款，认真履行着事前预控和全过程跟踪、监理和管理职责。1994年5月4日，小浪底工程经世行专家团15次严格检查后正式通过评估，这次评估证实了小浪底的监理工程师队伍，具有驾驭大型国际工程的能力。
1994年9月12日小浪底正式开工后，50多个国家和地区的700多名外国承包商、专家、工程技术人员和数千人的中国水电施工队伍云集小浪底。中国工程师也首次登上了国际工程监理的大舞台。在小浪底这个中外企业同场竞技的国际市场，FIDIC 是竞赛规则，监理工程师就是赛场的裁判。
开工初期，XJV 三标联营体不直接给参加联营体的中国水电工程局的工人发放工资，而是由中国水电工程局代发。由于环节多，工资不能按时到位，工人很有意见。1994年12月19日，三标联营体的中方职工全面罢工三天，造成三标工程建设处于半瘫痪状态。监理工程师们迅速召集工人代表座谈，充分听取意见，然后向XJV 提出调解建议：“只有直接对所雇的劳务发工资，才便于劳务管理，从而提高工人的劳动积极性。”在工程师的敦促下，XJV 很快接受了这一诚恳的建议，实行了联营体内劳务统一管理。
小浪底地下厂房为目前国内第一大地下厂房。厂房顶拱的稳固是设计和工程师共同关注的焦点。原设计施工方案难度大，工期也长。1994年11月，设计院提出设计变更。按常规，设计更改本不该是监理工程师的职责，但为了排除施工干扰，便利施工，工程师代表李纯太和黄委设计院代表人员共同提出了调整方案：改用330根25米长、150吨预应力锚索代替原来的支护方案。这一修改设计比原设计缩短工期4个月，节省投资540多万元。地下厂房顶拱经历了发电设施等几十个洞室的爆破、开挖等多重扰动，固若金汤，安然无恙。
在顶拱坚实的“保护伞”下，厂房下挖进展顺利。当挖至124米高程时，根据进度安排，厂房开挖需停工7个半月，给6条发电洞下平段斜坡段开挖让路。XJV 为加快厂房的
开挖进度，提出开凿17C 号洞通过6条发电洞下平段的开挖方案。方案提交到三标工程师代表部，经过工程师认真的审查和研究，把17C 号洞通过发电洞的下平段，改为从下平段以外通过，使施工变得更快捷更方便。厂房工程师代表立即将此优化方案报请总监理工程师批准，从而实现了厂房与6条发电洞同步开挖，把厂房进度的控制权牢牢掌握在自己的手上。事后，因厂房顶拱支护的变更，增加了厂房开挖4个半月的工期，XJV 提出1500万美元的索赔。监理工程师不予理睬：“顶拱施工虽说耽误4个半月工期，但厂房的下部开挖又补给了你们7个半月的工期，哪还有索赔的道理? ”1996年4月2日，李纯太在世行代表团会议上，将此事作了汇报。世行小浪底负责官员古纳先生非常赞同李纯太的见解，同时称赞：“李纯太先生是最优秀的工程师！”
一个方案替业主节约540万美元，一次方案修改挽回1500万美元的索赔，小浪底的中国监理工程师不仅出色地应对了难题，也逐步具备了管理国际工程和监理大型工程的强劲实力。这批队伍中有教授级高工23人、高级工程师77人、工程师150人。拥有的100余台套办公自动化微机，大多与业主计算中心联网，对项目实施及时有效的全过程目标控制，实现了合同、商务、质量、进度等管理的计算机化和网络化，走在了国内其他项目的前列。小浪底工程咨询有限公司目前已成为FIDIC 协会和中国咨询协会的理事、国家甲级监理和甲级咨询单位，并获得ISO9002国际质量体系认证证书，拥有了通行国际工程的“绿卡”。由此成长起来的一大批40岁以下、精通外语、熟悉国际工程项目管理、掌握现代化办公手段的优秀中青年工程师，也将是国内工程建设监理领域的一笔宝贵财富。
（二）成功应对国际索赔
成功应对国际索赔，不但让小浪底节余大量资金，也为国内其他大型工程建设提供了许多成功的借鉴。建设中，国内的增值税政策出现了变化，一家德国承包商随即提出1个多亿的索赔。中国的监理工程师专门跑到税务部门去咨询，研究以前的税法和现行税法的区别及对承包商的影响。在大量咨询后，终于搞清楚了税收变化对承包商的影响：基本持平的税负额，根本不应提出索赔。对于这一结果，德国承包商从本国请来2个专门研究中国税法的专家，并拿出了详细计算依据；中方相应作出一项项计算，仅计算材料便多达200多页，结果显示税率变化对他们的影响是负70多万人民币。外商从此再也不谈索赔了。
又如，因国际长途电话费上涨，外商提出了2000多万元的索赔。由于外商经常打国际长途与总部沟通，期间国内国际长途电话费大幅上调，导致外商电话费增加。一个标段的外商称其一年电话费增加2000多万元人民币，要求业主补偿其中一部分。而其他两个标段的外商都在盯着这次的索赔结果。中方得知情况后，立即到邮电部门了解情况，并进行了深入研究。搞清国际长途话费上调是因为汇率的变化，上调的是人民币国际长途价格，但外方在国内仍然使用外汇券，现在美元价格并没有变化，所以外商根本没有损失。仅为此事，双方先后花费了3个月的时间，来往信函数十封，最后承包商放弃索赔。
虽然中方成功化解了这些索赔，但外国承包人极强的索赔和合同意识，给中国监理工程师留下深刻印象。小浪底建管局总经济师曹应超说，建设中除承包商能控制的，其他发生的意外费用都归业主负责。比如，有一次国外承包商上百吨的设备分解运输到达，当地老乡不让吊车卸，要自已卸；自动车卸沙机来了，还要自己卸；但在协调的过程中，外商根本不着急，只写信给中方反映情况，每天写明：时间、地点、工程，什么阻扰，产生的费用、停班费、索赔费用及延工时间。每天上午发生，下午来信，不打照面，全是英文，监理工程师只能记录事实，请业主协调。这些问题最后虽然得到了解决，但确实给大家上了一课：索赔实际是中性的意思，提取的意思，是正当的权利要求得到赔偿。这些因素不一定全是业主因素引起的，其他因素导致承包商发生额外费用的情况下，承包商只能找业主要求正当的补偿。外商在索赔中，往往有充分依据，准备精心，这是对业主处理水平的一个大考验。
相比起来，应付工程方面的索赔更为复杂。由于前期勘探能力有限，小浪底施工曾遇到
了较大困难，其中导流洞工期拖延达11个月之久。对于总工期才3年的这个工程，外商一度绝望了，但在业主的多方努力下，仍然做到了按期保质完工。但随后外商以“赶工”及设计变更等因素为由提出高额索赔，在争议最多的土建标二标，外商最高申请额达82亿元。
当时业主的观点是赶工费要分摊，而外商要求全部由业主承担。发生矛盾后，由业主和承包商双方请三位英国、瑞士、美国知名合同仲裁专家组成争议团参与了调解。最后，否定了承包商的“总费用法”，并提出了“BUT FOR”的解决办法，将承包商的管理因素、低报价要索赔的因素、计划乐观因素等扣除，剩余由业主承担，大大降低了索赔费用。
（三）谈出来的节余
在二标谈判中，外方和中方提出的要价差距一度达20多个亿，双方为此展开了艰巨的谈判。其中光技术谈判便达1年多，共150余次。召开了9次争议听证会，一次会便花费一两周时间。
在谈判中，外商拿出了他们的“重磅炸弹”——经会计事务所审计的成本账，向中方还价。中方谈判人员经过认真分析发现，这本账虽然基本数据正确，但在组合关系上动了手脚，该高的低了而该低的高了。于是中方据此列出了10个问题要求外商回答，但外商各个部门说法不一，项目经理也解释不清。对方谈判主角外商监事会主席因为熟悉具体情况也无法回答，“重磅炸弹”失灵让外商异常尴尬。
外商还以提交国际仲裁对中方施加压力。仲裁意味着一个争议至少要有5年时间才会有初步结果，而准备费用至少2000多万元，等于是一场旷日持久的“金钱战”。这个结果是中方不愿看到的，但同样也是外商不愿看到的。中方并没有因为这个而妥协。2000年7月，中方便开始了准备仲裁班子，并于2001年5月正式成立，有效地向外商传达了中方有理有据、不怕仲裁的信号。此后，外商在谈判中不再提起仲裁。
经过艰苦的谈判，最后二标协议支付总计人民币54．3亿元。不但将协议支付总额控制到了概算范围内，并有部分节余。同时，通过这一协议也保护了中方联营伙伴及其分包商和供应商的经济利益，这一结果也得到了世界银行的肯定。在上百轮的谈判后，小浪底三个土建国际标的最终支付都控制在国家批复的概算范围内，19．4亿元节余中7亿元专项预备费（专门用于应付可能会发生的索赔）一分未动，其中大坝工程节省9．87亿元，泄洪和发电工程分别节余2．29亿元和0．78亿元。
（四）小浪底工程初显社会经济效益
小浪底工程于1997年实现了大河截流，1999年10月下闸蓄水，2000年初首台300ＭＷ机组并网发电，防洪、防凌、减淤、供水和发电等功能已全部或部分发挥作用，已经初步发挥出了巨大的社会经济效益。
三年中，为满足下游供水需要，小浪底每年都运用最低发电水位以下的水量向下游供水，造成机组停运达160多天，但成功保证了黄河下游连续三年未断流，完成了引黄济津水源库的任务。
到2000年，小浪底累计发电55．54亿度，在火电站占绝对比重的河南电网中承担调峰任务，大大提高了河南电网的供电质量，减少了环境污染。不但使得河南电网通过计算机遥控小浪底机组和小浪底电站实现经济运行两大目标均得以实现，也使河南电网的调峰、调频性能和河南、湖北两省联络线的运行条件进一步改善，增加了备用事故能力。
这座治黄史上迄今规模最大的工程，使得黄河下游防洪标准从60年一遇提高到了千年一遇，也将给下游经济和社会发展产生巨大深远的影响。
资料来源：根据《小浪底工程如何省下38亿投资? 》，中国项目管理信息网，http://www.cpmi.org.cn，2003年7月整理。