·城乡统筹与农村改革·
doi:10.3969/j.issn.1674-8131.2010.06.001
西部论坛
WestForum
第20卷第6期 2010年11月 Vol.20 No.6 Nov.2010
重庆地票交易制度研究
陈 悦
＊
(重庆社会科学院区域经济与三峡库区发展研究所,重庆400020)
摘 要:作为统筹城乡综合配套改革试验区,重庆市通过地票交易统筹配置城乡建设用地资源,在解决工业化、城镇化过程中建设用地短缺的同时,盘活了农村建设用地,提高了农民财产性收入,成效显著;重庆地票交易制度在理论上为破除长期以来困扰农村土地市场化改革的制度性障碍提供了可行思路,对我国统筹主体功能区土地资源配置将产生深远的影响。当前,重庆地票交易制度还需进一步完善:一是将土地一级开发权的市场化改革与地票结合;二是实行城镇建设用地指标配置双轨制,改革征地制度;三是加强地票制度与规划的衔接;四是适时推出地票二级市场。
关键词:地票;地票交易;土地市场;城乡建设用地;农村土地市场化改革;征地制度;土地权益
中图分类号:F301.1;F293.2 文献标志码:A 文章编号:1674-8131(2010)06-0001-05
ResearchintoChongqing'sSecuritizedLandExchangeSystem
CHENYue
(ResearchInstituteforRegionalEconomyandThreeGorgesReservoirAreaDevelopment,
ChongqingAcademyofSocialScience,Chongqing400020,China)
Abstract:Chongqing,asoverallurbanandruralcomprehensivereformexperimentalzone,overalldeploysurbanandruralconstructionlandresourcesbysecuritizedlandexchange,activatesrurallandforconstruction,raisestheincomeofpeasants'assetsandhasmadegreatachievementwhileChongqingsolvestheproblemintheshortageofconstructionlandintheprocessofindustrializationandurbanization.Chongqing'ssecuritizedlandexchangesystemtheoreticallyprovidesfeasibleideaforgettingridofthelong-termsystematicobstaclehamperingrurallandmarketedreformandhasfar-reachinginfluenceonlandresourcesdeploymentinChina'soverallsubjectivefunctionzone.Currently,Chongqing'ssecuritizedlandexchangesystemneedstobefurthercompletedbycombiningmarketedreformofprimarydevelopmentrightoflandwithsecuritizedland,implementingdouble-tracksystemforurbanconstructionlandindexarrangementtoreformlandexpropriationsystem,strengtheningtheconnectionofsecuritizedlandsystemwithplan,andissuingsecondarymarketofsecuritizedlandintime.Keywords:securitizedland;securitizedlandexchange;landmarket;urbanandruralconstructionland;marketedreformforruralland;landexpropriationsystem;rightforland
“十七届三中全会”通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,提出建立城
乡统一的土地市场,通过市场机制配置土地资源,提高农民财产性收入等改革要求
[1]
。作为我国统
＊
收稿日期:2010-09-22;修回日期:2010-10-28
基金项目:重庆市政府重大决策咨询项目(2009ZB02)“重庆市土地交易所运行机制研究”
作者简介:陈悦(1962— ),女,上海人;研究员,学士,在重庆社会科学院区域经济与三峡库区发展研究所工作,主要从
事区域经济、农业经济、生态经济研究。
陈 悦:重庆地票交易制度研究
筹城乡综合配套改革试验区,重庆市在农村土地流转市场机制建设方面进行了大胆的探索和实践,其中地票交易就是重庆统筹城乡土地制度改革的一大创举,充分体现了“十七届三中全会”的改革精神。
支持重庆市探索集体建设用地流转、探索建立城乡统一的土地交易市场。2008年12月1日,经讨论和反复修改后的《重庆农村土地交易所管理暂行办法》获得批准。2008年12月4日,重庆农村土地交易所挂牌,标志着“中国首家农村土地交易市场”成立
[2]
一、地票产生的背景
重庆市大城市、大农村、大库区并存,在统筹城乡发展的同时,也面临着统筹区域发展、保护库区生态环境的历史重任。改革开放以来,随着我国工业化、城镇化的快速推进,农民外出打工的人数不断增加,重庆农村建设用地,尤其是农民宅基地出现大量闲置的状况。据调查重庆农村人均宅基地在200平方米左右,超过国家规定的标准,浪费严重。重庆特殊的山地结构使得大多数农村居民点布局相当分散,增加了配套设施建设的数量和使用成本,也增加了村庄道路等公共占地,一定程度上挤占了生态用地,分割了农业用地,降低了土地利用效率。同时,重庆要建成长江上游的经济中心和西部地区增长极,必须加快工业化、城镇化进程。按照规划发展进度,重庆每年新增城市建设用地需求约300平方公里,但每年下达的建设用地计划指标仅100平方公里,与实际需求相比显得非常紧张。
2007年5月,重庆被国家批准成为统筹城乡综合配套改革试验区,市政府在统筹城乡土地利用方面进行了积极探索。2008年上半年,薄熙来书记到基层调查研究时,提出了“设立农村土地交易所、探索建立城乡统一的土地交易市场、统筹城乡土地有效利用”的课题,并请市政府研究筹建重庆农村土地交易所。2008年4月由时任重庆常务副市长的黄奇帆同志牵头组成了《重庆农村土地交易所》调研课题组,对重庆农村土地交易所管理条例、交易所章程、交易内容及程序等问题进行研究。在调研过程中,黄奇帆同志首次提出了“地票”的概念,并指出通过“地票”交易,重庆农村土地交易所的未来将是一个面向全国统筹配置城乡和区域土地资源的交易平台。2008年6月,国务院有关部委组成调研组到重庆作了专题调研,赞成“设立重庆农村土地交易所,探索开展宗地交易和指标交易,逐步建立统一的城乡土地交易市场”。2008年8月,国土资源部与重庆市政府签订《推进统筹城乡综合配套改革工作备忘录》,将重庆列为国土规划试点、纳入城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点,。
按照课题组的设计,当地农村的宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地,经过复垦并经土地管理部门严格审核产生的指标,即为“地票”
[3]
。地票经过重庆农村土地交易所交易,可置
换为城市建设用地指标,纳入新增城市建设用地计划。
二、地票交易基本情况
所谓地票就是将农村建设用地通过复垦后形成的证券化的新增城市建设用地指标。地票交易是在规划指导、农民自愿的情况下,通过集中建设农民新居和公共配套设施,将农民富余宅基地和村集体富余建设用地复垦形成地票,通过市场公开、公平拍卖,在全市范围内进行流转。地票交易必须在交易所内进行方能生效。重庆市每年地票交易量按城市新增建设用地计划指标的10%安排,以避免投资过热产生泡沫,确保经济社会健康发展。地票在交易后必须两年内落地,落地范围必须在城镇规划范围内,到期地票不得继续使用,由交易所原价购回。
地票交易的底价包含了城市新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、测绘费、农民新居建设费及搬迁补偿费、交易相关税费等。地票交易收益扣除土地复垦相关费用和交易相关税费后的净收益,分农民家庭宅基地和村集体使用的建设用地两种情况进行不同的分配。按照课题组设计,宅基地形成的地票净收益的80%分配给农民家庭,20%由村集体统筹使用
[4]
。但由于地票价格不断攀升,存在不
确定状况,目前先按每户还建房和拆迁补偿两部分分配给农户,大约每户7万元左右。集体使用的建设用地形成的地票净收益全部由集体统筹使用。村集体的地票交易收益主要用于本村公共设施建设和为本村居民建立社会保险、发展公益性事业等。
此外,宅基地复垦后形成的耕地由原宅基地农户承包经营;其他集体建设用地复垦后形成的耕地,一部分补充给因集中修建农民新居而被占耕地
陈 悦:重庆地票交易制度研究
的农户,一部分作为村集体流转集中土地,出租给专业合作社、种养大户或农业企业,这部分收益也用于发展村公益性事业。
目前地票交易是重庆农村土地交易所的主要业务。从2008年12月4日第1次交易,到2010年7月底,共计进行102宗交易、23720亩地票,成交总价26.45亿元,交易价格逐步提高。其中最高单价为18万元/亩,最低单价为8.02万元/亩,平均单价为11.15万元/亩①。地票购买者的数量逐步增加,购买者主要是各级土地储备机构、园区建设单位以及房地产开发企业。目前地票主要来源于江津、永川、城口、黔江、万盛、綦江、铜梁、云阳等区县,随着交易价格上升,区县提供地票的积极性也在提高。
易是“先补后占,先造地后用地”,先把农村建设用地经过复垦转化成耕地,并经过验收达到被占用土地的等级后,才在城市规划区新增建设用地。在这一过程中,由于宅基地等农村建设用地所处地形地貌相对比较平坦,适合转化为耕地;而且当复垦后的耕地达不到被占耕地的等级时,要按土地生产能力折算建设用地面积。对于不适合转化为耕地的农村建设用地,则经整理转化为林地。可见地票实行的“先补后占”模式,对耕地的保护力度更大、保护效果更好,也更有利于生态环境建设。
3.有利于统筹配置城乡土地资源、实现土地集约利用
目前,我国已进入工业化和城镇化快速发展期,与此相适应,必然带来相关生产要素和人口向城镇转移。农村土地作为生产要素,理应随着经济活动重心转移而转移,随着人口转移而转移,这既符合世界工业化、城市化的一般规律,又符合市场经济的一般规律。如果为数巨大的农村土地仍然被禁锢在农村,不作为生产要素参与工业化、城镇化过程,不纳入统一市场进行城乡资源统筹配置,必然带来一边是工业发展和城市扩容大量占用耕地,一边是广大农村大量宅基地闲置浪费的问题。农村建设用地以地票方式实现远距离、大范围置换,在城乡建设用地总量不增加的前提下,一方面农村闲置土地有序退出,解决农村建设用地浪费问题;另一方面,城市建设用地有计划增加,解决城市建设用地紧张的矛盾,有效调剂中心地区与偏远地区、发达地区与落后地区的建设用地空间分布,促进土地集约利用和优化配置。
三、地票交易制度的理论与实践意义
从地票产生的背景、形成过程、形态特点以及市场交易和利益分配机制等方面来看,地票交易制度在统筹城乡土地制度改革中具有以下突破性的意义。
1.在理论上为破除长期以来困扰农村土
地市场化改革的制度性障碍提供了可行思路
长期以来中国农村土地市场化改革问题一直在国有化、私有化及产权问题上争论不休,农村建设用地始终没有进入市场交易的轨道。地票在我国现行土地制度框架下,以证券化的形式并内含两费(新增城市建设用地有偿使用费和耕地开垦费),使得农村建设用地使用权取得了空间流动性特点和资产化特征,进而通过市场交易实现城乡建设用地空间上转移、价值上放大、性质上转变,使农民家庭使用的宅基地和村集体使用的建设用地真正成为可交易的资产,为村集体加快原始积累、农民家庭提高财产性收入创造了条件。此外,地票交易克服了农村建设用地宗地交易存在剪刀差的缺陷,市场交易面更大、更广,真正体现了城市反哺农村、发达地区反哺边远落后地区的要求。
4.有利于切实保障农民对宅基地的占有、使用、收益等权益,让农民家庭获得综合性的财产收益
一是农民家庭的富余宅基地复垦后形成的地票,通过市场交易获得了直接的财产收益;二是通过集中建设农民新居,小区的环卫设施、文化设施、污水垃圾收集设施、水电气讯配套设施等全部按新农村建设的标准配备,使农民旧房换新房,居住条件得到极大改善,生活环境发生根本变化,农民生活方式城镇化具备了物质基础;三是宅基地整理形
2.在加快工业化和城镇化的进程中,为守住耕地红线、确保耕地质量、保护生态环境提供了制度保障
与传统的“先占后补”的挂钩模式相比,地票交
①数据来源:重庆农村土地交易所交易情况统计表(2008年12月—2010年7月).
陈 悦:重庆地票交易制度研究
成的耕地或林地,由原住农户承包经营,增加了农民家庭的承包地数量,为其扩大生产、增加农业收入提供了保障;四是村集体的地票收益用于完善农民社会保障和发展农村公益事业,促进农民实现“养有所教、老有所养、病有所医”,解除农民的后顾之忧。
发展中已初步显示出了勃勃生机。但是在改革实践中,我们也看到了目前地票交易制度还有很多不完善的地方和需要深入研究的问题。据调查,截止到2010年7月底,入场交易的企业有十几家,而房地产企业只有两家,其余均为国有性质的土地储备公司和区县工业园区开发企业,地票交易的市场空间还没有完全打开,交易行为并不充分。并且在成交的23720亩地票中,实现落地的只有2350亩土地,约为交易面积的1/10。其主要原因,一是每年按城镇规划配置的计划指标,对地票存在着较大的冲击,投资者或开发商都期望获得计划指标,降低建设或开发成本,对地票市场持观望态度;二是目前地票落地与规划衔接的问题还没有完全解决,没有土地储备的地票持有人申请地票落地,需经规划部门批准,经过征转、拆迁后再进入土地招拍挂环节,这一过程历时较长,并且持票人不一定能拍到目标地块,这也在很大程度上造成了房地产企业对地票市场的观望态度。
从用地政策的发展趋势和地票交易的长远发展来看,房地产开发企业应成为今后地票交易的重点购买主体。因此解决地票落地相关问题,搞好规划衔接,进一步拓展市场空间,已成为当务之急。根据重庆地票交易试点一年多的实践,作者从制度完善层面提出几点对策建议:
5.有利于激活城乡要素市场,促进金融资本进入农村
加快新农村建设、发展现代农业、解决“三农问题”面临的最大瓶颈,就是资金严重短缺。地票交易的产生,意味着农村建设用地使用权可以作为资本要素进入市场流通,既可以有序转让,也可以与城市房屋产权一样到金融机构抵押、担保,筹集创业和生产发展资金。以农民宅基地为例,以交易所成立前一年农村宅基地为基数进行测算,2007年重庆市农村宅基地约700万亩左右,结合城镇化进程及农村人口向城市转移的情况,近期内就会有30%的宅基地可用于流转,按目前的地票交易平均价格计算,其市场价值就达2千多亿,如果按50%进行抵押贷款,就会筹集到上千亿元的贷款进入农村。这对重庆市农村生产资金的筹集和消费市场的启动将会发挥巨大作用,同时也为城市化进程中农民进城创业或安居提供了一笔重要的启动资金。
6.对我国统筹主体功能区土地资源配置将产生深远的影响
目前我国正在进行主体功能区规划,将根据不同功能区确定开发强度和发展方向。在现有人口分布格局和土地利用空间结构下,如何通过资源要素的统筹配置,引导经济发展重心和人口分布向重点发展区、优先发展区集中,将是主体功能区规划要研究的重点课题。除了制定差别化的财政政策、建立生态补偿机制和转移支付机制外,探索以地票交易方式,通过市场机制有效配置土地资源,实现不同主体功能区之间远距离、大范围地统筹配置建设用地,切实守住耕地红线,保护草原、森林、湿地等生态环境,实现生态补偿的市场化,应该成为今后我国统筹区域发展土地制度改革的方向。
1.将土地一级开发权的市场化改革与地
票相结合,拓宽房地产开发企业地票落地的空间范围
根据土地利用规划以及土地使用实际情况,为了促进土地开发利用的合理化、高效化、节约化,同时促进房地产开发企业更快实现地票落地,建议对储备集团储备土地的使用情况进行监督管理,对于储备年限过长、久未开发的土地,采取由市场拍卖一级开发权的方式尽快开发;土地一级开发完成并经验收合格后,仍然通过土地交易中心以招拍挂方式拍卖。这样一方面解决土地一级开发的资金问题,另一方面加快各区县发展,同时对原有的土地招拍挂制度和地方财政收入没有影响,是一个三赢的土地一级开发模式。可以将具备一级开发资质和持有地票作为获得一级开发权的前置条件;同时鼓励房地产开发企业积极与各区县合作,通过承担公益性、民生性项目的开发建设,获取一定比例的商业性项目土地配套,实现地票落地。
四、进一步完善地票交易制度的对策建议
重庆地票交易改革试点刚刚起步,在统筹城乡
陈 悦:重庆地票交易制度研究
2.改革指标配置方式,实行城镇建设用地指标配置双轨制,拓展地票市场空间
第一,根据项目性质,采取计划和市场两种方式配置建设用地指标,逐步减少计划配置指标,为地票交易创造需求空间。按照“314”总体部署,重庆市除了建设统筹城乡发展的试验区外,还要建设成为长江上游地区经济中心。目前重庆中心城市的功能尚不完善,社会事业发展严重短腿,不能适应重庆市建设长江上游地区经济中心的总体要求。因此,在计划用地指标安排上,首先考虑满足城市功能性项目建设需要,满足社会与文化事业发展需要,满足联结城乡的重大基础设施建设需要;其次是考虑战略性产业和重点工业园区的需要;而其他房地产用地和一般商业用地指标,应尽量通过地票市场获得。
第二,改革征地制度,加强土地整理工作,增加地票来源。变现行的“先征后补”为“先补后征”。除了农民宅基地、村集体使用的建设用地外,农村四荒地、未利用地以及废弃的独立工矿用地,经整理验收后都可以形成地票,通过市场统筹配置并集约利用土地资源。但要严格把握好规划、验收和准入三个关口,防止因地票交易导致城市资本大量进入农村廉价占有非农业用地,造成农村集体资产流失;防止农民流离失所;防止土地整理中的弄虚作假行为。
配置指标的地快进行拍卖时,将持有地票作为入场拍卖的前置条件,并且规定持有地票的数量与实物地块拍卖数量必须一致。
4.严格执行地票落地时限,实现地票交
易单位标准化,适时推出地票二级市场
针对地票持有人由于确实没有怕到中意的地块而需要处理地票的情况,为尽量降低地票持有人的经济损失,应当适时推出地票二级市场。地票的可流动性、资本性、稀缺性和时限性使得地票二级市场的建立具备了充分必要条件。建立地票二级市场,首先,必须严格执行地票落地时限,在促使地票购买者尽快实现地票落地的同时,防止二级市场过度炒作;其次,要让地票交易单位标准化,减小单位地票的量,由现在的每票上百亩减小到50亩/票,以便二级市场分零转让,增加市场活跃程度;再次,要严格房地产和一般商业用地拍卖程序,开发企业必须首先获得地票,才能参与一级土地开发和经营性项目用地的招拍挂,对于没有拍得土地的地票持有人,可以允许其将地票拿到二级市场转让;最后,要加强信息化和网络建设,逐步实现远程交易,为地票市场走向区域、走向全国做好准备。
参考文献:
[1]新华社.中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题
的决定[N].人民日报,2008-10-20(1).
[2]重庆市人民政府.重庆农村土地交易所今日正式挂牌
[EB/OL].(2008-12-04).重庆市政府公众信息网.http://www.cq.gov.cn/today/news/125090.htm.[3]重庆市人民政府.重庆市农村土地交易所管理暂行办法
[Z].渝府发〔2008〕127号,2008-12-02.
[4]重庆市人民政府.重庆市人民政府关于加快推进全市农
民新村建设和农村危旧房改造的意见[Z].渝府发〔2010〕89号,2010-09-01.
(编辑:夏 冬;校对:朱德东)
3.加强规划衔接,促进地票尽快落地
加强地票制度与规划的衔接,在城镇规划和土地利用规划中将两种指标供地地块进行明确,减少地票持有人实施地票落地的规划报批环节。地票落地,要根据地方经济社会发展需求及空间布局进行分解并落实到规划范围内。应根据所在地的规划要求确定地块用途,如工业、商业、房地产、基础设施用地等,对接受地票的地块进行项目功能界定,使地票持有人在空间落地的时候可根据规划指引寻求落地目标,缩短地票落地时间。在对由地票
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doi:10.3969/j.issn.1674-8131.2010.06.001
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第20卷第6期 2010年11月 Vol.20 No.6 Nov.2010
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(重庆社会科学院区域经济与三峡库区发展研究所,重庆400020)
摘 要:作为统筹城乡综合配套改革试验区,重庆市通过地票交易统筹配置城乡建设用地资源,在解决工业化、城镇化过程中建设用地短缺的同时,盘活了农村建设用地,提高了农民财产性收入,成效显著;重庆地票交易制度在理论上为破除长期以来困扰农村土地市场化改革的制度性障碍提供了可行思路,对我国统筹主体功能区土地资源配置将产生深远的影响。当前,重庆地票交易制度还需进一步完善:一是将土地一级开发权的市场化改革与地票结合;二是实行城镇建设用地指标配置双轨制,改革征地制度;三是加强地票制度与规划的衔接;四是适时推出地票二级市场。
关键词:地票;地票交易;土地市场;城乡建设用地;农村土地市场化改革;征地制度;土地权益
中图分类号:F301.1;F293.2 文献标志码:A 文章编号:1674-8131(2010)06-0001-05
ResearchintoChongqing'sSecuritizedLandExchangeSystem
CHENYue
(ResearchInstituteforRegionalEconomyandThreeGorgesReservoirAreaDevelopment,
ChongqingAcademyofSocialScience,Chongqing400020,China)
Abstract:Chongqing,asoverallurbanandruralcomprehensivereformexperimentalzone,overalldeploysurbanandruralconstructionlandresourcesbysecuritizedlandexchange,activatesrurallandforconstruction,raisestheincomeofpeasants'assetsandhasmadegreatachievementwhileChongqingsolvestheproblemintheshortageofconstructionlandintheprocessofindustrializationandurbanization.Chongqing'ssecuritizedlandexchangesystemtheoreticallyprovidesfeasibleideaforgettingridofthelong-termsystematicobstaclehamperingrurallandmarketedreformandhasfar-reachinginfluenceonlandresourcesdeploymentinChina'soverallsubjectivefunctionzone.Currently,Chongqing'ssecuritizedlandexchangesystemneedstobefurthercompletedbycombiningmarketedreformofprimarydevelopmentrightoflandwithsecuritizedland,implementingdouble-tracksystemforurbanconstructionlandindexarrangementtoreformlandexpropriationsystem,strengtheningtheconnectionofsecuritizedlandsystemwithplan,andissuingsecondarymarketofsecuritizedlandintime.Keywords:securitizedland;securitizedlandexchange;landmarket;urbanandruralconstructionland;marketedreformforruralland;landexpropriationsystem;rightforland
“十七届三中全会”通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,提出建立城
乡统一的土地市场,通过市场机制配置土地资源,提高农民财产性收入等改革要求
[1]
。作为我国统
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收稿日期:2010-09-22;修回日期:2010-10-28
基金项目:重庆市政府重大决策咨询项目(2009ZB02)“重庆市土地交易所运行机制研究”
作者简介:陈悦(1962— ),女,上海人;研究员,学士,在重庆社会科学院区域经济与三峡库区发展研究所工作,主要从
事区域经济、农业经济、生态经济研究。
陈 悦:重庆地票交易制度研究
筹城乡综合配套改革试验区,重庆市在农村土地流转市场机制建设方面进行了大胆的探索和实践,其中地票交易就是重庆统筹城乡土地制度改革的一大创举,充分体现了“十七届三中全会”的改革精神。
支持重庆市探索集体建设用地流转、探索建立城乡统一的土地交易市场。2008年12月1日,经讨论和反复修改后的《重庆农村土地交易所管理暂行办法》获得批准。2008年12月4日,重庆农村土地交易所挂牌,标志着“中国首家农村土地交易市场”成立
[2]
一、地票产生的背景
重庆市大城市、大农村、大库区并存,在统筹城乡发展的同时,也面临着统筹区域发展、保护库区生态环境的历史重任。改革开放以来,随着我国工业化、城镇化的快速推进,农民外出打工的人数不断增加,重庆农村建设用地,尤其是农民宅基地出现大量闲置的状况。据调查重庆农村人均宅基地在200平方米左右,超过国家规定的标准,浪费严重。重庆特殊的山地结构使得大多数农村居民点布局相当分散,增加了配套设施建设的数量和使用成本,也增加了村庄道路等公共占地,一定程度上挤占了生态用地,分割了农业用地,降低了土地利用效率。同时,重庆要建成长江上游的经济中心和西部地区增长极,必须加快工业化、城镇化进程。按照规划发展进度,重庆每年新增城市建设用地需求约300平方公里,但每年下达的建设用地计划指标仅100平方公里,与实际需求相比显得非常紧张。
2007年5月,重庆被国家批准成为统筹城乡综合配套改革试验区,市政府在统筹城乡土地利用方面进行了积极探索。2008年上半年,薄熙来书记到基层调查研究时,提出了“设立农村土地交易所、探索建立城乡统一的土地交易市场、统筹城乡土地有效利用”的课题,并请市政府研究筹建重庆农村土地交易所。2008年4月由时任重庆常务副市长的黄奇帆同志牵头组成了《重庆农村土地交易所》调研课题组,对重庆农村土地交易所管理条例、交易所章程、交易内容及程序等问题进行研究。在调研过程中,黄奇帆同志首次提出了“地票”的概念,并指出通过“地票”交易,重庆农村土地交易所的未来将是一个面向全国统筹配置城乡和区域土地资源的交易平台。2008年6月,国务院有关部委组成调研组到重庆作了专题调研,赞成“设立重庆农村土地交易所,探索开展宗地交易和指标交易,逐步建立统一的城乡土地交易市场”。2008年8月,国土资源部与重庆市政府签订《推进统筹城乡综合配套改革工作备忘录》,将重庆列为国土规划试点、纳入城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点,。
按照课题组的设计,当地农村的宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地,经过复垦并经土地管理部门严格审核产生的指标,即为“地票”
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。地票经过重庆农村土地交易所交易,可置
换为城市建设用地指标,纳入新增城市建设用地计划。
二、地票交易基本情况
所谓地票就是将农村建设用地通过复垦后形成的证券化的新增城市建设用地指标。地票交易是在规划指导、农民自愿的情况下,通过集中建设农民新居和公共配套设施,将农民富余宅基地和村集体富余建设用地复垦形成地票,通过市场公开、公平拍卖,在全市范围内进行流转。地票交易必须在交易所内进行方能生效。重庆市每年地票交易量按城市新增建设用地计划指标的10%安排,以避免投资过热产生泡沫,确保经济社会健康发展。地票在交易后必须两年内落地,落地范围必须在城镇规划范围内,到期地票不得继续使用,由交易所原价购回。
地票交易的底价包含了城市新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、测绘费、农民新居建设费及搬迁补偿费、交易相关税费等。地票交易收益扣除土地复垦相关费用和交易相关税费后的净收益,分农民家庭宅基地和村集体使用的建设用地两种情况进行不同的分配。按照课题组设计,宅基地形成的地票净收益的80%分配给农民家庭,20%由村集体统筹使用
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。但由于地票价格不断攀升,存在不
确定状况,目前先按每户还建房和拆迁补偿两部分分配给农户,大约每户7万元左右。集体使用的建设用地形成的地票净收益全部由集体统筹使用。村集体的地票交易收益主要用于本村公共设施建设和为本村居民建立社会保险、发展公益性事业等。
此外,宅基地复垦后形成的耕地由原宅基地农户承包经营;其他集体建设用地复垦后形成的耕地,一部分补充给因集中修建农民新居而被占耕地
陈 悦:重庆地票交易制度研究
的农户,一部分作为村集体流转集中土地,出租给专业合作社、种养大户或农业企业,这部分收益也用于发展村公益性事业。
目前地票交易是重庆农村土地交易所的主要业务。从2008年12月4日第1次交易,到2010年7月底,共计进行102宗交易、23720亩地票,成交总价26.45亿元,交易价格逐步提高。其中最高单价为18万元/亩,最低单价为8.02万元/亩,平均单价为11.15万元/亩①。地票购买者的数量逐步增加,购买者主要是各级土地储备机构、园区建设单位以及房地产开发企业。目前地票主要来源于江津、永川、城口、黔江、万盛、綦江、铜梁、云阳等区县,随着交易价格上升,区县提供地票的积极性也在提高。
易是“先补后占,先造地后用地”,先把农村建设用地经过复垦转化成耕地,并经过验收达到被占用土地的等级后,才在城市规划区新增建设用地。在这一过程中,由于宅基地等农村建设用地所处地形地貌相对比较平坦,适合转化为耕地;而且当复垦后的耕地达不到被占耕地的等级时,要按土地生产能力折算建设用地面积。对于不适合转化为耕地的农村建设用地,则经整理转化为林地。可见地票实行的“先补后占”模式,对耕地的保护力度更大、保护效果更好,也更有利于生态环境建设。
3.有利于统筹配置城乡土地资源、实现土地集约利用
目前,我国已进入工业化和城镇化快速发展期,与此相适应,必然带来相关生产要素和人口向城镇转移。农村土地作为生产要素,理应随着经济活动重心转移而转移,随着人口转移而转移,这既符合世界工业化、城市化的一般规律,又符合市场经济的一般规律。如果为数巨大的农村土地仍然被禁锢在农村,不作为生产要素参与工业化、城镇化过程,不纳入统一市场进行城乡资源统筹配置,必然带来一边是工业发展和城市扩容大量占用耕地,一边是广大农村大量宅基地闲置浪费的问题。农村建设用地以地票方式实现远距离、大范围置换,在城乡建设用地总量不增加的前提下,一方面农村闲置土地有序退出,解决农村建设用地浪费问题;另一方面,城市建设用地有计划增加,解决城市建设用地紧张的矛盾,有效调剂中心地区与偏远地区、发达地区与落后地区的建设用地空间分布,促进土地集约利用和优化配置。
三、地票交易制度的理论与实践意义
从地票产生的背景、形成过程、形态特点以及市场交易和利益分配机制等方面来看,地票交易制度在统筹城乡土地制度改革中具有以下突破性的意义。
1.在理论上为破除长期以来困扰农村土
地市场化改革的制度性障碍提供了可行思路
长期以来中国农村土地市场化改革问题一直在国有化、私有化及产权问题上争论不休,农村建设用地始终没有进入市场交易的轨道。地票在我国现行土地制度框架下,以证券化的形式并内含两费(新增城市建设用地有偿使用费和耕地开垦费),使得农村建设用地使用权取得了空间流动性特点和资产化特征,进而通过市场交易实现城乡建设用地空间上转移、价值上放大、性质上转变,使农民家庭使用的宅基地和村集体使用的建设用地真正成为可交易的资产,为村集体加快原始积累、农民家庭提高财产性收入创造了条件。此外,地票交易克服了农村建设用地宗地交易存在剪刀差的缺陷,市场交易面更大、更广,真正体现了城市反哺农村、发达地区反哺边远落后地区的要求。
4.有利于切实保障农民对宅基地的占有、使用、收益等权益,让农民家庭获得综合性的财产收益
一是农民家庭的富余宅基地复垦后形成的地票,通过市场交易获得了直接的财产收益;二是通过集中建设农民新居,小区的环卫设施、文化设施、污水垃圾收集设施、水电气讯配套设施等全部按新农村建设的标准配备,使农民旧房换新房,居住条件得到极大改善,生活环境发生根本变化,农民生活方式城镇化具备了物质基础;三是宅基地整理形
2.在加快工业化和城镇化的进程中,为守住耕地红线、确保耕地质量、保护生态环境提供了制度保障
与传统的“先占后补”的挂钩模式相比,地票交
①数据来源:重庆农村土地交易所交易情况统计表(2008年12月—2010年7月).
陈 悦:重庆地票交易制度研究
成的耕地或林地,由原住农户承包经营,增加了农民家庭的承包地数量,为其扩大生产、增加农业收入提供了保障;四是村集体的地票收益用于完善农民社会保障和发展农村公益事业,促进农民实现“养有所教、老有所养、病有所医”,解除农民的后顾之忧。
发展中已初步显示出了勃勃生机。但是在改革实践中,我们也看到了目前地票交易制度还有很多不完善的地方和需要深入研究的问题。据调查,截止到2010年7月底,入场交易的企业有十几家,而房地产企业只有两家,其余均为国有性质的土地储备公司和区县工业园区开发企业,地票交易的市场空间还没有完全打开,交易行为并不充分。并且在成交的23720亩地票中,实现落地的只有2350亩土地,约为交易面积的1/10。其主要原因,一是每年按城镇规划配置的计划指标,对地票存在着较大的冲击,投资者或开发商都期望获得计划指标,降低建设或开发成本,对地票市场持观望态度;二是目前地票落地与规划衔接的问题还没有完全解决,没有土地储备的地票持有人申请地票落地,需经规划部门批准,经过征转、拆迁后再进入土地招拍挂环节,这一过程历时较长,并且持票人不一定能拍到目标地块,这也在很大程度上造成了房地产企业对地票市场的观望态度。
从用地政策的发展趋势和地票交易的长远发展来看,房地产开发企业应成为今后地票交易的重点购买主体。因此解决地票落地相关问题,搞好规划衔接,进一步拓展市场空间,已成为当务之急。根据重庆地票交易试点一年多的实践,作者从制度完善层面提出几点对策建议:
5.有利于激活城乡要素市场,促进金融资本进入农村
加快新农村建设、发展现代农业、解决“三农问题”面临的最大瓶颈,就是资金严重短缺。地票交易的产生,意味着农村建设用地使用权可以作为资本要素进入市场流通,既可以有序转让,也可以与城市房屋产权一样到金融机构抵押、担保,筹集创业和生产发展资金。以农民宅基地为例,以交易所成立前一年农村宅基地为基数进行测算,2007年重庆市农村宅基地约700万亩左右,结合城镇化进程及农村人口向城市转移的情况,近期内就会有30%的宅基地可用于流转,按目前的地票交易平均价格计算,其市场价值就达2千多亿,如果按50%进行抵押贷款,就会筹集到上千亿元的贷款进入农村。这对重庆市农村生产资金的筹集和消费市场的启动将会发挥巨大作用,同时也为城市化进程中农民进城创业或安居提供了一笔重要的启动资金。
6.对我国统筹主体功能区土地资源配置将产生深远的影响
目前我国正在进行主体功能区规划,将根据不同功能区确定开发强度和发展方向。在现有人口分布格局和土地利用空间结构下,如何通过资源要素的统筹配置,引导经济发展重心和人口分布向重点发展区、优先发展区集中,将是主体功能区规划要研究的重点课题。除了制定差别化的财政政策、建立生态补偿机制和转移支付机制外,探索以地票交易方式,通过市场机制有效配置土地资源,实现不同主体功能区之间远距离、大范围地统筹配置建设用地,切实守住耕地红线,保护草原、森林、湿地等生态环境,实现生态补偿的市场化,应该成为今后我国统筹区域发展土地制度改革的方向。
1.将土地一级开发权的市场化改革与地
票相结合,拓宽房地产开发企业地票落地的空间范围
根据土地利用规划以及土地使用实际情况,为了促进土地开发利用的合理化、高效化、节约化,同时促进房地产开发企业更快实现地票落地,建议对储备集团储备土地的使用情况进行监督管理,对于储备年限过长、久未开发的土地,采取由市场拍卖一级开发权的方式尽快开发;土地一级开发完成并经验收合格后,仍然通过土地交易中心以招拍挂方式拍卖。这样一方面解决土地一级开发的资金问题,另一方面加快各区县发展,同时对原有的土地招拍挂制度和地方财政收入没有影响,是一个三赢的土地一级开发模式。可以将具备一级开发资质和持有地票作为获得一级开发权的前置条件;同时鼓励房地产开发企业积极与各区县合作,通过承担公益性、民生性项目的开发建设,获取一定比例的商业性项目土地配套,实现地票落地。
四、进一步完善地票交易制度的对策建议
重庆地票交易改革试点刚刚起步,在统筹城乡
陈 悦:重庆地票交易制度研究
2.改革指标配置方式,实行城镇建设用地指标配置双轨制,拓展地票市场空间
第一,根据项目性质,采取计划和市场两种方式配置建设用地指标,逐步减少计划配置指标,为地票交易创造需求空间。按照“314”总体部署,重庆市除了建设统筹城乡发展的试验区外,还要建设成为长江上游地区经济中心。目前重庆中心城市的功能尚不完善,社会事业发展严重短腿,不能适应重庆市建设长江上游地区经济中心的总体要求。因此,在计划用地指标安排上,首先考虑满足城市功能性项目建设需要,满足社会与文化事业发展需要,满足联结城乡的重大基础设施建设需要;其次是考虑战略性产业和重点工业园区的需要;而其他房地产用地和一般商业用地指标,应尽量通过地票市场获得。
第二,改革征地制度,加强土地整理工作,增加地票来源。变现行的“先征后补”为“先补后征”。除了农民宅基地、村集体使用的建设用地外,农村四荒地、未利用地以及废弃的独立工矿用地,经整理验收后都可以形成地票,通过市场统筹配置并集约利用土地资源。但要严格把握好规划、验收和准入三个关口,防止因地票交易导致城市资本大量进入农村廉价占有非农业用地,造成农村集体资产流失;防止农民流离失所;防止土地整理中的弄虚作假行为。
配置指标的地快进行拍卖时,将持有地票作为入场拍卖的前置条件,并且规定持有地票的数量与实物地块拍卖数量必须一致。
4.严格执行地票落地时限,实现地票交
易单位标准化,适时推出地票二级市场
针对地票持有人由于确实没有怕到中意的地块而需要处理地票的情况,为尽量降低地票持有人的经济损失,应当适时推出地票二级市场。地票的可流动性、资本性、稀缺性和时限性使得地票二级市场的建立具备了充分必要条件。建立地票二级市场,首先,必须严格执行地票落地时限,在促使地票购买者尽快实现地票落地的同时,防止二级市场过度炒作;其次,要让地票交易单位标准化,减小单位地票的量,由现在的每票上百亩减小到50亩/票,以便二级市场分零转让,增加市场活跃程度;再次,要严格房地产和一般商业用地拍卖程序,开发企业必须首先获得地票,才能参与一级土地开发和经营性项目用地的招拍挂,对于没有拍得土地的地票持有人,可以允许其将地票拿到二级市场转让;最后,要加强信息化和网络建设,逐步实现远程交易,为地票市场走向区域、走向全国做好准备。
参考文献:
[1]新华社.中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题
的决定[N].人民日报,2008-10-20(1).
[2]重庆市人民政府.重庆农村土地交易所今日正式挂牌
[EB/OL].(2008-12-04).重庆市政府公众信息网.http://www.cq.gov.cn/today/news/125090.htm.[3]重庆市人民政府.重庆市农村土地交易所管理暂行办法
[Z].渝府发〔2008〕127号,2008-12-02.
[4]重庆市人民政府.重庆市人民政府关于加快推进全市农
民新村建设和农村危旧房改造的意见[Z].渝府发〔2010〕89号,2010-09-01.
(编辑:夏 冬;校对:朱德东)
3.加强规划衔接,促进地票尽快落地
加强地票制度与规划的衔接,在城镇规划和土地利用规划中将两种指标供地地块进行明确,减少地票持有人实施地票落地的规划报批环节。地票落地,要根据地方经济社会发展需求及空间布局进行分解并落实到规划范围内。应根据所在地的规划要求确定地块用途,如工业、商业、房地产、基础设施用地等,对接受地票的地块进行项目功能界定,使地票持有人在空间落地的时候可根据规划指引寻求落地目标,缩短地票落地时间。在对由地票