摘要：高等教育公共行政主要体现在政府对大学的管制和服务上，其核心问题实际上就是“府学关系”问题。高等教育公共行政中的“府学关系”问题既是一个无止境的理论问题，又是一个有时限解决的现实问题。改革开放后，我国转变政府职能和扩大高校的办学自主权的问题被加速化地提上议事日程，高等教育界涌现出大批的学者研究该问题。多学科的知识渗入是“府学关系”问题研究的重要特征，尤其是政治学、管理学和法学的学科视野为政府怎样管大学提供了多层次、多途径的解决办法，但在政府管大学什么、不该管大学什么等权力边界问题上还研究得不够深入和系统。另外，以从政府公共行政的规律出发的逻辑起点来研究该问题的文献还不多见。今后，以高等教育公共行政的权力边界为切入点来研究“府学关系”问题既必要又可行。 关键词：高等教育公共行政； “府学关系”；权力边界 中图分类号：G462 文献标识码：A 文章编号：1672-0717（2013）03-0050-09 收稿日期：2013-1-29 作者简介：黄建伟（1977-），男，江西南康人，北京航空航天大学高等教育研究所教育经济与管理专业博士研究生，江西农业大学MPA教育中心副教授，主要从事公共管理与公共政策及高等教育研究。 高等教育公共行政①是指政府运用政治、管理以及法律等手段对高等教育进行管制和提供服务，从而实现公共利益之目标的过程。在实践中，高等教育公共行政主要体现在政府对大学的管制和服务上，其核心问题实际上就是政府与大学的关系 （下文简称“府学关系”） 问题。高等教育公共行政中的“府学关系”问题是一个很多人研究过的古老问题，但人们并没有因为这个问题的“古老”而停止对它的研究。从中世纪大学产生起，政府控制和大学自治的矛盾就一直存在，世人从来就没有停止过对这对矛盾如何平衡和调和的关注。可以这么认为，高等教育公共行政中的“府学关系”问题既是一个无止境的理论问题，又是一个有时限解决的现实问题。之所以是无止境的理论问题，是因为“府学关系”会因地、因世和因时而变，其理论是不断进步和发展的；之所以是一个有时限解决的现实问题，是因为“府学矛盾”在一定时间范围内如果处理不当，对政府和大学均可能带来巨大损失，甚至灾难，从而影响国家的长远发展。 大学早已从社会的边缘走入社会的中心，已经不再是那个与世隔绝、保守封闭和远离现实的“象牙塔”了，而是一个在与政府、市场、社会的关系互动中越来越显示其在促进个人发展、推动国家进步中具有重要作用的社会组织。正是因为大学是一个具有特殊功能并且其功能正在日益凸显的社会组织，这就越发引起社会组织的合法管理者——政府的“关注”。如果政府“关注”过度，大学就会抱怨缺乏自治权；而如果政府“关注”太少，政府又唯恐丧失控制力。在当今世界，无论那个国家的政府，都会或多或少地介入大学事务，这是世界各国的高等教育公共行政都无法回避的现实，只不过这个现实是在政府控制和大学自治的矛盾中不断摇摆而已。毋庸置疑，我国在高等教育公共行政的过程中也同样无法回避这个现实。在我国，自近代意义上的大学成立起，“府学矛盾”就一直存在。但从笔者搜集到的资料来看，改革开放后尤其是进入21世纪后有关“府学关系”的研究文献更为全面和丰富，加上这一时期我国高等教育本身已经实现从精英教育到大众化教育的阶段转换，当前又进入从快速发展到爬坡过坎的关键期，“府学关系”中深层次矛盾的解决显得尤为重要。所以本文主要对我国改革开发后尤其是进入21世纪后国内学者的有关论述进行综述。 一、高等教育公共行政中的“府学关系”问题研究——不同学科视野的研究现状与动态分析 新中国成立自改革开放前，大学一直被当作政府的附属机构而存在，鲜有人关注“府学关系”问题。改革开放后，尤其是1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布之后，转变政府职能和扩大高校的办学自主权问题被加速化地提上议事日程，我国的高等教育界也陆续开始在学术刊物上发表相关论文来讨论“府学关系”问题。北京大学的汪永铨教授早在1988年就在《教育发展研究》撰文指出“政府对高等教育实行管理和控制是高等教育发展的必然与需要。但是，这种管理和控制必须是适当的、合理的”[1]。汪永铨教授的观点引起了学界的很大反响，随后，越来越多的学者加入到“府学关系”的讨论中来。到20世纪90年代，已有一批学者在学术刊物上发表了不少颇有影响的相关论文，如周川的《高校与政府关系的几点思考》、田平的《建立中介机构：协调政府与大学的关系》、张德祥的《政府与高等学校之间的“缓冲器”》、阎光才的《国外政府和高校间中介机构的职能特征分析》、顾建民的《西方国家政府与大学关系的基本走向》、赵婷婷的《教育观念对政府与大学关系的影响》等文章，均是这一年代有代表性的作品，他们的学术观点被其他学者广为引用。进入21世纪之后，相关研究大幅度增加，不仅有数量繁多的期刊论文，还有一定数量的硕士论文和少量的博士论文及专著。在相关研究中，有的通过对“府学关系”的历史考察，分析了中外“府学关系”演进的特点，归纳了中外几种典型的“府学关系”模式，总结了中外政府管理大学的规律；有的通过对“府学关系”的国际比较，分析了中外模式的异同和利弊，得出了优化和平衡两者关系的启示。当然，更多的文献讨论的是政府在高等教育中的职能、权力、责任、角色、作用、介入、干预等问题以及“府学关系”的调适、调整、协调、走向与影响因素等问题。特别值得一提的是，在以上的有关讨论中，多学科的知识已经渗入其中，尤其是政治学、管理学和法学知识的渗入，为解决我国高等公共行政中“府学关系”问题的深层次矛盾提供了不同的途径和更加宽广的视野。下文，笔者重点对政治学、管理学和法学视野下的相关研究进行综述。 （一）政治学的视野：研究现状与动态分析 自古以来，教育就具有一定的政治属性，世界各国的高等教育均与政治有着不同程度的联系，尤其是被称为“共产主义模式”的国家其高等教育中渗入的政治权力更加明显。正如克拉克所言：“党和政府的双重控制是共产主义模式的一个特征，是实施强有力政治权力的突出例子”[2]。政治学的理论告诉我们：政治现象最核心的问题就是权力及其运行[3]，政治学是研究公共权力的形式及运作规律的科学[4]，而政府就是行使这种公共权力的主要政治主体之一。我国有不少学者从政治学的视角来研究教育问题（多数学者认为这就是所谓的“教育政治学”所要研究的内容），而高等教育场域中“府学关系”问题的政治学考量被关注得最多。根据对相关文献的梳理，笔者认为政治学视野中的“府学关系”研究主要取得了以下进展：一是通过分析学术与政治的统分程度（或亲疏程度），揭示了政府拥有的权力与大学生产的知识的关系实质：“知识具有不可忽视的重要力量，它参与了权力构建……在某种意义上，知识与权力是互相构建的、互相隐含的。一方面，权力可以决定哪些知识是合法的，可以变为公共知识；另一方面知识通过参与利益分配而在自身发展的过程中攫取了大量的权力”[5]。我国大多数人文社会科学知识由于长期以来被政府认为要么是“无用”的，要么是“危险”的，其在大学的知识生产一直受到严重的歧视或严格的控制；而自然科学因为常常被认为在经济上是“实用的”并在政治上是“安全的”，其在大学的知识生产具有较大的自主性。当然，政府等政治主体一旦掌握或控制了“有用”的知识，其又会利用其参与利益的分配而获得更多的政治权力。二是通过政治权力视角分析“府学关系”，得出了“府学关系”的核心为高等教育中的政治权力的结论。当前世界各国政府对高校的政治控制程度虽然不同，但其政治权力的影响却都以某种形式存在着[6]。根据这个结论，我们在处理“府学关系”时，就要深谙政治权力运行的规律，不能简单地将政府控制大学仅仅当作政府公共行政的技术的问题，而要站在政治的高度看待政府控制大学的政治目的。在很多国家，政府在高等教育公共行政中都要体现执政党的意图，高等教育的政治权力不仅在大学外部实实在在地存在，在有些国家还渗入大学内部，甚至直接植入大学心脏。我国当前实行的党委领导下的校长负责制就是典型的例子。这样“府学关系”实际上就演变成了政治权力、行政权力和学术权力之间复杂的三角关系，而其中的政治权力在“府学关系”中往往是这三大权力的核心。三是以政府权能为切入点，为全面认识“府学关系”提供了新的宏观视角。政府权能理论是研究政府的权力、职能和能力之间的相互关系及其发展规律的一种政治学理论[7]。我国学者赵婷婷、蒋洪池通过对欧美大学与政府权能关系的历史考察，得出几乎一致的研究结论：政府干预或控制大学的程度不是减少了或降低了，而是增加了或增强了，但干预或控制的方式由单一和直接变为多样和间接了，政府和大学的权能关系表现为向合作的方向发展[8]（P31），[9]（P61）。世界各国政府与大学的权能关系的历史演变到底呈现出什么样的规律性特征？以下几点总结代表了学界的主流观点：政府与大学的权能关系的历史过程是动态的而非静态的；其矛盾趋势是对立统一的，而非不可调和的；其解决办法是异中有同的，而非千篇一律的。如何处理“府学关系”，政府权能的切入者给出的宏观性的指导意见是：“政府适度宏观控制，大学有限积极自主[8]（P32）；政府充分尊重大学及学术，慎重选择干预领域、程度和方式[9]（P61）”。许士荣还专门指出了当前我国政府管理大学权能关系存在的突出问题，如“法制化程度不高、权力过大、权限不清、能力不足等”[10]，至于如何解决当前我国政府与大学的权能关系问题，许士荣也给出了针对存在的问题的政策建议。笔者认为，既然政府权能理论是研究政府的权力、职能和能力之间的相互关系及其发展规律的一种政治学理论，我们在研究政府与大学的权能关系时就应该就政府管理大学的权力、职能和能力及其相互之间的关系进行系统而深入的研究，论证政府管理大学能力的强弱是取决于政府职能和权力的数量还是质量，并针对当前政府管理大学的权能状况提出政府如何合理配置和科学行使其职能和权力，使政府管理大学的职能、权力、能力达到最佳的比例关系，从而达到政府和大学的“双赢”目标。而当前学界在政府管理大学的权能研究方面，这一点还做得相当不够。 （二）管理学的视野：研究现状与动态分析 在管理学视野下的“府学关系”研究中，学界主要基于公共管理的理论来探讨实践中的“府学关系”如何处理，其主要贡献在于突破了传统公共行政中政府本位的管制思想，引入新公共管理、治理等理论，为处理“府学关系”提供了新的思路和路径。 新公共管理是西方行政改革的代名词，其发端于英国，风行于欧美，影响于全球，其将私部门的管理理念引入公共部门，其核心点在于强调经济价值的优先性、强调市场机能、强调大规模使用企业管理的哲学与技术、强调顾客导向的行政风格[11]。在新公共管理思想的指导下，英国政府运用了两大管理机制对公共部门进行改革。一是市场运行机制，包括市场竞争机制、市场选择机制和市场交易机制；二是多元监控机制，包括公共问责机制、质量保障机制以及绩效管理机制”[12]。市场机制与多元监控机制的建立既为高等教育注入了活力，又保证了高等教育的质量；既有利于大学自身的长远发展，又实现了政府公共性职能。但是，新公共管理理论过分强调私部门的方法与技术而无视政府和大学作为公共组织具有公共性的特征，容易导致政府权威的丧失和大学的学术发展面临新的危机。当然，我们无法否认，新公共管理理论为政府与大学的合作及引入第三部门提供了重要的思想源泉：“新公共管理理论认为……‘大政府、小社会’要向‘小政府、大社会’转变，就必须支持发展第三部门（市民社会），政府‘做不了、做不好、不愿做’的事都应该让市场去做”[13]。同时新公共管理理论也使人们对政府的高等教育职能有了新的认识：政府是大学的“掌舵者”而非“划桨者”；政府是大学的“服务者”而非“管制者”。甚至有学者认为新公共管理理论使政府对高等教育的服务职能被定位为其“首要职能”：“新公共管理理论顺应社会和时代的发展而生，其本质就是要建立所谓的服务型政府。因此，新公共管理视野下政府管理高等教育的职能定位也首先应该是明确政府对高等教育的公共服务职能，建立适应市场经济发展需要的服务型政府”[14]。 治理理论是在西方新公共管理运动过程中兴起的一种促成政府管理范式转变的管理理论。我国有不少学者将治理理论应用到“府学关系”的研究上，成为分析“府学关系”的重要理论框架，这个理论框架的主要贡献在于突破了人们在分析“府学关系”时要么从政府本位出发要么从大学本位出发的思维定势，从而超越了政府控制和大学自治的二元对立。其基本的理论基调就是政府不仅要改变管理权限，还要改变管理方式。 在学界看来，要改变政府管理大学的权限，具体的策略就是权力的下放和重构。权力如何下放？有人认为应该从中央下放给地方，但治理理论的倡导者提醒我们：“在这一过程中，还应当防止地方政府‘截留’中央政府下放给高校的办学自主权，使改革一步到位”[15]（P53）。当然，治理理论的推崇者并没有满足于政府将权力下放给大学，他们中还有人指出，要限制政府的管理权限，除了大学本身要独立外，还要有市场的介入和社会的参与，因此政府放权的范围不仅局限于大学，还要延伸至市场和社会，这样才能“实现权力的多中心化及权力在不同主体间的转移”[15]（P51）。当前，西方发达国家在政府和大学之间成立属于“第三部门”并具有“缓冲器”作用的社会中介机构实际上就是政府向市场和社会放权的结果。我国有很多学者也力推要效仿西方成立此类性质的社会中介机构作为处理“政学关系”的桥梁和纽带。权力重构被认为是实现高等教育治理、构筑政府与大学之间新型治理关系的前提[16]（P34）。那么权力如何重构呢？有学者提出了通过政府公共权力的“五化”来实现，即公共权力的“弱化、分化、转化、强化以及法制化”[16]（P34），并且强调，要特别注意政府公共权力的强化“要被限定在法律的框架内”[16]（P38）。因此从整体上而言，“五化”的本意是用来缩小政府公共行政的权力边界的。 在学界看来，要改变政府管理大学方式，具体的策略主要有高等教育事务的合作与共治。“合作伙伴是治理理论的核心理念。传统政府与大学之间控制与被控制关系造成大学的办学自主权受到削弱、大学竞争市场难以形成、厌恶和阻碍创新等诸多弊端，同时，政府与非营利组织之间以及国外政府与大学之间合作伙伴关系的建立为我国政府与大学建立合作伙伴关系提供了借鉴和示范”[17]。合作意味着政府与大学之间不是一种简单的服从关系，而是一种有着共同利益并且需要相互依赖的平等伙伴关系。政府和大学的合作基础就是他们具有共同的利益，这种共同的利益就是高等教育中的知识生产和人才培养对整个社会甚至整个人类产生的效益，政府和大学都将在此效益的受益中实现各自的组织功能：政府因此实现了更多民众多元化的公共利益，赢得了更多民众的支持，从而巩固和加强了当局的执政地位；大学因此提高了自己作为学术组织的声望，赢得了社会的广泛认同，并且吸引了更多有学生和教师组成的学术共同体对真理的探求和对学术的效忠，最终实现大学的可持续发展。正如有的学者所言“政府公共职能的实现与大学自身发展逻辑是相一致的”[18]。但共同利益的实现，政府和大学是需要互相依赖的：政府需要大学生产大量的高深知识和培养大量的合格人才为其服务；而大学却需要依赖政府提供大量的办学资金、良好的政策环境、安定的社会秩序以保证其正常运转。“共治”意味着政府不再“大权独揽”，治理主体需要多元化，更重要的是在治理中要“去中心化”和“去单边化”。以往政府在处理与大学的关系时往往占据绝对的主动优势，处于绝对的中心地位，体现绝对的单边意志，但在治理理论看来，“政府要改变过去单中心独家治理大学事务的局面，形成多元主体共治的局面”[19]。 （三）法学的视野：研究现状与动态分析 从法学的视角探讨高等教育公共行政中“府学关系”是该研究的一大亮点。国内有越来越多的学者认识到研究政府与大学法律关系的意义，甚至有学者认为“将高等学校与政府的法律关系问题作为高等教育体制改革的核心问题并不为过”[20]（P1）。周光礼基于历史的考察，认为“法律渗透到了大学的方方面面”[21]。应该说，随着精英教育的终结，政府介入高等教育的程度日益加深，如何通过法律来规范“府学关系”、确保大学自治已经成为市场经济国家需要考虑的重要现实问题。正如学者胡建华所言：“无论确立起来的大学与政府的关系属于哪一种性质，有一点是不容忽视的，即这种关系必须是基于法律的规定之上。换句话说，明确大学的法律地位或许是探讨市场经济体制下大学与政府关系的要点所在”[22]（P61）。通过对相关文献的梳理，笔者认为我国学术界从法学角度研究高等教育公共行政中的“府学关系”主要有三方面的贡献： 一是讨论了大学的法律地位。在与政府的权力关系中，大学以何种形式存在，这种存在形式大学有多大程度和范围的自主权，而政府在多大程度上和范围内没有干涉权是研究大学法律地位的要点所在。因各国的历史传统、行政文化、政治体制、经济发展各异，其大学的法律地位不一。“如果依照法律意义上的独立性由强渐弱加以分类，那么大学的法律地位主要有私法人，公法人，建筑物法人，非独立建筑物等四种”[22]（P61）。我国大学在与政府的关系中，到底处于什么样的法律地位？不少学者认为，由于我国大学长期以来一直被当作政府的附属机构，其法律地位问题长期以来没有得到彰显。虽然根据《民法通则》和《高等教育法》的规定，大学已经取得了民法上的法人地位，但在行政法上的地位却不清晰[23]。在我国，要在行政法上清晰地确定大学的法律地位，在实践中的确有一定的困难。有学者提出，我国大学应该在行政法上被认定为公法人，但不是一般的公法人，而是有别于国家机关的特别法人。“作为公法人中的特别法人，公立高等学校不再是政府的附属部门，与政府之间则是两个法人之间的关系。既是两个法人，则高等学校与政府应分别具有自己的意志，享有法人权利并独自承担责任”[20]（P5）。可以这么认为，确定我国大学的法律地位，是政府依法行政与大学自主办学的前提条件，是理解“府学关系”的重要突破口。 二是讨论了大学办学自主权的法律性质。界定大学办学自主权的法律性质对理解“府学关系”至关重要，不同性质的大学自主权与政府有着不同的法律关系。“关于大学办学自主权的法律性质，目前学界有三种学说，即公权力说、私权利说和混合权利说”[24]。公权力说认为大学的办学自主权来源于法律法规的授权，具备行政主体资格，其权力具有“公共性”的特征，故其办学自主权属公权力的一类；私权利说认为大学办学自主权的作用范围（如对学生的管理）局限于内部行政而非公共行政，其不具备行政主体的资格，其权力具有“私人行政”的特点，只具备民事主体资格和行政相对人的条件；混合权利（力）说认为，大学办学自主权的权力性质要根据具体的办学自主权的行使是否涉及公共利益来加以区分，当这项办学自主权的行使涉及公共利益时，其在行政上属于公权力，否则，就属于私权利。笔者认为，混合权利（力）说在实践中更容易被利益相关者接受，对处理“府学关系”利大于弊。 三是讨论了政府与大学的法律关系。大学法律地位的确定和其办学自主权法律性质的界定对明确政府与大学的法律关系具有重要的价值。从各国的高等教育史来看，“府学关系”是随着时代的变迁而不断变化的，因此“府学关系”在历史长河中是动态的而非静态的，因此，在某一特定阶段，“府学关系”的调整是必然的。问题是，我们要用什么来保障其关系的调整既有利于政府的统筹管理，又有利于大学自身的发展？随着法制文明的进步和教育观念的传播，用法律来保障“府学关系”的调整就成为各国尤其是市场经济国家的普遍做法。加上我国大学对落实大学办学自主权的呼声日益高涨，政府与大学法律关系的研究就被学界“津津乐道”。劳凯声认为，“政府与大学的关系从法律的角度来看就是一个权力如何分配以及这种权力如何行使的问题”[25]（P15）。尽管如此，又不能在高等教育的举办者、办学者、管理者这三者权力重构的过程中将“府学关系”的调整简单地看成是权力的收放问题，而应在放权的同时真正确立有效的高等教育法律调控机制，重视法律对调整政府与学校关系的作用，“从法律上保证权力、责任、利益之间，集中管理与合理分权之间的协调一致”[25]（P17）。由于不同的法律关系会产生不同的法律救济手段，因此研究政府与大学法律关系的分类就显得十分必要。当前，法学界和教育界较为普遍的分类方法是将政府与大学的法律关系分为行政法律关系和民事法律关系，由于民事法律关系在法律上早已明确，在实践中此关系相对容易处理，而行政法律关系在法律上较模糊，在实践中此关系相当难处理，因此，学界将重点放在两者行政管理关系的讨论上。在政府与大学的两类关系中，行政法律关系的特点是以行政管理为主要内容、以纵向权力服从为基本原则，而民事法律关系的特点是以产权为主要内容、以横向平等有偿为基本原则。 二、结论与展望 不同学科视野下的相关研究给了我们这样的启发：不要指望局限于某一个学科和某一种理论能完美地的回答“府学关系”问题，而要仰仗于将这个问题置于更广阔的知识背景和分析工具中去寻找更加全面、完整和科学的答案。政治学、管理学和法学视野下的相关研究从不同的层面、视角为我们解决“府学关系”问题提供了多元化的新路径。下文笔者就不同学科视野下的相关研究进行小结和展望。 （一）结论 1.政治学视野下的相关研究暗示了政府与大学深层次矛盾的解决需要从战略上进行顶层设计——政治体制改革①的同步推进。从研究现状和动态分析可知，政治学视野中的相关研究触及了高等教育领域中政治现象的核心：权力。政治权力的渗入意味着高等教育系统是一个十分复杂的系统，其政治属性使人们认识到“府学关系”问题不能简单地看成是行政机关与学术组织的关系问题，而是由包括政府在内的政治主体如国家、政党、民族、阶级等与作为政治客体的学术组织之间的关系。从表面上看，政府管理大学是政府在高等教育领域履行公共行政的职责，但实际上，当今世界无论哪一个国家，政治和行政都难以截然分开，行政会参与政治，政治也会干预行政。所以，从政治学的角度来考量，“府学关系”就变成了“政治力量、行政力量与学术力量”的三角关系。政治力量往往凭借其政治权力向行政力量表达其在高等教育领域的政治意图，而行政力量往往迫于政治压力不得不凭借其行政权力执行政治力量在高等教育领域的的决定，而学术力量往往只有凭借其学术权力通过行政力量向政治力量反映其学术诉求。所以在高等教育的系统中，政治力量才是高等教育的最高决策者。 尽管我国学者的相关研究并没有太多地论及我国的大学实际上是由政党和政府双重控制（即中国共产党对大学进行政治领导，政府对大学进行行政管理）与党政不分的问题，并有意回避政治体制等敏感话题，但其相关研究既然揭示了政治权力在高等教育领域中具有决定性的作用，实际上就暗示了政府与大学深层次矛盾的解决需要从战略上进行顶层设计——政治体制改革的同步推进。政治体制属于上层建筑，相对于教育体制而言，其处于顶层位置，其改革有利于其它体制改革（如教育体制改革、行政体制改革等）的整体推进，在社会关系调整和权力矛盾平衡方面具有“治本”的作用。 2.管理学视野下的相关研究说明了政府与大学深层次矛盾的解决需要从战术上进行治道变革——行政体制改革的继续深化。管理学视野下的相关研究的主要贡献在于突破了传统公共行政中政府本位的管制思想，主张使用新的管理方法和技术来实现政府的公共服务职能。从研究现状和动态分析中可以看出，管理学视野下的相关研究主要是为了解决政府管理大学的模式或方式方法问题，即高等教育公共行政的治道问题，属于战术层面的问题，其主要目的就是要说明政府与大学深层次矛盾的解决需要从战术上进行治道变革——行政体制改革的继续深化。“治道，就是人类社会治理公共事务、解决公共问题、提供公共服务的基本模式。传统治道的制度平台包括无限政府、人治政府、专制政府、集权政府和封闭政府等构件，现代治道的制度平台包括有限政府、法治政府、民主政府、分权政府和开放政府等。从前者向后者的变化就是治道变革”[26]。政府高等教育公共行政治道的变革关键在于制度平台变换，这需要通过行政体制改革的继续深化才能得以完成。 3.法学视野下的相关研究透视了政府与大学深层次矛盾的解决需要从手段上进行权利平衡——教育法制建设的不断加强。随着精英教育的终结，政府介入高等教育的程度日益加深，如何通过法律来规范“府学关系”、确保大学自治已经成为市场经济国家需要考虑的重要现实问题。我国学术界从法学角度研究“府学关系”主要有三方面的贡献：一是讨论了大学的法律地位；二是讨论了大学办学自主权的法律性质；三是讨论了政府与大学的法律关系。 虽然学界并没有进一步探讨大学的法律地位与大学办学自主权的的法律性质及政府与大学的法律关系三者之间到底有怎样的联系，但分别对三者的讨论透视了政府与大学深层次矛盾的解决需要从手段上进行权利平衡。法律是政府管理大学的工具，也是大学保护自治的武器。从某种意义上讲，法律是平衡政府与大学权利的手段，而这种手段的有效实施有赖于教育法制尤其是教育行政法制建设的不断加强。长期以来，由于受“保权说”的影响，立法者过分注重保护作为行政主体的政府的权力行使，而忽视了作为行政相对人的大学的权利保障，在法制建设中缺少监督的环节和救济的途径。这就使大学法律地位丧失、大学办学自主权法律性质模糊、“府学关系”单一的局面难以改变。所以，我国有必要通过加强教育法制建设来实现“控权”和“保权”的平衡。 （二）展望 随着西方高等教育哲学思想的传播，我国学者在强调学术自由和大学自治对大学的重要性时，虽然直陈政府过度干预的危害，但基本上不会否定政府合理介入的必要性，研究“府学关系”不再过多地在纠结在政府要不要管和政府为什么管的问题上，而是将重点放在政府怎么管、管什么的问题上，因为前一个问题已有共识，而后一个问题要么存在争议，要么与我们的期望还有很大的距离。 我国学者结合中国国情，将多学科的知识渗入到“府学关系”研究中，为政府怎样管大学提供了多层次、多途径的解决办法，但在政府管大学什么、政府不该管大学什么等权力边界问题上还研究得不够深入和系统，而恰恰后者离落实我国大学办学自主权的目标距离最近，对解决“府学关系”的深层次矛盾具有更直接的关系。另外，受西方高等教育哲学的影响，国内学者尤其是专门从事高等教育研究的学者在研究“府学关系”问题上，多数学者研究的逻辑起点往往从高等教育的发展规律出发，而鲜有学者研究的逻辑起点从政府公共行政的规律出发。“逻辑起点是对理论体系的基本问题进行回答所依赖的关键概念（不是研究起点、研究对象，也不是研究的任务、意义、目的），直接影响到基本问题的回答，并进而影响整个理论体系。逻辑起点因其对基本问题的回答最为简单，表现为体系内部的‘不可分割性’，从而是内涵高度简化、最为抽象的概念。逻辑起点贯穿理论体系的始终，因而和终点具有统一性，并在历史起点上往往得到直接显现，是认识角度在理论中的概念显现”[27]。从高等教育的发展规律出发的逻辑起点对“府学关系”中理论体系的基本问题回答所依赖的关键概念是“高深学问”或“高深知识”，而“高深学问”或“高深知识”只有在学术自由与大学自治的土壤中才能生根发芽；从政府公共行政的规律出发的逻辑起点对“府学关系”理论体系中的基本问题的回答所依赖的关键概念是公共利益，而与公共利益紧密相关的概念又是公共权力，公共权力的强弱、大小及其行使方式直接决定着公共利益能否有效达成，这就促使人们思考公共权力的边界问题（下文简称权力边界）。笔者经过查阅大量的相关文献后发现，其逻辑起点尝试从政府公共行政的规律出发来研究“府学关系”问题还有很大的研究空间，我国学者在研究“府学关系”问题时，应该注意到这个现象并及时了解相关动态。 关键问题是，以从政府公共行政的规律出发的逻辑起点来开展研究工作必须寻找一个十分合适的切入点，而这个切入点到底是什么呢？笔者认为，高等教育公共行政中的权力边界是最合适的研究切入点。理由如下：一是因为“府学关系”的实质是通过权力边界的调整使政府和大学的组织功能均得到最大限度的发挥。当政府权力不断膨胀导致“越界”时，大学的组织功能就会萎缩；当政府的权力太小而“不搭界”时，政府的组织功能就会减弱。只有将高等教育公共行政的权力边界调整到适当的位置，做到互不侵扰，才能相安无事、各尽其能。二是因为政府与大学之间矛盾的化解、关系的调整的主动权在政府。政府和大学是两个性质完全不同的组织，政府有国家作后盾，具有强大的资源征集能力和大量的资源分配权力，而大学恰恰是一个资源依赖性组织。当政府要大学牺牲办学自主权来换取其发展所需要的资源时，让政府自身清楚此时其权力边界的“底线”在哪里十分重要。三是因为“府学关系”矛盾的根源来自高等教育公共行政中权力边界的模糊性。政府在行使其在高等教育场域中的行政权力时，一方面迫于外部的压力而不得不依据有关法律法规的有关规定来管理大学，这时其权力边界是明确的，我们称这种权力边界为“显性边界”。但法律法规不可能覆盖到高等教育的所有领域和所有的方面，这时政府受传统行政文化和惯习的影响，往往将自由裁量权无限放大，越过权力的合理边界，挤压大学自治的空间，这时的权力边界是模糊的，我们将这种权力边界称之为“隐性边界”。隐性边界的模糊性是导致两者矛盾最主要的根源，因此双方矛盾化解的突破口在于隐性权力边界显性化。四是因为从高等教育公共行政的权力边界切入“府学关系”研究有利于多学科的交叉研究。政府对大学的管理属于公共行政的范畴，而公共行政本身就是集政治、管理、法律等于一身的问题，其与政治学、管理学（尤其是公共管理）和法学（尤其是行政法）的知识有很多交叉的地方。另外，政治学、管理学和法学又能够为权力边界问题的研究提供扎实的理论基础。所以，以高等教育公共行政中的权力边界为切入点研究“府学关系”问题，实际上正好切在政治学、管理学和法学知识的“交集处”，这样就有利于多学科的交叉研究。总之，以高等教育公共行政中的权力边界为切入点来研究“府学关系”问题切中了问题的“要害”。 参考文献 [1] 汪永铨.关于政府对高等教育的管理[J].教育发展研究，1988（4）：19. 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摘要：高等教育公共行政主要体现在政府对大学的管制和服务上，其核心问题实际上就是“府学关系”问题。高等教育公共行政中的“府学关系”问题既是一个无止境的理论问题，又是一个有时限解决的现实问题。改革开放后，我国转变政府职能和扩大高校的办学自主权的问题被加速化地提上议事日程，高等教育界涌现出大批的学者研究该问题。多学科的知识渗入是“府学关系”问题研究的重要特征，尤其是政治学、管理学和法学的学科视野为政府怎样管大学提供了多层次、多途径的解决办法，但在政府管大学什么、不该管大学什么等权力边界问题上还研究得不够深入和系统。另外，以从政府公共行政的规律出发的逻辑起点来研究该问题的文献还不多见。今后，以高等教育公共行政的权力边界为切入点来研究“府学关系”问题既必要又可行。 关键词：高等教育公共行政； “府学关系”；权力边界 中图分类号：G462 文献标识码：A 文章编号：1672-0717（2013）03-0050-09 收稿日期：2013-1-29 作者简介：黄建伟（1977-），男，江西南康人，北京航空航天大学高等教育研究所教育经济与管理专业博士研究生，江西农业大学MPA教育中心副教授，主要从事公共管理与公共政策及高等教育研究。 高等教育公共行政①是指政府运用政治、管理以及法律等手段对高等教育进行管制和提供服务，从而实现公共利益之目标的过程。在实践中，高等教育公共行政主要体现在政府对大学的管制和服务上，其核心问题实际上就是政府与大学的关系 （下文简称“府学关系”） 问题。高等教育公共行政中的“府学关系”问题是一个很多人研究过的古老问题，但人们并没有因为这个问题的“古老”而停止对它的研究。从中世纪大学产生起，政府控制和大学自治的矛盾就一直存在，世人从来就没有停止过对这对矛盾如何平衡和调和的关注。可以这么认为，高等教育公共行政中的“府学关系”问题既是一个无止境的理论问题，又是一个有时限解决的现实问题。之所以是无止境的理论问题，是因为“府学关系”会因地、因世和因时而变，其理论是不断进步和发展的；之所以是一个有时限解决的现实问题，是因为“府学矛盾”在一定时间范围内如果处理不当，对政府和大学均可能带来巨大损失，甚至灾难，从而影响国家的长远发展。 大学早已从社会的边缘走入社会的中心，已经不再是那个与世隔绝、保守封闭和远离现实的“象牙塔”了，而是一个在与政府、市场、社会的关系互动中越来越显示其在促进个人发展、推动国家进步中具有重要作用的社会组织。正是因为大学是一个具有特殊功能并且其功能正在日益凸显的社会组织，这就越发引起社会组织的合法管理者——政府的“关注”。如果政府“关注”过度，大学就会抱怨缺乏自治权；而如果政府“关注”太少，政府又唯恐丧失控制力。在当今世界，无论那个国家的政府，都会或多或少地介入大学事务，这是世界各国的高等教育公共行政都无法回避的现实，只不过这个现实是在政府控制和大学自治的矛盾中不断摇摆而已。毋庸置疑，我国在高等教育公共行政的过程中也同样无法回避这个现实。在我国，自近代意义上的大学成立起，“府学矛盾”就一直存在。但从笔者搜集到的资料来看，改革开放后尤其是进入21世纪后有关“府学关系”的研究文献更为全面和丰富，加上这一时期我国高等教育本身已经实现从精英教育到大众化教育的阶段转换，当前又进入从快速发展到爬坡过坎的关键期，“府学关系”中深层次矛盾的解决显得尤为重要。所以本文主要对我国改革开发后尤其是进入21世纪后国内学者的有关论述进行综述。 一、高等教育公共行政中的“府学关系”问题研究——不同学科视野的研究现状与动态分析 新中国成立自改革开放前，大学一直被当作政府的附属机构而存在，鲜有人关注“府学关系”问题。改革开放后，尤其是1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布之后，转变政府职能和扩大高校的办学自主权问题被加速化地提上议事日程，我国的高等教育界也陆续开始在学术刊物上发表相关论文来讨论“府学关系”问题。北京大学的汪永铨教授早在1988年就在《教育发展研究》撰文指出“政府对高等教育实行管理和控制是高等教育发展的必然与需要。但是，这种管理和控制必须是适当的、合理的”[1]。汪永铨教授的观点引起了学界的很大反响，随后，越来越多的学者加入到“府学关系”的讨论中来。到20世纪90年代，已有一批学者在学术刊物上发表了不少颇有影响的相关论文，如周川的《高校与政府关系的几点思考》、田平的《建立中介机构：协调政府与大学的关系》、张德祥的《政府与高等学校之间的“缓冲器”》、阎光才的《国外政府和高校间中介机构的职能特征分析》、顾建民的《西方国家政府与大学关系的基本走向》、赵婷婷的《教育观念对政府与大学关系的影响》等文章，均是这一年代有代表性的作品，他们的学术观点被其他学者广为引用。进入21世纪之后，相关研究大幅度增加，不仅有数量繁多的期刊论文，还有一定数量的硕士论文和少量的博士论文及专著。在相关研究中，有的通过对“府学关系”的历史考察，分析了中外“府学关系”演进的特点，归纳了中外几种典型的“府学关系”模式，总结了中外政府管理大学的规律；有的通过对“府学关系”的国际比较，分析了中外模式的异同和利弊，得出了优化和平衡两者关系的启示。当然，更多的文献讨论的是政府在高等教育中的职能、权力、责任、角色、作用、介入、干预等问题以及“府学关系”的调适、调整、协调、走向与影响因素等问题。特别值得一提的是，在以上的有关讨论中，多学科的知识已经渗入其中，尤其是政治学、管理学和法学知识的渗入，为解决我国高等公共行政中“府学关系”问题的深层次矛盾提供了不同的途径和更加宽广的视野。下文，笔者重点对政治学、管理学和法学视野下的相关研究进行综述。 （一）政治学的视野：研究现状与动态分析 自古以来，教育就具有一定的政治属性，世界各国的高等教育均与政治有着不同程度的联系，尤其是被称为“共产主义模式”的国家其高等教育中渗入的政治权力更加明显。正如克拉克所言：“党和政府的双重控制是共产主义模式的一个特征，是实施强有力政治权力的突出例子”[2]。政治学的理论告诉我们：政治现象最核心的问题就是权力及其运行[3]，政治学是研究公共权力的形式及运作规律的科学[4]，而政府就是行使这种公共权力的主要政治主体之一。我国有不少学者从政治学的视角来研究教育问题（多数学者认为这就是所谓的“教育政治学”所要研究的内容），而高等教育场域中“府学关系”问题的政治学考量被关注得最多。根据对相关文献的梳理，笔者认为政治学视野中的“府学关系”研究主要取得了以下进展：一是通过分析学术与政治的统分程度（或亲疏程度），揭示了政府拥有的权力与大学生产的知识的关系实质：“知识具有不可忽视的重要力量，它参与了权力构建……在某种意义上，知识与权力是互相构建的、互相隐含的。一方面，权力可以决定哪些知识是合法的，可以变为公共知识；另一方面知识通过参与利益分配而在自身发展的过程中攫取了大量的权力”[5]。我国大多数人文社会科学知识由于长期以来被政府认为要么是“无用”的，要么是“危险”的，其在大学的知识生产一直受到严重的歧视或严格的控制；而自然科学因为常常被认为在经济上是“实用的”并在政治上是“安全的”，其在大学的知识生产具有较大的自主性。当然，政府等政治主体一旦掌握或控制了“有用”的知识，其又会利用其参与利益的分配而获得更多的政治权力。二是通过政治权力视角分析“府学关系”，得出了“府学关系”的核心为高等教育中的政治权力的结论。当前世界各国政府对高校的政治控制程度虽然不同，但其政治权力的影响却都以某种形式存在着[6]。根据这个结论，我们在处理“府学关系”时，就要深谙政治权力运行的规律，不能简单地将政府控制大学仅仅当作政府公共行政的技术的问题，而要站在政治的高度看待政府控制大学的政治目的。在很多国家，政府在高等教育公共行政中都要体现执政党的意图，高等教育的政治权力不仅在大学外部实实在在地存在，在有些国家还渗入大学内部，甚至直接植入大学心脏。我国当前实行的党委领导下的校长负责制就是典型的例子。这样“府学关系”实际上就演变成了政治权力、行政权力和学术权力之间复杂的三角关系，而其中的政治权力在“府学关系”中往往是这三大权力的核心。三是以政府权能为切入点，为全面认识“府学关系”提供了新的宏观视角。政府权能理论是研究政府的权力、职能和能力之间的相互关系及其发展规律的一种政治学理论[7]。我国学者赵婷婷、蒋洪池通过对欧美大学与政府权能关系的历史考察，得出几乎一致的研究结论：政府干预或控制大学的程度不是减少了或降低了，而是增加了或增强了，但干预或控制的方式由单一和直接变为多样和间接了，政府和大学的权能关系表现为向合作的方向发展[8]（P31），[9]（P61）。世界各国政府与大学的权能关系的历史演变到底呈现出什么样的规律性特征？以下几点总结代表了学界的主流观点：政府与大学的权能关系的历史过程是动态的而非静态的；其矛盾趋势是对立统一的，而非不可调和的；其解决办法是异中有同的，而非千篇一律的。如何处理“府学关系”，政府权能的切入者给出的宏观性的指导意见是：“政府适度宏观控制，大学有限积极自主[8]（P32）；政府充分尊重大学及学术，慎重选择干预领域、程度和方式[9]（P61）”。许士荣还专门指出了当前我国政府管理大学权能关系存在的突出问题，如“法制化程度不高、权力过大、权限不清、能力不足等”[10]，至于如何解决当前我国政府与大学的权能关系问题，许士荣也给出了针对存在的问题的政策建议。笔者认为，既然政府权能理论是研究政府的权力、职能和能力之间的相互关系及其发展规律的一种政治学理论，我们在研究政府与大学的权能关系时就应该就政府管理大学的权力、职能和能力及其相互之间的关系进行系统而深入的研究，论证政府管理大学能力的强弱是取决于政府职能和权力的数量还是质量，并针对当前政府管理大学的权能状况提出政府如何合理配置和科学行使其职能和权力，使政府管理大学的职能、权力、能力达到最佳的比例关系，从而达到政府和大学的“双赢”目标。而当前学界在政府管理大学的权能研究方面，这一点还做得相当不够。 （二）管理学的视野：研究现状与动态分析 在管理学视野下的“府学关系”研究中，学界主要基于公共管理的理论来探讨实践中的“府学关系”如何处理，其主要贡献在于突破了传统公共行政中政府本位的管制思想，引入新公共管理、治理等理论，为处理“府学关系”提供了新的思路和路径。 新公共管理是西方行政改革的代名词，其发端于英国，风行于欧美，影响于全球，其将私部门的管理理念引入公共部门，其核心点在于强调经济价值的优先性、强调市场机能、强调大规模使用企业管理的哲学与技术、强调顾客导向的行政风格[11]。在新公共管理思想的指导下，英国政府运用了两大管理机制对公共部门进行改革。一是市场运行机制，包括市场竞争机制、市场选择机制和市场交易机制；二是多元监控机制，包括公共问责机制、质量保障机制以及绩效管理机制”[12]。市场机制与多元监控机制的建立既为高等教育注入了活力，又保证了高等教育的质量；既有利于大学自身的长远发展，又实现了政府公共性职能。但是，新公共管理理论过分强调私部门的方法与技术而无视政府和大学作为公共组织具有公共性的特征，容易导致政府权威的丧失和大学的学术发展面临新的危机。当然，我们无法否认，新公共管理理论为政府与大学的合作及引入第三部门提供了重要的思想源泉：“新公共管理理论认为……‘大政府、小社会’要向‘小政府、大社会’转变，就必须支持发展第三部门（市民社会），政府‘做不了、做不好、不愿做’的事都应该让市场去做”[13]。同时新公共管理理论也使人们对政府的高等教育职能有了新的认识：政府是大学的“掌舵者”而非“划桨者”；政府是大学的“服务者”而非“管制者”。甚至有学者认为新公共管理理论使政府对高等教育的服务职能被定位为其“首要职能”：“新公共管理理论顺应社会和时代的发展而生，其本质就是要建立所谓的服务型政府。因此，新公共管理视野下政府管理高等教育的职能定位也首先应该是明确政府对高等教育的公共服务职能，建立适应市场经济发展需要的服务型政府”[14]。 治理理论是在西方新公共管理运动过程中兴起的一种促成政府管理范式转变的管理理论。我国有不少学者将治理理论应用到“府学关系”的研究上，成为分析“府学关系”的重要理论框架，这个理论框架的主要贡献在于突破了人们在分析“府学关系”时要么从政府本位出发要么从大学本位出发的思维定势，从而超越了政府控制和大学自治的二元对立。其基本的理论基调就是政府不仅要改变管理权限，还要改变管理方式。 在学界看来，要改变政府管理大学的权限，具体的策略就是权力的下放和重构。权力如何下放？有人认为应该从中央下放给地方，但治理理论的倡导者提醒我们：“在这一过程中，还应当防止地方政府‘截留’中央政府下放给高校的办学自主权，使改革一步到位”[15]（P53）。当然，治理理论的推崇者并没有满足于政府将权力下放给大学，他们中还有人指出，要限制政府的管理权限，除了大学本身要独立外，还要有市场的介入和社会的参与，因此政府放权的范围不仅局限于大学，还要延伸至市场和社会，这样才能“实现权力的多中心化及权力在不同主体间的转移”[15]（P51）。当前，西方发达国家在政府和大学之间成立属于“第三部门”并具有“缓冲器”作用的社会中介机构实际上就是政府向市场和社会放权的结果。我国有很多学者也力推要效仿西方成立此类性质的社会中介机构作为处理“政学关系”的桥梁和纽带。权力重构被认为是实现高等教育治理、构筑政府与大学之间新型治理关系的前提[16]（P34）。那么权力如何重构呢？有学者提出了通过政府公共权力的“五化”来实现，即公共权力的“弱化、分化、转化、强化以及法制化”[16]（P34），并且强调，要特别注意政府公共权力的强化“要被限定在法律的框架内”[16]（P38）。因此从整体上而言，“五化”的本意是用来缩小政府公共行政的权力边界的。 在学界看来，要改变政府管理大学方式，具体的策略主要有高等教育事务的合作与共治。“合作伙伴是治理理论的核心理念。传统政府与大学之间控制与被控制关系造成大学的办学自主权受到削弱、大学竞争市场难以形成、厌恶和阻碍创新等诸多弊端，同时，政府与非营利组织之间以及国外政府与大学之间合作伙伴关系的建立为我国政府与大学建立合作伙伴关系提供了借鉴和示范”[17]。合作意味着政府与大学之间不是一种简单的服从关系，而是一种有着共同利益并且需要相互依赖的平等伙伴关系。政府和大学的合作基础就是他们具有共同的利益，这种共同的利益就是高等教育中的知识生产和人才培养对整个社会甚至整个人类产生的效益，政府和大学都将在此效益的受益中实现各自的组织功能：政府因此实现了更多民众多元化的公共利益，赢得了更多民众的支持，从而巩固和加强了当局的执政地位；大学因此提高了自己作为学术组织的声望，赢得了社会的广泛认同，并且吸引了更多有学生和教师组成的学术共同体对真理的探求和对学术的效忠，最终实现大学的可持续发展。正如有的学者所言“政府公共职能的实现与大学自身发展逻辑是相一致的”[18]。但共同利益的实现，政府和大学是需要互相依赖的：政府需要大学生产大量的高深知识和培养大量的合格人才为其服务；而大学却需要依赖政府提供大量的办学资金、良好的政策环境、安定的社会秩序以保证其正常运转。“共治”意味着政府不再“大权独揽”，治理主体需要多元化，更重要的是在治理中要“去中心化”和“去单边化”。以往政府在处理与大学的关系时往往占据绝对的主动优势，处于绝对的中心地位，体现绝对的单边意志，但在治理理论看来，“政府要改变过去单中心独家治理大学事务的局面，形成多元主体共治的局面”[19]。 （三）法学的视野：研究现状与动态分析 从法学的视角探讨高等教育公共行政中“府学关系”是该研究的一大亮点。国内有越来越多的学者认识到研究政府与大学法律关系的意义，甚至有学者认为“将高等学校与政府的法律关系问题作为高等教育体制改革的核心问题并不为过”[20]（P1）。周光礼基于历史的考察，认为“法律渗透到了大学的方方面面”[21]。应该说，随着精英教育的终结，政府介入高等教育的程度日益加深，如何通过法律来规范“府学关系”、确保大学自治已经成为市场经济国家需要考虑的重要现实问题。正如学者胡建华所言：“无论确立起来的大学与政府的关系属于哪一种性质，有一点是不容忽视的，即这种关系必须是基于法律的规定之上。换句话说，明确大学的法律地位或许是探讨市场经济体制下大学与政府关系的要点所在”[22]（P61）。通过对相关文献的梳理，笔者认为我国学术界从法学角度研究高等教育公共行政中的“府学关系”主要有三方面的贡献： 一是讨论了大学的法律地位。在与政府的权力关系中，大学以何种形式存在，这种存在形式大学有多大程度和范围的自主权，而政府在多大程度上和范围内没有干涉权是研究大学法律地位的要点所在。因各国的历史传统、行政文化、政治体制、经济发展各异，其大学的法律地位不一。“如果依照法律意义上的独立性由强渐弱加以分类，那么大学的法律地位主要有私法人，公法人，建筑物法人，非独立建筑物等四种”[22]（P61）。我国大学在与政府的关系中，到底处于什么样的法律地位？不少学者认为，由于我国大学长期以来一直被当作政府的附属机构，其法律地位问题长期以来没有得到彰显。虽然根据《民法通则》和《高等教育法》的规定，大学已经取得了民法上的法人地位，但在行政法上的地位却不清晰[23]。在我国，要在行政法上清晰地确定大学的法律地位，在实践中的确有一定的困难。有学者提出，我国大学应该在行政法上被认定为公法人，但不是一般的公法人，而是有别于国家机关的特别法人。“作为公法人中的特别法人，公立高等学校不再是政府的附属部门，与政府之间则是两个法人之间的关系。既是两个法人，则高等学校与政府应分别具有自己的意志，享有法人权利并独自承担责任”[20]（P5）。可以这么认为，确定我国大学的法律地位，是政府依法行政与大学自主办学的前提条件，是理解“府学关系”的重要突破口。 二是讨论了大学办学自主权的法律性质。界定大学办学自主权的法律性质对理解“府学关系”至关重要，不同性质的大学自主权与政府有着不同的法律关系。“关于大学办学自主权的法律性质，目前学界有三种学说，即公权力说、私权利说和混合权利说”[24]。公权力说认为大学的办学自主权来源于法律法规的授权，具备行政主体资格，其权力具有“公共性”的特征，故其办学自主权属公权力的一类；私权利说认为大学办学自主权的作用范围（如对学生的管理）局限于内部行政而非公共行政，其不具备行政主体的资格，其权力具有“私人行政”的特点，只具备民事主体资格和行政相对人的条件；混合权利（力）说认为，大学办学自主权的权力性质要根据具体的办学自主权的行使是否涉及公共利益来加以区分，当这项办学自主权的行使涉及公共利益时，其在行政上属于公权力，否则，就属于私权利。笔者认为，混合权利（力）说在实践中更容易被利益相关者接受，对处理“府学关系”利大于弊。 三是讨论了政府与大学的法律关系。大学法律地位的确定和其办学自主权法律性质的界定对明确政府与大学的法律关系具有重要的价值。从各国的高等教育史来看，“府学关系”是随着时代的变迁而不断变化的，因此“府学关系”在历史长河中是动态的而非静态的，因此，在某一特定阶段，“府学关系”的调整是必然的。问题是，我们要用什么来保障其关系的调整既有利于政府的统筹管理，又有利于大学自身的发展？随着法制文明的进步和教育观念的传播，用法律来保障“府学关系”的调整就成为各国尤其是市场经济国家的普遍做法。加上我国大学对落实大学办学自主权的呼声日益高涨，政府与大学法律关系的研究就被学界“津津乐道”。劳凯声认为，“政府与大学的关系从法律的角度来看就是一个权力如何分配以及这种权力如何行使的问题”[25]（P15）。尽管如此，又不能在高等教育的举办者、办学者、管理者这三者权力重构的过程中将“府学关系”的调整简单地看成是权力的收放问题，而应在放权的同时真正确立有效的高等教育法律调控机制，重视法律对调整政府与学校关系的作用，“从法律上保证权力、责任、利益之间，集中管理与合理分权之间的协调一致”[25]（P17）。由于不同的法律关系会产生不同的法律救济手段，因此研究政府与大学法律关系的分类就显得十分必要。当前，法学界和教育界较为普遍的分类方法是将政府与大学的法律关系分为行政法律关系和民事法律关系，由于民事法律关系在法律上早已明确，在实践中此关系相对容易处理，而行政法律关系在法律上较模糊，在实践中此关系相当难处理，因此，学界将重点放在两者行政管理关系的讨论上。在政府与大学的两类关系中，行政法律关系的特点是以行政管理为主要内容、以纵向权力服从为基本原则，而民事法律关系的特点是以产权为主要内容、以横向平等有偿为基本原则。 二、结论与展望 不同学科视野下的相关研究给了我们这样的启发：不要指望局限于某一个学科和某一种理论能完美地的回答“府学关系”问题，而要仰仗于将这个问题置于更广阔的知识背景和分析工具中去寻找更加全面、完整和科学的答案。政治学、管理学和法学视野下的相关研究从不同的层面、视角为我们解决“府学关系”问题提供了多元化的新路径。下文笔者就不同学科视野下的相关研究进行小结和展望。 （一）结论 1.政治学视野下的相关研究暗示了政府与大学深层次矛盾的解决需要从战略上进行顶层设计——政治体制改革①的同步推进。从研究现状和动态分析可知，政治学视野中的相关研究触及了高等教育领域中政治现象的核心：权力。政治权力的渗入意味着高等教育系统是一个十分复杂的系统，其政治属性使人们认识到“府学关系”问题不能简单地看成是行政机关与学术组织的关系问题，而是由包括政府在内的政治主体如国家、政党、民族、阶级等与作为政治客体的学术组织之间的关系。从表面上看，政府管理大学是政府在高等教育领域履行公共行政的职责，但实际上，当今世界无论哪一个国家，政治和行政都难以截然分开，行政会参与政治，政治也会干预行政。所以，从政治学的角度来考量，“府学关系”就变成了“政治力量、行政力量与学术力量”的三角关系。政治力量往往凭借其政治权力向行政力量表达其在高等教育领域的政治意图，而行政力量往往迫于政治压力不得不凭借其行政权力执行政治力量在高等教育领域的的决定，而学术力量往往只有凭借其学术权力通过行政力量向政治力量反映其学术诉求。所以在高等教育的系统中，政治力量才是高等教育的最高决策者。 尽管我国学者的相关研究并没有太多地论及我国的大学实际上是由政党和政府双重控制（即中国共产党对大学进行政治领导，政府对大学进行行政管理）与党政不分的问题，并有意回避政治体制等敏感话题，但其相关研究既然揭示了政治权力在高等教育领域中具有决定性的作用，实际上就暗示了政府与大学深层次矛盾的解决需要从战略上进行顶层设计——政治体制改革的同步推进。政治体制属于上层建筑，相对于教育体制而言，其处于顶层位置，其改革有利于其它体制改革（如教育体制改革、行政体制改革等）的整体推进，在社会关系调整和权力矛盾平衡方面具有“治本”的作用。 2.管理学视野下的相关研究说明了政府与大学深层次矛盾的解决需要从战术上进行治道变革——行政体制改革的继续深化。管理学视野下的相关研究的主要贡献在于突破了传统公共行政中政府本位的管制思想，主张使用新的管理方法和技术来实现政府的公共服务职能。从研究现状和动态分析中可以看出，管理学视野下的相关研究主要是为了解决政府管理大学的模式或方式方法问题，即高等教育公共行政的治道问题，属于战术层面的问题，其主要目的就是要说明政府与大学深层次矛盾的解决需要从战术上进行治道变革——行政体制改革的继续深化。“治道，就是人类社会治理公共事务、解决公共问题、提供公共服务的基本模式。传统治道的制度平台包括无限政府、人治政府、专制政府、集权政府和封闭政府等构件，现代治道的制度平台包括有限政府、法治政府、民主政府、分权政府和开放政府等。从前者向后者的变化就是治道变革”[26]。政府高等教育公共行政治道的变革关键在于制度平台变换，这需要通过行政体制改革的继续深化才能得以完成。 3.法学视野下的相关研究透视了政府与大学深层次矛盾的解决需要从手段上进行权利平衡——教育法制建设的不断加强。随着精英教育的终结，政府介入高等教育的程度日益加深，如何通过法律来规范“府学关系”、确保大学自治已经成为市场经济国家需要考虑的重要现实问题。我国学术界从法学角度研究“府学关系”主要有三方面的贡献：一是讨论了大学的法律地位；二是讨论了大学办学自主权的法律性质；三是讨论了政府与大学的法律关系。 虽然学界并没有进一步探讨大学的法律地位与大学办学自主权的的法律性质及政府与大学的法律关系三者之间到底有怎样的联系，但分别对三者的讨论透视了政府与大学深层次矛盾的解决需要从手段上进行权利平衡。法律是政府管理大学的工具，也是大学保护自治的武器。从某种意义上讲，法律是平衡政府与大学权利的手段，而这种手段的有效实施有赖于教育法制尤其是教育行政法制建设的不断加强。长期以来，由于受“保权说”的影响，立法者过分注重保护作为行政主体的政府的权力行使，而忽视了作为行政相对人的大学的权利保障，在法制建设中缺少监督的环节和救济的途径。这就使大学法律地位丧失、大学办学自主权法律性质模糊、“府学关系”单一的局面难以改变。所以，我国有必要通过加强教育法制建设来实现“控权”和“保权”的平衡。 （二）展望 随着西方高等教育哲学思想的传播，我国学者在强调学术自由和大学自治对大学的重要性时，虽然直陈政府过度干预的危害，但基本上不会否定政府合理介入的必要性，研究“府学关系”不再过多地在纠结在政府要不要管和政府为什么管的问题上，而是将重点放在政府怎么管、管什么的问题上，因为前一个问题已有共识，而后一个问题要么存在争议，要么与我们的期望还有很大的距离。 我国学者结合中国国情，将多学科的知识渗入到“府学关系”研究中，为政府怎样管大学提供了多层次、多途径的解决办法，但在政府管大学什么、政府不该管大学什么等权力边界问题上还研究得不够深入和系统，而恰恰后者离落实我国大学办学自主权的目标距离最近，对解决“府学关系”的深层次矛盾具有更直接的关系。另外，受西方高等教育哲学的影响，国内学者尤其是专门从事高等教育研究的学者在研究“府学关系”问题上，多数学者研究的逻辑起点往往从高等教育的发展规律出发，而鲜有学者研究的逻辑起点从政府公共行政的规律出发。“逻辑起点是对理论体系的基本问题进行回答所依赖的关键概念（不是研究起点、研究对象，也不是研究的任务、意义、目的），直接影响到基本问题的回答，并进而影响整个理论体系。逻辑起点因其对基本问题的回答最为简单，表现为体系内部的‘不可分割性’，从而是内涵高度简化、最为抽象的概念。逻辑起点贯穿理论体系的始终，因而和终点具有统一性，并在历史起点上往往得到直接显现，是认识角度在理论中的概念显现”[27]。从高等教育的发展规律出发的逻辑起点对“府学关系”中理论体系的基本问题回答所依赖的关键概念是“高深学问”或“高深知识”，而“高深学问”或“高深知识”只有在学术自由与大学自治的土壤中才能生根发芽；从政府公共行政的规律出发的逻辑起点对“府学关系”理论体系中的基本问题的回答所依赖的关键概念是公共利益，而与公共利益紧密相关的概念又是公共权力，公共权力的强弱、大小及其行使方式直接决定着公共利益能否有效达成，这就促使人们思考公共权力的边界问题（下文简称权力边界）。笔者经过查阅大量的相关文献后发现，其逻辑起点尝试从政府公共行政的规律出发来研究“府学关系”问题还有很大的研究空间，我国学者在研究“府学关系”问题时，应该注意到这个现象并及时了解相关动态。 关键问题是，以从政府公共行政的规律出发的逻辑起点来开展研究工作必须寻找一个十分合适的切入点，而这个切入点到底是什么呢？笔者认为，高等教育公共行政中的权力边界是最合适的研究切入点。理由如下：一是因为“府学关系”的实质是通过权力边界的调整使政府和大学的组织功能均得到最大限度的发挥。当政府权力不断膨胀导致“越界”时，大学的组织功能就会萎缩；当政府的权力太小而“不搭界”时，政府的组织功能就会减弱。只有将高等教育公共行政的权力边界调整到适当的位置，做到互不侵扰，才能相安无事、各尽其能。二是因为政府与大学之间矛盾的化解、关系的调整的主动权在政府。政府和大学是两个性质完全不同的组织，政府有国家作后盾，具有强大的资源征集能力和大量的资源分配权力，而大学恰恰是一个资源依赖性组织。当政府要大学牺牲办学自主权来换取其发展所需要的资源时，让政府自身清楚此时其权力边界的“底线”在哪里十分重要。三是因为“府学关系”矛盾的根源来自高等教育公共行政中权力边界的模糊性。政府在行使其在高等教育场域中的行政权力时，一方面迫于外部的压力而不得不依据有关法律法规的有关规定来管理大学，这时其权力边界是明确的，我们称这种权力边界为“显性边界”。但法律法规不可能覆盖到高等教育的所有领域和所有的方面，这时政府受传统行政文化和惯习的影响，往往将自由裁量权无限放大，越过权力的合理边界，挤压大学自治的空间，这时的权力边界是模糊的，我们将这种权力边界称之为“隐性边界”。隐性边界的模糊性是导致两者矛盾最主要的根源，因此双方矛盾化解的突破口在于隐性权力边界显性化。四是因为从高等教育公共行政的权力边界切入“府学关系”研究有利于多学科的交叉研究。政府对大学的管理属于公共行政的范畴，而公共行政本身就是集政治、管理、法律等于一身的问题，其与政治学、管理学（尤其是公共管理）和法学（尤其是行政法）的知识有很多交叉的地方。另外，政治学、管理学和法学又能够为权力边界问题的研究提供扎实的理论基础。所以，以高等教育公共行政中的权力边界为切入点研究“府学关系”问题，实际上正好切在政治学、管理学和法学知识的“交集处”，这样就有利于多学科的交叉研究。总之，以高等教育公共行政中的权力边界为切入点来研究“府学关系”问题切中了问题的“要害”。 参考文献 [1] 汪永铨.关于政府对高等教育的管理[J].教育发展研究，1988（4）：19. 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