作者：毛政相
理论探讨 2007年05期
提高党内监督质量，预防和惩处腐败，是加强党的先进性建设的基础性工程。在惩防腐败工作逐渐深入并取得瞩目成绩的同时，因党代会监督职能实现不够而制约着党内监督的质量。随着党代会常任制试点的逐步扩大，党代会及其代表发挥监督作用的状况正在发生重大变化。因此，很有必要以实际调查和总结实践经验为基础，从理论上探析党代会监督问题。
一、实现党代会的监督职能是提高党内监督质量的关键
党代会是同级党组织的最高监督机关，其监督具有权威性、强制性和有效性。党代会监督职能的实现对于提高党内监督质量具有决定意义。
1.实现党代会监督，才能使权力监督普遍法则得到充分体现
党内监督的重点是掌握相当权力的党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子的主要负责人，其实质是权力监督，必须遵循以权制权的权力监督的普遍法则。这一法则在当前的纪委监督、班子内部监督、上级组织对下级组织的监督等不同监督形式中均有所体现。党代会对其选举产生的党（纪）委会的监督则属于授权者对受权者的监督，是最根本的监督，最能体现权力监督的实质。因目前党代会的重要事项均由同级党委（或通过大会主席团形式）决定，与其说党代会选举产生并监督党（纪）委会，不如说党代会是在党委会的周密安排下召开的，党代会往往成为实现党委意图并使其合法化的工具，其监督职能易于虚化。权力高度集中的各级党委及其书记本应是监督的重点对象，事实上却难以监督到位甚至出现“虚监”、“空监”现象，党内监督大面积失效在所难免。只有实现党代会的监督职能，才能真正使不同形式的党内监督落到实处，使权力监督普遍法则得到充分体现，才能突破《党内监督条例》尚难以突破的“谁来监督党委”、“谁来监督书记”等党内监督困境，真正提高党内监督质量。
2.实现党代会监督，才能推进党内民主法治监督真正落到实处
监督依赖于民主，没有民主就没有监督。党代会制度是党内最根本的民主制度。经过民主选举，党代表成为党员权利的受托者，反映各阶层党员的利益诉求，最大限度地整合和表达广大党员的意志和要求，代表党员管理党内事务，参与讨论和决定党内重大问题。按照民主集中制原则组织起来的党代会，是将党员权利转化为党内权力的唯一平台。党代会监督既是最广泛的权利监督，也是最有力的代表全党意志的权力监督，最能体现民主监督的本质。同时，要从根本上加强监督，解决党内腐败问题，必须坚持法治原则。腐败与人治体制是相生相依互为因果关系，是社会生活中的常规和通例。法治体制下的腐败是体制的消解因素，始终是体制的整治、打击的对象，只有坚持反腐败才能确保体制的生存与安全。完善党代会制度是推进党内法治监督的根本途径。1)党代会制度是发展党内民主的基础，是实现党内法治化监督的前提。2)党代会是党的立法机关，能为党内法治化监督提供法制保障。3)党代会是党内最高监督机关，其职能的法治化实施能推进党内监督体制的法治化运行。4)实现党内法治化监督的关键在于推进党内改革，加快制度化建设。充分发挥党代会的作用，有利于实现党员权利，促进这一党内改革最根本动力发挥更大作用，有利于实现对各级党组织执行改革举措情况的监督，从而整合党内改革自下而上和自上而下的两方面动力形成合力，切实推进改革进程。所以，实现党代会的监督职能，是推进党内民主法治监督的关键。
3.实现党代会监督，才能使分散的监督力量形成强大的整体合力
适应原计划经济体制的要求，我党建立了权力高度集中的领导管理体制。党委集决策、执行、监督三权于一体，实际上成为同级党组织中的最高机关。因党内权力结构失衡，党内监督质量不高势所必然。只有进一步理顺党内“三会”关系，逐步建立起结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，实现党代会最高监督机关职能，才能对党内权力运行进行有效监控；才能支持和督促各级党委及其委员切实履行在党内监督方面的职责，并搞好党委会内部的监督；才能支持和督促党内专门监督机关进行铁面无私的监督，改变目前纪委主要靠上级党组织推动这种法理动力不足、人为作用过强而履职不足的状态，破解当前纪委处理党内违纪案件的难题（立案难、调查取证难、处理难）；才能切实保障党员监督权利，并为其参与党内监督开辟安全便捷的通道，将成本过高、风险较大、效果不佳的个体监督转化为强有力的组织监督，激发党员参与党内监督的积极性，为党内监督提供广泛而深厚的动力源泉；才能支持和督促党代表在闭会期间通过多种形式和途径加强同选举单位党员的联系，听取和反映党员的意见和建议，促进党内逐步建立起深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的利益整合和表达机制，将潜在的监督动力转化成现实的推动力，并加强对党（纪）委及其干部的日常监督。惟其如此，党代会才能将党内分散的监督主体整合成强大的组织体系，实现党内监督资源优化组合，以丰富的监督形式和手段实施监督，切实提高党内监督质量。
二、党代会履行监督职责不力的原因探析
党代会一直按照党章规定履行一定的最高监督机关职能，对于发展党内民主、加强党内监督发挥了极其重要的作用。随着我国民主法治建设的进一步推进，与人大会监督功能逐渐强化相比较，党代会的监督作用仍显不足。如近年来，少数地方政府的工作报告被人大会否决，两院报告在人大会上遭遇1/3以上代表的反对票。但各级党（纪）委报告在党代会上均高票顺利通过而从未受过质询或被否决，主要负责人从未受过“责难”，凸现党代会监督效果不明显。其原因主要有以下几个方面。
1.理论定位与法规定位错位
从理论上说，党员是党内民主的主体，党代会是由党员权利的受托者即党代表按照民主集中制原则组织起来的同级党组织的最高权力机关，行使最高决策权和最高监督权，即党代会是同级党组织的最高决策机关和最高监督机关。但这一清晰的理论定位并未在我党的法规层面得以充分体现。二大至六大党章对全国党代会的正确定位是“最高机关”，意即最高权力机关，但七大至十六大党章则改为最高领导机关，九大以后党章更将最高领导机关改变为全国代表大会和它产生的中央委员会（党的地方组织与此类似）。这就在法规层面模糊了党代会的定位。同时，按照现行《党内监督条例》规定，党委是最高层次的“监督主体”，没有比它更高、更权威的监督机关。即监督条例规定的党内最高监督机关是党委而不是党代会（及其常设委员会）。这样，就形成了党代会最高监督机关的理论定位与法规定位的矛盾，这对现实中落实党代会的监督职能形成了无形的障碍。
2.监督职能不全且难以落实
(1)监督职能不全。按现行党章第19条、第25条规定，党代会的监督职权只有审查权和选举权两项，即听取和审查同级党（纪）委会工作报告、选举同级党（纪）委会。就权力监督而言，这显然是不够的。党代会应拥有多种监督职能以多种形式才足以监督其选举产生的党（纪）委是否忠实执行其决定。如党代会在听取和审查“两委”报告时应拥有否决权，才能对权力运作进行制约；党（纪）委应每年一次向党代会进行述职述廉，并接受民主评议和投票测评，才能使党代会及时掌握并监督其工作状况；党代会在听取和审查上述报告时应拥有询问和质询权，并对不称职的干部进行撤换或罢免，才足以惩戒失职和违法的领导干部。另外，党代表在大会闭会期间的监督是党代会监督的延伸，应充分履行监督职能。但目前党内法规对党代会（代表）职权及其行权方式规定得不够具体完整而使其难以切实履职，凸显党代会的监督职能不足。
(2)选举监督职能难以落实。其一，选举规则欠完善。全国党代会的选举尚无相关条例或细则明确规定。关于地方和基层组织选举工作的两个条例才7000余字，很难对严肃的党代会选举进行规范。党代会的选举办法均由各届党委会决定，由大会主席团通过，凸显权威的党代会选举规则欠规范。其二，候选人提名欠合理。如地方组织选举条例中仅规定委员候选人由上届常委提名，难以避免提名权垄断、自我提名和近亲繁殖现象。候选人提名过程透明度不高，侵害了选举人的知情权。其三，尚未形成实质性的竞争局面。按地方组织选举工作条例的规定（候选人差额不少于10%）推算，十六大选举产生中央委员会委员198人，候补委员158人，中央纪委会委员121人。2120名代表在对候选人情况不很熟悉的情况下在很短的时间内从500多名候选人中选出477名委员，难以体现党章规定的选举“要体现选举人的意志”，也难以形成实质性的竞争局面。从某种意义上说，党代会选举主要是对党委人事安排的一种确认或合法化。其四，对选举全过程的监督不到位。选举条例规定上级党委和纪委对选举过程实施监督。由于党（纪）委的监督实际上属于自体监督，导致监督难以到位。据笔者对湘、津、辽、蒙四省（市、区）1 797名党员的问卷调查（以下简称“本调查”）显示，①认为纪检机关对党内选举监督到位的只占15.58%，认为监督不到位或流于形式的占78.41%，认为根本没有监督的占4.51%。党委监督情况与此类似。其五，选举过程的相当环节欠规范。如对候选人的介绍过于简单，未能建立候选人竞选演说制度，选举过程受干预较多而使选举人独立性不强，尚未设立秘密投票制等。其六，目前党代会只能选举党（纪）委领导集体（委员）及上级党代会代表，不能直接选举书记和副书记（在大会选举职能多次转移后产生），这给撤换或罢免不称职的主要领导干部带来无形的制度障碍，且目前尚无与选举制相适应的弹劾、罢免制等配套制度，导致党代会选举的择优汰劣功能弱化。总之，党代会选举本来是一种强有力的监督形式，但实际上其选举监督功能尚难落实。
(3)审查监督职能难以落实。其一，报告工作的党（纪）委与本届党代会之间不存在选举与被选举、授权与被授权关系，因而也不存在监督与被监督关系。因无明确的委托和授权，本届党代会难以审查其报告。其二，因本届党代会代表的产生受制于报告工作的党委，故代表难以对“两委”报告进行实质性审查，往往将审查报告活动转变成领会报告精神及贯彻落实报告建议的学习交流活动。其三，党代会召开前，党（纪）委报告并未向党员公开，代表难以就审议报告做相关准备工作，更谈不上征求选区党员的意见和建议。其四，经过分组讨论形式“审议”过的报告很少修改，审查效果难以体现。其五，大会均以举手形式对报告进行审议表决，表决的具体情况一般不公开，实际监督难以到位。
3.实施监督的组织资源不足
(1)十二大以来，各级党代会五年（基层党代会三至五年）才召开一次，每次时间仅为一周左右。党代会要在几天时间里完成审议、决策和选举等重大议程。难以整合和表达党员（通过代表）对组织和干部的监督诉求，凸显党代会监督资源和动力不足，代表通过党代会进行监督的组织资源不足。全国党代会闭会后，其职权由党代会转移到中央委员会，再转移到中央政治局，最后转移到中央政治局常委，即党代会职权实现了三次转移，因前三者均无常设机构履行其职能，故党代会职权形成了三级虚化（地方各级党代会情况与此类似）。因党代会无常设机构履行其职能，在近五年的时间里，“两委”基本失去了党代会经常性的监督。也就是说，党代会的组织监督因平台不足而严重虚化。
(2)代表监督是党代会监督的重要组成部分，但目前代表的监督作用尚难以充分发挥。其一，多数代表难以参与党代会议题的制定、重大决策的筹备、候选人的提名等重要活动，难以切实审议“两委”报告，难以在认真比较候选人基础上进行选举，难以在大会上就党内监督问题阐述自己的见解，提出不同的意见、建议或提案，故在党代会开会期间难以发挥监督作用。其二，虽试点地区代表在大会闭会期间的履职出现了朝气蓬勃的生动局面，但因尚未建立党代会的常设组织机构系统来统揽全国代表活动，导致各地发展很不平衡，呈分散状态。从总体上说，代表在大会闭会期间的监督权因组织平台不足而严重弱化。
(3)纪委监督不能代替党代会监督。各级纪委的根本职能是保障党员权利，实现党的任务，其目标与党代会监督基本一致，但纪委监督与党代会监督有着重大区别。其一，监督性质和对象不同。党代会监督是权力机关对受权机关的权力监督，纪委监督是党内专门机关对执行机关、本地区党组织及其党员的职能监督。其二，监督内容不同。党代会监督属于宏观的监督，主要是对“两委”执行党代会决策及“两委”决策情况的监督。纪委则主要是对本地区党组织及其党员执行决策和党内法规情况的监督。其三，监督形式不同。党代会主要是通过党内立法、审议和选举等形式进行，纪委主要是通过教育、监控权力运行、查处党组织或党员违纪案件、受理党员控告和申诉等形式进行。其四，监督的权威性不同。党代会监督主要是在党代会开会期间对“两委”的事前、事后监督，事中监督主要由代表（团、组）进行，具有最高权威性。纪委监督虽属全程监督，但其履职情况要受同级党代会和党委的领导和监督。
4.监督基础不坚实
作为党代会主体的党代表切实履行监督职能、充分发挥监督作用是实现党代会监督职能的重要基础。但因制度建设滞后及履职资源不足，代表尚难以切实履行监督职能，凸显党代会监督基础欠坚实。
(1)法理资源不足。其一，代表产生欠规范。当前各级党代表基本上是按照“安排为主、选举为辅”的模式由党组织决定，其中不少是“必须选上”或“确保选上”的“特殊代表”、“内定代表”、“当然代表”，整个选举过程未能形成实质性竞争局面。其二，代表构成欠合理。各级代表中领导干部所占比例过高（一般在75%左右），与党组织结构很不相称。因主要领导干部大多是各级党代会代表并构成其主体，代表监督在很大程度上异化为领导干部的自体监督，受利益相关性制约，其监督作用趋于弱化。其三，代表被认可程度不高。本调查中，党员“知道”本选区党代表是谁的占42.52%，“不知道”的（包括“没听说过”的）占52.70%，认为“是谁都一样”的占4.29%。认为本选区代表“能够”代表自己利益愿望要求的占20.26%，“不能”代表的占33.44%，“不知道”能否代表的占45.58%。与代表“经常联系”的占6.07%，“从没联系过”的占64.33%，“有时联系”的占20.37%，“联系过，但不是反映情况”的占8.79%。因代表产生欠规范且履职不力，党员参与党内事务包括对党员干部监督的愿望和要求难以通过代表来集中和表达，对代表的诉求动力不足。代表难以成为党员行使监督权最安全最可靠最现实的“平台”。
(2)组织资源不足。代表参加五年一次的党代会是其履职最为重要的组织资源，但代表仍难充分履行监督职能。除试点地区外，代表在大会闭会期间更无组织资源可资利用，甚至代表资格自动消失。
(3)制度资源不足。目前对党代表的法理定位进行系统的理论研究尚显不足。因理论支持不够，现有党内法规对代表职权及其行权方式要么缺乏明确规定，要么规定比较笼统而缺乏操作性，代表难以依法履职。
(4)信息资源不足。知情是监督的基础。本调查显示，科级以上党员干部认为自己对党内事务特别是重大事务“知道”的占13.67%，只“知道一些”的占71.11%，“不知道”或“无从知晓”的占15.14%。对党务公开，认为“现在已经做得很好”的占9.08%，认为“重要的没公开，次要的公开了”的占63.75%，认为“党内秘密太多，党务公开严重不足”的占20.67%。因党代表的主体是科级以上干部，这从侧面反映出代表对党内事务知情有限。知情不足，代表监督作用难以充分发挥。
三、实现党代会监督职能的对策建议
1.健全党内法规，明确党代会最高监督机关定位
党代会本是同级党组织的唯一最高权力机关，但因现行党章将党代会及其产生的党委会共同定位为最高领导机关，这就产生了两个矛盾。其一，最高领导机关从广义来说是管理机关，不只是最高权力机关，不具有唯一性，不能由此得出最高领导机关必然是最高监督机关的结论。虽然最高管理机关相对于其职能机关或下属机关也具有监督功能，但其监督作用的发挥要受到权力机关的制约，权威性远不及最高监督机关。其二，党章中“二元最高领导机关”的规定导致在实际政治运作中难以确定何者为事实上的最高领导机关，使得党代会难以监督同级党委。故建议修改党章时明确规定党的最高权力机关是党的全国代表大会，党的地方各级权力机关是党的地方各级代表大会，亦即明确党代会为同级党组织最高监督机关，并相应修改其他党内法规。随着党代会常任制试点的深入发展和实践经验的不断积累，在修改《党内监督条例》时，明确规定党代会是党内最高层次的监督主体。
2.构建动力机制，促进党代表切实履行监督职能
党代表素质的高低及能否切实履职决定着党代会监督职能实现的程度，代表履职动力的强弱及相关制度安排是否科学决定着代表履职的水平，故必须建立健全代表履职的内外动力机制，促进代表切实履行监督职能。
(1)健全资格获取机制，激发代表履行监督职能的内动力。其一，将《中国共产党地方组织选举工作条例》第8条对代表任职基本条件的原则规定进一步明确化，使其更具操作性。其二，合理划分选区，优化代表结构，增强代表性和广泛性。其三，因参与党内选举是党员的权利而非义务，故应将选举登记制改为申报制，即愿意参与党内选举的党员在规定期限到指定地点申报而非所有登记在册的党员都必须参加党内选举，以激发党员参与党内选举的积极性、主动性。其四，健全完善候选人提名方式。规范党委提名、界别推荐、党员（党代表）提名的原则和比例，以党员提名为主，增加个人自荐环节。其五，逐步健全竞选承诺制度，不断扩大直选范围和差额选举的比例及范围。其六，建立秘密投票制度。其七，设立专门的选举监督委员会，加强对选举全过程的有效监督。
(2)构建激励约束机制，增强代表履行监督职能的外动力。其一，建立健全代表履职的相关激励制度。尽快建立健全培训、表彰、保障等制度，加强对代表的培训、对代表履职情况的科学考评和奖励，为代表履职提供切实的法制、物质和组织等保障。其二，建立健全代表履职的相关约束制度。如建立健全代表述职制度，履职情况通报制度，代表联系党员群众制度，接受党员评议、询问和质询制度以及辞职、罢免制度等。
3.实行党代会常任制，夯实党代会监督的组织基础
要使党代会真正成为充分有效的最高监督机关，必须实行常任制，才能为实现其最高监督职能提供切实的组织基础。
(1)建立健全代表大会年会制和代表常任制。马克思恩格斯开创了党代会年会制。认为党代会既然是党的最高权力机关，就必须实行年会制。结合新的形势，应建立健全代表大会年会制和代表常任制，实行代表常任制下的年会制，以强化党代会（代表）对“三委”（常设委员会、党委会、纪委会）的有效监督。
(2)设立党代会常设机构。目前，从中央到地方党的全委会每年召开一两次会议，实际履行党代会年会的部分职能。《中国共产党地方委员会工作条例》规定：“常委会在全委会闭会期间，行使委员会职权，执行上级党组织的指示和全委会的决议，主持经常工作。”实际上履行党的执行机关职能。理论界已就改变这种状况提出了一些很好的建议，笔者基本赞同李永忠的观点[1]22,[2]41，在现有党内权力架构内，在适当减少全委会和常委会人数的前提下，实现党代会常设机构直接与全委会对接，成为党的权力机关（在党内民主稳步发展的今天，应取消实际很少召开的党的全国代表会议），常委会成为党的执行机关并更名为执委会或书记处。同时，随着党委副职数的明显减少，应取消非一级决策机构的书记办公会和无党内法规依据而实际存在的书记碰头会，改变目前因党委会内部层级过多而难以监督的状况。在党代会闭会期间，常设委员会充分履行最高监督机关职能，彻底改变党代会监督职能严重虚化现状，并为党代表履行监督职能提供有力的组织保障。
(3)建立健全代表团（小组）活动制度，发挥党代表的日常监督作用。按照便于集中、利于活动的原则，建立代表团和代表小组活动制度。党代会召开期间，以代表团（小组）为单位开展活动；闭会期间，常设委员会定期组织代表团（小组）开展监督活动。其一，开展调研活动。对群众关心的热点、难点问题进行考察，对重大事项进行决策前的意见收集和决策实施后的成效追踪监督。其二，开展视察活动。对党的建设、重大决策贯彻落实、年度计划实施等工作进行监督。对重大问题和焦点问题形成议案提交党代会研究，形成建议提交其讨论，对落实情况进行督办。视察时可约见本级或下级党组织及其组成部门负责人，听取情况汇报。其三，开展巡视活动，对党（纪）委领导班子及其成员进行巡视。同时，可列席“三委”全会。
4.深化改革，创新党代会监督的内容和形式
实现党代会监督职能，必须改革和完善党代会制度，在总结经验特别是当前党代会常任制试点经验基础上，丰富监督内容，创新监督形式。
(1)加强对党内立法工作的监督。党内法规对于加强党的建设，保证党的各项工作和党内生活的制度化具有十分重要的作用。当前党内立法工作相对滞后，法规大都带有应急性，整体规划性和系统性不足，原则规定多，操作性不够，规则多，罚则少。要构建以党章为核心的党内法规制度体系，必须强化党代会的立法功能，加强对党内立法工作的指导和监督。准则、条例、规则等法规的制定应主要由党代会及其常设委员会审议和表决，以增强其权威性。在修改完善《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》基础上，应由党代会出台党内“立法法”，以规范党内立法工作。针对党内法规现状，可考虑在党代会常设委员会（或纪委）设立机构对现有法规进行全面清理和违“章”审查，修改或撤销与党章精神不一致甚至相抵触的法规制度，依据党章制定与党内民主发展相适应的法规。如适应加强党代会监督需要，当前急需出台的党内法规有：《中国共产党各级党的代表大会组织工作条例》、《党内信息公开条例》、《党内选举工作条例》、《党代表工作条例》等。
(2)加强对党内重大决策的监督。民主决策过程也是民主监督过程，加强对党内重大决策监督的关键在于实现决策的民主化、科学化，以提高党内决策质量，减少重大失误。对本地区（全国）经济建设、社会发展、党的自身建设及其他涉及全局性的重大问题，其决策方案在专家充分论证基础上，在一定范围组织辩论，会前提交各代表团开展专题调研和研讨，对群众意见和建议进行整合，形成议案，与决策方案共同提交大会讨论。坚持民主集中制原则，遵循决策规律，严格按程序决策。对党内主要领导人的任用，实行规范化竞争性选举由党代会决定，改变党（纪）委书记、副书记等额选举现状。当前每县一乡（镇）的党委书记直选试点已为此奠定了一定的实践基础，越共十大总书记选举中推荐两个候选人的做法为此提供了一定的借鉴。对向国家机关推荐的重要干部应严格按程序由党代会常设委员会决定。对重大决策实施后的情况应根据各方反馈的信息由党代会按程序给予科学评估，对重大失误追究相关人员责任。
当前恶意的、严重的违反党章的行为如以权谋私、大搞特权、买官卖官、个人专断、滥用职权、严重损害群众利益等，大都与决策中违反民主集中制原则相关。这也是近几年党内巡视工作中反映的突出问题。因此，不仅要加强理论研究，建立考评体系，强化制度规范，而且要采取组织措施进行规制。对问题比较突出的组织和个人，在党代会上进行通报和公开谴责。对问题比较严重的，应由党代会常设委员会成立专门问题调查委员会，做出组织结论，追究相关人员的责任。轻者进行党纪处分，限制领导职位，重者撤销党内职务和职级待遇。这种处分在党内已有先例。
(3)加强对下级党代会工作的监督。上级党代会（常设委员会）应对下级党代会及“三委”决议、决定进行审查，并建议修改或撤销其中不妥或错误的部分。
(4)加强对党内经费使用情况的监督。根据《关于中国共产党党费收缴、管理和使用的规定》，审议党费的收支计划、计划执行报告和财务审计报告。审议情况应在相关媒体公开，接受全党监督。
(5)审议一年一度“三委”的工作报告和主要负责人的述职述廉报告并投票表决。如报告未能通过，则整改后再向党代会另行报告并接受审议。同时“三委”均要听取代表批评，并派主要负责人答复代表询问。如代表对询问结果不满意，则可按程序提出质询案。质询案按照大会主席团的决定可在主席团会议上或者有关的专门委员会会议上或者有关的代表团会议上由受质询机关的领导人答复。提出质询案的代表半数以上对答复不满意的，可要求受质询机关再作答复；如仍未通过，可提出对书记的弹劾案。如大会否决“三委”工作报告，代表应提出罢免案，建议罢免其主要负责人。
(6)全国党代会审议中央军事委员会的工作报告和主要负责人的述职述廉报告。涉及军事机密问题的，党代会期间可举行秘密会议。其程序应与对“三委”报告的审议基本相同。
注释：
①此系笔者主持的2005年湖南省社会科学基金项目立项资助课题《提高党内监督质量问题的调查与研究》之调研成果(05YB141)。
作者介绍：毛政相，中共长沙市委党校马列主义理论教研部副主任，副教授。（长沙 410004）
作者：毛政相
理论探讨 2007年05期
提高党内监督质量，预防和惩处腐败，是加强党的先进性建设的基础性工程。在惩防腐败工作逐渐深入并取得瞩目成绩的同时，因党代会监督职能实现不够而制约着党内监督的质量。随着党代会常任制试点的逐步扩大，党代会及其代表发挥监督作用的状况正在发生重大变化。因此，很有必要以实际调查和总结实践经验为基础，从理论上探析党代会监督问题。
一、实现党代会的监督职能是提高党内监督质量的关键
党代会是同级党组织的最高监督机关，其监督具有权威性、强制性和有效性。党代会监督职能的实现对于提高党内监督质量具有决定意义。
1.实现党代会监督，才能使权力监督普遍法则得到充分体现
党内监督的重点是掌握相当权力的党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子的主要负责人，其实质是权力监督，必须遵循以权制权的权力监督的普遍法则。这一法则在当前的纪委监督、班子内部监督、上级组织对下级组织的监督等不同监督形式中均有所体现。党代会对其选举产生的党（纪）委会的监督则属于授权者对受权者的监督，是最根本的监督，最能体现权力监督的实质。因目前党代会的重要事项均由同级党委（或通过大会主席团形式）决定，与其说党代会选举产生并监督党（纪）委会，不如说党代会是在党委会的周密安排下召开的，党代会往往成为实现党委意图并使其合法化的工具，其监督职能易于虚化。权力高度集中的各级党委及其书记本应是监督的重点对象，事实上却难以监督到位甚至出现“虚监”、“空监”现象，党内监督大面积失效在所难免。只有实现党代会的监督职能，才能真正使不同形式的党内监督落到实处，使权力监督普遍法则得到充分体现，才能突破《党内监督条例》尚难以突破的“谁来监督党委”、“谁来监督书记”等党内监督困境，真正提高党内监督质量。
2.实现党代会监督，才能推进党内民主法治监督真正落到实处
监督依赖于民主，没有民主就没有监督。党代会制度是党内最根本的民主制度。经过民主选举，党代表成为党员权利的受托者，反映各阶层党员的利益诉求，最大限度地整合和表达广大党员的意志和要求，代表党员管理党内事务，参与讨论和决定党内重大问题。按照民主集中制原则组织起来的党代会，是将党员权利转化为党内权力的唯一平台。党代会监督既是最广泛的权利监督，也是最有力的代表全党意志的权力监督，最能体现民主监督的本质。同时，要从根本上加强监督，解决党内腐败问题，必须坚持法治原则。腐败与人治体制是相生相依互为因果关系，是社会生活中的常规和通例。法治体制下的腐败是体制的消解因素，始终是体制的整治、打击的对象，只有坚持反腐败才能确保体制的生存与安全。完善党代会制度是推进党内法治监督的根本途径。1)党代会制度是发展党内民主的基础，是实现党内法治化监督的前提。2)党代会是党的立法机关，能为党内法治化监督提供法制保障。3)党代会是党内最高监督机关，其职能的法治化实施能推进党内监督体制的法治化运行。4)实现党内法治化监督的关键在于推进党内改革，加快制度化建设。充分发挥党代会的作用，有利于实现党员权利，促进这一党内改革最根本动力发挥更大作用，有利于实现对各级党组织执行改革举措情况的监督，从而整合党内改革自下而上和自上而下的两方面动力形成合力，切实推进改革进程。所以，实现党代会的监督职能，是推进党内民主法治监督的关键。
3.实现党代会监督，才能使分散的监督力量形成强大的整体合力
适应原计划经济体制的要求，我党建立了权力高度集中的领导管理体制。党委集决策、执行、监督三权于一体，实际上成为同级党组织中的最高机关。因党内权力结构失衡，党内监督质量不高势所必然。只有进一步理顺党内“三会”关系，逐步建立起结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，实现党代会最高监督机关职能，才能对党内权力运行进行有效监控；才能支持和督促各级党委及其委员切实履行在党内监督方面的职责，并搞好党委会内部的监督；才能支持和督促党内专门监督机关进行铁面无私的监督，改变目前纪委主要靠上级党组织推动这种法理动力不足、人为作用过强而履职不足的状态，破解当前纪委处理党内违纪案件的难题（立案难、调查取证难、处理难）；才能切实保障党员监督权利，并为其参与党内监督开辟安全便捷的通道，将成本过高、风险较大、效果不佳的个体监督转化为强有力的组织监督，激发党员参与党内监督的积极性，为党内监督提供广泛而深厚的动力源泉；才能支持和督促党代表在闭会期间通过多种形式和途径加强同选举单位党员的联系，听取和反映党员的意见和建议，促进党内逐步建立起深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的利益整合和表达机制，将潜在的监督动力转化成现实的推动力，并加强对党（纪）委及其干部的日常监督。惟其如此，党代会才能将党内分散的监督主体整合成强大的组织体系，实现党内监督资源优化组合，以丰富的监督形式和手段实施监督，切实提高党内监督质量。
二、党代会履行监督职责不力的原因探析
党代会一直按照党章规定履行一定的最高监督机关职能，对于发展党内民主、加强党内监督发挥了极其重要的作用。随着我国民主法治建设的进一步推进，与人大会监督功能逐渐强化相比较，党代会的监督作用仍显不足。如近年来，少数地方政府的工作报告被人大会否决，两院报告在人大会上遭遇1/3以上代表的反对票。但各级党（纪）委报告在党代会上均高票顺利通过而从未受过质询或被否决，主要负责人从未受过“责难”，凸现党代会监督效果不明显。其原因主要有以下几个方面。
1.理论定位与法规定位错位
从理论上说，党员是党内民主的主体，党代会是由党员权利的受托者即党代表按照民主集中制原则组织起来的同级党组织的最高权力机关，行使最高决策权和最高监督权，即党代会是同级党组织的最高决策机关和最高监督机关。但这一清晰的理论定位并未在我党的法规层面得以充分体现。二大至六大党章对全国党代会的正确定位是“最高机关”，意即最高权力机关，但七大至十六大党章则改为最高领导机关，九大以后党章更将最高领导机关改变为全国代表大会和它产生的中央委员会（党的地方组织与此类似）。这就在法规层面模糊了党代会的定位。同时，按照现行《党内监督条例》规定，党委是最高层次的“监督主体”，没有比它更高、更权威的监督机关。即监督条例规定的党内最高监督机关是党委而不是党代会（及其常设委员会）。这样，就形成了党代会最高监督机关的理论定位与法规定位的矛盾，这对现实中落实党代会的监督职能形成了无形的障碍。
2.监督职能不全且难以落实
(1)监督职能不全。按现行党章第19条、第25条规定，党代会的监督职权只有审查权和选举权两项，即听取和审查同级党（纪）委会工作报告、选举同级党（纪）委会。就权力监督而言，这显然是不够的。党代会应拥有多种监督职能以多种形式才足以监督其选举产生的党（纪）委是否忠实执行其决定。如党代会在听取和审查“两委”报告时应拥有否决权，才能对权力运作进行制约；党（纪）委应每年一次向党代会进行述职述廉，并接受民主评议和投票测评，才能使党代会及时掌握并监督其工作状况；党代会在听取和审查上述报告时应拥有询问和质询权，并对不称职的干部进行撤换或罢免，才足以惩戒失职和违法的领导干部。另外，党代表在大会闭会期间的监督是党代会监督的延伸，应充分履行监督职能。但目前党内法规对党代会（代表）职权及其行权方式规定得不够具体完整而使其难以切实履职，凸显党代会的监督职能不足。
(2)选举监督职能难以落实。其一，选举规则欠完善。全国党代会的选举尚无相关条例或细则明确规定。关于地方和基层组织选举工作的两个条例才7000余字，很难对严肃的党代会选举进行规范。党代会的选举办法均由各届党委会决定，由大会主席团通过，凸显权威的党代会选举规则欠规范。其二，候选人提名欠合理。如地方组织选举条例中仅规定委员候选人由上届常委提名，难以避免提名权垄断、自我提名和近亲繁殖现象。候选人提名过程透明度不高，侵害了选举人的知情权。其三，尚未形成实质性的竞争局面。按地方组织选举工作条例的规定（候选人差额不少于10%）推算，十六大选举产生中央委员会委员198人，候补委员158人，中央纪委会委员121人。2120名代表在对候选人情况不很熟悉的情况下在很短的时间内从500多名候选人中选出477名委员，难以体现党章规定的选举“要体现选举人的意志”，也难以形成实质性的竞争局面。从某种意义上说，党代会选举主要是对党委人事安排的一种确认或合法化。其四，对选举全过程的监督不到位。选举条例规定上级党委和纪委对选举过程实施监督。由于党（纪）委的监督实际上属于自体监督，导致监督难以到位。据笔者对湘、津、辽、蒙四省（市、区）1 797名党员的问卷调查（以下简称“本调查”）显示，①认为纪检机关对党内选举监督到位的只占15.58%，认为监督不到位或流于形式的占78.41%，认为根本没有监督的占4.51%。党委监督情况与此类似。其五，选举过程的相当环节欠规范。如对候选人的介绍过于简单，未能建立候选人竞选演说制度，选举过程受干预较多而使选举人独立性不强，尚未设立秘密投票制等。其六，目前党代会只能选举党（纪）委领导集体（委员）及上级党代会代表，不能直接选举书记和副书记（在大会选举职能多次转移后产生），这给撤换或罢免不称职的主要领导干部带来无形的制度障碍，且目前尚无与选举制相适应的弹劾、罢免制等配套制度，导致党代会选举的择优汰劣功能弱化。总之，党代会选举本来是一种强有力的监督形式，但实际上其选举监督功能尚难落实。
(3)审查监督职能难以落实。其一，报告工作的党（纪）委与本届党代会之间不存在选举与被选举、授权与被授权关系，因而也不存在监督与被监督关系。因无明确的委托和授权，本届党代会难以审查其报告。其二，因本届党代会代表的产生受制于报告工作的党委，故代表难以对“两委”报告进行实质性审查，往往将审查报告活动转变成领会报告精神及贯彻落实报告建议的学习交流活动。其三，党代会召开前，党（纪）委报告并未向党员公开，代表难以就审议报告做相关准备工作，更谈不上征求选区党员的意见和建议。其四，经过分组讨论形式“审议”过的报告很少修改，审查效果难以体现。其五，大会均以举手形式对报告进行审议表决，表决的具体情况一般不公开，实际监督难以到位。
3.实施监督的组织资源不足
(1)十二大以来，各级党代会五年（基层党代会三至五年）才召开一次，每次时间仅为一周左右。党代会要在几天时间里完成审议、决策和选举等重大议程。难以整合和表达党员（通过代表）对组织和干部的监督诉求，凸显党代会监督资源和动力不足，代表通过党代会进行监督的组织资源不足。全国党代会闭会后，其职权由党代会转移到中央委员会，再转移到中央政治局，最后转移到中央政治局常委，即党代会职权实现了三次转移，因前三者均无常设机构履行其职能，故党代会职权形成了三级虚化（地方各级党代会情况与此类似）。因党代会无常设机构履行其职能，在近五年的时间里，“两委”基本失去了党代会经常性的监督。也就是说，党代会的组织监督因平台不足而严重虚化。
(2)代表监督是党代会监督的重要组成部分，但目前代表的监督作用尚难以充分发挥。其一，多数代表难以参与党代会议题的制定、重大决策的筹备、候选人的提名等重要活动，难以切实审议“两委”报告，难以在认真比较候选人基础上进行选举，难以在大会上就党内监督问题阐述自己的见解，提出不同的意见、建议或提案，故在党代会开会期间难以发挥监督作用。其二，虽试点地区代表在大会闭会期间的履职出现了朝气蓬勃的生动局面，但因尚未建立党代会的常设组织机构系统来统揽全国代表活动，导致各地发展很不平衡，呈分散状态。从总体上说，代表在大会闭会期间的监督权因组织平台不足而严重弱化。
(3)纪委监督不能代替党代会监督。各级纪委的根本职能是保障党员权利，实现党的任务，其目标与党代会监督基本一致，但纪委监督与党代会监督有着重大区别。其一，监督性质和对象不同。党代会监督是权力机关对受权机关的权力监督，纪委监督是党内专门机关对执行机关、本地区党组织及其党员的职能监督。其二，监督内容不同。党代会监督属于宏观的监督，主要是对“两委”执行党代会决策及“两委”决策情况的监督。纪委则主要是对本地区党组织及其党员执行决策和党内法规情况的监督。其三，监督形式不同。党代会主要是通过党内立法、审议和选举等形式进行，纪委主要是通过教育、监控权力运行、查处党组织或党员违纪案件、受理党员控告和申诉等形式进行。其四，监督的权威性不同。党代会监督主要是在党代会开会期间对“两委”的事前、事后监督，事中监督主要由代表（团、组）进行，具有最高权威性。纪委监督虽属全程监督，但其履职情况要受同级党代会和党委的领导和监督。
4.监督基础不坚实
作为党代会主体的党代表切实履行监督职能、充分发挥监督作用是实现党代会监督职能的重要基础。但因制度建设滞后及履职资源不足，代表尚难以切实履行监督职能，凸显党代会监督基础欠坚实。
(1)法理资源不足。其一，代表产生欠规范。当前各级党代表基本上是按照“安排为主、选举为辅”的模式由党组织决定，其中不少是“必须选上”或“确保选上”的“特殊代表”、“内定代表”、“当然代表”，整个选举过程未能形成实质性竞争局面。其二，代表构成欠合理。各级代表中领导干部所占比例过高（一般在75%左右），与党组织结构很不相称。因主要领导干部大多是各级党代会代表并构成其主体，代表监督在很大程度上异化为领导干部的自体监督，受利益相关性制约，其监督作用趋于弱化。其三，代表被认可程度不高。本调查中，党员“知道”本选区党代表是谁的占42.52%，“不知道”的（包括“没听说过”的）占52.70%，认为“是谁都一样”的占4.29%。认为本选区代表“能够”代表自己利益愿望要求的占20.26%，“不能”代表的占33.44%，“不知道”能否代表的占45.58%。与代表“经常联系”的占6.07%，“从没联系过”的占64.33%，“有时联系”的占20.37%，“联系过，但不是反映情况”的占8.79%。因代表产生欠规范且履职不力，党员参与党内事务包括对党员干部监督的愿望和要求难以通过代表来集中和表达，对代表的诉求动力不足。代表难以成为党员行使监督权最安全最可靠最现实的“平台”。
(2)组织资源不足。代表参加五年一次的党代会是其履职最为重要的组织资源，但代表仍难充分履行监督职能。除试点地区外，代表在大会闭会期间更无组织资源可资利用，甚至代表资格自动消失。
(3)制度资源不足。目前对党代表的法理定位进行系统的理论研究尚显不足。因理论支持不够，现有党内法规对代表职权及其行权方式要么缺乏明确规定，要么规定比较笼统而缺乏操作性，代表难以依法履职。
(4)信息资源不足。知情是监督的基础。本调查显示，科级以上党员干部认为自己对党内事务特别是重大事务“知道”的占13.67%，只“知道一些”的占71.11%，“不知道”或“无从知晓”的占15.14%。对党务公开，认为“现在已经做得很好”的占9.08%，认为“重要的没公开，次要的公开了”的占63.75%，认为“党内秘密太多，党务公开严重不足”的占20.67%。因党代表的主体是科级以上干部，这从侧面反映出代表对党内事务知情有限。知情不足，代表监督作用难以充分发挥。
三、实现党代会监督职能的对策建议
1.健全党内法规，明确党代会最高监督机关定位
党代会本是同级党组织的唯一最高权力机关，但因现行党章将党代会及其产生的党委会共同定位为最高领导机关，这就产生了两个矛盾。其一，最高领导机关从广义来说是管理机关，不只是最高权力机关，不具有唯一性，不能由此得出最高领导机关必然是最高监督机关的结论。虽然最高管理机关相对于其职能机关或下属机关也具有监督功能，但其监督作用的发挥要受到权力机关的制约，权威性远不及最高监督机关。其二，党章中“二元最高领导机关”的规定导致在实际政治运作中难以确定何者为事实上的最高领导机关，使得党代会难以监督同级党委。故建议修改党章时明确规定党的最高权力机关是党的全国代表大会，党的地方各级权力机关是党的地方各级代表大会，亦即明确党代会为同级党组织最高监督机关，并相应修改其他党内法规。随着党代会常任制试点的深入发展和实践经验的不断积累，在修改《党内监督条例》时，明确规定党代会是党内最高层次的监督主体。
2.构建动力机制，促进党代表切实履行监督职能
党代表素质的高低及能否切实履职决定着党代会监督职能实现的程度，代表履职动力的强弱及相关制度安排是否科学决定着代表履职的水平，故必须建立健全代表履职的内外动力机制，促进代表切实履行监督职能。
(1)健全资格获取机制，激发代表履行监督职能的内动力。其一，将《中国共产党地方组织选举工作条例》第8条对代表任职基本条件的原则规定进一步明确化，使其更具操作性。其二，合理划分选区，优化代表结构，增强代表性和广泛性。其三，因参与党内选举是党员的权利而非义务，故应将选举登记制改为申报制，即愿意参与党内选举的党员在规定期限到指定地点申报而非所有登记在册的党员都必须参加党内选举，以激发党员参与党内选举的积极性、主动性。其四，健全完善候选人提名方式。规范党委提名、界别推荐、党员（党代表）提名的原则和比例，以党员提名为主，增加个人自荐环节。其五，逐步健全竞选承诺制度，不断扩大直选范围和差额选举的比例及范围。其六，建立秘密投票制度。其七，设立专门的选举监督委员会，加强对选举全过程的有效监督。
(2)构建激励约束机制，增强代表履行监督职能的外动力。其一，建立健全代表履职的相关激励制度。尽快建立健全培训、表彰、保障等制度，加强对代表的培训、对代表履职情况的科学考评和奖励，为代表履职提供切实的法制、物质和组织等保障。其二，建立健全代表履职的相关约束制度。如建立健全代表述职制度，履职情况通报制度，代表联系党员群众制度，接受党员评议、询问和质询制度以及辞职、罢免制度等。
3.实行党代会常任制，夯实党代会监督的组织基础
要使党代会真正成为充分有效的最高监督机关，必须实行常任制，才能为实现其最高监督职能提供切实的组织基础。
(1)建立健全代表大会年会制和代表常任制。马克思恩格斯开创了党代会年会制。认为党代会既然是党的最高权力机关，就必须实行年会制。结合新的形势，应建立健全代表大会年会制和代表常任制，实行代表常任制下的年会制，以强化党代会（代表）对“三委”（常设委员会、党委会、纪委会）的有效监督。
(2)设立党代会常设机构。目前，从中央到地方党的全委会每年召开一两次会议，实际履行党代会年会的部分职能。《中国共产党地方委员会工作条例》规定：“常委会在全委会闭会期间，行使委员会职权，执行上级党组织的指示和全委会的决议，主持经常工作。”实际上履行党的执行机关职能。理论界已就改变这种状况提出了一些很好的建议，笔者基本赞同李永忠的观点[1]22,[2]41，在现有党内权力架构内，在适当减少全委会和常委会人数的前提下，实现党代会常设机构直接与全委会对接，成为党的权力机关（在党内民主稳步发展的今天，应取消实际很少召开的党的全国代表会议），常委会成为党的执行机关并更名为执委会或书记处。同时，随着党委副职数的明显减少，应取消非一级决策机构的书记办公会和无党内法规依据而实际存在的书记碰头会，改变目前因党委会内部层级过多而难以监督的状况。在党代会闭会期间，常设委员会充分履行最高监督机关职能，彻底改变党代会监督职能严重虚化现状，并为党代表履行监督职能提供有力的组织保障。
(3)建立健全代表团（小组）活动制度，发挥党代表的日常监督作用。按照便于集中、利于活动的原则，建立代表团和代表小组活动制度。党代会召开期间，以代表团（小组）为单位开展活动；闭会期间，常设委员会定期组织代表团（小组）开展监督活动。其一，开展调研活动。对群众关心的热点、难点问题进行考察，对重大事项进行决策前的意见收集和决策实施后的成效追踪监督。其二，开展视察活动。对党的建设、重大决策贯彻落实、年度计划实施等工作进行监督。对重大问题和焦点问题形成议案提交党代会研究，形成建议提交其讨论，对落实情况进行督办。视察时可约见本级或下级党组织及其组成部门负责人，听取情况汇报。其三，开展巡视活动，对党（纪）委领导班子及其成员进行巡视。同时，可列席“三委”全会。
4.深化改革，创新党代会监督的内容和形式
实现党代会监督职能，必须改革和完善党代会制度，在总结经验特别是当前党代会常任制试点经验基础上，丰富监督内容，创新监督形式。
(1)加强对党内立法工作的监督。党内法规对于加强党的建设，保证党的各项工作和党内生活的制度化具有十分重要的作用。当前党内立法工作相对滞后，法规大都带有应急性，整体规划性和系统性不足，原则规定多，操作性不够，规则多，罚则少。要构建以党章为核心的党内法规制度体系，必须强化党代会的立法功能，加强对党内立法工作的指导和监督。准则、条例、规则等法规的制定应主要由党代会及其常设委员会审议和表决，以增强其权威性。在修改完善《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》基础上，应由党代会出台党内“立法法”，以规范党内立法工作。针对党内法规现状，可考虑在党代会常设委员会（或纪委）设立机构对现有法规进行全面清理和违“章”审查，修改或撤销与党章精神不一致甚至相抵触的法规制度，依据党章制定与党内民主发展相适应的法规。如适应加强党代会监督需要，当前急需出台的党内法规有：《中国共产党各级党的代表大会组织工作条例》、《党内信息公开条例》、《党内选举工作条例》、《党代表工作条例》等。
(2)加强对党内重大决策的监督。民主决策过程也是民主监督过程，加强对党内重大决策监督的关键在于实现决策的民主化、科学化，以提高党内决策质量，减少重大失误。对本地区（全国）经济建设、社会发展、党的自身建设及其他涉及全局性的重大问题，其决策方案在专家充分论证基础上，在一定范围组织辩论，会前提交各代表团开展专题调研和研讨，对群众意见和建议进行整合，形成议案，与决策方案共同提交大会讨论。坚持民主集中制原则，遵循决策规律，严格按程序决策。对党内主要领导人的任用，实行规范化竞争性选举由党代会决定，改变党（纪）委书记、副书记等额选举现状。当前每县一乡（镇）的党委书记直选试点已为此奠定了一定的实践基础，越共十大总书记选举中推荐两个候选人的做法为此提供了一定的借鉴。对向国家机关推荐的重要干部应严格按程序由党代会常设委员会决定。对重大决策实施后的情况应根据各方反馈的信息由党代会按程序给予科学评估，对重大失误追究相关人员责任。
当前恶意的、严重的违反党章的行为如以权谋私、大搞特权、买官卖官、个人专断、滥用职权、严重损害群众利益等，大都与决策中违反民主集中制原则相关。这也是近几年党内巡视工作中反映的突出问题。因此，不仅要加强理论研究，建立考评体系，强化制度规范，而且要采取组织措施进行规制。对问题比较突出的组织和个人，在党代会上进行通报和公开谴责。对问题比较严重的，应由党代会常设委员会成立专门问题调查委员会，做出组织结论，追究相关人员的责任。轻者进行党纪处分，限制领导职位，重者撤销党内职务和职级待遇。这种处分在党内已有先例。
(3)加强对下级党代会工作的监督。上级党代会（常设委员会）应对下级党代会及“三委”决议、决定进行审查，并建议修改或撤销其中不妥或错误的部分。
(4)加强对党内经费使用情况的监督。根据《关于中国共产党党费收缴、管理和使用的规定》，审议党费的收支计划、计划执行报告和财务审计报告。审议情况应在相关媒体公开，接受全党监督。
(5)审议一年一度“三委”的工作报告和主要负责人的述职述廉报告并投票表决。如报告未能通过，则整改后再向党代会另行报告并接受审议。同时“三委”均要听取代表批评，并派主要负责人答复代表询问。如代表对询问结果不满意，则可按程序提出质询案。质询案按照大会主席团的决定可在主席团会议上或者有关的专门委员会会议上或者有关的代表团会议上由受质询机关的领导人答复。提出质询案的代表半数以上对答复不满意的，可要求受质询机关再作答复；如仍未通过，可提出对书记的弹劾案。如大会否决“三委”工作报告，代表应提出罢免案，建议罢免其主要负责人。
(6)全国党代会审议中央军事委员会的工作报告和主要负责人的述职述廉报告。涉及军事机密问题的，党代会期间可举行秘密会议。其程序应与对“三委”报告的审议基本相同。
注释：
①此系笔者主持的2005年湖南省社会科学基金项目立项资助课题《提高党内监督质量问题的调查与研究》之调研成果(05YB141)。
作者介绍：毛政相，中共长沙市委党校马列主义理论教研部副主任，副教授。（长沙 410004）