２００５年８月
第２１卷第４期云南财贸学院学报ＪｏｕｒｎａｌｏｆＹｕｎｎａｎＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＦｉｎａｎｃｅａｎｄＥｃｏｎｏｍｉｅｓＡｕｇ．，２００５Ｖ０１．２１Ｎｏ．４不发达地区旅游产业政策的目标取向与内容框架＋
白廷斌
（云南财贸学院旅游管理系，云南昆明６５０２２１）
摘要：在不发达地区，旅游产业政策有其形成、运用和发展的特殊背景和基础，有其突出的地饭和作
用，表现在旅游产业政策是不发达地区加快旅游产业发展、调控旅游产业运行的主要手段。不发迭地区旅
游产业政策的目标追求是广泛而全面的，既有经济目标，又有非经济目标。非经济目标包括社套目标、文化
目标和资源环境目标。围绕目标取向。不发选地区旅游产业政策的内容应是一个包括产业促进政策、产业
调控政策、产业配套政策、社会文化政策和资源环境政策在内的统一框架。
关键词：产业政策；旅游；不发达地区
中图分类号：Ｆ５９文赫标识码：Ａ文章编号：１００７—５５８５（２００５）０４～０１０９—０４
ｏｂｊｅｅｔｉｖｅｓａｎｄＯｕｔｌｉｎｅｏｎｔｈｅＴｏｕｒｉｓｍＩｎｄｕｓｔｒｙｉｎＵｎｄｅｖｅｌｏｐｅｄＡｒｅａ
ＢＡｌＴｉｎｇ—ｂｉｎ
（ＴｏｕｒｉｓｍＭａｎａｇｅｍｅｎｔＤｅｐａｒｔｍｅｎｔ，Ｙｔｍ，ｎａｎＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＦｉｎａｎｃｅａｎｄＥｃｏｎｏｍ／ｃｓ，尬Ⅲ蝴６５０Ｑ２１，Ｏｄｎａ）
Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｓｉｎｃｅｔｈｅｂｅｇｉｎｎｉｎｇｏｆ１９９０９，ｔｈｅｔｏｕｒｉｓｍｉｎｄｕｓｔｒｙｈａｓｂｅｅｎｄｅｖｅｌｏｐｅｄｕｎｄｅｒｔｈｅ
ｇｏｖｅｒｎｉｎｇｉｎＣｈｉｎａ．Ｔｈｅｐｏｌｉｃｙｏｆｔｏｕｒｉｓｍｈａｓｂｅｅｎ
ｏｆｔｏｕｒｉｓｍｉｎｕｎｄｅｒｄｅｖｅｌｏｐｅｄａｒｅａｓｏｎｔＩｌｅａｇｅｎｄａｆｏｒａｃｃｅｌｅｒａｔｉｎｇｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｗｈｉｃｈｈａｖｅａｓｐｅｃｉａｌｇｒｏｗｔｈｉｎｔｏｕｆｉｓｍｉｎｄｕｓｔｒｙ．Ｔｈｅｏｂｊｅｃｔｓｏｆ
ｔｈｅｐｏｌｉｃｙｔｅｎｄｔｏｗａｒｄｓｅｃｏｎｏｍｉｃ，ｓｏｃｉａｌ，ｃｕｌｔｕｒａｌａｎｄｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌｓｃａｌｅｔｏｂｅ
ｏｐｍｅｎｔｏｆｔｈｅｕｎｄｅｒｄｅｖｅｌｏｐｅｄａｒｅａｓ．Ｔｈｅｒｅ
ｆｏｒｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｔｏｕｒｉｓｍ，ｔｈｅｐｏｌｉｃｙｆｏｒ
ｍｅｒｉｔａｎｄｔｈｅｐｏｌｉｃｙｆｏｒｃｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎｏｆＢｒｅｂｅｎｅｆｉｔｔｈｅｄｅｖｅｌ．ｄｉｆｆｅｒｅｎｔｋｉｎｄｓｏｆｐｏｌｉｃｙｗｈｉｃｈｉｎｃｌｕｄｅｓｔｈｅｐｏｌｉｃｙｏｆｍａｒｋｅｔ，ｔｈｅｐｏｌｉｃｙｆｏｒｃｏｍｍｕｎｉｔｙｄｅｖｅｌｏｐ—ａｄｊｕｓｔｍｅｎｔｎａｔｎｒｅｒｅｓｏｕｒ。ｅｓａｎｄｃｕｌｔｕｒａｌｈｅｒｉｔａｇｅｓ．
ＫｅｙＷｏｒｄｓ：Ｐｏｌｉｃｙ；Ｔｏｕｒｉｓｍ；ＵｎｄｅｒｄｅｖｅｌｏｐｅｄＡｒｅａ
旅游业因其在促进不发达地区发展中的特殊功能而具有重要的地位和作用。因此，旅游业常被作为不发达地区优先或重点发展的产业，甚至被作为支柱产业，通过普遍的“发展计划”，以产业政策为手段推进开发。实际的经验已表明，不发达地区旅游产业发展与产业政策的作用密不可分。从目前的发展来看，不发达地区现有旅游产业政策是不完整的，有的是一些方针政策指示，或是分散的行业文件规定措施，虽在实践中对旅游业的发展也有一定促进作用，但以此推动旅游开发带来的问题也是明显的。不发达地区旅游产业的进一步发展，需要有体系完整的产业政策的制定和出台。本文对不发达地区旅游产业政策的目标取向和内容体系作初步的分析，以引起更多对这一领域的理论与实践发展的关注。
一、不发达地区旅游产业政策的特殊作用
旅游产业政策的形成与旅游产业的发展程度直接相关。目前，不发达地区旅游产业大多处于起÷收稿日期：２００５—０３—１０
作者简介：白廷斌（１９７３一），男，云南普洱人，云南财贸学院维游管理系讲师，在读博士，主要从事旅游业发展
与旅游经济学研究。・１０９・
云南财贸学院学报
步阶段，在这一阶段，旅游产业政策有其形成、运用和发展的特殊背景和基础，有其突出的地位和作用。
首先，不发达地区旅游业起步发展必须走以旅游产业政策为核心的政府主导道路。不发达地区旅游产业政策之所以必要，在很大程度上正是因为政府主导旅游发展模式的实施。从１９９０年开始，国内不发达地区旅游产业发展基本都在走“政府主导型”的旅游发展道路。政府主导模式的提出是建立在这样的假定基础上的：一是政府对于不发达地区的发展有较多的责任，理性的政府必然有理性的发展；二是市场机制不健全，应以政府行为弥补市场的缺陷，以帮助不发达地区实现市场经济条件下的发展；三是不发达地区旅游产业自身的特点要求实施政府主导型战略。四是不论是发达国家，还是发展中国家，在旅游业发展过程中，都有在不同时期不同程度地实施政府主导战略的经历。政府主导将是不发达地区旅游产业发展的一个长期模式。在这一模式中，旅游产业政策不是政府主导的全部内容，但政策研究、论证、制定与实施是政府规划和诱导旅游产业增长、加强和改善宏观调控的核心内容，也是政府为了加快旅游产业发展而制定的各个方面的促进措施和保障手段的综合。
其次，不发达地区旅游业起步发展必须以产业政策为动力创造基础条件。这是由不发达地区的基础和背景决定的。第一，不发达地区旅游产业发展有突出的优势，明显的劣势，如旅游资源的优势，产业比较优势等；区位条件差、交通基础设施薄弱的劣势等。第二，不发达经济发展水平低。不发达的一个重要标志就是经济总量小、增长速度低，这就导致投资积累能力低以及一系列相互关联的影响，如投资有限，各项设施很难发展。没有政府的相关政策性投入，不发达地区无法完成旅游业发展必需的基础设施和服务设施。第三，不发达地区投资环境不理想。第四，在宏观层面上，以旅游产业政策推动旅游业发展，进而带动不发达地区经济发展，这应是国家区域经济政策调整的重点领域之
一。在区域经济政策的新一轮调整中，争取不发达地区系统的旅游产业政策的制定与出台，这是可能的。从现实可能性来看，条件也是具备的。
不发达地区旅游产业政策不仅是以上加快不发达地区旅游产业发展的重要保障，而且是克服发展中存在的负面影响，保证旅游业可持续发展的重要措施。一方面，不发达地区旅游产业从起步发展就脱离不了地区国民经济的大背景，其发展需要多个相关产业的支撑和相关部门的密切配合。只有有了一个统一的产业政策体系，各部门相互支持、相互配合保证旅游业持续发展的机制才能形成。另一方面，不发达地区旅游业发展已不是一个“唯经济”问题，而是一个广泛涉及社会结构、经济需求、文化发展、环境价值等的综合性问题。不发达地区旅游发展的深度与广度、快速与持续、公平与效率的诸层面已不是行业管理、计划控制或规划技术能单独面对的，如文化保护、社区参与、利益分配等。这就要求在发展过程中适应全球和国内旅游发展的新形式和大趋势，把不发达地区不同层次的旅游开发管理、行业规范、资本运营、人才培养、区域合作等领域分散的政策与措施统一到产业政策的框架内来实施，以支撑不发达地区旅游业快速、优质、科学地发展。同时把社会的、经济的、民族的、文化的发展放人一个系统的框架内来对待。旅游产业的发展给不发达地区带来增加国民生产总值、地方财政收入、农民收入和带动农村剩余劳动力转移等深刻变化，促进各民族社会交往、文化和生态多样性保护与改善的同时，不同程度地引发了不发达地区经济、社会、环境等方面的明显或不明显的一系列问题，如旅游业过度超前发展，超出了不发达地区相关产业的承受能力，地区经济过分依赖旅游业，食物和土地价格上涨等。这些问题不能单靠旅游发展过程的某个环节来解决，而是需要产业政策从全局来解决的。因此，这里的产业政策不再是传统“唯经济”意义的产业政策，而是以发展为根本目的，为了，达到发展的多方面目标而采取的一系列手段和措施体系。在这＿体系内，旅游业在特定层面上被当作发展的“工具”了。这一体系无论就其政策目标和政策内容，还是就其发展导向和实施效果都不仅仅在于经济的增长，而更多地紧密关联于“人的发展”。以此来看，现有不发达地区旅游产业政策是不“完整”的。
二、不发达地区旅游产业政策的目标取向
根据上述的分析，体现可持续发展的理念和科学发展观的思想，一个在总体性上综合统一的产业１１０・
白廷斌：不发达地区旅游产业政策的目标与内容框架
政策所体现的目标追求是广泛而全面的，不发达地区旅游产业政策的目标既有以加快发展为中心的经济发展目标，又有以全面发展为理想的经济外发展目标。经济外目标的提出，应视为对传统产业政策以经济目标为唯一中心的发展观的根本突破。经济目标作为一般目标，其首要取向是谋求不发达地区旅游产业加快发展，并带动地区经济发展，具体有六个方面：一是旅游业以适当高于地区经济增长水平的速度增长；二是旅游业占地区ＧＤＰ的份额达到一定比例；三是不发达地区总体经济增长、财政收入、人均收入、就业率达到一定水平；四是基本实现不发达地区脱贫；五是基本实现不发达地区的自我发展；六是不发达地区与发达地区的经济差距逐步缩小。此外，还有为实现在旅游产业发展过程中进行行业调控的经济目标，包括调节旅游供求；确保竞争秩序；协调行业发展；促进旅游业与农业、手工业、商业及其他产业部门的合作与协调。
经济外目标涉及不发达地区社会、文化、环境、生态等广泛领域，这里主要列举社会目标、文化目标和资源环境目标。社会目标：促进社区和谐发展；改变制约社区提高自我发展能力的环境条件、生产方式和生活方式；提高居民参与旅游业的机会并从旅游业得到合理的收入；力求旅游业收益留在当地并保证用于地方发展；通过发展旅游业，最大程度地实现社会公平；消除旅游带来的色情、毒品等不良社会行为和流行疾病的传播，减少旅游犯罪。文化目标包括：促进当地居民的地方文化认同，培养尊重地方文化的环境；促进文化多样性延续和传统艺术形式的复兴；引导地方文化、民族文化采取恰当的旅游形式，减少文化低劣化、庸俗化的商品形式；培养游客对当地文化的尊重，增强游客与当地居民的文化互动。资源环境目标包括：推进可持续旅游发展，提倡生态旅游；减少旅游开发对资源环境的破坏；维护生物多样性；消除旅游环境污染；促进旅游者的资源环境保护意识和行动；旅游环境保护的区域合作。
上述应是不发达地区发展旅游业的共同追求目标，它们相互关联，构成不发达地区旅游产业政策的理想目标体系。在旅游产业政策形成过程中，因存在不同地区、不同的发展水平以及不同的自然环境、不同的文化背景，各目标的体现程度是不同的，能够实现的可能性也不一样，但一个统一的产业政策体系应是包含这些目标的。
三、不发达地区旅游产业政策的内容框架
围绕目标取向，在操作层面上不发达地区旅游产业政策应包含以下主要内容框架：
（一）产业促进政策
一是产业定位政策。以政策形式明确旅游产业在不发达地区经济发展中的地位和作用，这是不发达地区旅游产业政策的基础。只有确立了旅游产业的重点或支柱地位，才会有促进和加快旅游产业发展的一系列措施。二是产业导向政策。以政策形式确定不发达地区旅游产业发展的一般原则和方向。将旅游产业政策确定为各级政府部署、检查、评价旅游工作的重要标准，以督促行业主管部门对产业政策的落实。要求旅游产业相关部门发挥各自的职责，支持旅游产业的加快发展。三是产业扶持政策。完善对不发达地区旅游产业发展的扶持政策，包括资金、人才、管理等方面的政策。在宏观区域经济政策的调整中，加大对不发达地区旅游产业发展的倾斜是必要的。
（二）产业调控政策
一是产业结构政策。以政策促进不发达地区旅游产业内部各部门、各要素的协调发展，形成合理的产业结构层次，包括旅游产品结构、旅游活动结构、基础设施结构、服务设施结构等。优化产业结构，促进产业升级，使不发达地区旅游业由粗放开发型向集约经营型转变，提升不发达地区旅游产业的竞争能力。二是产业组织政策。加强旅游市场主体的培育，实施促进有效竞争的政策，为企业创造公平的政策环境。确定适合不发达地区特殊实际的关于企业发展方向、企业规模水平、资产重组整合范围等产业组织政策。三是产业布局政策。加快不发达地区旅游产业发展不等于旅游业简单的全面发展和遍地开花。不发达地区旅游产业发展应有重点与一般、核心与边缘、点与线、点与面的布局问题。要根据不同的地区、不同地区的不同片区，根据旅游资源、区位条件、社会经济条件、旅游市场的－１１ｌ・
云南财贸学院学报
潜力等来确定产业布局和不同地区的具体开发模式。四是产业技术政策。根据不发达地区的实际，对旅游业中的接待设施、娱乐设施、交通设施、通讯设施、建筑材料、规划管理等方面采用的技术层次与水平、技术引进与开发、高薪技术采用与否等作出引导性规定。考虑资金、人才等因素，适度引进国外高新技术，以高新技术促进旅游产业的发展和旅游资源环境的保护，鼓励当地技术开发，限制不适用、不适合地区实际，不利于资源环境保护的技术的引用。
（三）产业配套政策
一是财税政策。运用财税政策来推动旅游产业政策的实施，主要包括财政投入、财政补贴、贴息贷款、转移支付、减免税等许多方面。发挥财政投入的导向性作用，支持重点项目建设和基础设施建设。实施新投资开发建设旅游景点、兴办旅游企业，吸纳农村剩余劳力和下岗工人就业的税收减免等政策。二是金融政策。包括旅游产业的差别利率、债券和股票的发行、上市企业培育等方面的政策。三是投资政策。促进投资机制的建立健全，实现从以政府投资为主向旅游企业投资为主的转变，严格市场各投资主体的投资方向，建立旅游投资项目核准制，旅游投资项目公开化，保证投资向重点项目倾斜，推行旅游投资责任制和投资决策责任制度，扩宽企业融资渠道，加快直接融资步伐，探索建立旅游产业基金的途径。
（四）社会文化政策
一是建立有利于平衡各方利益，有利于缩小收入差距，有利于旅游地及其居民的收入分配机制。二是建立社区参与旅游业发展的机制，鼓励对居民的接待服务技能培训和管理知识培训活动，使旅游业向妇女、贫困人口等社会弱势群体开放。三是建立有利于不发达地区自我发展的旅游管理体制。四是建立对文化资源的现有和潜在影响的评估机制，确立经营文化旅游的基本原则、文化资源转化为旅游吸引物的方法以及利益相关者参与的措施和管理措施。五是严格限制不良旅游行为的相关措施。
（五）资源环境政策
一是促进旅游区管理体制改革，建立健全旅游项目环境影响评价机制，严格旅游开发环保审批制度，建立环境影响责任制。二是确立旅游资源开发的基本指导原则，鼓励对可持续旅游发展的认识和积极实施，提高规划、开发和管理水平的政策，使规划、设计、建设、管理更好地符合资源和环境保护的要求的政策。三是对资源破坏和环境擂染的开发行为的制约政策，建立社会监督、社区监督的机制，推行旅游资源、环境保护的各级地方官员责任制度。四是推行旅游资源环境保护补偿制度。五是建立社区居民、旅游者资源环境保护教育培训和参与制度。
参考文献：
［１］唐留雄．现代旅游产业经济学［Ｍ］．广州：广东旅游出版社，２００１．
［２］魏小安，韩健民．旅游强国之路［Ｍ］．北京：中国旅游出版社，２００３．
［３］匡林．旅游业政府主导型发展战略研究［Ｍ］．北京：中国旅游出版社，２００１．
［４］ＭａｔｈｉｅｓｏｎＡ，ＷａｌｌＧ．Ｔｏｕｒｉｓｍ：ｅｃｏｎｏｍｉｃ，ｐｈｙｓｉｃａｌ，ａｎｄ
１９８２．ｓｏｃｉａｌｉｍｐａｃｔｓ［Ｍ］．Ｌｏｎｄｏｎ：ＬｏｎｇⅢｎ，
［５］金锋等．区域经济与政策分析［Ｍ］．北京：中国环境科学出版社，１９９２．
责任编辑、校对：李品秀・１１２・
２００５年８月
第２１卷第４期云南财贸学院学报ＪｏｕｒｎａｌｏｆＹｕｎｎａｎＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＦｉｎａｎｃｅａｎｄＥｃｏｎｏｍｉｅｓＡｕｇ．，２００５Ｖ０１．２１Ｎｏ．４不发达地区旅游产业政策的目标取向与内容框架＋
白廷斌
（云南财贸学院旅游管理系，云南昆明６５０２２１）
摘要：在不发达地区，旅游产业政策有其形成、运用和发展的特殊背景和基础，有其突出的地饭和作
用，表现在旅游产业政策是不发达地区加快旅游产业发展、调控旅游产业运行的主要手段。不发迭地区旅
游产业政策的目标追求是广泛而全面的，既有经济目标，又有非经济目标。非经济目标包括社套目标、文化
目标和资源环境目标。围绕目标取向。不发选地区旅游产业政策的内容应是一个包括产业促进政策、产业
调控政策、产业配套政策、社会文化政策和资源环境政策在内的统一框架。
关键词：产业政策；旅游；不发达地区
中图分类号：Ｆ５９文赫标识码：Ａ文章编号：１００７—５５８５（２００５）０４～０１０９—０４
ｏｂｊｅｅｔｉｖｅｓａｎｄＯｕｔｌｉｎｅｏｎｔｈｅＴｏｕｒｉｓｍＩｎｄｕｓｔｒｙｉｎＵｎｄｅｖｅｌｏｐｅｄＡｒｅａ
ＢＡｌＴｉｎｇ—ｂｉｎ
（ＴｏｕｒｉｓｍＭａｎａｇｅｍｅｎｔＤｅｐａｒｔｍｅｎｔ，Ｙｔｍ，ｎａｎＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＦｉｎａｎｃｅａｎｄＥｃｏｎｏｍ／ｃｓ，尬Ⅲ蝴６５０Ｑ２１，Ｏｄｎａ）
Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｓｉｎｃｅｔｈｅｂｅｇｉｎｎｉｎｇｏｆ１９９０９，ｔｈｅｔｏｕｒｉｓｍｉｎｄｕｓｔｒｙｈａｓｂｅｅｎｄｅｖｅｌｏｐｅｄｕｎｄｅｒｔｈｅ
ｇｏｖｅｒｎｉｎｇｉｎＣｈｉｎａ．Ｔｈｅｐｏｌｉｃｙｏｆｔｏｕｒｉｓｍｈａｓｂｅｅｎ
ｏｆｔｏｕｒｉｓｍｉｎｕｎｄｅｒｄｅｖｅｌｏｐｅｄａｒｅａｓｏｎｔＩｌｅａｇｅｎｄａｆｏｒａｃｃｅｌｅｒａｔｉｎｇｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｗｈｉｃｈｈａｖｅａｓｐｅｃｉａｌｇｒｏｗｔｈｉｎｔｏｕｆｉｓｍｉｎｄｕｓｔｒｙ．Ｔｈｅｏｂｊｅｃｔｓｏｆ
ｔｈｅｐｏｌｉｃｙｔｅｎｄｔｏｗａｒｄｓｅｃｏｎｏｍｉｃ，ｓｏｃｉａｌ，ｃｕｌｔｕｒａｌａｎｄｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌｓｃａｌｅｔｏｂｅ
ｏｐｍｅｎｔｏｆｔｈｅｕｎｄｅｒｄｅｖｅｌｏｐｅｄａｒｅａｓ．Ｔｈｅｒｅ
ｆｏｒｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｔｏｕｒｉｓｍ，ｔｈｅｐｏｌｉｃｙｆｏｒ
ｍｅｒｉｔａｎｄｔｈｅｐｏｌｉｃｙｆｏｒｃｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎｏｆＢｒｅｂｅｎｅｆｉｔｔｈｅｄｅｖｅｌ．ｄｉｆｆｅｒｅｎｔｋｉｎｄｓｏｆｐｏｌｉｃｙｗｈｉｃｈｉｎｃｌｕｄｅｓｔｈｅｐｏｌｉｃｙｏｆｍａｒｋｅｔ，ｔｈｅｐｏｌｉｃｙｆｏｒｃｏｍｍｕｎｉｔｙｄｅｖｅｌｏｐ—ａｄｊｕｓｔｍｅｎｔｎａｔｎｒｅｒｅｓｏｕｒ。ｅｓａｎｄｃｕｌｔｕｒａｌｈｅｒｉｔａｇｅｓ．
ＫｅｙＷｏｒｄｓ：Ｐｏｌｉｃｙ；Ｔｏｕｒｉｓｍ；ＵｎｄｅｒｄｅｖｅｌｏｐｅｄＡｒｅａ
旅游业因其在促进不发达地区发展中的特殊功能而具有重要的地位和作用。因此，旅游业常被作为不发达地区优先或重点发展的产业，甚至被作为支柱产业，通过普遍的“发展计划”，以产业政策为手段推进开发。实际的经验已表明，不发达地区旅游产业发展与产业政策的作用密不可分。从目前的发展来看，不发达地区现有旅游产业政策是不完整的，有的是一些方针政策指示，或是分散的行业文件规定措施，虽在实践中对旅游业的发展也有一定促进作用，但以此推动旅游开发带来的问题也是明显的。不发达地区旅游产业的进一步发展，需要有体系完整的产业政策的制定和出台。本文对不发达地区旅游产业政策的目标取向和内容体系作初步的分析，以引起更多对这一领域的理论与实践发展的关注。
一、不发达地区旅游产业政策的特殊作用
旅游产业政策的形成与旅游产业的发展程度直接相关。目前，不发达地区旅游产业大多处于起÷收稿日期：２００５—０３—１０
作者简介：白廷斌（１９７３一），男，云南普洱人，云南财贸学院维游管理系讲师，在读博士，主要从事旅游业发展
与旅游经济学研究。・１０９・
云南财贸学院学报
步阶段，在这一阶段，旅游产业政策有其形成、运用和发展的特殊背景和基础，有其突出的地位和作用。
首先，不发达地区旅游业起步发展必须走以旅游产业政策为核心的政府主导道路。不发达地区旅游产业政策之所以必要，在很大程度上正是因为政府主导旅游发展模式的实施。从１９９０年开始，国内不发达地区旅游产业发展基本都在走“政府主导型”的旅游发展道路。政府主导模式的提出是建立在这样的假定基础上的：一是政府对于不发达地区的发展有较多的责任，理性的政府必然有理性的发展；二是市场机制不健全，应以政府行为弥补市场的缺陷，以帮助不发达地区实现市场经济条件下的发展；三是不发达地区旅游产业自身的特点要求实施政府主导型战略。四是不论是发达国家，还是发展中国家，在旅游业发展过程中，都有在不同时期不同程度地实施政府主导战略的经历。政府主导将是不发达地区旅游产业发展的一个长期模式。在这一模式中，旅游产业政策不是政府主导的全部内容，但政策研究、论证、制定与实施是政府规划和诱导旅游产业增长、加强和改善宏观调控的核心内容，也是政府为了加快旅游产业发展而制定的各个方面的促进措施和保障手段的综合。
其次，不发达地区旅游业起步发展必须以产业政策为动力创造基础条件。这是由不发达地区的基础和背景决定的。第一，不发达地区旅游产业发展有突出的优势，明显的劣势，如旅游资源的优势，产业比较优势等；区位条件差、交通基础设施薄弱的劣势等。第二，不发达经济发展水平低。不发达的一个重要标志就是经济总量小、增长速度低，这就导致投资积累能力低以及一系列相互关联的影响，如投资有限，各项设施很难发展。没有政府的相关政策性投入，不发达地区无法完成旅游业发展必需的基础设施和服务设施。第三，不发达地区投资环境不理想。第四，在宏观层面上，以旅游产业政策推动旅游业发展，进而带动不发达地区经济发展，这应是国家区域经济政策调整的重点领域之
一。在区域经济政策的新一轮调整中，争取不发达地区系统的旅游产业政策的制定与出台，这是可能的。从现实可能性来看，条件也是具备的。
不发达地区旅游产业政策不仅是以上加快不发达地区旅游产业发展的重要保障，而且是克服发展中存在的负面影响，保证旅游业可持续发展的重要措施。一方面，不发达地区旅游产业从起步发展就脱离不了地区国民经济的大背景，其发展需要多个相关产业的支撑和相关部门的密切配合。只有有了一个统一的产业政策体系，各部门相互支持、相互配合保证旅游业持续发展的机制才能形成。另一方面，不发达地区旅游业发展已不是一个“唯经济”问题，而是一个广泛涉及社会结构、经济需求、文化发展、环境价值等的综合性问题。不发达地区旅游发展的深度与广度、快速与持续、公平与效率的诸层面已不是行业管理、计划控制或规划技术能单独面对的，如文化保护、社区参与、利益分配等。这就要求在发展过程中适应全球和国内旅游发展的新形式和大趋势，把不发达地区不同层次的旅游开发管理、行业规范、资本运营、人才培养、区域合作等领域分散的政策与措施统一到产业政策的框架内来实施，以支撑不发达地区旅游业快速、优质、科学地发展。同时把社会的、经济的、民族的、文化的发展放人一个系统的框架内来对待。旅游产业的发展给不发达地区带来增加国民生产总值、地方财政收入、农民收入和带动农村剩余劳动力转移等深刻变化，促进各民族社会交往、文化和生态多样性保护与改善的同时，不同程度地引发了不发达地区经济、社会、环境等方面的明显或不明显的一系列问题，如旅游业过度超前发展，超出了不发达地区相关产业的承受能力，地区经济过分依赖旅游业，食物和土地价格上涨等。这些问题不能单靠旅游发展过程的某个环节来解决，而是需要产业政策从全局来解决的。因此，这里的产业政策不再是传统“唯经济”意义的产业政策，而是以发展为根本目的，为了，达到发展的多方面目标而采取的一系列手段和措施体系。在这＿体系内，旅游业在特定层面上被当作发展的“工具”了。这一体系无论就其政策目标和政策内容，还是就其发展导向和实施效果都不仅仅在于经济的增长，而更多地紧密关联于“人的发展”。以此来看，现有不发达地区旅游产业政策是不“完整”的。
二、不发达地区旅游产业政策的目标取向
根据上述的分析，体现可持续发展的理念和科学发展观的思想，一个在总体性上综合统一的产业１１０・
白廷斌：不发达地区旅游产业政策的目标与内容框架
政策所体现的目标追求是广泛而全面的，不发达地区旅游产业政策的目标既有以加快发展为中心的经济发展目标，又有以全面发展为理想的经济外发展目标。经济外目标的提出，应视为对传统产业政策以经济目标为唯一中心的发展观的根本突破。经济目标作为一般目标，其首要取向是谋求不发达地区旅游产业加快发展，并带动地区经济发展，具体有六个方面：一是旅游业以适当高于地区经济增长水平的速度增长；二是旅游业占地区ＧＤＰ的份额达到一定比例；三是不发达地区总体经济增长、财政收入、人均收入、就业率达到一定水平；四是基本实现不发达地区脱贫；五是基本实现不发达地区的自我发展；六是不发达地区与发达地区的经济差距逐步缩小。此外，还有为实现在旅游产业发展过程中进行行业调控的经济目标，包括调节旅游供求；确保竞争秩序；协调行业发展；促进旅游业与农业、手工业、商业及其他产业部门的合作与协调。
经济外目标涉及不发达地区社会、文化、环境、生态等广泛领域，这里主要列举社会目标、文化目标和资源环境目标。社会目标：促进社区和谐发展；改变制约社区提高自我发展能力的环境条件、生产方式和生活方式；提高居民参与旅游业的机会并从旅游业得到合理的收入；力求旅游业收益留在当地并保证用于地方发展；通过发展旅游业，最大程度地实现社会公平；消除旅游带来的色情、毒品等不良社会行为和流行疾病的传播，减少旅游犯罪。文化目标包括：促进当地居民的地方文化认同，培养尊重地方文化的环境；促进文化多样性延续和传统艺术形式的复兴；引导地方文化、民族文化采取恰当的旅游形式，减少文化低劣化、庸俗化的商品形式；培养游客对当地文化的尊重，增强游客与当地居民的文化互动。资源环境目标包括：推进可持续旅游发展，提倡生态旅游；减少旅游开发对资源环境的破坏；维护生物多样性；消除旅游环境污染；促进旅游者的资源环境保护意识和行动；旅游环境保护的区域合作。
上述应是不发达地区发展旅游业的共同追求目标，它们相互关联，构成不发达地区旅游产业政策的理想目标体系。在旅游产业政策形成过程中，因存在不同地区、不同的发展水平以及不同的自然环境、不同的文化背景，各目标的体现程度是不同的，能够实现的可能性也不一样，但一个统一的产业政策体系应是包含这些目标的。
三、不发达地区旅游产业政策的内容框架
围绕目标取向，在操作层面上不发达地区旅游产业政策应包含以下主要内容框架：
（一）产业促进政策
一是产业定位政策。以政策形式明确旅游产业在不发达地区经济发展中的地位和作用，这是不发达地区旅游产业政策的基础。只有确立了旅游产业的重点或支柱地位，才会有促进和加快旅游产业发展的一系列措施。二是产业导向政策。以政策形式确定不发达地区旅游产业发展的一般原则和方向。将旅游产业政策确定为各级政府部署、检查、评价旅游工作的重要标准，以督促行业主管部门对产业政策的落实。要求旅游产业相关部门发挥各自的职责，支持旅游产业的加快发展。三是产业扶持政策。完善对不发达地区旅游产业发展的扶持政策，包括资金、人才、管理等方面的政策。在宏观区域经济政策的调整中，加大对不发达地区旅游产业发展的倾斜是必要的。
（二）产业调控政策
一是产业结构政策。以政策促进不发达地区旅游产业内部各部门、各要素的协调发展，形成合理的产业结构层次，包括旅游产品结构、旅游活动结构、基础设施结构、服务设施结构等。优化产业结构，促进产业升级，使不发达地区旅游业由粗放开发型向集约经营型转变，提升不发达地区旅游产业的竞争能力。二是产业组织政策。加强旅游市场主体的培育，实施促进有效竞争的政策，为企业创造公平的政策环境。确定适合不发达地区特殊实际的关于企业发展方向、企业规模水平、资产重组整合范围等产业组织政策。三是产业布局政策。加快不发达地区旅游产业发展不等于旅游业简单的全面发展和遍地开花。不发达地区旅游产业发展应有重点与一般、核心与边缘、点与线、点与面的布局问题。要根据不同的地区、不同地区的不同片区，根据旅游资源、区位条件、社会经济条件、旅游市场的－１１ｌ・
云南财贸学院学报
潜力等来确定产业布局和不同地区的具体开发模式。四是产业技术政策。根据不发达地区的实际，对旅游业中的接待设施、娱乐设施、交通设施、通讯设施、建筑材料、规划管理等方面采用的技术层次与水平、技术引进与开发、高薪技术采用与否等作出引导性规定。考虑资金、人才等因素，适度引进国外高新技术，以高新技术促进旅游产业的发展和旅游资源环境的保护，鼓励当地技术开发，限制不适用、不适合地区实际，不利于资源环境保护的技术的引用。
（三）产业配套政策
一是财税政策。运用财税政策来推动旅游产业政策的实施，主要包括财政投入、财政补贴、贴息贷款、转移支付、减免税等许多方面。发挥财政投入的导向性作用，支持重点项目建设和基础设施建设。实施新投资开发建设旅游景点、兴办旅游企业，吸纳农村剩余劳力和下岗工人就业的税收减免等政策。二是金融政策。包括旅游产业的差别利率、债券和股票的发行、上市企业培育等方面的政策。三是投资政策。促进投资机制的建立健全，实现从以政府投资为主向旅游企业投资为主的转变，严格市场各投资主体的投资方向，建立旅游投资项目核准制，旅游投资项目公开化，保证投资向重点项目倾斜，推行旅游投资责任制和投资决策责任制度，扩宽企业融资渠道，加快直接融资步伐，探索建立旅游产业基金的途径。
（四）社会文化政策
一是建立有利于平衡各方利益，有利于缩小收入差距，有利于旅游地及其居民的收入分配机制。二是建立社区参与旅游业发展的机制，鼓励对居民的接待服务技能培训和管理知识培训活动，使旅游业向妇女、贫困人口等社会弱势群体开放。三是建立有利于不发达地区自我发展的旅游管理体制。四是建立对文化资源的现有和潜在影响的评估机制，确立经营文化旅游的基本原则、文化资源转化为旅游吸引物的方法以及利益相关者参与的措施和管理措施。五是严格限制不良旅游行为的相关措施。
（五）资源环境政策
一是促进旅游区管理体制改革，建立健全旅游项目环境影响评价机制，严格旅游开发环保审批制度，建立环境影响责任制。二是确立旅游资源开发的基本指导原则，鼓励对可持续旅游发展的认识和积极实施，提高规划、开发和管理水平的政策，使规划、设计、建设、管理更好地符合资源和环境保护的要求的政策。三是对资源破坏和环境擂染的开发行为的制约政策，建立社会监督、社区监督的机制，推行旅游资源、环境保护的各级地方官员责任制度。四是推行旅游资源环境保护补偿制度。五是建立社区居民、旅游者资源环境保护教育培训和参与制度。
参考文献：
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责任编辑、校对：李品秀・１１２・