谈以乡镇为代表的农村财政面临的问题及相应的对策
论文摘要：本文主要论述了乡镇财政的重要性，以及当前在建设社会主义新农
村的号召下，构建和谐社会的大背景下，以乡镇为代表的农村经济建设所面临
的一系列新情况。乡镇财政是国家财政的重要组成部份，是乡镇政府的重要职
能之一。它担负着乡镇政府筹集、分配资金，监督管理乡镇财政收支的重要任
务。是对其职能及意义作了详细的说明，就目前面临的问题和困难作了深入的
探讨，提出了相应的改革措施。
关键词：乡镇财政 经济任务 对策 基层建设
乡镇财政是国家财政的重要组成部份，是乡镇政府的重要职能之一。它担负
着乡镇政府筹集、分配资金，监督管理乡镇财政收支的重要任务。截止2002年
底，我市都建立了乡镇财政所，配备了乡镇财政干部，分别采取了不同形式的
乡镇财政体制，极大地调动了乡镇理财的积极性，促进了基层政权建设，推动
了农村经济和社会各项事业的全面进步。
（一）乡镇财政的建立，对壮大乡镇政府的经济实力，巩固农村基层政权，
促进农村经济的发展有着重要的作用。
1. 强化基层政权的职能。乡镇财政的建立，首先是使乡镇干部的观念得到
了更新，过去乡镇干部只注重抓招商引资、政府形象工程、以及其他事务性工
作，而财权与事权脱节，他们不关心财税工作，没有以培育财源为目的。同时
乡镇政府作为一级基层政权，缺乏必要的财力和政策手段，许多事情乡镇想管
也管不了或者没有力量管，难以全面发挥基层政府组织服务、调控的职能作用。这种状况与乡镇政府承担的政治和经济任务是不相适应的。建立乡镇财政后，
使财政直接与农村经济挂钩，与基层政府的活动范围和重点有机统一起来，并
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使基层单位的财务活动纳入了乡镇政府的管理和控制的轨道。这样，一方面使
乡镇干部真正从思想上认识到财政与生产及各项事业的关系，使乡镇政府更加
关心财政事业；另一方面，随着乡镇财政收入的逐年增加，乡镇政府所能统筹
分配的财力也逐步增强，并能够视本乡镇财力状况，有计划、有重点地扶持生
产的发展，进一步巩固了农村基层建设。就桐乡市石门镇来说，自建立乡镇财
政所以来，完成了全镇各村的土地整理，通村道路硬化，村庄整治，农村面貌
大为改观。
2. 乡镇财政建立，促进农村经济的发展，进一步巩固农业基础地位，对农
业的投入逐年增加，农民生活水平得到了较大的提高。同时，还加强了对文化、教育、卫生等事业的投入，使乡镇的各项事业的发展上了一个新的台阶。如桐
乡市石门镇在财政资金短缺的情况下，投资二千万左右重建了石门中学，石门
小学今年正在施工中，对石门的教育条件有了明显的改善。
（二）乡镇财政是我国五级财政中最基层的一级财政，也是困难最多、矛
盾比较突出的一级财政，自给能力较差。随着形势的发展变化，面临着许多困
难和问题。
1. 乡镇政府在认识和管理乡镇财政上的误区。由于政策宣传力度不够，一
些乡镇政府在认识上把乡镇财政与乡镇经发中心、计生站、兽医站等单位并列
起来；有的甚至把乡镇财政与乡镇财务等同起来，认为只是单纯的收收付付，
致使乡镇财政建设还停留在当初成立时的乡镇财政组或财政办上，其职能作用
是得不到充分发挥，影响了乡镇财政的健康发展。
2. 乡镇财政的固定收入来源项目少，财政收支平衡难度大。⑴现行乡镇财
政收入来源项目上仅依赖于由税务部门征收和按乡镇财政体制结算的税收分成
收入和基金预算收入。其中农业税的免征对乡外镇财政增收带来问题。⑵由乡
镇组织征收的项目只有土地（未办理国有土地证的企业）及其他资产的租金，
和部分少量的行政事业性收费收入，其所占比重较低，只占总收入的10%左右。且在征收过程中没有法规作保障，常常出现企事业单位、个人借各种理由拖欠
应缴乡镇财政的资金，但又无强制性的措施，致使乡镇财政年初预算计划难于
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完成。
3. 乡镇财政体制制定中，乡镇的分成收入偏低，金库设置滞后。自94年国
家财政实行分税制的体制后，乡镇的主要税种增值税75%划归中央级收入，其余
的25%部分基本上作为省、市（县）级财政收入。而且另外的税种在参与分成的
比率偏低，只占总收入的25--30%。使得乡镇建设缺乏资金，有的乡镇不得不举
债，造成了乡镇财政的严重赤字。
4. 乡镇财政支出范围大，难控制。一是人头经费支出比重大、负担重，形
成吃饭财政。据不完全统计，乡镇人员经费支出占财政总支出的比重高达
85--90%。部分困难的乡镇连正常的工资却难于保障，出现欠发教师补助工资、
拖欠职工社保经费等情况。造成基层政权的顺利运转受到影响, 带来农村政治和
社会的不稳定。二是乡镇财政要对上级支持的一些项目需要投入的配套资金，
由于财力有限，无法落实，致使项目建设一拖再拖，直接影响着乡镇各项事业
的发展。
5. 乡镇财政机构、人员性质不明。导致的后果：一是乡镇财政机构性质不
明确。乡镇财政作为乡镇政权机关的一个重要组成部分，其性质是隶属于一级
政府，履行政府行政职能的机构。但在实际工作中，有相当一部分乡镇机构还
没有列入政府序列。二是乡镇财政工作人员身份不明确。乡镇财政机构的性质
决定了乡镇财政工作人员的编制，其身份应是国家公务员，但在实际中，编制
混乱，有公务员编制的，有事业编制的，还有集体人员的。
（三）加强乡镇财政管理的对策。
1. 加大宣传力度，切实加强对乡镇财政工作的领导，充分发挥乡镇财政的
职能作用。⑴要利用广播、电视、印发宣传资料等形式进行宣传。对乡镇主要
领导开展多种形式的深层次的乡镇财政知识培训班。让乡镇领导了解什么是乡
镇财政，什么样的企业对乡镇财政增收最大，如何发展乡镇财政等有关问题。
⑵各级政府和有关部门要从强化农业基础地位、繁荣农村经济、维护社会稳定、巩固基层政权的战略高度，进一步认识加强对乡镇财政工作领导的重要性。统
一思想，转变观念，要真正把加强乡镇财政工作摆到重要的议事日程上来，将
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乡镇财政工作作为上级对下级政府政绩考核的重要内容，纳入乡镇政府工作目
标责任制。把乡镇财政收支、管理及建设状况与干部升迁、任免等有机结合起
来。帮助协调好乡镇财政与其他部门的关系，解决乡镇财政部门在实际工作中
自身无法解决的难点和问题。⑶确定乡镇财政实体地位，充分发挥其职能作用。乡镇财政担负着农村公共活动的资金筹集、分配、监督职能。在农村公共活动
中，对资金需求量最大的教育（06年度桐乡市正在改革教育体制问题，改革的
成败直接影响到乡镇财政的改革进程）、基础设施建设的资金筹集、分配监督
管理，相当大的部分要由乡镇财政承担。随着农村改革的不断深入，农村“费
改税”政策的出台，大量的工作需要由乡镇财政组织和管理，所以乡镇财政事
实上已成为农村公共资源配置的重要主体。要加强财政监督，建立和健全乡镇
内审组织和制度（桐乡市05年度各乡镇刚成立乡镇内审小组，制度正在分健全
中），采用经常性和专项性审计相结合的办法开展财务检查。使乡镇财政的监
督贯串于财政、财务管理的各个环节，有效地发挥了乡镇财政的职能作用。
2.要处理好传统财源和特色财源的关系、现有财源和潜在财源的关系、支
柱型财源和成长型财源的关系、速效财源和可持续财源的关系，以便于寻求乡
镇财源建设的途径和方法。大力加强乡镇财源建设，积极组织乡镇财政资金，
保证各项事业发展的需要。一要调整农村产业结构，促进农村经济的发展。要
真正把经济发展转变到依靠科技进步和提高劳动者素质轨道上来，提高乡镇经
济增长的质量和效益。在培育基础财源方面：一方面更加快乡镇城镇设施建设
步伐，吸收更多的投资者，创办经济实体，培育新的经济增长点（如特色园区）；另一方面要加大对农业的投入，改善农业生产条件，尤其要加快高税农业发展，优先发展高税高技术的农副产品，提高农民收入，增加了乡镇财政收入；在壮
大骨干财源方面，进一步支持乡镇企业的发展，加大对乡镇企业的帮助促进力
度，引导乡镇企业加强内部管理，提高产品质量，同时要引进和开发技术含量
高、经济效益好的新产品，促进经济的进一步发展。在开发新兴财源方面，要
大力发展个体私营经济，鼓励个体私营经济扩大规模，使之“量”上实现星罗
棋布，在“质”上提高市场应变能力，同时要解放思想，为个体私营经济发展
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创造宽松的环境，使其最大限度地发展。二要加大对预算外资金的征收和管理
力度，收入全部纳入乡镇财政预算管理，形成乡镇财政的综合财力。将预算外
资金纳入“费改税”行例，克服“收费难”的弊端，使其真正走上规范化、法
制化的轨道。
3. 深化改革，进一步完善乡镇财政体制，乡镇财政体制是衡量乡镇财政是
不是一级实体财政的重要标志，是关系到乡镇地位巩固与职能作用发挥的一个
重要内在因素。制定乡镇财政体制与调动乡镇当家理财的积极性为出发点。兼
顾市（县）与乡镇两级利益、合理调整利益分配格局，做到科学划分两级事权
和财权。从现阶段乡镇财政发展状况看，制订乡镇财政体制，有以下两种方式
值得探讨：一种方式是：明确界定市（县）与乡镇的收支范围，将适宜于乡镇
征收和管理的各项收入划归乡镇，合理确定基数，适当让利于乡镇，最大限度
地调动乡镇政府当家理财的积极性，在保证乡镇人员经费的同时，保证乡镇具
有一定比例的建设资金，促进各乡镇之间的平衡发展。另一种方式是：将分税
制确定的地方税全部下划给乡镇，市（县）级不再参与分成，而作为乡镇财政
的固定收入，对乡镇收入较多的，市（县）财政需要集中的，通过体制上交的
办法解决。要充分理解财政部部长金人庆在十届人大二次会议上作的财政预算
报告中提到，中央财政拟安排农村税费改革专项转移支付资金396亿元，增加
91亿元的报告精神。对乡镇收入少的，市（县）级财政要根据乡镇不同的情况
给予补助。⑵乡镇国库的建立, 是进一步完善乡镇财政体制的迫切要求, 以规范
收支. 使乡镇收入就地入库, 支出自主支拨, 资金自行调度, 及时安排支出, 减少
不必要的在途时间, 提高资金使用效益.
4. 加强预算管理, 优化支出结构。⑴乡镇的预算管理，要严格执行《预算法》
规定。首先，对预算编制规范统一，要以经济和社会发展计划以及乡镇的财力
状况为依据，量力而行，量入为出，做到收支平衡，不打“赤字预算”。在预
算编制中实行“零基数预算”。讲究预算的科学化。并经乡镇人民代表大会审
议批准，批准后的预算，具有法律效率，乡镇所属单位就必须严格执行，不得
随意更改。其次，在预算执行中，手续必须规范。一是对一些事先无法预料的
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支出及临时一次性开支，由乡镇财政部门提出建议，经乡镇长办公会议审议后，由乡镇长审批动用预备费解决。二是在不变动预算支出总额的前提下，部分改
变原定资金用途，某些具体支出项目的调整，经乡镇府同意后，提请乡镇人代
会主席团批准。三是，进行预算调整，在遇特殊情况下，引起乡镇经济重大变
化，而又必须增加或减少原定的预算收入或支出时，由乡镇人民政府办公会议
审查，报上级财政部门审核后，提交镇人大主席团审批，并在下次人代会上进
行补充说明。⑵支出结构优化：主要是结合机构改革，压缩人员编制、精简人
员，将人员经费支出的比重降下来，同时要制订管理办法，制止铺张浪费，将
有限的财政资金使用到最需要的地方，特别要注重新增设单位的人员配备（如
桐乡市的城管执法大队和保安队及协管人员等），原则上可安排其他单位的可
精减人员。乡镇使用的各类税费票据、凭证全部上收到市级财政部门，严禁坐
收坐支、转移和隐匿各项收入。纳入政府采购目录和限额标准以上的乡镇采购
项目，交由市一级集中办理和支付。要全面清理乡镇银行账户和票据，摸清乡
镇收入家底，严禁新增负债。乡镇要严格控制会议、招待、小车、电话等费用
开支，严禁搞劳民伤财的“形象工程”和“政绩工程”。严格乡镇人员编制管
理，严禁超编进人，属于清理清退范围的人员财政将不再供给经费。
5. 加强乡镇财政队伍建设。在健全乡镇财政机构设置的同时，应采取有效
措施解决乡镇财政干部工作和生活中的实际困难，以稳定干部队伍。解决好编
制，经过考核，对符合条件的乡镇财政干部转入国家公务员编制，同时要加大
投入，增加培训量，限期达到目标。还必须根据岗位制定适岗条件，明确什么
岗位应具备什么样的条件，严格要求，在日常工作中，改变过去粗线条管理方
式，把工作做细、做实。按照“三讲”要求，不断提高自身政治素质，政策和
业务能力，以适应农村经济改革和发展的需要，为乡镇财政的振兴和发展作出
贡献。
总之，加强乡镇财政的建立，强化了基层政权的职能，极大地调动了乡镇理
财和积极性，促进了农村经济的发展。加强财政监督，建立和健全各项制度，
使乡镇财政的监督贯串于财政，财务管理的各个环节，有效地发挥了乡镇财政
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的职能作用。加强对资金的征收和管理力度，使其真正走上了规范化、制度化
的轨道。减少不必要的支出，提高资金的使用效益，将有限的资金使用到最需
要的地方，使乡镇的各项事业发展上了一个新的台阶。与此同时，我们要保持
和发扬艰苦奋斗、自强不息、与时俱进、开拓创新的精神；要按照“三个代表”的要求，把握财政改革的政治方向，“做到权为民用，情为民系，利为民所谋。”在全面建设小康社会的进程中，百折不挠，奋斗不止。
参考资料：
1、《改进乡镇预算管理中存在的问题》林幸尔 《县乡财政》117期；
2、《切实整顿乡镇财务刻不容缓》周云《农村财政与财务》70期；
3、《综合财政预算管理》周海士 《预算管理与会计》 141期；
4、《财政预算收支整体性的思考》 谢建明 《财税与会计》
5、财政部部长金人庆在十届人大二次会议上作的财政预算报告
6、谭秋成：《地方分权和乡镇财政职能》，《中国农村观察》2002年第2期。
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谈以乡镇为代表的农村财政面临的问题及相应的对策
论文摘要：本文主要论述了乡镇财政的重要性，以及当前在建设社会主义新农
村的号召下，构建和谐社会的大背景下，以乡镇为代表的农村经济建设所面临
的一系列新情况。乡镇财政是国家财政的重要组成部份，是乡镇政府的重要职
能之一。它担负着乡镇政府筹集、分配资金，监督管理乡镇财政收支的重要任
务。是对其职能及意义作了详细的说明，就目前面临的问题和困难作了深入的
探讨，提出了相应的改革措施。
关键词：乡镇财政 经济任务 对策 基层建设
乡镇财政是国家财政的重要组成部份，是乡镇政府的重要职能之一。它担负
着乡镇政府筹集、分配资金，监督管理乡镇财政收支的重要任务。截止2002年
底，我市都建立了乡镇财政所，配备了乡镇财政干部，分别采取了不同形式的
乡镇财政体制，极大地调动了乡镇理财的积极性，促进了基层政权建设，推动
了农村经济和社会各项事业的全面进步。
（一）乡镇财政的建立，对壮大乡镇政府的经济实力，巩固农村基层政权，
促进农村经济的发展有着重要的作用。
1. 强化基层政权的职能。乡镇财政的建立，首先是使乡镇干部的观念得到
了更新，过去乡镇干部只注重抓招商引资、政府形象工程、以及其他事务性工
作，而财权与事权脱节，他们不关心财税工作，没有以培育财源为目的。同时
乡镇政府作为一级基层政权，缺乏必要的财力和政策手段，许多事情乡镇想管
也管不了或者没有力量管，难以全面发挥基层政府组织服务、调控的职能作用。这种状况与乡镇政府承担的政治和经济任务是不相适应的。建立乡镇财政后，
使财政直接与农村经济挂钩，与基层政府的活动范围和重点有机统一起来，并
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使基层单位的财务活动纳入了乡镇政府的管理和控制的轨道。这样，一方面使
乡镇干部真正从思想上认识到财政与生产及各项事业的关系，使乡镇政府更加
关心财政事业；另一方面，随着乡镇财政收入的逐年增加，乡镇政府所能统筹
分配的财力也逐步增强，并能够视本乡镇财力状况，有计划、有重点地扶持生
产的发展，进一步巩固了农村基层建设。就桐乡市石门镇来说，自建立乡镇财
政所以来，完成了全镇各村的土地整理，通村道路硬化，村庄整治，农村面貌
大为改观。
2. 乡镇财政建立，促进农村经济的发展，进一步巩固农业基础地位，对农
业的投入逐年增加，农民生活水平得到了较大的提高。同时，还加强了对文化、教育、卫生等事业的投入，使乡镇的各项事业的发展上了一个新的台阶。如桐
乡市石门镇在财政资金短缺的情况下，投资二千万左右重建了石门中学，石门
小学今年正在施工中，对石门的教育条件有了明显的改善。
（二）乡镇财政是我国五级财政中最基层的一级财政，也是困难最多、矛
盾比较突出的一级财政，自给能力较差。随着形势的发展变化，面临着许多困
难和问题。
1. 乡镇政府在认识和管理乡镇财政上的误区。由于政策宣传力度不够，一
些乡镇政府在认识上把乡镇财政与乡镇经发中心、计生站、兽医站等单位并列
起来；有的甚至把乡镇财政与乡镇财务等同起来，认为只是单纯的收收付付，
致使乡镇财政建设还停留在当初成立时的乡镇财政组或财政办上，其职能作用
是得不到充分发挥，影响了乡镇财政的健康发展。
2. 乡镇财政的固定收入来源项目少，财政收支平衡难度大。⑴现行乡镇财
政收入来源项目上仅依赖于由税务部门征收和按乡镇财政体制结算的税收分成
收入和基金预算收入。其中农业税的免征对乡外镇财政增收带来问题。⑵由乡
镇组织征收的项目只有土地（未办理国有土地证的企业）及其他资产的租金，
和部分少量的行政事业性收费收入，其所占比重较低，只占总收入的10%左右。且在征收过程中没有法规作保障，常常出现企事业单位、个人借各种理由拖欠
应缴乡镇财政的资金，但又无强制性的措施，致使乡镇财政年初预算计划难于
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完成。
3. 乡镇财政体制制定中，乡镇的分成收入偏低，金库设置滞后。自94年国
家财政实行分税制的体制后，乡镇的主要税种增值税75%划归中央级收入，其余
的25%部分基本上作为省、市（县）级财政收入。而且另外的税种在参与分成的
比率偏低，只占总收入的25--30%。使得乡镇建设缺乏资金，有的乡镇不得不举
债，造成了乡镇财政的严重赤字。
4. 乡镇财政支出范围大，难控制。一是人头经费支出比重大、负担重，形
成吃饭财政。据不完全统计，乡镇人员经费支出占财政总支出的比重高达
85--90%。部分困难的乡镇连正常的工资却难于保障，出现欠发教师补助工资、
拖欠职工社保经费等情况。造成基层政权的顺利运转受到影响, 带来农村政治和
社会的不稳定。二是乡镇财政要对上级支持的一些项目需要投入的配套资金，
由于财力有限，无法落实，致使项目建设一拖再拖，直接影响着乡镇各项事业
的发展。
5. 乡镇财政机构、人员性质不明。导致的后果：一是乡镇财政机构性质不
明确。乡镇财政作为乡镇政权机关的一个重要组成部分，其性质是隶属于一级
政府，履行政府行政职能的机构。但在实际工作中，有相当一部分乡镇机构还
没有列入政府序列。二是乡镇财政工作人员身份不明确。乡镇财政机构的性质
决定了乡镇财政工作人员的编制，其身份应是国家公务员，但在实际中，编制
混乱，有公务员编制的，有事业编制的，还有集体人员的。
（三）加强乡镇财政管理的对策。
1. 加大宣传力度，切实加强对乡镇财政工作的领导，充分发挥乡镇财政的
职能作用。⑴要利用广播、电视、印发宣传资料等形式进行宣传。对乡镇主要
领导开展多种形式的深层次的乡镇财政知识培训班。让乡镇领导了解什么是乡
镇财政，什么样的企业对乡镇财政增收最大，如何发展乡镇财政等有关问题。
⑵各级政府和有关部门要从强化农业基础地位、繁荣农村经济、维护社会稳定、巩固基层政权的战略高度，进一步认识加强对乡镇财政工作领导的重要性。统
一思想，转变观念，要真正把加强乡镇财政工作摆到重要的议事日程上来，将
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乡镇财政工作作为上级对下级政府政绩考核的重要内容，纳入乡镇政府工作目
标责任制。把乡镇财政收支、管理及建设状况与干部升迁、任免等有机结合起
来。帮助协调好乡镇财政与其他部门的关系，解决乡镇财政部门在实际工作中
自身无法解决的难点和问题。⑶确定乡镇财政实体地位，充分发挥其职能作用。乡镇财政担负着农村公共活动的资金筹集、分配、监督职能。在农村公共活动
中，对资金需求量最大的教育（06年度桐乡市正在改革教育体制问题，改革的
成败直接影响到乡镇财政的改革进程）、基础设施建设的资金筹集、分配监督
管理，相当大的部分要由乡镇财政承担。随着农村改革的不断深入，农村“费
改税”政策的出台，大量的工作需要由乡镇财政组织和管理，所以乡镇财政事
实上已成为农村公共资源配置的重要主体。要加强财政监督，建立和健全乡镇
内审组织和制度（桐乡市05年度各乡镇刚成立乡镇内审小组，制度正在分健全
中），采用经常性和专项性审计相结合的办法开展财务检查。使乡镇财政的监
督贯串于财政、财务管理的各个环节，有效地发挥了乡镇财政的职能作用。
2.要处理好传统财源和特色财源的关系、现有财源和潜在财源的关系、支
柱型财源和成长型财源的关系、速效财源和可持续财源的关系，以便于寻求乡
镇财源建设的途径和方法。大力加强乡镇财源建设，积极组织乡镇财政资金，
保证各项事业发展的需要。一要调整农村产业结构，促进农村经济的发展。要
真正把经济发展转变到依靠科技进步和提高劳动者素质轨道上来，提高乡镇经
济增长的质量和效益。在培育基础财源方面：一方面更加快乡镇城镇设施建设
步伐，吸收更多的投资者，创办经济实体，培育新的经济增长点（如特色园区）；另一方面要加大对农业的投入，改善农业生产条件，尤其要加快高税农业发展，优先发展高税高技术的农副产品，提高农民收入，增加了乡镇财政收入；在壮
大骨干财源方面，进一步支持乡镇企业的发展，加大对乡镇企业的帮助促进力
度，引导乡镇企业加强内部管理，提高产品质量，同时要引进和开发技术含量
高、经济效益好的新产品，促进经济的进一步发展。在开发新兴财源方面，要
大力发展个体私营经济，鼓励个体私营经济扩大规模，使之“量”上实现星罗
棋布，在“质”上提高市场应变能力，同时要解放思想，为个体私营经济发展
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创造宽松的环境，使其最大限度地发展。二要加大对预算外资金的征收和管理
力度，收入全部纳入乡镇财政预算管理，形成乡镇财政的综合财力。将预算外
资金纳入“费改税”行例，克服“收费难”的弊端，使其真正走上规范化、法
制化的轨道。
3. 深化改革，进一步完善乡镇财政体制，乡镇财政体制是衡量乡镇财政是
不是一级实体财政的重要标志，是关系到乡镇地位巩固与职能作用发挥的一个
重要内在因素。制定乡镇财政体制与调动乡镇当家理财的积极性为出发点。兼
顾市（县）与乡镇两级利益、合理调整利益分配格局，做到科学划分两级事权
和财权。从现阶段乡镇财政发展状况看，制订乡镇财政体制，有以下两种方式
值得探讨：一种方式是：明确界定市（县）与乡镇的收支范围，将适宜于乡镇
征收和管理的各项收入划归乡镇，合理确定基数，适当让利于乡镇，最大限度
地调动乡镇政府当家理财的积极性，在保证乡镇人员经费的同时，保证乡镇具
有一定比例的建设资金，促进各乡镇之间的平衡发展。另一种方式是：将分税
制确定的地方税全部下划给乡镇，市（县）级不再参与分成，而作为乡镇财政
的固定收入，对乡镇收入较多的，市（县）财政需要集中的，通过体制上交的
办法解决。要充分理解财政部部长金人庆在十届人大二次会议上作的财政预算
报告中提到，中央财政拟安排农村税费改革专项转移支付资金396亿元，增加
91亿元的报告精神。对乡镇收入少的，市（县）级财政要根据乡镇不同的情况
给予补助。⑵乡镇国库的建立, 是进一步完善乡镇财政体制的迫切要求, 以规范
收支. 使乡镇收入就地入库, 支出自主支拨, 资金自行调度, 及时安排支出, 减少
不必要的在途时间, 提高资金使用效益.
4. 加强预算管理, 优化支出结构。⑴乡镇的预算管理，要严格执行《预算法》
规定。首先，对预算编制规范统一，要以经济和社会发展计划以及乡镇的财力
状况为依据，量力而行，量入为出，做到收支平衡，不打“赤字预算”。在预
算编制中实行“零基数预算”。讲究预算的科学化。并经乡镇人民代表大会审
议批准，批准后的预算，具有法律效率，乡镇所属单位就必须严格执行，不得
随意更改。其次，在预算执行中，手续必须规范。一是对一些事先无法预料的
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支出及临时一次性开支，由乡镇财政部门提出建议，经乡镇长办公会议审议后，由乡镇长审批动用预备费解决。二是在不变动预算支出总额的前提下，部分改
变原定资金用途，某些具体支出项目的调整，经乡镇府同意后，提请乡镇人代
会主席团批准。三是，进行预算调整，在遇特殊情况下，引起乡镇经济重大变
化，而又必须增加或减少原定的预算收入或支出时，由乡镇人民政府办公会议
审查，报上级财政部门审核后，提交镇人大主席团审批，并在下次人代会上进
行补充说明。⑵支出结构优化：主要是结合机构改革，压缩人员编制、精简人
员，将人员经费支出的比重降下来，同时要制订管理办法，制止铺张浪费，将
有限的财政资金使用到最需要的地方，特别要注重新增设单位的人员配备（如
桐乡市的城管执法大队和保安队及协管人员等），原则上可安排其他单位的可
精减人员。乡镇使用的各类税费票据、凭证全部上收到市级财政部门，严禁坐
收坐支、转移和隐匿各项收入。纳入政府采购目录和限额标准以上的乡镇采购
项目，交由市一级集中办理和支付。要全面清理乡镇银行账户和票据，摸清乡
镇收入家底，严禁新增负债。乡镇要严格控制会议、招待、小车、电话等费用
开支，严禁搞劳民伤财的“形象工程”和“政绩工程”。严格乡镇人员编制管
理，严禁超编进人，属于清理清退范围的人员财政将不再供给经费。
5. 加强乡镇财政队伍建设。在健全乡镇财政机构设置的同时，应采取有效
措施解决乡镇财政干部工作和生活中的实际困难，以稳定干部队伍。解决好编
制，经过考核，对符合条件的乡镇财政干部转入国家公务员编制，同时要加大
投入，增加培训量，限期达到目标。还必须根据岗位制定适岗条件，明确什么
岗位应具备什么样的条件，严格要求，在日常工作中，改变过去粗线条管理方
式，把工作做细、做实。按照“三讲”要求，不断提高自身政治素质，政策和
业务能力，以适应农村经济改革和发展的需要，为乡镇财政的振兴和发展作出
贡献。
总之，加强乡镇财政的建立，强化了基层政权的职能，极大地调动了乡镇理
财和积极性，促进了农村经济的发展。加强财政监督，建立和健全各项制度，
使乡镇财政的监督贯串于财政，财务管理的各个环节，有效地发挥了乡镇财政
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的职能作用。加强对资金的征收和管理力度，使其真正走上了规范化、制度化
的轨道。减少不必要的支出，提高资金的使用效益，将有限的资金使用到最需
要的地方，使乡镇的各项事业发展上了一个新的台阶。与此同时，我们要保持
和发扬艰苦奋斗、自强不息、与时俱进、开拓创新的精神；要按照“三个代表”的要求，把握财政改革的政治方向，“做到权为民用，情为民系，利为民所谋。”在全面建设小康社会的进程中，百折不挠，奋斗不止。
参考资料：
1、《改进乡镇预算管理中存在的问题》林幸尔 《县乡财政》117期；
2、《切实整顿乡镇财务刻不容缓》周云《农村财政与财务》70期；
3、《综合财政预算管理》周海士 《预算管理与会计》 141期；
4、《财政预算收支整体性的思考》 谢建明 《财税与会计》
5、财政部部长金人庆在十届人大二次会议上作的财政预算报告
6、谭秋成：《地方分权和乡镇财政职能》，《中国农村观察》2002年第2期。
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