完善我国低空空域管理法的几点建议
摘要：随着我国航空业的快速发展，对低空空域的使用需求与日俱增，对低空空域管理的立法也提高了要求，通过分析我国低空空域管理法存在的问题，结合我国实际，提出了制定和完善低空空域管理法、加快低空空域管理法的有关标准的制定和建立与低空空域管理相配套的技术法规等建议，以便为我国航空业的发展繁荣提供法律依据。
关键词：低空空域管理法 标准 技术法规
一、我国低空空域管理法存在的问题
（一）我国低空空域管理法的立法方面存在的不足
1.缺乏独立的低空空域管理法
目前，纵观国内法，我国对低空空域的管理，还没有独立的低空空域管理法，低空空域管理基本法缺失。现有关于空域管理的部分法律有如下问题：《飞行基本规则》关于空域管理的规范主要针对空域划设，范围比较窄；《民用航空法》关于空域管理仅有个别原则性条款，缺乏具体规定；2004年颁布的《民用航空使用空域办法》规定了相关空域建设使用的技术规范和管制要求，但效力等级较低；有关地方性法规权威性不强，缺乏应有的约束力。现有低空空域管理的立法还存在其他不足，例如，对各种低空航空器缺乏统一的登记管理制度，执法和管理协调难度大；对低空飞行不安全事件的责任单位和责任人的行政处罚不明等，由此，造成我国在低空空域管理实践中无法可依、执法极难的问题较为突出。
（二）有关低空空域管理法的标准方面的缺失
目前，虽然全国空管建设“十二五”规划对空管监管等具体手段已经进行全面规划，但是我国对低空空域管理法的标准问题研究还不够深入。标准是低空空域管理立法的基础，是开展安全与认证工作的基础，也是推进低空空域管理法变革的重要力量。
目前我国的空管设备主要采用的是美国和欧洲的技术，空管自动化系统也相对落后。在低空空域管理法的采用标准方面，雷达设备、导航设备等其他空管设备的标准存在相对落后或者制定滞后的情形，机载设施设备的标准和其它低空空域管理的标准也存在制定滞后或者标准缺失的情形，这种现状不能满足对低空空域快速增长的需求，不能满足低空空域管理和服务的要求。并且，在低空空域管理领域，全球认可的标准更是捉襟见肘。例如，以空管自动化系统为例，我国空管自动化系统国产设备只占了大约30%的比例。
（三）低空空域管理的技术法规不够配套
现代航空器和低空空域管理系统高度密集了大量先进技术，自动化、电子、微电子、计算机等现代高科技在机载设备和空管设备中被大量采用，轻质合金、复合材料等新型材料被广泛应用于航空器制造，控制、管理系统具有越来越高的自控性、合法性，而与现代航空器和低空空域管理相适应的技术法规发展滞后，不能与日新月异的新型航空技术相配套。
二、完善我国低空空域管理法的几点建议
（一）尽快制定和完善低空空域管理法
首先，应该尽快制定出独立的低空空域管理法。目前从《民用航空法》到具体的行政法规，大多数是针对民用航空制定，很少具体涉及低空空域航空活动，为了使国家的管理体制明显逐步适应低空空域的有效运作和持续发展，与飞速发展的低空空域航空活动接轨，低空空域管理的立法应该逐步走向独立。加快该项立法，可以对现有相关法规进行进一步的完善和细化，可以对我国空域的立法、划分和管理等方面做出可操作性、具体性规定，从而制定出一部具有中国特色的《中华人民共和国低空空域管理法》。
其次，低空空域管理法的完善已经有国家的规范性文件作为原则性、指导性的意见，国务院、中央军委2010 年 8 月发布的《关于深化我国低空空域管理改革的意见》对我国低空空域管理工作提出了改革意见，该意见为我国的低空空域管理立法奠定了坚实的基础，该意见涉及我国低空空域管理改革的总体思路、深化低空空域管理改革的主要任务和措施等核心问题，在实践中为制定和完善低空空域管理的立法具有极强的指导意义。
再次，从我国低空空域管理法的立法框架来说，应综合考虑飞行需要、管制能力、空防安全、保障设施、申报制度、机场分布和机场环境保护等因素，确立空域划设的具体原则和要求，为科学、合理地划设、开发低空空域提供法律依据。同时，对现有《飞行基本规则》、《通用航空飞行管制条例》等相关法律做出相应调整，以保证低空空域管理法的相互衔接和协调统一。例如，可以简化低空飞行的申报制度，由空域管理部门统一审批，通航用户通过电话或者互联网等方式向空域管理部门申报飞行计划，提交相关航空器资料、人员资格证明和飞行任务批件等有关文件，最大限度地提高低空运行效率。
最后，应从低空空域管理法的立法上强制规定：对低空空域从业人员进行强制法制教育和技能培训，飞行员应具备与该航空器相对应的驾驶执照，强化从业人员守法观念和安全意识，强化安全保障和技术服务要求，维护飞行秩序，保障单位或个人依法享有使用低空空域的权利，提高从业人员遵守低空空域管理法的自觉性。
（二）加快低空空域管理法的有关标准的制定
在低空空域管理法的标准方面，欧盟的经验值得借鉴，欧盟制订了航空自由化、航空器运营人强制保险要求等多个规章，也全方位的规定了通用航空器的权利、市场准入标准、人员执照标准、适航标准和责任保险标准等等问题。欧盟的经验证明，完善的法律、先进的标准是保证低空空域管理可持续发展的必要条件；低空空域管理法要建立独特的准入规则和技术标准，要根据我国实际情况有选择地引入国际民航组织的相关标准。
同时，我国应根据低空飞行活动的特点和低空空域管理的需要，优先制定和选用具备技术先进性和市场相关性的标准，满足产品进入和开拓国内、国际市场的需求，并尽快开展低空空域管理相关标准的研究与制定，推动低空空域有关航空器运行的机载设施设备、空管设施设备、通信技术、监视和飞行服务站相关技术等标准的制定，如在数据交换网、通信连接设施、电台组网、红外探测、飞行情报服务、气象广播、搜寻与救援等方面制定功能和性能标准。并在制定标准时，不断创新标准化工作，积极利用新兴技术实现标准数据与其他产品数据的无缝链接，确保安全保障和空中交通服务的要求相协调。
（三）尽快建立与低空空域管理相配套的技术法规
现代航空器和低空空域管理系统技术含量极高，新型材料也被广泛应用，应该尽快建立与高新技术发展需求相配套的低空空域管理技术法规，使低空空域管理的技术法规成为高新技术发展的法律依据；航空业是高新技术发展的策源地和市场，完善和发展低空空域管理相配套的技术法规是发展我国航空业的必然选择。
参考文献：
[1]国务院、中央军委关于深化我国低空空域管理改革的意见[EB/OL]. [2011-11-14]. http://guoqing.china.com.cn/gbbg/2011-11/14/content_23911531.htm
[2]郝秀辉．论我国低空空域管理法规标准体系的建构［J］．第十三届中国科协年会第22分会场-中国通用航空发展研讨会论文集．http://cpfd.cnki.com.cn/Article/ CPFDTOTAL-DIDD[1**********]0.htm
[3]赵晓冬．关于低空空域管理法制建设的思考［J］.中国民用航空．2010.6
徐光科，黄冈职业技术学院副教授，法学硕士，主要研究法学和思想政治教育。
完善我国低空空域管理法的几点建议
摘要：随着我国航空业的快速发展，对低空空域的使用需求与日俱增，对低空空域管理的立法也提高了要求，通过分析我国低空空域管理法存在的问题，结合我国实际，提出了制定和完善低空空域管理法、加快低空空域管理法的有关标准的制定和建立与低空空域管理相配套的技术法规等建议，以便为我国航空业的发展繁荣提供法律依据。
关键词：低空空域管理法 标准 技术法规
一、我国低空空域管理法存在的问题
（一）我国低空空域管理法的立法方面存在的不足
1.缺乏独立的低空空域管理法
目前，纵观国内法，我国对低空空域的管理，还没有独立的低空空域管理法，低空空域管理基本法缺失。现有关于空域管理的部分法律有如下问题：《飞行基本规则》关于空域管理的规范主要针对空域划设，范围比较窄；《民用航空法》关于空域管理仅有个别原则性条款，缺乏具体规定；2004年颁布的《民用航空使用空域办法》规定了相关空域建设使用的技术规范和管制要求，但效力等级较低；有关地方性法规权威性不强，缺乏应有的约束力。现有低空空域管理的立法还存在其他不足，例如，对各种低空航空器缺乏统一的登记管理制度，执法和管理协调难度大；对低空飞行不安全事件的责任单位和责任人的行政处罚不明等，由此，造成我国在低空空域管理实践中无法可依、执法极难的问题较为突出。
（二）有关低空空域管理法的标准方面的缺失
目前，虽然全国空管建设“十二五”规划对空管监管等具体手段已经进行全面规划，但是我国对低空空域管理法的标准问题研究还不够深入。标准是低空空域管理立法的基础，是开展安全与认证工作的基础，也是推进低空空域管理法变革的重要力量。
目前我国的空管设备主要采用的是美国和欧洲的技术，空管自动化系统也相对落后。在低空空域管理法的采用标准方面，雷达设备、导航设备等其他空管设备的标准存在相对落后或者制定滞后的情形，机载设施设备的标准和其它低空空域管理的标准也存在制定滞后或者标准缺失的情形，这种现状不能满足对低空空域快速增长的需求，不能满足低空空域管理和服务的要求。并且，在低空空域管理领域，全球认可的标准更是捉襟见肘。例如，以空管自动化系统为例，我国空管自动化系统国产设备只占了大约30%的比例。
（三）低空空域管理的技术法规不够配套
现代航空器和低空空域管理系统高度密集了大量先进技术，自动化、电子、微电子、计算机等现代高科技在机载设备和空管设备中被大量采用，轻质合金、复合材料等新型材料被广泛应用于航空器制造，控制、管理系统具有越来越高的自控性、合法性，而与现代航空器和低空空域管理相适应的技术法规发展滞后，不能与日新月异的新型航空技术相配套。
二、完善我国低空空域管理法的几点建议
（一）尽快制定和完善低空空域管理法
首先，应该尽快制定出独立的低空空域管理法。目前从《民用航空法》到具体的行政法规，大多数是针对民用航空制定，很少具体涉及低空空域航空活动，为了使国家的管理体制明显逐步适应低空空域的有效运作和持续发展，与飞速发展的低空空域航空活动接轨，低空空域管理的立法应该逐步走向独立。加快该项立法，可以对现有相关法规进行进一步的完善和细化，可以对我国空域的立法、划分和管理等方面做出可操作性、具体性规定，从而制定出一部具有中国特色的《中华人民共和国低空空域管理法》。
其次，低空空域管理法的完善已经有国家的规范性文件作为原则性、指导性的意见，国务院、中央军委2010 年 8 月发布的《关于深化我国低空空域管理改革的意见》对我国低空空域管理工作提出了改革意见，该意见为我国的低空空域管理立法奠定了坚实的基础，该意见涉及我国低空空域管理改革的总体思路、深化低空空域管理改革的主要任务和措施等核心问题，在实践中为制定和完善低空空域管理的立法具有极强的指导意义。
再次，从我国低空空域管理法的立法框架来说，应综合考虑飞行需要、管制能力、空防安全、保障设施、申报制度、机场分布和机场环境保护等因素，确立空域划设的具体原则和要求，为科学、合理地划设、开发低空空域提供法律依据。同时，对现有《飞行基本规则》、《通用航空飞行管制条例》等相关法律做出相应调整，以保证低空空域管理法的相互衔接和协调统一。例如，可以简化低空飞行的申报制度，由空域管理部门统一审批，通航用户通过电话或者互联网等方式向空域管理部门申报飞行计划，提交相关航空器资料、人员资格证明和飞行任务批件等有关文件，最大限度地提高低空运行效率。
最后，应从低空空域管理法的立法上强制规定：对低空空域从业人员进行强制法制教育和技能培训，飞行员应具备与该航空器相对应的驾驶执照，强化从业人员守法观念和安全意识，强化安全保障和技术服务要求，维护飞行秩序，保障单位或个人依法享有使用低空空域的权利，提高从业人员遵守低空空域管理法的自觉性。
（二）加快低空空域管理法的有关标准的制定
在低空空域管理法的标准方面，欧盟的经验值得借鉴，欧盟制订了航空自由化、航空器运营人强制保险要求等多个规章，也全方位的规定了通用航空器的权利、市场准入标准、人员执照标准、适航标准和责任保险标准等等问题。欧盟的经验证明，完善的法律、先进的标准是保证低空空域管理可持续发展的必要条件；低空空域管理法要建立独特的准入规则和技术标准，要根据我国实际情况有选择地引入国际民航组织的相关标准。
同时，我国应根据低空飞行活动的特点和低空空域管理的需要，优先制定和选用具备技术先进性和市场相关性的标准，满足产品进入和开拓国内、国际市场的需求，并尽快开展低空空域管理相关标准的研究与制定，推动低空空域有关航空器运行的机载设施设备、空管设施设备、通信技术、监视和飞行服务站相关技术等标准的制定，如在数据交换网、通信连接设施、电台组网、红外探测、飞行情报服务、气象广播、搜寻与救援等方面制定功能和性能标准。并在制定标准时，不断创新标准化工作，积极利用新兴技术实现标准数据与其他产品数据的无缝链接，确保安全保障和空中交通服务的要求相协调。
（三）尽快建立与低空空域管理相配套的技术法规
现代航空器和低空空域管理系统技术含量极高，新型材料也被广泛应用，应该尽快建立与高新技术发展需求相配套的低空空域管理技术法规，使低空空域管理的技术法规成为高新技术发展的法律依据；航空业是高新技术发展的策源地和市场，完善和发展低空空域管理相配套的技术法规是发展我国航空业的必然选择。
参考文献：
[1]国务院、中央军委关于深化我国低空空域管理改革的意见[EB/OL]. [2011-11-14]. http://guoqing.china.com.cn/gbbg/2011-11/14/content_23911531.htm
[2]郝秀辉．论我国低空空域管理法规标准体系的建构［J］．第十三届中国科协年会第22分会场-中国通用航空发展研讨会论文集．http://cpfd.cnki.com.cn/Article/ CPFDTOTAL-DIDD[1**********]0.htm
[3]赵晓冬．关于低空空域管理法制建设的思考［J］.中国民用航空．2010.6
徐光科，黄冈职业技术学院副教授，法学硕士，主要研究法学和思想政治教育。