农村集体土地征收补偿制度的缺陷及完善 2008-01-03 09:51:11
农村集体土地征收补偿制度的缺陷及完善
姚彬 田继明
随着我国市场经济的发展，城市化的推进，大量的农村土地转为城市用地和工业用地，土地征收日益增多，由于其本身具有的高度垄断性和强制性，已经出现了大量复杂而严重的矛盾，土地征收问题日益成为农村，尤其是城市郊区农村中的一个焦点和难点问题。
一、农村土地征收及农村土地征收补偿的概念
农村土地征收即国家或政府为了公共利益的需要强制性地将农民集体所有的土地收归国有并给予补偿的法律制度。
目前尚有将土地征收和土地征用混为一谈者，应当界定土地征收和土地征用这两个概念。从法律的本来意义上讲，“征用”仅指使用权的暂时性有偿让渡，而“征收”则指包括使用权在内的所有权的强制性有偿转移。1999年版《辞海》对征用与征收的诠释是：征用是指国家依法将土地或其他生产资料收作公用的措施。征收是指：1、国家按税法将赋税等收取解入国库。2、国家依法将土地或其他生产资料收归国有的措施。《辞海》（缩印本，上海辞书出版社1999年版，第962页。）
区分土地征收和土地征用在我国是有法理基础的，2004年通过的宪法修正案将宪法第10条第3款修订为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定
对土地实行征收或者征用并给予补偿。”区分了“土地征用”和“土地征收”两个概念，使我国的立法更规范和严谨，同时明确了土地征收补偿制度的宪法基础。
在 我国土地征用与土地征收最本质的区别体现在，两者所产生的权属转移的法律后果不同。土地征用是权利人在征用期间暂时停止其占有使用权，其所有权并未丧失和 转移。土地征收的后果是农村土地由集体所有转为国家所有，集体土地所有权因国家的征收行为而消灭。区分土地征用与土地征收的实践意义在于，不是所有的公共 建设都需要进行转移土地所有权的土地征收，一些临时性的项目可能只需取得土地使用权即可满足需要，这样有利于对被征地人的权利保护。
农村土地征收补偿即基于公共利益的需要，行政主体的土地征收行为使农村集体经济组织的合法权益遭受特别的损失，由国家给予补偿救济的过程或法律制度。
二、我国现阶段土地征收补偿制度存在的主要问题
（一）土地征收补偿范围窄、标准不合理
我 国的土地征收补偿制度是计划经济体制的产物，征地政策体现的是农民利益要服从国家利益，牺牲农业和农民的利益来保护工业，发展经济。《土地管理法》确定的 农用地补偿范围主要包括：土地补偿费、劳动力安置补助费、土地附着物及青苗补偿费。这样的补偿项目构成不合理，综观世界各国法律对土地补偿费的构成项目规 定虽不尽一致，但大都除土地补偿外，将残余地损害、营业
损失及其他因土地征收引起的各种附带损失均列入补偿的范围，土地价值补偿是以当时市场上同类财产的 价值为判定依据的。
与补偿范围过窄同时存在的问题是补偿的标准过低。国外并非以被征地人所受损失的绝对额来决定补偿的多少，而是从保障被征地人继续生存、不降低原生活水平、保障其更好地发展这一更高层次出发来确定补偿措施，极大地保障了被征地人的合法权益。依照我国《土地管理法》规定，土地补偿费，为该耕地征用前3年平均年产值的6-10倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍。 土地补偿费以土地收益来计算，并不能反映土地真实价值，土地价值的确定依据缺乏科学理论的支持。补偿费的基数既非市场价格也无参照系，既不能反映土地地租 差、土地位置、地区经济发展水平、土地市场交易价格、人均耕地面积等影响土地价值的因素，也不能体现同一宗土地在不同投资水平或不同投资情形下出现差别的 真实价值。被征地人的利益在土地征收中没有得到应有的体现，农民所得的，仅仅是收益的补贴，现行的征地补偿标准难以保证被征地农民维持现有的生活水平。
（二）利益分配不合理
从我国法律规定和土地征收的实际情况来看，建设单位为取得国有土地使用权所支付的代价并不低。这些代价中除了出让金、租赁金等土地收益外，还包括名目繁多的行政事业性收费。按照规定，土地收益的主要成分是给予农民的征地补偿费，应该占到土地收益总额的70%。但实际情况是“如果以土地出让成本价为100%，则农民只得5-10%，村级集体经济组织得25-30%，60-70%为县、乡(镇)各级地方政府取得”。商春荣.土地征用制度的国际比较与我国土地资源的
保护[J].农业经济问题,1998,(5):26由此可见，尽管国家对土地收益的分配有明文规定，但实际中各利益主体都追求利益的最大化。在此利益分配过程中，由于农民地位处于弱势，所以成为权益被侵蚀的一方。据国土资源部测算，从改革开放到现在的20多年间，政府通过对农地的征用，从农民那里集中的资金超过2万亿元。
（三）土地征收补偿方式单一
我国采用的征地补偿方式有二种：（1）不完全货币化方式，即以金钱补偿和劳动力安置相结合的补偿方式。劳动力安置就是给予被征地农民以城市人口的基本权利，主要包括两个方面，一是将其户口转为城市户口，二是进行就业安置。
（2） 完全货币化方式。第一种方式我国曾长期采用，征地方支付相对较低的经济代价就可获得土地。但随着经济体制改革和市场经济的发展，城市就业岗位主要由劳动力 市场来调节，用地单位乃至政府都缺乏充分的支配能力，难以对被征地上的劳动力进行及时、合理的安置，原有的就业安置已失去意义。完全货币补偿是一次性发放 安置补助费，对于把土地作为赖以生存的生活资料的农民，一次性的金钱补偿并不能从根本上解决问题，生活水平甚至无法达到土地征收前的水平。
（四）征收补偿程序不完善
（1） 征收补偿程序可操作性差。我国有关土地征收程序的规定过于简单，对于在程序中的一些重要事项未予以明确，导致在实践中引发极大争议。例如，征收行为何时发 生效力，是批准征收决定作出后、征收决定公告后、还是支付
补偿安置费用后；征收客体所有权何时发生转移，是在批准征收后、支付补偿安置费用后、还是办理土 地登记之后；未按期支付补偿安置费用的，征收决定是否依然有效；被征收人拒绝领取补偿安置费用的，应当如何处理等。（2） 补偿程序不公正。补偿过程中虽有公告和听证的规定，但缺乏农民实际参与听证的程序保障。法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部 门制定，补偿方案制定后才公告告知农民。批准后的“两公告”中的征收土地方案的公告，只相当于征地的通知，告知相关人土地被征收的事实，并没有赋予他们提 出征地行为是否合法的质疑权。而拟定补偿安置方案后的公告，由于补偿安置标准早在批准征收方案时已确定，虽然规定要听取意见，但被征地人只能就获得补偿的 面积等提出异议，对补偿安置标准无权提出任何意见，这极大地限制了农民的参与权。而且有些村委会在征地补偿收益分配过程中并不征求全村农民的意见，只是以 村务公开的形式公布征地补偿款及其分配情况，村干部以村民委员会的名义来克扣、截留、挪用补偿金等不正常现象大量存在。（3）补偿纠纷发生后，缺乏救济程序。对于补偿决定，现行法律规定将裁决权交由政府行使，缺乏中医院立性，而且对补偿决定或者补偿裁决决定不服能否申请复议或提起诉讼等问题也无规定。
三、完善土地征收补偿制度的主要思路
新颁布的物权法第四十九条规定：“ 为 了公共利益的需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征收、征用单位、个人的不动产或者动产，但应当按照国家规定给予补偿；没有国家规定 的，应当给予合理补偿。”第六十八条第三款规定：“违法拆迁、征收，造成私人财产损失的，应当依法承担民
事责任和行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责 任。”物权法对土地征收补偿问题做出了规定，增强了对农民权利的保护，但是对征地问题的规定还有很多没有明确的地方，这都有赖于一系列后续制度的完善。包括对征地补偿原则的确定、土地补偿标准的合理界定、对征地权限和程序的明确、对政府征地行为的行政救济措施的细化等。
（一）应确立土地征收补偿原则
我国宪法没有明确规定土地征收补偿的原则，但要完善土地征收补偿制度，则必须要确立征地补偿的基本原则。有关土地征收补偿的原则大致有以下三种： 陈泉生.海峡两岸土地征用补偿之比较研究[J].亚太经济比较研究，1998
1、完全补偿原则。该原则从“所有权神圣不可侵犯”的观念出发，认为损失补偿的目的在于实现平等，而土地征收是对“法律面前，人人平等”原则的破坏，为矫正这一对平等的财产权的侵害，自然应当给予完全的补偿，才符合公平正义的要求。
2、 不完全补偿原则。该原则从强调“所有权的社会义务性”观念出发，认为财产权因负有社会义务而不具有绝对性，可以基于公共利益的需要，而依法加以限制。但征 收土地是对财产权的剥夺，它已超越了财产权限制的范围，因此基于公共利益的需要，例外地依法准许财产权的剥夺，应给予合理的补偿。
3、 相当补偿原则。该原则认为，由于“特别牺牲”的标准是相对的、活动的，因此对于土地征收补偿应分情况而采用完全补偿原则或不完全补偿原则。相当补偿原则对 公共利益与相对人利益进行了公正的权衡，认为相对人的损失超
过了其必须承担的特别牺牲的限度，，在多数场合下，本着宪法给财产权以平等保障的原则，就特别 财产的征收侵害，应给予完全补偿；但在特殊情况下，可以准许给予不完全补偿。比如对于特定财产（如非国有空地及荒地、私有建筑用地超过最高面积限额）所给 予的一般性限制，由于该限制在法律的权限之内，因此要求权利人接受低于客观价值的补偿，不为违反公平的要求。
根 据我国《土地管理法》及相关法律的规定，征收土地按土地原用途进行补偿。因为既没有考虑土地的市场价格，也没有考虑土地发展权的价格，所以这既不属于完全 补偿，也不属于相当补偿。从被征收土地的实际用途看，大多数被征收土地被卖给开发商用于商品房开发，在此情形下，对被征收人按照土地原用途进行补偿更不合 理。从我国社会发展情况看，目前尚处于社会主义初级阶段，经济水平较低，若推行完全补偿原则，国力将难以承受，采用相当补偿原则比较适宜，世界各国补偿原 则的发展都经历了从不完全补偿到完全补偿的发展阶段。
（二）完善我国土地征收补偿程序的具体设想
土地征收是剥夺财产所有权较严重的公法行为，且其中包含了行政机关较大的自由裁量权，因而更需要公正的程序来保障土地征收权的合法行使，土地征收补偿程序能对被征收人土地提供法律保障，应当加以完善。
1、 扩大补偿范围，细化补偿项目。我国土地征收补偿仅限于土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费，这与国际通行做法相差甚远。应从我国实际出发， 结合国外经验，适当扩大征收补偿范围，将残余地分割损害、正常营业损害以及其他各种因征地而支出的必要费用等可确定、可量化的财产损失
列入补偿范围。以确 保被征收人的合法权益不受侵犯。这一举措也有利于被征收人积极配合土地征收工作，保证征收活动的顺利进行。
2、 提高土地征收补偿标准。我国现行土地征收补偿标准既不反映市场价值规律，也不能保证农民生活水平恢复到征地前的水平，这使征收补偿制度存在许多与社会和时 代发展不同步之处，在实践中产生了许多矛盾和冲突，随着经济的发展，征地补偿标准也要不断提高。针对土地征收补偿中存在着补偿标准非市场化的情形，现阶段 可以采取由土地原用途价格和社会保障费用两个部分组成的“征地综合区片价”补偿办法。“征地综合区片价”是《浙江省人民政府关于加强和改进土地征用工作的通知》(浙政发[2002]27号)提出的新概念。参见刘卫东,楼立明.土地征用补偿区片综合价格的测算所 谓“征地综合区片价”，是在考虑农村集体土地存在农业生产资料和农民社会保障两种功能的基础上，由土地原用途价格和社会保障费用两部分组成的土地价格，其 中土地的原用途价格要充分考虑土地承包经营权、土地产值、土地区位、当地经济发展水平等因素；社会保障费用要保证为被征地农民建立社会保障体系。前者通过 土地评估确定，后者根据当地群众生活水平和社会保障实际需要确定，采取这种办法确定的补偿标准就能较充分考虑市场因素，也能基本上保证农民不因土地征收降 低生活水平。
3、 设立多种征收补偿方式。除现金补偿外，我国也可学习日本、英国等国的经验，规定多种补偿方式。这可根据农民的现实需要，由法律做出概括性规定，在实践中灵 活掌握。可以考虑采取以下补偿办法：⑴债券或股权补偿。对于综
合效益周期长，收益稳定的重点能源、交通、水利等基础建设征地补偿，可以发放一定数量的土地 债券作为补偿，或者以土地补偿费入股参与经营。也可以把农民的土地补偿费折成股份，土地被国家征收后，土地补偿费作为股份公司或股份合作社的基本财产，由 股份公司或股份合作社的管理者经营管理，农民按原承包土地的权益比例享有出资者即股东权益，从而使农民不致因丧失土地使用权而同时失去土地收益权，延续了 农民与土地的关系，有效的保障了所有人的根本利益。陈小君等.农村土地法律制度研究———田野调查报告[M].北京:中国政法大学出版社,2004.p276⑵替代补偿。即赋予被征收人请求替代地(或代偿地)补 偿的权利。如果被征收人必须依靠土地来维持其营业、职业及其他重要工作，而需用地人又能提供适宜的土地作为替代地或代偿地时，则被征收人可以请求补偿其一 块土地而免予现金补偿，被征收的土地与替代地的地价之差应该补偿给农民。反之，倘若被征收人不愿意以替代地或代偿地补偿,则应以现金作为补偿。这种补偿方式在土地资源丰富的地区比较可行，这样既可以促进土地资源的利用，又可以使被征收人维持其原有的生活状况，同时还可以减少需用土地人筹措资金的困难。当然，替代地或代偿地的补偿应当根据土地被征收人的请求而作出。陈小君等.农村土地法律制度研究———田野调查报告[M].北京:中国政法大学出版社,2004. p278
4、 完善土地征收补偿程序。我国的土地征收补偿程序可以设置如下：⑴前置程序。需用地人应先与土地所有权人协议，所有权人拒绝参与协商或经协商未能达成协议 的，方可提出征收申请。⑵征收申请与审批程序。由需用地人向有审批权限的行政主体提出征收土地申请，审批部门受理后，通知市县土地行政主管部门将申请内容 予以公告，利害关系人可以在公告期间提出意见，必要时，
可以要求召开听证会。⑶补偿裁决程序。在批准征收决定作出后，由市县土地行政主管部门予以公告。同 时，征收土地价格也被固定下来。需用地人与被征收人可以就征收补偿继续协商，协商不成的，可申请土地征收委员会裁决。对裁决不服的，可以申请复议或提起诉 讼，但不影响征收继续实施。复议或诉讼要求补发补偿差额的，在裁决确定后发放。⑷土地征收完成。具体可分为如下步骤：①土地征收补偿费发放。需用地人应当 在裁决之后一定期限内支付征收补偿费用：逾期支付的，除有正当理由外，征收决定失效。被征收人拒绝受领的，需用地人将征收补偿存入市县土地行政主管部门设 立的保管专户。土地补偿费用发放后，征收客体的权利发生转移。但是在未办理登记之前，需用地人不得处分其权利。②限期迁移。被征收人在收到征收补偿一定期 限内，应当完成迁移；逾期不迁移的，由市县政府土地行政主管部门或者需用地人按照《行政诉讼法》的规定，申请法院强制执行。③办理权利登记。
农村集体土地征收补偿制度的缺陷及完善 2008-01-03 09:51:11
农村集体土地征收补偿制度的缺陷及完善
姚彬 田继明
随着我国市场经济的发展，城市化的推进，大量的农村土地转为城市用地和工业用地，土地征收日益增多，由于其本身具有的高度垄断性和强制性，已经出现了大量复杂而严重的矛盾，土地征收问题日益成为农村，尤其是城市郊区农村中的一个焦点和难点问题。
一、农村土地征收及农村土地征收补偿的概念
农村土地征收即国家或政府为了公共利益的需要强制性地将农民集体所有的土地收归国有并给予补偿的法律制度。
目前尚有将土地征收和土地征用混为一谈者，应当界定土地征收和土地征用这两个概念。从法律的本来意义上讲，“征用”仅指使用权的暂时性有偿让渡，而“征收”则指包括使用权在内的所有权的强制性有偿转移。1999年版《辞海》对征用与征收的诠释是：征用是指国家依法将土地或其他生产资料收作公用的措施。征收是指：1、国家按税法将赋税等收取解入国库。2、国家依法将土地或其他生产资料收归国有的措施。《辞海》（缩印本，上海辞书出版社1999年版，第962页。）
区分土地征收和土地征用在我国是有法理基础的，2004年通过的宪法修正案将宪法第10条第3款修订为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定
对土地实行征收或者征用并给予补偿。”区分了“土地征用”和“土地征收”两个概念，使我国的立法更规范和严谨，同时明确了土地征收补偿制度的宪法基础。
在 我国土地征用与土地征收最本质的区别体现在，两者所产生的权属转移的法律后果不同。土地征用是权利人在征用期间暂时停止其占有使用权，其所有权并未丧失和 转移。土地征收的后果是农村土地由集体所有转为国家所有，集体土地所有权因国家的征收行为而消灭。区分土地征用与土地征收的实践意义在于，不是所有的公共 建设都需要进行转移土地所有权的土地征收，一些临时性的项目可能只需取得土地使用权即可满足需要，这样有利于对被征地人的权利保护。
农村土地征收补偿即基于公共利益的需要，行政主体的土地征收行为使农村集体经济组织的合法权益遭受特别的损失，由国家给予补偿救济的过程或法律制度。
二、我国现阶段土地征收补偿制度存在的主要问题
（一）土地征收补偿范围窄、标准不合理
我 国的土地征收补偿制度是计划经济体制的产物，征地政策体现的是农民利益要服从国家利益，牺牲农业和农民的利益来保护工业，发展经济。《土地管理法》确定的 农用地补偿范围主要包括：土地补偿费、劳动力安置补助费、土地附着物及青苗补偿费。这样的补偿项目构成不合理，综观世界各国法律对土地补偿费的构成项目规 定虽不尽一致，但大都除土地补偿外，将残余地损害、营业
损失及其他因土地征收引起的各种附带损失均列入补偿的范围，土地价值补偿是以当时市场上同类财产的 价值为判定依据的。
与补偿范围过窄同时存在的问题是补偿的标准过低。国外并非以被征地人所受损失的绝对额来决定补偿的多少，而是从保障被征地人继续生存、不降低原生活水平、保障其更好地发展这一更高层次出发来确定补偿措施，极大地保障了被征地人的合法权益。依照我国《土地管理法》规定，土地补偿费，为该耕地征用前3年平均年产值的6-10倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍。 土地补偿费以土地收益来计算，并不能反映土地真实价值，土地价值的确定依据缺乏科学理论的支持。补偿费的基数既非市场价格也无参照系，既不能反映土地地租 差、土地位置、地区经济发展水平、土地市场交易价格、人均耕地面积等影响土地价值的因素，也不能体现同一宗土地在不同投资水平或不同投资情形下出现差别的 真实价值。被征地人的利益在土地征收中没有得到应有的体现，农民所得的，仅仅是收益的补贴，现行的征地补偿标准难以保证被征地农民维持现有的生活水平。
（二）利益分配不合理
从我国法律规定和土地征收的实际情况来看，建设单位为取得国有土地使用权所支付的代价并不低。这些代价中除了出让金、租赁金等土地收益外，还包括名目繁多的行政事业性收费。按照规定，土地收益的主要成分是给予农民的征地补偿费，应该占到土地收益总额的70%。但实际情况是“如果以土地出让成本价为100%，则农民只得5-10%，村级集体经济组织得25-30%，60-70%为县、乡(镇)各级地方政府取得”。商春荣.土地征用制度的国际比较与我国土地资源的
保护[J].农业经济问题,1998,(5):26由此可见，尽管国家对土地收益的分配有明文规定，但实际中各利益主体都追求利益的最大化。在此利益分配过程中，由于农民地位处于弱势，所以成为权益被侵蚀的一方。据国土资源部测算，从改革开放到现在的20多年间，政府通过对农地的征用，从农民那里集中的资金超过2万亿元。
（三）土地征收补偿方式单一
我国采用的征地补偿方式有二种：（1）不完全货币化方式，即以金钱补偿和劳动力安置相结合的补偿方式。劳动力安置就是给予被征地农民以城市人口的基本权利，主要包括两个方面，一是将其户口转为城市户口，二是进行就业安置。
（2） 完全货币化方式。第一种方式我国曾长期采用，征地方支付相对较低的经济代价就可获得土地。但随着经济体制改革和市场经济的发展，城市就业岗位主要由劳动力 市场来调节，用地单位乃至政府都缺乏充分的支配能力，难以对被征地上的劳动力进行及时、合理的安置，原有的就业安置已失去意义。完全货币补偿是一次性发放 安置补助费，对于把土地作为赖以生存的生活资料的农民，一次性的金钱补偿并不能从根本上解决问题，生活水平甚至无法达到土地征收前的水平。
（四）征收补偿程序不完善
（1） 征收补偿程序可操作性差。我国有关土地征收程序的规定过于简单，对于在程序中的一些重要事项未予以明确，导致在实践中引发极大争议。例如，征收行为何时发 生效力，是批准征收决定作出后、征收决定公告后、还是支付
补偿安置费用后；征收客体所有权何时发生转移，是在批准征收后、支付补偿安置费用后、还是办理土 地登记之后；未按期支付补偿安置费用的，征收决定是否依然有效；被征收人拒绝领取补偿安置费用的，应当如何处理等。（2） 补偿程序不公正。补偿过程中虽有公告和听证的规定，但缺乏农民实际参与听证的程序保障。法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部 门制定，补偿方案制定后才公告告知农民。批准后的“两公告”中的征收土地方案的公告，只相当于征地的通知，告知相关人土地被征收的事实，并没有赋予他们提 出征地行为是否合法的质疑权。而拟定补偿安置方案后的公告，由于补偿安置标准早在批准征收方案时已确定，虽然规定要听取意见，但被征地人只能就获得补偿的 面积等提出异议，对补偿安置标准无权提出任何意见，这极大地限制了农民的参与权。而且有些村委会在征地补偿收益分配过程中并不征求全村农民的意见，只是以 村务公开的形式公布征地补偿款及其分配情况，村干部以村民委员会的名义来克扣、截留、挪用补偿金等不正常现象大量存在。（3）补偿纠纷发生后，缺乏救济程序。对于补偿决定，现行法律规定将裁决权交由政府行使，缺乏中医院立性，而且对补偿决定或者补偿裁决决定不服能否申请复议或提起诉讼等问题也无规定。
三、完善土地征收补偿制度的主要思路
新颁布的物权法第四十九条规定：“ 为 了公共利益的需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征收、征用单位、个人的不动产或者动产，但应当按照国家规定给予补偿；没有国家规定 的，应当给予合理补偿。”第六十八条第三款规定：“违法拆迁、征收，造成私人财产损失的，应当依法承担民
事责任和行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责 任。”物权法对土地征收补偿问题做出了规定，增强了对农民权利的保护，但是对征地问题的规定还有很多没有明确的地方，这都有赖于一系列后续制度的完善。包括对征地补偿原则的确定、土地补偿标准的合理界定、对征地权限和程序的明确、对政府征地行为的行政救济措施的细化等。
（一）应确立土地征收补偿原则
我国宪法没有明确规定土地征收补偿的原则，但要完善土地征收补偿制度，则必须要确立征地补偿的基本原则。有关土地征收补偿的原则大致有以下三种： 陈泉生.海峡两岸土地征用补偿之比较研究[J].亚太经济比较研究，1998
1、完全补偿原则。该原则从“所有权神圣不可侵犯”的观念出发，认为损失补偿的目的在于实现平等，而土地征收是对“法律面前，人人平等”原则的破坏，为矫正这一对平等的财产权的侵害，自然应当给予完全的补偿，才符合公平正义的要求。
2、 不完全补偿原则。该原则从强调“所有权的社会义务性”观念出发，认为财产权因负有社会义务而不具有绝对性，可以基于公共利益的需要，而依法加以限制。但征 收土地是对财产权的剥夺，它已超越了财产权限制的范围，因此基于公共利益的需要，例外地依法准许财产权的剥夺，应给予合理的补偿。
3、 相当补偿原则。该原则认为，由于“特别牺牲”的标准是相对的、活动的，因此对于土地征收补偿应分情况而采用完全补偿原则或不完全补偿原则。相当补偿原则对 公共利益与相对人利益进行了公正的权衡，认为相对人的损失超
过了其必须承担的特别牺牲的限度，，在多数场合下，本着宪法给财产权以平等保障的原则，就特别 财产的征收侵害，应给予完全补偿；但在特殊情况下，可以准许给予不完全补偿。比如对于特定财产（如非国有空地及荒地、私有建筑用地超过最高面积限额）所给 予的一般性限制，由于该限制在法律的权限之内，因此要求权利人接受低于客观价值的补偿，不为违反公平的要求。
根 据我国《土地管理法》及相关法律的规定，征收土地按土地原用途进行补偿。因为既没有考虑土地的市场价格，也没有考虑土地发展权的价格，所以这既不属于完全 补偿，也不属于相当补偿。从被征收土地的实际用途看，大多数被征收土地被卖给开发商用于商品房开发，在此情形下，对被征收人按照土地原用途进行补偿更不合 理。从我国社会发展情况看，目前尚处于社会主义初级阶段，经济水平较低，若推行完全补偿原则，国力将难以承受，采用相当补偿原则比较适宜，世界各国补偿原 则的发展都经历了从不完全补偿到完全补偿的发展阶段。
（二）完善我国土地征收补偿程序的具体设想
土地征收是剥夺财产所有权较严重的公法行为，且其中包含了行政机关较大的自由裁量权，因而更需要公正的程序来保障土地征收权的合法行使，土地征收补偿程序能对被征收人土地提供法律保障，应当加以完善。
1、 扩大补偿范围，细化补偿项目。我国土地征收补偿仅限于土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费，这与国际通行做法相差甚远。应从我国实际出发， 结合国外经验，适当扩大征收补偿范围，将残余地分割损害、正常营业损害以及其他各种因征地而支出的必要费用等可确定、可量化的财产损失
列入补偿范围。以确 保被征收人的合法权益不受侵犯。这一举措也有利于被征收人积极配合土地征收工作，保证征收活动的顺利进行。
2、 提高土地征收补偿标准。我国现行土地征收补偿标准既不反映市场价值规律，也不能保证农民生活水平恢复到征地前的水平，这使征收补偿制度存在许多与社会和时 代发展不同步之处，在实践中产生了许多矛盾和冲突，随着经济的发展，征地补偿标准也要不断提高。针对土地征收补偿中存在着补偿标准非市场化的情形，现阶段 可以采取由土地原用途价格和社会保障费用两个部分组成的“征地综合区片价”补偿办法。“征地综合区片价”是《浙江省人民政府关于加强和改进土地征用工作的通知》(浙政发[2002]27号)提出的新概念。参见刘卫东,楼立明.土地征用补偿区片综合价格的测算所 谓“征地综合区片价”，是在考虑农村集体土地存在农业生产资料和农民社会保障两种功能的基础上，由土地原用途价格和社会保障费用两部分组成的土地价格，其 中土地的原用途价格要充分考虑土地承包经营权、土地产值、土地区位、当地经济发展水平等因素；社会保障费用要保证为被征地农民建立社会保障体系。前者通过 土地评估确定，后者根据当地群众生活水平和社会保障实际需要确定，采取这种办法确定的补偿标准就能较充分考虑市场因素，也能基本上保证农民不因土地征收降 低生活水平。
3、 设立多种征收补偿方式。除现金补偿外，我国也可学习日本、英国等国的经验，规定多种补偿方式。这可根据农民的现实需要，由法律做出概括性规定，在实践中灵 活掌握。可以考虑采取以下补偿办法：⑴债券或股权补偿。对于综
合效益周期长，收益稳定的重点能源、交通、水利等基础建设征地补偿，可以发放一定数量的土地 债券作为补偿，或者以土地补偿费入股参与经营。也可以把农民的土地补偿费折成股份，土地被国家征收后，土地补偿费作为股份公司或股份合作社的基本财产，由 股份公司或股份合作社的管理者经营管理，农民按原承包土地的权益比例享有出资者即股东权益，从而使农民不致因丧失土地使用权而同时失去土地收益权，延续了 农民与土地的关系，有效的保障了所有人的根本利益。陈小君等.农村土地法律制度研究———田野调查报告[M].北京:中国政法大学出版社,2004.p276⑵替代补偿。即赋予被征收人请求替代地(或代偿地)补 偿的权利。如果被征收人必须依靠土地来维持其营业、职业及其他重要工作，而需用地人又能提供适宜的土地作为替代地或代偿地时，则被征收人可以请求补偿其一 块土地而免予现金补偿，被征收的土地与替代地的地价之差应该补偿给农民。反之，倘若被征收人不愿意以替代地或代偿地补偿,则应以现金作为补偿。这种补偿方式在土地资源丰富的地区比较可行，这样既可以促进土地资源的利用，又可以使被征收人维持其原有的生活状况，同时还可以减少需用土地人筹措资金的困难。当然，替代地或代偿地的补偿应当根据土地被征收人的请求而作出。陈小君等.农村土地法律制度研究———田野调查报告[M].北京:中国政法大学出版社,2004. p278
4、 完善土地征收补偿程序。我国的土地征收补偿程序可以设置如下：⑴前置程序。需用地人应先与土地所有权人协议，所有权人拒绝参与协商或经协商未能达成协议 的，方可提出征收申请。⑵征收申请与审批程序。由需用地人向有审批权限的行政主体提出征收土地申请，审批部门受理后，通知市县土地行政主管部门将申请内容 予以公告，利害关系人可以在公告期间提出意见，必要时，
可以要求召开听证会。⑶补偿裁决程序。在批准征收决定作出后，由市县土地行政主管部门予以公告。同 时，征收土地价格也被固定下来。需用地人与被征收人可以就征收补偿继续协商，协商不成的，可申请土地征收委员会裁决。对裁决不服的，可以申请复议或提起诉 讼，但不影响征收继续实施。复议或诉讼要求补发补偿差额的，在裁决确定后发放。⑷土地征收完成。具体可分为如下步骤：①土地征收补偿费发放。需用地人应当 在裁决之后一定期限内支付征收补偿费用：逾期支付的，除有正当理由外，征收决定失效。被征收人拒绝受领的，需用地人将征收补偿存入市县土地行政主管部门设 立的保管专户。土地补偿费用发放后，征收客体的权利发生转移。但是在未办理登记之前，需用地人不得处分其权利。②限期迁移。被征收人在收到征收补偿一定期 限内，应当完成迁移；逾期不迁移的，由市县政府土地行政主管部门或者需用地人按照《行政诉讼法》的规定，申请法院强制执行。③办理权利登记。