线管理制度执行的 策 悬 巷
皓璇
摘 要： 财政收支两条线管理制度已执行十多年． 存在 的问题仍很 多． 如何进一步完善制度的执行． 笔者从财政制 财政专户变成了某些部门单位的“ 洗钱” 工具
２ 收支尚未完全脱钩 “ ． 以收定支” 是财政管理的一种既
度改革和收支两条线管理制度执行立法的角度提 出解决的
方法。
定模式。在收支两条线管理方面． 尤其是在核定部门经费方
面， 也采用了这种管理方式。财政部门认为， 完全的收支脱 钩。 打击了执收执罚部门的积极性 ． 影响了组织财政收入的 动力。财政部门对缴纳非税收入的部门单位 ． 均提取一定比
例的征收手续费和返还一定比例的征收款 ． 甚至对某些部门 实行全额返还
关键词： 公共财政 收支两条线管理制度 立法
财政是社会主义市场经济条件下国家管理经济的重要 手段． 而公共财政是为满足一国社会公共需要而构建的政府 收支活动模式或财政运行机制 收支两条线管理的主要对象 是公共财政中非税工具取得的经济资源及将其转化为公共
物品和服务的全过程。 是公共财政体系的重要组成部分
一
３允许执收执罚单位重新开设收费过渡账户但缺乏管理 ． 制度。规范银行账户管理， 逐步取消收费过渡账户， 是执行收
、
目前收支两条线管理制度执行中存在的问题
支两条线管理制度的发展趋势。 部分财政部门对收费项目多，
金额琐碎的执收执罚部门单位．允许其重新开设收费过渡账 户实行汇缴。 但对过渡账户的管理却停留在事后检查阶段． 尤 其是支出管理仍由执收执罚单位控制． 影响了应缴财政资金 的安全、 完整和及时汇缴。 此外． 对过渡账户产生的利息收入。 存在管理上的空白。账户是以执收执罚单位的名义在商业银 行开立的． 从所有权来说不属于财政部门． 但是账户上的资金 毫无疑问又是财政性资金． 因此产生了管理上的矛盾 二、 完善收支两条线管理制度的对策思考 （ 加强财政制度建设． 一） 完善收支两条线管理 １规范财政分配渠道． ． 理顺分配关系 现代市场经济是
一
卜一 执收执罚部门管理执行不规范 ）
１执收执罚部门随意改变项 目、提高标准和减免收费。 ．
行政事业性收费和罚没收入都有规定的项 目和标准． 部分执
收执罚单位为了逃避监管． 把某些行政事业性收费项目改头 换面变成经营服务性收费项目
部分部门擅自提高收费标准。由于收支尚未完全脱钩 ． 执收执罚部门仍能提取征收手续费． 一定比例或者全
额的返
还款。 因此收费标准成为了利益获取的焦点。 部分部门没有足额征收行政事业性收费和罚没收入 与 缴款单位讨价还价后． 部门、 单位主管领导违规越权重新核 定金额或核定减免比例征收。 ２ 执收执罚部门截留行政事业性收费收入 确立了取消 ． 收费过渡户． 收费收入由银行代收． 再缴人国库或者财政专 户的管理模式后． 执收执罚单位截留收费收入的机会相对减 少了。 为此有些执收执罚部门直接将该收的收入留在缴款单 位， 以方便执收执罚部门使用。 （ 财政部门管理不规范 二） １财政部门只重视财政收入。实行收支两条线管理 ， ． 财 政收入得到充实 但是财政部门通常不审核缴人国库或缴入 财政专户资金来源的合法性和合规性 尽管属于部门非正当 的收入 ． 资金只要缴入财政专户。 再从财政专户拨出划到收
种政府行为与微观经济主体行为都应受法律约束的法治
化经济。 从维护企业与居民的法律地位与合法权益的客观要
求看． 以公共收支为主要内容的政府财政分配行为必须具有
规范性、 统一性 ， 这意味着政府必须依法征税和收费 ， 政府财 政收支也应该由财税职能部门集中组织和管理 如果对收支 两条线管理的收入实行 自收自支、 收支挂钩， 必然损害到财 政分配渠道的规范性。 造成财政分配关系的紊乱 ． 实质上是
使政府分配主体多元化． 在相当程度上肢解了政府的财政分
配职能。因此， 完善收支两条线管理制度执行的前提要求是 具有规范的财政分配渠道 ２ 创新财政预算管理制度。实行部门预算制度． ． 将各部 门的所有开支严格按规定的标准和相应的科 目列入预算． 没
款单位使用， 不合法的收入就变得合法， 资金的本质被掩盖。
１ ０
＠ （ ０ 年第 １ 期） ２９ ０ ４ 财玄硒宛
有列入部门预算中的项目不得开支． 同时也将各种收入都纳 入预算管理 ． 使各部门、 各单位的所有财政性资金都置于财 政部门的统一管理与监督之下． 形成更高层次的收支两条线
管理。
制度收入的支出管理 ． 纳入财政预算统一实施． 是一个大的 发展方向。支出程序管理的立法． 是一个必须对目前执行过
程中尚未完善的“ 收支脱钩” 进行规范。 对各级政府、 财政以
及相关部门自由裁量的权限加以明确 ． 最终实现纳入综合预 算管理的逐步发展过程
实施财政资金集中收付制度． 将全部财政性资金缴存集 中于国库单一账户．所有财政性资金支出由国库直接办理 。 从根本上扭转 目前预
算内外财政资金管理分散 。 部门、 单位
多头开户和重复开户的混乱局面． 减少财政性资金的收缴与
在收支两条线管理制度支出程序立法方面． 必须与公共
财政体系的建立相配套 ． 与政府预算制度改革、 国库集中收 付制度改革和政府采购制度改革密切配合 ． 适当利用政府支
出制度相关改革的成果
拨付环节． 加强财政部门对资金的统一调度和监控。 ３加强预算外资金管理． ． 最终将预算外资金统一纳入财 政预算管理体系。目前收支两条线制度管理的主要是预算外 资金． 预算外资金的性质决定其理应同样置于人民代表大会 的监督之下． 对预算外资金进行规范管理的根本 目标． 是通 过改革逐步取消预算外资金． 最终将其并人统一政府预算管 理体系． 真正体现政府预算的完整性和科学性。
（） 二 构建收支两条线管理法律法规制度体系
（） １通过立法， 明确支出程序纳入综合预算管理， 由政府 的财政部门根据综合财力统筹安排。政府预算具有法治性 ． 任何人违背政府预算都必须受到法律的追究和制裁。 政府预 算的逐步形成并完善． 以及法治性的要求。 为收支两条线制 度支出程序立法， 提供了现成的、 有力的法律支持。 通过法律 限制财政部门、 相关部门支出的自由裁量权。 （） ２公共财政支出实行国库集中收付制度和政府采购制 度． 有利于降低公共财政资金支出的运行成本． 提高支出的 效益和效率． 实现支出的公开透明。这两项制度贯穿于财政 预算执行的全过程． 是预算制度执行的创新。收支两条线制 度支出管理的目的也是公共财政支出管理的 目 。 标 这两项制 度同样适用于收支两条线制度的支出管理． 制度支出的立法 可以借鉴两项制度的法律法规 ４ 收支两条线管理制度的监督制度立法。 ． 监督是制度执 行的保障． 收支两条线管理制度的监督立法。 目的是使制度 能够规范地执行。但目前仍缺乏独立的、 完整的 系统的、 权 威的财政监督法． 对收支两条线管理制度的执行监督也较软 弱， 处罚过轻， 使违法、 违规行为难以得到有效的遏制。 （） １监督体系立法的必要性。在现行收支两条线管理监 管体制下， 管理权力分散 ， 政出多门， 信息不畅通， 既降低了 管理效率 。 又增加了监管成本。对收支两条线管理缺乏法规 支撑 ． 使负有主要监管职责的各级财政部门 日 常监管弱化。
以法律的形式建立收支两条线管理制度的监督机制 ， 强化财
１收支两条线制度收入管理范围的立法 构建收
支两条 ． 线管理法律法规制度体系． 必须首先确定制度管理的范围。 制
度管理范围的变迁． 又必须适应我国“ 费改税” 的变革进程。
公共性的政府收费与税收的最大区别． 就在于税收作为 公共产品价格 ． 是从社会公众收取钱款来提供公共服务： 而
政府收费则是由于政府直接为私人或法人提供了服务． 并相
应地直接向受惠人收取的费用。目前政府收费的征收依据， 往往是政府制订的相关制度 ． 但作为公共财政收入的一种收 入形式 ． 政府收费也必须受到社会公众的根本约束与规范。 这就决定了政府收费制度也应当通过立法程序来完成， 或者 由政府根据相关立法来制订具体制度。否则 ， 政府税收法案
一
旦难以通过． 自 就 行制订收费制度绕开社会公众与立法机
构对其收支的约束与限制．这就否定了政府收支的公共性 质． 而其合乎逻辑的结果就是乱收费现象的发生。
２ 收支两条线制度收入程序管理的立法 收人程序管理 ． 要体现对收人过程各个环节的管理。目前． 各类文件规范得 最多的是行政事业性收费和罚没收入的收入管理程序。 这些
政部门对收支两条线管理制度的日常监督． 对制度展开常规 性、 制度化的审计监督， 使各项监督的实施能够有法可依。完 善财政与审计监督． 通过健全的财政与审计监督体系， 开展 定期与不定期的专项检查与稽核． 及时发现和纠正收支两条 线管理执行过程中的违法行为 逐步建立国家权力机关监督 （ 立法机关监督）行政监督（ 、 财政监督、 审计监督 ）司法监督 、 和群众监督并存的社会监督体系． 中断由分散腐败向集中腐 败演变的链条。 （） ２确立违反收支两条线管理的责任追究制度。从立法 技术的角度来说 。 法律责任是任何法律规范不可或缺的。相
已实行十多年． 而且也在不断地改进方式方法 ． 为收入管理 程序的立法． 提供了现实的条件和实践的依据。为此在立法 过程中． 应该更多地考虑如何体现对“ 应收尽收” 的保障、 如 何调整缴款人、 收款人、 代收机构（ 或者银行）财政部门等四 、 方的权利义务关系 对于不适用行政性规范文件的行政体系 以外的主体． 如直属商业银行或企业性银行更应通过立法来 明确其权利、 义务和社会责任。 否则， 制度收入程序各个环节 将会脱节。 ３收支两条线制度支出程序管理的立法。 ． 对收支两条线
｛（ Ｏ 年第 １期） ＝２ ９ 》Ｏ ４ 财玄碣充
地 方 财 政 改 革 硇 实 跬 与 思 考
■／寇 明 风
摘
要： 地方财政， 作为中国财政体系的重要组成部分 ， 在三十年的改革开放进程中取得了突出成就． 也为推进整个
经济体制改革做出了巨大的贡献。与此同时． 由于中国渐进
一
、
财政改革的历程回顾
改革开放以来 ． 我国经济体制改革经历了由计划经济向
市场经济过渡、 建立社会主义市场经济体制和完善社会主义 市场经济体制三个重要历史时期 相应地财政改革也经历了 “ 放权让利、 分灶吃饭”“ 、分税制财政体制改革” 建设社会 和“
主义公共财政” 三个时期
式改革 自身固有的局限．地方财政在积极探索的过程＇ ３中． － 与理想的公共财政模式相比还存在着明显的差距 未来还需
要在财政理念和财政制度等方面，力． ｉ 进一步推动地方财政 ｔ 的改革与发展 关键词： 地方财政改革 可持续发展 财政管理
改革之初 ． 为有效激发活力． 财政实施了以“ 让利放权” 为核心内容的一系列举措。在处理政企关系上。 通过利润留
成、 企业基金制度和两步“ 利改税” 等措施， 增加了企业 自主
改革开放以渐进的、 性的方式破除了旧体制的落后因 良 素． 一系列体制变革与制度变迁为我国经济社会注入了新的 生命力． 激活并释放了中国社会蕴藏着的巨大潜能 作为经 济体制改革的“ 急先锋”财政改革在这场大潮中也发挥了不 ． 可替代的重要作用 ． 取得了突出成就。认真梳理财政改革的 历程 ， 肯定成绩， ＇题， 正视Ｉ 将对今后的财政改革乃至整个经 ． － Ｊ 济体制改革产生积极的影响。本文结合辽宁的改革实践， 从 地方财政的角度试作分析和思考
支配的财力． 推动了企业市场主体地位的形成： 在处理政府
问关系上 ． 通过“ 分灶吃饭” 和不同时段多种类型的“ 财政包
干” 体制． 充分调动起地方政府发展经济和 自主理财的积极 性： 在发挥财政职能作用上，生产建设” “ 财政特征开始逐渐 淡化 。 较好地配合了政府角色的转变。 这一阶段的改革。 很好
地实现了预期 目的．使整个经济释放出空前巨大的活力． 劳
动生产效率显著提高， 国民生产总值快速增长。 但与此同时，
反． 若缺少法律责任或法律责任不明确 ． 那么法律就无法得 到有效贯彻落实 ， 法律的权威性 、 严肃性也会无法实现。因 此． 保障制度的执行必然离不开法律责任制度。 目前 ． 对违反收支两条线管理制度行为的处罚力度不 够， 通常是重程序而轻处罚、 重检查而轻处理， 致使违法、 违 规行为尤其是责任人员得不
到应有的严厉处罚． 一些问题屡 查屡犯 ． 使法律对破坏收支两条线管理秩序行为的约束和处 罚力度大打折扣。要真正落实有关责任制度 ， 对违反制度规 定负有领导责任的主要领导和直接责任人员 ． 依照有关的规
结构和支出运行情况进行科学的测算。 合理的评价来体现对 收支两条线管理的制约和激励。 收支两条线管理制度配套的法律法规制度体系的建立 和完善． 对地方政府执行收支两条线管理的制度化、 程序化、
规范化、 法制化提供了强有力的法律保障． 对政府的依法行
政将产生深远的影响． 同时加快了我国以法治国的进程。
参考文献：
［］ １ 张馨． 构建公共财政框架问题研究［ ． Ｍ］ 北京： 经济科
学出版社，０４８． ２０ （） ［］ ２ 驻财政部纪检组， 监察局． 努力推进完整统一的公共
定追究行政责任．对造成严重社会经济危害的直接责任人
员， 则要依法追究刑事责任。改变目前对违反收支两条线管 理制度的行为最重的处罚只是行政处分的现状 ． 建立完善的 处理处罚、 责任追究的法律法规体系。 使收支两条线管理违 法违规追究的责任依据与刑事、 民事 、 行政立法中的罚则协
调一致。
财政体系建设——关于“ 收支两条线” 管理制度改革的调查 （ｌ Ｊ＿ 中国监察， ０． ２５ ０ ◇作者信息： 广东省佛山市审计局 ◇责任编辑： 嵘 杨
◇责任校对： 王宁涛
（） ３建立收入和支出的绩效评价体系。结合财政资金的
绩效评价方法． 建立收支两条线管理相结合的资金分析报告
制度和绩效评价体系，通过对收支两条线管理的收入规模、
１ ２
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线管理制度执行的 策 悬 巷
皓璇
摘 要： 财政收支两条线管理制度已执行十多年． 存在 的问题仍很 多． 如何进一步完善制度的执行． 笔者从财政制 财政专户变成了某些部门单位的“ 洗钱” 工具
２ 收支尚未完全脱钩 “ ． 以收定支” 是财政管理的一种既
度改革和收支两条线管理制度执行立法的角度提 出解决的
方法。
定模式。在收支两条线管理方面． 尤其是在核定部门经费方
面， 也采用了这种管理方式。财政部门认为， 完全的收支脱 钩。 打击了执收执罚部门的积极性 ． 影响了组织财政收入的 动力。财政部门对缴纳非税收入的部门单位 ． 均提取一定比
例的征收手续费和返还一定比例的征收款 ． 甚至对某些部门 实行全额返还
关键词： 公共财政 收支两条线管理制度 立法
财政是社会主义市场经济条件下国家管理经济的重要 手段． 而公共财政是为满足一国社会公共需要而构建的政府 收支活动模式或财政运行机制 收支两条线管理的主要对象 是公共财政中非税工具取得的经济资源及将其转化为公共
物品和服务的全过程。 是公共财政体系的重要组成部分
一
３允许执收执罚单位重新开设收费过渡账户但缺乏管理 ． 制度。规范银行账户管理， 逐步取消收费过渡账户， 是执行收
、
目前收支两条线管理制度执行中存在的问题
支两条线管理制度的发展趋势。 部分财政部门对收费项目多，
金额琐碎的执收执罚部门单位．允许其重新开设收费过渡账 户实行汇缴。 但对过渡账户的管理却停留在事后检查阶段． 尤 其是支出管理仍由执收执罚单位控制． 影响了应缴财政资金 的安全、 完整和及时汇缴。 此外． 对过渡账户产生的利息收入。 存在管理上的空白。账户是以执收执罚单位的名义在商业银 行开立的． 从所有权来说不属于财政部门． 但是账户上的资金 毫无疑问又是财政性资金． 因此产生了管理上的矛盾 二、 完善收支两条线管理制度的对策思考 （ 加强财政制度建设． 一） 完善收支两条线管理 １规范财政分配渠道． ． 理顺分配关系 现代市场经济是
一
卜一 执收执罚部门管理执行不规范 ）
１执收执罚部门随意改变项 目、提高标准和减免收费。 ．
行政事业性收费和罚没收入都有规定的项 目和标准． 部分执
收执罚单位为了逃避监管． 把某些行政事业性收费项目改头 换面变成经营服务性收费项目
部分部门擅自提高收费标准。由于收支尚未完全脱钩 ． 执收执罚部门仍能提取征收手续费． 一定比例或者全
额的返
还款。 因此收费标准成为了利益获取的焦点。 部分部门没有足额征收行政事业性收费和罚没收入 与 缴款单位讨价还价后． 部门、 单位主管领导违规越权重新核 定金额或核定减免比例征收。 ２ 执收执罚部门截留行政事业性收费收入 确立了取消 ． 收费过渡户． 收费收入由银行代收． 再缴人国库或者财政专 户的管理模式后． 执收执罚单位截留收费收入的机会相对减 少了。 为此有些执收执罚部门直接将该收的收入留在缴款单 位， 以方便执收执罚部门使用。 （ 财政部门管理不规范 二） １财政部门只重视财政收入。实行收支两条线管理 ， ． 财 政收入得到充实 但是财政部门通常不审核缴人国库或缴入 财政专户资金来源的合法性和合规性 尽管属于部门非正当 的收入 ． 资金只要缴入财政专户。 再从财政专户拨出划到收
种政府行为与微观经济主体行为都应受法律约束的法治
化经济。 从维护企业与居民的法律地位与合法权益的客观要
求看． 以公共收支为主要内容的政府财政分配行为必须具有
规范性、 统一性 ， 这意味着政府必须依法征税和收费 ， 政府财 政收支也应该由财税职能部门集中组织和管理 如果对收支 两条线管理的收入实行 自收自支、 收支挂钩， 必然损害到财 政分配渠道的规范性。 造成财政分配关系的紊乱 ． 实质上是
使政府分配主体多元化． 在相当程度上肢解了政府的财政分
配职能。因此， 完善收支两条线管理制度执行的前提要求是 具有规范的财政分配渠道 ２ 创新财政预算管理制度。实行部门预算制度． ． 将各部 门的所有开支严格按规定的标准和相应的科 目列入预算． 没
款单位使用， 不合法的收入就变得合法， 资金的本质被掩盖。
１ ０
＠ （ ０ 年第 １ 期） ２９ ０ ４ 财玄硒宛
有列入部门预算中的项目不得开支． 同时也将各种收入都纳 入预算管理 ． 使各部门、 各单位的所有财政性资金都置于财 政部门的统一管理与监督之下． 形成更高层次的收支两条线
管理。
制度收入的支出管理 ． 纳入财政预算统一实施． 是一个大的 发展方向。支出程序管理的立法． 是一个必须对目前执行过
程中尚未完善的“ 收支脱钩” 进行规范。 对各级政府、 财政以
及相关部门自由裁量的权限加以明确 ． 最终实现纳入综合预 算管理的逐步发展过程
实施财政资金集中收付制度． 将全部财政性资金缴存集 中于国库单一账户．所有财政性资金支出由国库直接办理 。 从根本上扭转 目前预
算内外财政资金管理分散 。 部门、 单位
多头开户和重复开户的混乱局面． 减少财政性资金的收缴与
在收支两条线管理制度支出程序立法方面． 必须与公共
财政体系的建立相配套 ． 与政府预算制度改革、 国库集中收 付制度改革和政府采购制度改革密切配合 ． 适当利用政府支
出制度相关改革的成果
拨付环节． 加强财政部门对资金的统一调度和监控。 ３加强预算外资金管理． ． 最终将预算外资金统一纳入财 政预算管理体系。目前收支两条线制度管理的主要是预算外 资金． 预算外资金的性质决定其理应同样置于人民代表大会 的监督之下． 对预算外资金进行规范管理的根本 目标． 是通 过改革逐步取消预算外资金． 最终将其并人统一政府预算管 理体系． 真正体现政府预算的完整性和科学性。
（） 二 构建收支两条线管理法律法规制度体系
（） １通过立法， 明确支出程序纳入综合预算管理， 由政府 的财政部门根据综合财力统筹安排。政府预算具有法治性 ． 任何人违背政府预算都必须受到法律的追究和制裁。 政府预 算的逐步形成并完善． 以及法治性的要求。 为收支两条线制 度支出程序立法， 提供了现成的、 有力的法律支持。 通过法律 限制财政部门、 相关部门支出的自由裁量权。 （） ２公共财政支出实行国库集中收付制度和政府采购制 度． 有利于降低公共财政资金支出的运行成本． 提高支出的 效益和效率． 实现支出的公开透明。这两项制度贯穿于财政 预算执行的全过程． 是预算制度执行的创新。收支两条线制 度支出管理的目的也是公共财政支出管理的 目 。 标 这两项制 度同样适用于收支两条线制度的支出管理． 制度支出的立法 可以借鉴两项制度的法律法规 ４ 收支两条线管理制度的监督制度立法。 ． 监督是制度执 行的保障． 收支两条线管理制度的监督立法。 目的是使制度 能够规范地执行。但目前仍缺乏独立的、 完整的 系统的、 权 威的财政监督法． 对收支两条线管理制度的执行监督也较软 弱， 处罚过轻， 使违法、 违规行为难以得到有效的遏制。 （） １监督体系立法的必要性。在现行收支两条线管理监 管体制下， 管理权力分散 ， 政出多门， 信息不畅通， 既降低了 管理效率 。 又增加了监管成本。对收支两条线管理缺乏法规 支撑 ． 使负有主要监管职责的各级财政部门 日 常监管弱化。
以法律的形式建立收支两条线管理制度的监督机制 ， 强化财
１收支两条线制度收入管理范围的立法 构建收
支两条 ． 线管理法律法规制度体系． 必须首先确定制度管理的范围。 制
度管理范围的变迁． 又必须适应我国“ 费改税” 的变革进程。
公共性的政府收费与税收的最大区别． 就在于税收作为 公共产品价格 ． 是从社会公众收取钱款来提供公共服务： 而
政府收费则是由于政府直接为私人或法人提供了服务． 并相
应地直接向受惠人收取的费用。目前政府收费的征收依据， 往往是政府制订的相关制度 ． 但作为公共财政收入的一种收 入形式 ． 政府收费也必须受到社会公众的根本约束与规范。 这就决定了政府收费制度也应当通过立法程序来完成， 或者 由政府根据相关立法来制订具体制度。否则 ， 政府税收法案
一
旦难以通过． 自 就 行制订收费制度绕开社会公众与立法机
构对其收支的约束与限制．这就否定了政府收支的公共性 质． 而其合乎逻辑的结果就是乱收费现象的发生。
２ 收支两条线制度收入程序管理的立法 收人程序管理 ． 要体现对收人过程各个环节的管理。目前． 各类文件规范得 最多的是行政事业性收费和罚没收入的收入管理程序。 这些
政部门对收支两条线管理制度的日常监督． 对制度展开常规 性、 制度化的审计监督， 使各项监督的实施能够有法可依。完 善财政与审计监督． 通过健全的财政与审计监督体系， 开展 定期与不定期的专项检查与稽核． 及时发现和纠正收支两条 线管理执行过程中的违法行为 逐步建立国家权力机关监督 （ 立法机关监督）行政监督（ 、 财政监督、 审计监督 ）司法监督 、 和群众监督并存的社会监督体系． 中断由分散腐败向集中腐 败演变的链条。 （） ２确立违反收支两条线管理的责任追究制度。从立法 技术的角度来说 。 法律责任是任何法律规范不可或缺的。相
已实行十多年． 而且也在不断地改进方式方法 ． 为收入管理 程序的立法． 提供了现实的条件和实践的依据。为此在立法 过程中． 应该更多地考虑如何体现对“ 应收尽收” 的保障、 如 何调整缴款人、 收款人、 代收机构（ 或者银行）财政部门等四 、 方的权利义务关系 对于不适用行政性规范文件的行政体系 以外的主体． 如直属商业银行或企业性银行更应通过立法来 明确其权利、 义务和社会责任。 否则， 制度收入程序各个环节 将会脱节。 ３收支两条线制度支出程序管理的立法。 ． 对收支两条线
｛（ Ｏ 年第 １期） ＝２ ９ 》Ｏ ４ 财玄碣充
地 方 财 政 改 革 硇 实 跬 与 思 考
■／寇 明 风
摘
要： 地方财政， 作为中国财政体系的重要组成部分 ， 在三十年的改革开放进程中取得了突出成就． 也为推进整个
经济体制改革做出了巨大的贡献。与此同时． 由于中国渐进
一
、
财政改革的历程回顾
改革开放以来 ． 我国经济体制改革经历了由计划经济向
市场经济过渡、 建立社会主义市场经济体制和完善社会主义 市场经济体制三个重要历史时期 相应地财政改革也经历了 “ 放权让利、 分灶吃饭”“ 、分税制财政体制改革” 建设社会 和“
主义公共财政” 三个时期
式改革 自身固有的局限．地方财政在积极探索的过程＇ ３中． － 与理想的公共财政模式相比还存在着明显的差距 未来还需
要在财政理念和财政制度等方面，力． ｉ 进一步推动地方财政 ｔ 的改革与发展 关键词： 地方财政改革 可持续发展 财政管理
改革之初 ． 为有效激发活力． 财政实施了以“ 让利放权” 为核心内容的一系列举措。在处理政企关系上。 通过利润留
成、 企业基金制度和两步“ 利改税” 等措施， 增加了企业 自主
改革开放以渐进的、 性的方式破除了旧体制的落后因 良 素． 一系列体制变革与制度变迁为我国经济社会注入了新的 生命力． 激活并释放了中国社会蕴藏着的巨大潜能 作为经 济体制改革的“ 急先锋”财政改革在这场大潮中也发挥了不 ． 可替代的重要作用 ． 取得了突出成就。认真梳理财政改革的 历程 ， 肯定成绩， ＇题， 正视Ｉ 将对今后的财政改革乃至整个经 ． － Ｊ 济体制改革产生积极的影响。本文结合辽宁的改革实践， 从 地方财政的角度试作分析和思考
支配的财力． 推动了企业市场主体地位的形成： 在处理政府
问关系上 ． 通过“ 分灶吃饭” 和不同时段多种类型的“ 财政包
干” 体制． 充分调动起地方政府发展经济和 自主理财的积极 性： 在发挥财政职能作用上，生产建设” “ 财政特征开始逐渐 淡化 。 较好地配合了政府角色的转变。 这一阶段的改革。 很好
地实现了预期 目的．使整个经济释放出空前巨大的活力． 劳
动生产效率显著提高， 国民生产总值快速增长。 但与此同时，
反． 若缺少法律责任或法律责任不明确 ． 那么法律就无法得 到有效贯彻落实 ， 法律的权威性 、 严肃性也会无法实现。因 此． 保障制度的执行必然离不开法律责任制度。 目前 ． 对违反收支两条线管理制度行为的处罚力度不 够， 通常是重程序而轻处罚、 重检查而轻处理， 致使违法、 违 规行为尤其是责任人员得不
到应有的严厉处罚． 一些问题屡 查屡犯 ． 使法律对破坏收支两条线管理秩序行为的约束和处 罚力度大打折扣。要真正落实有关责任制度 ， 对违反制度规 定负有领导责任的主要领导和直接责任人员 ． 依照有关的规
结构和支出运行情况进行科学的测算。 合理的评价来体现对 收支两条线管理的制约和激励。 收支两条线管理制度配套的法律法规制度体系的建立 和完善． 对地方政府执行收支两条线管理的制度化、 程序化、
规范化、 法制化提供了强有力的法律保障． 对政府的依法行
政将产生深远的影响． 同时加快了我国以法治国的进程。
参考文献：
［］ １ 张馨． 构建公共财政框架问题研究［ ． Ｍ］ 北京： 经济科
学出版社，０４８． ２０ （） ［］ ２ 驻财政部纪检组， 监察局． 努力推进完整统一的公共
定追究行政责任．对造成严重社会经济危害的直接责任人
员， 则要依法追究刑事责任。改变目前对违反收支两条线管 理制度的行为最重的处罚只是行政处分的现状 ． 建立完善的 处理处罚、 责任追究的法律法规体系。 使收支两条线管理违 法违规追究的责任依据与刑事、 民事 、 行政立法中的罚则协
调一致。
财政体系建设——关于“ 收支两条线” 管理制度改革的调查 （ｌ Ｊ＿ 中国监察， ０． ２５ ０ ◇作者信息： 广东省佛山市审计局 ◇责任编辑： 嵘 杨
◇责任校对： 王宁涛
（） ３建立收入和支出的绩效评价体系。结合财政资金的
绩效评价方法． 建立收支两条线管理相结合的资金分析报告
制度和绩效评价体系，通过对收支两条线管理的收入规模、
１ ２
＠ （ ０ 年第 １ 期） ２９ ０ ４ 财玄两充