中国人民公安大学学报(社会科学版)
2008年第6期No.62008 JournalofChinesePeoplesPublicSecurityUniversity(SocialSciencesEdition) 总第136期Sum136
治安调解的界定及适用范围与条件
孟 昭 阳
(中国人民公安大学,北京 100038)
【摘 要】 治安调解是指公安机关依法对因民间纠纷引起的打架斗殴或毁损他人财物等情节轻微的违反治安管理行为及其损害后果,在自愿的基础上,采取说服教育的方法,促使当事人互谅互让,通过
协商达成协议,解决纠纷、处理治安案件的方式。治安调解是公安机关以非处罚的方式办理治安案件的职权行为,应准确理解《治安管理处罚法》关于治安调解适用范围和条件的规定,正确把握何为民间纠纷、何为打架斗殴或损毁他人财物、何为情节较轻等问题,做出符合立法原意和能更好地发挥治安调解功能的解释。 【关键词】 治安调解;界定;适用;范围;条件
【中图分类号】D631.4 【文献标识码】A 【文章编号】1672-2140(2008)06-0090-07 《治安管理处罚法》第9条规定:“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者毁损他人财物等违反治安管理行为,情节较轻的,公安机关可调解处理。经公安机关调解,当事人达成协议的,不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的,公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚,并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。”2006年公安部88号令公布的《公安机关办理行政案件程序规定》(以下简称《程序规定》)对治安调解作了专章规定,用7个条文从治安调解适用的案件范围、调解的原则、调解的某些程序、调解的效力等方面完善了《治安管理处罚法》对治安调解的规定,使之更具有可操作性。为进一步规范公安机关治安调解工作,2007年12月8日公安部公通字(2007)81号《公安机关治安调解工作规范》(以下简称《工作规范》)印发省级公安机关,要求在治安调解中认真贯彻执行。《工作规范》在《程序规定》的基础
治安调解的界定主要涉及治安调解的含义、特上界定了治安调解和民间纠纷、细化了调解程序。实践表明,公安机关办理治安案件时积极依法进行调解,化解了社会矛盾,促进了社会的和谐,维护了社会治安秩序,保护了公民的合法权益,实现了法律规定治安调解的目的。
但是,我们应当清醒地认识到,治安调解实践中存在着诸多问题,影响着治安调解功能的发挥和立法者意图的实现,甚至引起对治安调解正当性的质疑。尽管出现这种情况的原因很多,但理论研究的相对滞后、研究质量偏低应是一个较为重要的原因。如何界定治安调解?治安调解性质是什么?具有哪些主要特征?如何准确理解和把握治安调解的适用范围和条件?是治安调解理论研究首先必须回答的问题。
一、治安调解的界定
【基金项目】本文为2006年中国人民公安大学科研项目“治安调解问题研究”(项目编号:06sk07)成果之一。
孟昭阳,男,中国人民公安大学法律系副主任,教授。 【作者简介】
孟昭阳:治安调解的界定及适用范围与条件
征和性质。治安调解的界定是研究治安调解的逻辑起点,居于基础地位。
(一)治安调解概念辨析
什么是治安调解?人们的认识并不统一。具有代表性的观点有以下几种:1.治安调解是指由公安机关主持的,以自愿为原则,通过说服教育的方法,促使因民间纠纷引起的违反治安管理情节较轻的案件的双方当事人友好协商,互让互谅,达成协议,从而解决争议的活动[1]。
2.治安调解是指由公安机关办案人员主持的,以自愿为原则,通过说服教育的方法,促使因民间纠纷引起的违反治安管理情节较轻的案件的双方当事人友好协商,互让互谅,达成协议,从而解决纠纷和争议的活动[2]。
3.治安调解是公安机关对于因民间纠纷引起的打架斗殴或毁损他人财物等的违反治安管理但情节轻微的行为进行处理的一种特定方式,是我国调解制度中行政调解的重要组成部分[3]。
4.治安调解是公安机关根据法律的授权对特定范围、情节轻微的治安案件当事人进行说服教育、劝导协商,以消除双方矛盾,处理治安案件的一种方式[4]。
5.治安调解是指公安机关根据法律规定,对特定的违反治安管理行为,以第三人的身份主持进行调解,促使双方当事人自愿达成协议解决纠纷,并对违反治安管理行为作结案处理的方式[5]。6.治安调解是指对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者毁损他人财物等违反治安管理行为,情节较轻的,公安机关可以调解处理[6]78。7.治安调解作为一种灵活解决治安案件的方式,是指在公安机关的主持下,组织因民间纠纷引起的特定违反治安管理案件的当事人和社区民众就案件中的人身、财产等权力损害赔偿达成协议,而对违反治安管理的行为人不再实施治安处罚的一种行政处理措施[7]。
8.治安调解是指公安机关对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者毁损他人财物等情节轻微的违反治安管理行为和部分民事争议行为,依据法律、政策、社会主义道德,采取说服教育的方法,使当事人通过协商,在互谅互让的基础上解决矛盾纠纷的工作[8]。
上述关于治安调解的表述,虽有差异但有相同之处。主要表现在:首先,治安调解的主持人是公
安机关;其次,治安调解适用的案件范围是因民间纠纷引起的打架斗殴或者毁损他人财物等情节较轻的违反治安管理的行为;再次,都强调治安调解是通过说服教育的方法、促使当事人互谅互让达成协议解决纠纷的活动。不同之处在于对治安调解性质和调解对象(即解决什么纠纷)的认识不同,有的认为治安调解是解决纠纷的活动或工作,有的认为治安调解是处理或解决治安案件的一种方式,也有的认为是不再实施治安处罚的一种行政处理措施。关于治安调解的对象,有的笼统称为解决纠纷的活动,有的归纳为是民间纠纷和违反治安管理的行为,有的认为是违反治安管理行为所造成的损害后果,也有的认为是违反治安管理的行为和部分民事争议行为。正是由于对治安调解的性质和对象的认识不一致,因而上述关于治安调解的概念,虽各有一定道理但又都有缺陷,关键在于没有正确、科学地认识治安调解的性质和对象,因而需要重新界定治安调解的概念。
《工作规范》第2条对治安调解做了如下界定:本规范所称治安调解,是指对于民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理、情节较轻的治安案件,在公安机关的主持下,以国家法律、法规和规章为依据,在查清事实、分清是非的基础上,劝说、教育并促使双方交换意见,达成协议,对治安案件做出处理的活动。《工作规范》的界定与上述学理解释无本质的区别,没有指出治安调解的本质是公安机关处理治安案件的一种方式,没有强调治安调解的前提———自愿。
众所周知,我国的调解制度体系由司法调解、行政调解和民间调解共同组成。治安调解当属行政调解,因此界定治安调解要考虑调解和行政调解的一般属性。但治安调解不同于一般的行政调解,所以界定治安调解主要应考虑其自身的属性。本文认为,科学界定治安调解应遵循或符合以下规则:治安调解的性质和对象;治安处罚法关于治安调解的规定;调解和行政调解的一般属性;治安调解的创新发展趋势。基于此,本文对治安调解的概念作如下界定:治安调解,是指公安机关依法对因民间纠纷引起的打架斗殴或毁损他人财物等情节轻微的违反治安管理行为及其损害后果,在自愿的基础上,采取说服教育的方法,促使当事人互谅互让,通过协商达成协议,解决纠纷、处理治安案件的方式。
治安调解与公安行政调解不同,治安调解只是公安行政调解中的一种。公安行政调解,有的又称
孟昭阳:治安调解的界定及适用范围与条件
之为公安调解或公安调处,是指由公安机关出面主持的,以国家法律为依据,以自愿为原则,通过说服教育等方式,促使双方当事人平等协商,互让互谅,达成协议,消除纠纷的诉讼外活动[9]。现行公安行政调解的范围主要有以下几个方面:一是对治安案件的调解;二是对道路交通事故纠纷的调解;三是对普通民事纠纷的调解;四是对刑事自诉案件的调解;五是追赃中的调解;六是刑事侦查过程中就刑事附带民事赔偿问题进行的调解[10]。
(二)治安调解的性质和特点
为进一步诠释治安调解的概念、区别其他调解和制度、正确适用和发展完善治安调解,则必须研究治安调解的性质、概括归纳其特征。
治安调解的性质涉及到治安调解的存废、治安调解具体制度的构建、治安调解的规范与救济等重大的理论和现实问题。现有论著对治安调解性质研究较少,有的虽有提及但无说明或论述。从文献资料看,关于治安调解性质的表述有以下几种:其一,治安调解属于公安机关的一种行政管理行为,但不具有具体行政行为的性质,而且只能是一种行政相关行为[11]。其二,治安调解自身的特殊性决定了其性质的特殊性,治安调解更为准确地说应是一种行政司法行为[12]。其三,从性质上看,治安调解是一种非处罚手段[6]78。
治安调解虽由公安机关主持,但最终能否成功要取决当事人的合意,因而它不是具体行政行为,这一点毋庸置疑。但是,将其性质表述为行政相关行为则不准确。什么是行政相关行为?学界对此尚未形成共识,论者亦无进一步的解释。认为治安调解是行政司法行为,反映了治安调解具有解决当事人之间纠纷的属性,但其忽略了治安调解是处理违反治安管理行为的方法,因而它不是行政司法行为。治安调解是一种非处罚手段的表述过于简单,也没有考虑治安调解对象的多元性。由此可见,以上三种表述均有缺陷和不足。
治安调解的性质需运用行政法和调解的理论、结合《人民警察法》与《治安管理处罚法》关于人民警察职责权限和治安调解的规定综合分析认定。据此,治安调解的性质可表述为:治安调解是公安机关以非处罚的方式办理治安案件的职权行为。第一,治安调解是公安机关履行治安管理职责、办理治安案件的职权行为。维护社会治安秩序、制止危害社会治安秩序的行为,是《人民警察法》赋予人民警察的任务与职责权限;规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责,是《治安管理处罚法》的立法目的之一。该法第7条规定,国务院公安部门负责全国的治安管理工作,县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作;《治安管理处罚法》第9条赋予了公安机关对特定的违反治安管理的行为可以调解处理的权力。可见,公安机关对治安案件的调解处理即治安调解首先表现为是公安机关履行治安管理职责、依法办理治安案件的职权行为。第二,治安调解是公安机关办理治安案件的一种方式即非处罚的方式。根据《治安管理处罚法》的规定,公安机关办理治安案件的方式有两种,一是治安处罚的方式,一是治安调解的方式。与治安处罚的方式相比,非处罚性是治安调解方式的最大特点。行为人实施了特定的违反治安管理的行为,不具有法定的不予处罚的情形而应当处罚,但根据《治安管理处罚法》第9条的规定,“经公安机关调解,当事人达成调解协议的,不予处罚”。公安机关办理治安案件的调解方式,是对治安处罚方式的补充和例外。
治安调解是公安机关以非处罚的方式办理治安案件的职权行为,不同于治安处罚的职权行为。治安处罚是公安机关行使职权的具体行政行为,它不仅是公安机关单方做出,更重要的是对被处罚人的权利义务产生了实际影响,因而有公定力、拘束力、确定力和执行力。治安调解行为是公安机关行使职权的行为,但不是具体行政行为。其要义不在于调解成功需当事人的合意,而是以当事人自愿放弃治安处罚请求权为前提,调解协议的达成是当事人双方合意的结果,调解协议的履行取决当事人的意愿,公安机关进行调解的行为对当事人的权利义务没有产生实际影响。所以根据《治安管理处罚法》等相关法律规定,对治安调解不服不能申请复议和提起行政诉讼。
明确了治安调解的性质后,需进一步分析治安调解的特征,以与其他调解相区别。治安调解在自愿和方式等方面和其他调解具有共同性,除此之外主要具有如下特征:
1.治安调解主体的特定性。治安调解是在公安机关的主持下进行的调解,主要是公安派出所和县级公安机关。其他调解的主持人或是人民法院,或是基层群众组织,或是公安机关以外的行政机关,或是仲裁组织。
2.治安调解对象的多元性。治安调解的对象
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具有多元性,包括:特定的违反治安管理的行为,即对行为人是否追究违反治安管理责任问题的调解;特定违反治安管理行为造成的损害后果。其中,对行为的调解是核心,只有对行为调解成功了,即受害人不要求追究对方违反治安管理的法律责任,才能进行损害后果和纠纷的调解;对损害后果的调解是关键,损害后果如何解决事关受害人是否要追究行为人的责任和调解协议能否达成,即治安调解能否成功。对行为的调解和对损害后果的调解是治安调解的法定对象或内容,否则即违反公安机关的治安管理职责和权限,调解也不可能成功。民间纠纷的调解不是治安调解的对象和内容,民间纠纷一般属民事权益之争,解决民事权益纠纷不属于公安机关的法定职责。治安调解对象的多元性是其与其他调解区别的显著特点,其他调解的对象是民商事纠纷或劳动纠纷,而不涉及对违反行政法律规范行为法律责任的处理。
3.治安调解的裁量性。公安机关具有办理治安案件是否进行调解的决定权,对于法定范围内的治安案件,公安机关既可进行调解也可进行治安处罚,是否调解由公安机关裁量,不受当事人意志的限制。其他调解的对象为平等主体间的权益纠纷,当事人请求调解的,具有法定职责的组织一般应进行调解,不得拒绝,至于调解能否成功则另当别论。
4.治安调解效力的特殊性。治安调解属于诉讼外调解,因而治安调解的效力和法院调解效力不同;治安调解和人民调解、其他行政调解也不同,其效力具有特殊性,主要表现为:第一,经调解,当事人达成协议的,公安机关对违反治安管理的行为不予处罚;第二,当事人达成的协议不具有强制执行的效力,当事人双方或一方反悔不履行的,公安机关不能强制其履行调解协议;第三,经调解未达成协议或者当事人不履行调解协议的,公安机关依法对违反治安管理的行为给予处罚,并告知当事人可以就民事争议依法向法院提起民事诉讼。
治安调解的适用范围,是指其适用的案件或行为范围,即治安调解适用哪些治安案件或哪些违反治安管理的行为。《治安管理处罚法》第9条规定:“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为,情节较轻的,公安机关可以调解处理。”《程序规定》第152条规定:对于因民间纠纷引起的殴打他人、故意伤害、侮辱、诽谤、诬告陷害、故意损毁财物、干扰他人正常生活、侵害隐私等情节较轻的治安案件,具有下列情形之一的,公安机关可以调解处理:(1)亲友、邻里、同事、在校学生之间因琐事发生纠纷引起的;(2)行为人的侵害行为系由被害人事前的过错行为引起的;(3)其他适用调解处理更易化解矛盾的。对不构成违反治安管理行为的民间纠纷,应告知当事人向人民法院或者人民调解组织申请处理。《程序规定》第153条规定:有下列情形之一的,不适用调解处理:(1)雇凶伤害他人的;(2)结伙斗殴或者其他寻衅滋事的;(3)多次实施违反治安管理行为的;(4)当事人明确表示不愿意调解处理的;(5)其他不宜调解处理的。《工作规范》第3条第2款规定:民间纠纷是指公民之间、公民和单位之间,在生活、工作、生产经营等活动中产生的纠纷;第4条又列举了不适用治安调解的6种情形:雇凶伤害他人的、结伙斗殴的、寻衅滋事的、多次实施违反治安管理行为的、当事人在治安调解过程中又挑起事端的、其他不适宜治安调解的。
分析、解读《治安管理处罚法》、《程序规定》和《工作规范》关于治安调解范围的规定,可得出以下结论:《治安管理处罚法》概括规定了治安调解适用的案件标准,即因民间纠纷引起的打架斗殴或损毁他人财物等情节较轻的违反治安管理的行为;《程序规定》对适用治安调解的案件标准进行了解释,并从正反两个方面具体列举了适用或不适用调解的案件范围,使治安调解的范围更具有可操作性;《工作规范》解释了民间纠纷的含义并列举了6种不适用治安调解的情形。学界和实务界对治安调解适用范围的案件标准即起因为民间纠纷、表现形式是打架斗殴或损毁他人财物等、情节较轻没有异议,只是对上述三个标准的内涵与外延认识不一致,从而影响了对治安调解适用范围的准确理解。从法律适用规则上讲,我们应首先或者是重点分析、解读《治安管理处罚法》关于调解适用范围的规定,以指导治安调解实践。因此,要正确把
二、治安调解适用范围与条件的法律分析
治安调解的适用范围和条件目前尚有认识上的分歧,因而首先要研究与分析现行法律规范关于治安调解的适用范围和条件是如何规定的,在此基础上再论如何完善。
(一)治安调解的适用范围
孟昭阳:治安调解的界定及适用范围与条件
握何为民间纠纷、何为打架斗殴或损毁他人财物等、何为情节较轻,以做出符合立法原意的和更好地发挥治安调解功能的解释。
1.如何理解民间纠纷。
《治安管理处罚法》虽然使用了民间纠纷一词,但对什么是民间纠纷没有做出解释。目前对民间纠纷做出解释的高位阶的规范性文件仅为司法部发布的规章,1990年4月19日司法部令第8号《民间纠纷处理办法》第3条规定:基层人民政府处理民间纠纷的范围,为《人民调解委员会组织条例》规定的民间纠纷,即公民之间有关人身、财产权益和其他日常生活中发生的纠纷。《工作规范》虽然界定了民间纠纷,但《工作规范》不是规章仅为一般的规范性文件。因此,什么是民间纠纷便有了不同的认识。考察现有的研究治安调解所涉民间纠纷的成果,关于民间纠纷的解释尽管有十余种不同的表述,但归纳起来就实质差别而言可分为以下三种:第一种,认为民间纠纷就是公民之间的各种权益纷争。符合民间纠纷的条件有两个,一是当事人之间存在民事权益争执,二是当事人之间存在家庭成员关系、家族成员关系、邻里关系、同事关系、恋爱关系和其他在工作、生活中具有交往的关系[6]79-80[13][14]。目前研究治安调解的人多持此观点。第二种,认为民间是相对于官方而言的,只要发生纠纷的双方都是平等主体的“民”,并因此引起违反治安管理行为,情节较轻的,公安机关都有斟酌是否可以调解的自由裁量权。……则争议的内容或性质亦应是民事权益之争或民事权益以外的一般纠纷[6]。第三种,认为就治安调解的纠纷特点而言,行为人的违法行为情节轻微,多体现为标的不大的民事权益争执。然而,若将当事人生活、工作的联系作为治安调解的条件之一,警察须在确定治安调解范围时核定当事人的熟识程度等关系,以判断是否适用治安调解。治安调解已成为亲朋邻人之间专有的程序,这种因人而异的执法方式缺乏合理性。事实上,发生在陌生人之间的突发性打架斗殴、毁损财物的治安案件,警察同样进行了治安调解。因此,在治安调解中,没有必要对纠纷各方的关系作特别要求,因打架斗殴、毁损财物构成的治安案件都可进行治安调解[15]。上述三种代表性观点的差异主要反映在纠纷双方的身份和纠纷的内容或性质不同:第一种观点强调纠纷发生在特定的公民之间,纠纷的内容或性质是民事权益争执;第二种观点就纠纷的性质上与第一种基本相同,但扩展了纠纷的主体范围,将法人和其他组织也囊括进来,并且纠纷主体之间也不需要存在特定
关系;第三种观点认为民间纠纷发生在公民之间,但否定纠纷主体间的特定关系。
上述三种观点各有一定的道理,但又都有不足,没有准确地按照现行法律的规定和立法意图界定民间纠纷。本文在考察分析现行法律的规定和立法精神的基础上认为,《治安管理处罚法》所称的民间纠纷是指具有某种特定关系的自然人之间发生的民事权益争议和在日常生活中发生的其他纠纷。认定民间纠纷须符合两个条件:一是纠纷双方之间存在某种特定关系,包括家庭成员和其他亲友关系、邻里关系、同学关系、同事关系、恋爱关系、朋友关系、特定空间关系和其他在工作、生活中具有交往的关系;二是纠纷的内容是民事权益争议和在日常生活中发生的其他纠纷,例如恋爱纠纷、失信行为导致的纠纷等。理由在于:第一,民间纠纷的主体双方是自然人,不包括法人和其他组织。司法部规章《民间纠纷处理办法》中的“民间”是指公民之间,这是具有法律效力的规范性文件对民间的唯一解释,理应参照借鉴,因而不包括法人和其他组织;自然人包括公民、外国人和无国籍人。用自然人取代公民,可将具有某种特定关系的在我国的外国人和无国籍人之间或其与公民之间发生纠纷引起违反治安管理的行为纳入治安调解的范围,这不仅符合法律规定更符合我国的客观实际。第二,民间纠纷的主体双方应存在某种特定关系。纠纷双方存在某种特定关系是构成民间纠纷的一个必备条件,否则治安调解的范围过大。治安调解毕竟不是治安管理的主要方式,它是以牺牲公安机关治安处罚权为代价的。如果调解范围过大,不利于治安调解功能的实现,也与确立治安调解制度的目的相悖。2002年4月18日《治安管理处罚法》送审稿、2004年《治安管理处罚法》草案在规定治安调解时均没有使用民间纠纷一词,而是以“家庭、邻里纠纷”取代民间纠纷,这说明立法者旨在强调纠纷双方之间应存在某种关系。《治安管理处罚法》最后使用民间纠纷,是因为具体的特定关系无法罗列穷尽,所以用民间纠纷概括统之。第三,民间纠纷不能和民事纠纷等同,民间纠纷不仅包括民事纠纷,也包括日常生活中发生的民事权益争执之外的纠纷。
2.如何理解打架斗殴或者损毁他人财物等。因民间纠纷引起的违反治安管理的行为必须是
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打架斗殴或者损毁他人财物等,公安机关才可以调解处理,那么如何理解这一问题就事关治安调解范围的正确把握。目前有争议的是如何理解打架斗殴或者损毁他人财物后面的“等”,是“等”内还是“等”外?如果是“等”内,则可以调解处理的仅是打架斗殴和损毁他人财物的违反治安管理行为,除此之外的因民间纠纷引起的违反治安管理行为不能调解处理;如果是“等”外,可以调解处理的除了打架斗殴和损毁他人财物的行为外,其他因民间纠纷引起的违反治安管理行为也可调解处理。
有人认为:这里的“等”应是“等前”,不是“等后”,即应予治安调解的只限于打架斗殴或者损毁他人财物的违反治安管理行为[6]80。此种观点值得商榷,它缩小了治安调解的应有范围。第一,因民间纠纷引起的违反治安管理的行为形态各异、种类多样。除了打架斗殴或者毁损他人财物之外,还包括诬告、诽谤、遗弃、干扰他人正常生活、侵犯隐私权等违反治安管理的行为。第二,如果仅限于打架斗殴或损毁他人财物的行为,
《治安
管理处罚法》为什么要加这个“等”字?不要这个“等”字,直接表述为“对于因民及纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物违反治安管理行为”不是更清楚吗?第三,2006年颁行的《程序规定》第152条已明确规定因民间纠纷引起的、打架斗殴或损毁他人财物之外的侮辱、诽谤、干扰他人正常生活等情节较轻的违反治安管理的行为可以调解处理。由此可见,对此应作“等外”或“等后”理解,对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物及其他违反治安管理的行为,情节较轻的,公安机关都可调解处理。
3.如何理解情节较轻。
情节较轻,有的论者称之为情节轻微。《治安管理处罚法》将情节较轻作为可以调解的案件标准之一,但对情节较轻没有进行界定。有观点认为:法条中没有明确界定情节轻微的范围,不同的民警有不同的理解,同样导致受案标准不统一,受案范围因人而异,随意性较大,因此这个条件属于多余[16]。目前主流观点仍坚持情节轻微这一条件,其中原因有三:一是《治安管理处罚法》已有明确规定,在法律未作修改之前我们必须坚持;二是治安调解不是公安机关办理治安案件的主要方式,涉及到治安处罚权,因而必须有范围限制,这正是治安调解不同于法院调解之处;三是情节较轻为适用治安调解的“法理和心理逻辑基础。从法
理上讲,严重触犯法律的行为必须接受法律的制裁,所以必须是情节轻微才能适用治安调解处理;从心理上讲,如果一方或双方的侵害较重,超出了人们的一般心理承受力,那么,通过调解解决矛盾的可能性就会非常小,只有情节轻微的情况才会使
[17]问题是应当如何当事人从行理上接受调解”。
理和把握情节较轻,进而指导治安调解实践。
正确理解情节较轻应注意以下几点:第一,情节较轻是指违反治安管理行为情节较轻,属于已具
有违反治安管理行为性质前提下的“情节较轻”,而非“情节轻微”不属于犯罪而构成违反治安管理的行为。根据《治安管理处罚法》的规定,违反治安管理的行为有情节严重、情节较重和情节较轻之分,只有情节较轻的才可以调解处理。第二,情节较轻应综合认定。即从行为人的动机目的、行为的方式手段、行为的时空和形势环境、侵害对象、行为后果等多方面综合分析考察,在不违背立法精神和治安管理目的的前提下,由公安机关裁量酌定。
(二)治安调解适用的条件
治安调解适用的条件是公安机关对治安案件进行调解处理必须具备的要件,缺此条件则不能进行治安调解。治安调解适用的条件不同于治安调解的适用范围,适用范围解决的是哪些案件可以进行治安调解,它仅是适用条件中的一个条件(最难识别、最重要的条件),因此不能将两者混淆。根据《治安管理处罚法》的规定,治安调解适用的条件有四个:一是当事人至少一方实施了因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等情节较轻的违反治安管理行为;二是该违反治安管理的行为必须是应当受到治安处罚的行为;三是双方当事人有愿意调解处理的真实意思表示;四是公安机关认为可以调解处理。第一个条件在前文已作详细论述,故在此只讨论阐述后三个条件。
因民间纠纷引起的打架斗殴或损毁他人财物等情节较轻的违反治安管理行为必须是应受到治安处罚的行为,这是适用治安调解的一个条件,否则不能进行调解。其原因在于:其一,《治安管理处罚法》明确规定了一些不予处罚的情形,不予处罚的行为应当不属于违反治安管理的行为,而治安调解首先是对违反治安管理行为的调解,即对行为人是否要承担行政法责任的调解,因此,对法律规定不予处罚的行为,不属于治安调解的范围,其损害赔偿问题可通过其他途径解决。其二,
《治安管理
孟昭阳:治安调解的界定及适用范围与条件
处罚法》第9条规定“经公安机关调解,当事人达成协议的,不予处罚”。可见,可以调解的违反治安管理行为是以应受治安处罚为前提条件。
双方当事人有愿意调解处理的真实意思表示,是适用治安调解的重要条件。对于因民间纠纷引起的打架斗殴或损毁他人财物的违反治安管理行为,情节较轻的,公安机关能否调解解决要以双方当事人的自愿为前提,即双方当事人向公安机关作出了愿意调解处理的真实的意思表示。自愿既是治安调解的原则,也是治安调解适用的条件,当事人双方或一方表示不愿调解的,公安机关则不能进行调解。治安调解涉及到治安行政权、当事人私法上的处分权、当事人公法请求保护权的相互作用和制约。是否适用治安调解和调解能否达成协议以及是否履行调解协议是不同的三个问题,不能混淆。是否能用调解的方式解决问题,即是否适用治安调解首先涉及当事人公法请求保护权的行使,当事人是否行使公法请求保护权取决其自愿。当事人如果坚持行使公法请求保护权,要求公安机关对违反治安管理行为给予治安处罚,则公安机关不能将自己的意志强加给当事人,强制其进行调解处理,否则治安调解就失去了正当性基础。
公安机关认为可以调解处理,是治安调解适用的关键条件。即使前三个条件都具备,如果公安机关经衡量认为不可进行调解处理的,则不进行调解而给予治安处罚。在此,有两个问题需要研究与明确,一是如何理解“可以调解处理”;二是公安机关如何“认为”可以调解处理。“可以调解处理”不是必须调解处理,但根据立法精神和公安工作要最大限度地增加和谐因素、最大限度地消除不和谐因素的时代要求,“可以调解处理”意味着“一般应该调解处理”,即对于因民间纠纷引起的打架斗殴或损毁他人财物等违反治安管理行为、情节较轻的,公安机关应当首先选择调解处理;只有当事人明确表示不愿调解处理的,才进行治安处罚。理解公安机关如何“认为”可以调解处理,首先要明确公安机关有选择调解或作出处罚裁决的决定权,只有公安机关认为可以调解处理的,经当事人请求或征求当事人意见、当事人愿意调解的,调解程序才能启动;其次“认为”可以调解处理的判断标
准应是综合性的,包括案件的具体情况、达成调解协议的可能性、能否达到治安调解的目的等。
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(责任编辑 王新华)
中国人民公安大学学报(社会科学版)
2008年第6期No.62008 JournalofChinesePeoplesPublicSecurityUniversity(SocialSciencesEdition) 总第136期Sum136
治安调解的界定及适用范围与条件
孟 昭 阳
(中国人民公安大学,北京 100038)
【摘 要】 治安调解是指公安机关依法对因民间纠纷引起的打架斗殴或毁损他人财物等情节轻微的违反治安管理行为及其损害后果,在自愿的基础上,采取说服教育的方法,促使当事人互谅互让,通过
协商达成协议,解决纠纷、处理治安案件的方式。治安调解是公安机关以非处罚的方式办理治安案件的职权行为,应准确理解《治安管理处罚法》关于治安调解适用范围和条件的规定,正确把握何为民间纠纷、何为打架斗殴或损毁他人财物、何为情节较轻等问题,做出符合立法原意和能更好地发挥治安调解功能的解释。 【关键词】 治安调解;界定;适用;范围;条件
【中图分类号】D631.4 【文献标识码】A 【文章编号】1672-2140(2008)06-0090-07 《治安管理处罚法》第9条规定:“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者毁损他人财物等违反治安管理行为,情节较轻的,公安机关可调解处理。经公安机关调解,当事人达成协议的,不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的,公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚,并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。”2006年公安部88号令公布的《公安机关办理行政案件程序规定》(以下简称《程序规定》)对治安调解作了专章规定,用7个条文从治安调解适用的案件范围、调解的原则、调解的某些程序、调解的效力等方面完善了《治安管理处罚法》对治安调解的规定,使之更具有可操作性。为进一步规范公安机关治安调解工作,2007年12月8日公安部公通字(2007)81号《公安机关治安调解工作规范》(以下简称《工作规范》)印发省级公安机关,要求在治安调解中认真贯彻执行。《工作规范》在《程序规定》的基础
治安调解的界定主要涉及治安调解的含义、特上界定了治安调解和民间纠纷、细化了调解程序。实践表明,公安机关办理治安案件时积极依法进行调解,化解了社会矛盾,促进了社会的和谐,维护了社会治安秩序,保护了公民的合法权益,实现了法律规定治安调解的目的。
但是,我们应当清醒地认识到,治安调解实践中存在着诸多问题,影响着治安调解功能的发挥和立法者意图的实现,甚至引起对治安调解正当性的质疑。尽管出现这种情况的原因很多,但理论研究的相对滞后、研究质量偏低应是一个较为重要的原因。如何界定治安调解?治安调解性质是什么?具有哪些主要特征?如何准确理解和把握治安调解的适用范围和条件?是治安调解理论研究首先必须回答的问题。
一、治安调解的界定
【基金项目】本文为2006年中国人民公安大学科研项目“治安调解问题研究”(项目编号:06sk07)成果之一。
孟昭阳,男,中国人民公安大学法律系副主任,教授。 【作者简介】
孟昭阳:治安调解的界定及适用范围与条件
征和性质。治安调解的界定是研究治安调解的逻辑起点,居于基础地位。
(一)治安调解概念辨析
什么是治安调解?人们的认识并不统一。具有代表性的观点有以下几种:1.治安调解是指由公安机关主持的,以自愿为原则,通过说服教育的方法,促使因民间纠纷引起的违反治安管理情节较轻的案件的双方当事人友好协商,互让互谅,达成协议,从而解决争议的活动[1]。
2.治安调解是指由公安机关办案人员主持的,以自愿为原则,通过说服教育的方法,促使因民间纠纷引起的违反治安管理情节较轻的案件的双方当事人友好协商,互让互谅,达成协议,从而解决纠纷和争议的活动[2]。
3.治安调解是公安机关对于因民间纠纷引起的打架斗殴或毁损他人财物等的违反治安管理但情节轻微的行为进行处理的一种特定方式,是我国调解制度中行政调解的重要组成部分[3]。
4.治安调解是公安机关根据法律的授权对特定范围、情节轻微的治安案件当事人进行说服教育、劝导协商,以消除双方矛盾,处理治安案件的一种方式[4]。
5.治安调解是指公安机关根据法律规定,对特定的违反治安管理行为,以第三人的身份主持进行调解,促使双方当事人自愿达成协议解决纠纷,并对违反治安管理行为作结案处理的方式[5]。6.治安调解是指对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者毁损他人财物等违反治安管理行为,情节较轻的,公安机关可以调解处理[6]78。7.治安调解作为一种灵活解决治安案件的方式,是指在公安机关的主持下,组织因民间纠纷引起的特定违反治安管理案件的当事人和社区民众就案件中的人身、财产等权力损害赔偿达成协议,而对违反治安管理的行为人不再实施治安处罚的一种行政处理措施[7]。
8.治安调解是指公安机关对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者毁损他人财物等情节轻微的违反治安管理行为和部分民事争议行为,依据法律、政策、社会主义道德,采取说服教育的方法,使当事人通过协商,在互谅互让的基础上解决矛盾纠纷的工作[8]。
上述关于治安调解的表述,虽有差异但有相同之处。主要表现在:首先,治安调解的主持人是公
安机关;其次,治安调解适用的案件范围是因民间纠纷引起的打架斗殴或者毁损他人财物等情节较轻的违反治安管理的行为;再次,都强调治安调解是通过说服教育的方法、促使当事人互谅互让达成协议解决纠纷的活动。不同之处在于对治安调解性质和调解对象(即解决什么纠纷)的认识不同,有的认为治安调解是解决纠纷的活动或工作,有的认为治安调解是处理或解决治安案件的一种方式,也有的认为是不再实施治安处罚的一种行政处理措施。关于治安调解的对象,有的笼统称为解决纠纷的活动,有的归纳为是民间纠纷和违反治安管理的行为,有的认为是违反治安管理行为所造成的损害后果,也有的认为是违反治安管理的行为和部分民事争议行为。正是由于对治安调解的性质和对象的认识不一致,因而上述关于治安调解的概念,虽各有一定道理但又都有缺陷,关键在于没有正确、科学地认识治安调解的性质和对象,因而需要重新界定治安调解的概念。
《工作规范》第2条对治安调解做了如下界定:本规范所称治安调解,是指对于民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理、情节较轻的治安案件,在公安机关的主持下,以国家法律、法规和规章为依据,在查清事实、分清是非的基础上,劝说、教育并促使双方交换意见,达成协议,对治安案件做出处理的活动。《工作规范》的界定与上述学理解释无本质的区别,没有指出治安调解的本质是公安机关处理治安案件的一种方式,没有强调治安调解的前提———自愿。
众所周知,我国的调解制度体系由司法调解、行政调解和民间调解共同组成。治安调解当属行政调解,因此界定治安调解要考虑调解和行政调解的一般属性。但治安调解不同于一般的行政调解,所以界定治安调解主要应考虑其自身的属性。本文认为,科学界定治安调解应遵循或符合以下规则:治安调解的性质和对象;治安处罚法关于治安调解的规定;调解和行政调解的一般属性;治安调解的创新发展趋势。基于此,本文对治安调解的概念作如下界定:治安调解,是指公安机关依法对因民间纠纷引起的打架斗殴或毁损他人财物等情节轻微的违反治安管理行为及其损害后果,在自愿的基础上,采取说服教育的方法,促使当事人互谅互让,通过协商达成协议,解决纠纷、处理治安案件的方式。
治安调解与公安行政调解不同,治安调解只是公安行政调解中的一种。公安行政调解,有的又称
孟昭阳:治安调解的界定及适用范围与条件
之为公安调解或公安调处,是指由公安机关出面主持的,以国家法律为依据,以自愿为原则,通过说服教育等方式,促使双方当事人平等协商,互让互谅,达成协议,消除纠纷的诉讼外活动[9]。现行公安行政调解的范围主要有以下几个方面:一是对治安案件的调解;二是对道路交通事故纠纷的调解;三是对普通民事纠纷的调解;四是对刑事自诉案件的调解;五是追赃中的调解;六是刑事侦查过程中就刑事附带民事赔偿问题进行的调解[10]。
(二)治安调解的性质和特点
为进一步诠释治安调解的概念、区别其他调解和制度、正确适用和发展完善治安调解,则必须研究治安调解的性质、概括归纳其特征。
治安调解的性质涉及到治安调解的存废、治安调解具体制度的构建、治安调解的规范与救济等重大的理论和现实问题。现有论著对治安调解性质研究较少,有的虽有提及但无说明或论述。从文献资料看,关于治安调解性质的表述有以下几种:其一,治安调解属于公安机关的一种行政管理行为,但不具有具体行政行为的性质,而且只能是一种行政相关行为[11]。其二,治安调解自身的特殊性决定了其性质的特殊性,治安调解更为准确地说应是一种行政司法行为[12]。其三,从性质上看,治安调解是一种非处罚手段[6]78。
治安调解虽由公安机关主持,但最终能否成功要取决当事人的合意,因而它不是具体行政行为,这一点毋庸置疑。但是,将其性质表述为行政相关行为则不准确。什么是行政相关行为?学界对此尚未形成共识,论者亦无进一步的解释。认为治安调解是行政司法行为,反映了治安调解具有解决当事人之间纠纷的属性,但其忽略了治安调解是处理违反治安管理行为的方法,因而它不是行政司法行为。治安调解是一种非处罚手段的表述过于简单,也没有考虑治安调解对象的多元性。由此可见,以上三种表述均有缺陷和不足。
治安调解的性质需运用行政法和调解的理论、结合《人民警察法》与《治安管理处罚法》关于人民警察职责权限和治安调解的规定综合分析认定。据此,治安调解的性质可表述为:治安调解是公安机关以非处罚的方式办理治安案件的职权行为。第一,治安调解是公安机关履行治安管理职责、办理治安案件的职权行为。维护社会治安秩序、制止危害社会治安秩序的行为,是《人民警察法》赋予人民警察的任务与职责权限;规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责,是《治安管理处罚法》的立法目的之一。该法第7条规定,国务院公安部门负责全国的治安管理工作,县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作;《治安管理处罚法》第9条赋予了公安机关对特定的违反治安管理的行为可以调解处理的权力。可见,公安机关对治安案件的调解处理即治安调解首先表现为是公安机关履行治安管理职责、依法办理治安案件的职权行为。第二,治安调解是公安机关办理治安案件的一种方式即非处罚的方式。根据《治安管理处罚法》的规定,公安机关办理治安案件的方式有两种,一是治安处罚的方式,一是治安调解的方式。与治安处罚的方式相比,非处罚性是治安调解方式的最大特点。行为人实施了特定的违反治安管理的行为,不具有法定的不予处罚的情形而应当处罚,但根据《治安管理处罚法》第9条的规定,“经公安机关调解,当事人达成调解协议的,不予处罚”。公安机关办理治安案件的调解方式,是对治安处罚方式的补充和例外。
治安调解是公安机关以非处罚的方式办理治安案件的职权行为,不同于治安处罚的职权行为。治安处罚是公安机关行使职权的具体行政行为,它不仅是公安机关单方做出,更重要的是对被处罚人的权利义务产生了实际影响,因而有公定力、拘束力、确定力和执行力。治安调解行为是公安机关行使职权的行为,但不是具体行政行为。其要义不在于调解成功需当事人的合意,而是以当事人自愿放弃治安处罚请求权为前提,调解协议的达成是当事人双方合意的结果,调解协议的履行取决当事人的意愿,公安机关进行调解的行为对当事人的权利义务没有产生实际影响。所以根据《治安管理处罚法》等相关法律规定,对治安调解不服不能申请复议和提起行政诉讼。
明确了治安调解的性质后,需进一步分析治安调解的特征,以与其他调解相区别。治安调解在自愿和方式等方面和其他调解具有共同性,除此之外主要具有如下特征:
1.治安调解主体的特定性。治安调解是在公安机关的主持下进行的调解,主要是公安派出所和县级公安机关。其他调解的主持人或是人民法院,或是基层群众组织,或是公安机关以外的行政机关,或是仲裁组织。
2.治安调解对象的多元性。治安调解的对象
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具有多元性,包括:特定的违反治安管理的行为,即对行为人是否追究违反治安管理责任问题的调解;特定违反治安管理行为造成的损害后果。其中,对行为的调解是核心,只有对行为调解成功了,即受害人不要求追究对方违反治安管理的法律责任,才能进行损害后果和纠纷的调解;对损害后果的调解是关键,损害后果如何解决事关受害人是否要追究行为人的责任和调解协议能否达成,即治安调解能否成功。对行为的调解和对损害后果的调解是治安调解的法定对象或内容,否则即违反公安机关的治安管理职责和权限,调解也不可能成功。民间纠纷的调解不是治安调解的对象和内容,民间纠纷一般属民事权益之争,解决民事权益纠纷不属于公安机关的法定职责。治安调解对象的多元性是其与其他调解区别的显著特点,其他调解的对象是民商事纠纷或劳动纠纷,而不涉及对违反行政法律规范行为法律责任的处理。
3.治安调解的裁量性。公安机关具有办理治安案件是否进行调解的决定权,对于法定范围内的治安案件,公安机关既可进行调解也可进行治安处罚,是否调解由公安机关裁量,不受当事人意志的限制。其他调解的对象为平等主体间的权益纠纷,当事人请求调解的,具有法定职责的组织一般应进行调解,不得拒绝,至于调解能否成功则另当别论。
4.治安调解效力的特殊性。治安调解属于诉讼外调解,因而治安调解的效力和法院调解效力不同;治安调解和人民调解、其他行政调解也不同,其效力具有特殊性,主要表现为:第一,经调解,当事人达成协议的,公安机关对违反治安管理的行为不予处罚;第二,当事人达成的协议不具有强制执行的效力,当事人双方或一方反悔不履行的,公安机关不能强制其履行调解协议;第三,经调解未达成协议或者当事人不履行调解协议的,公安机关依法对违反治安管理的行为给予处罚,并告知当事人可以就民事争议依法向法院提起民事诉讼。
治安调解的适用范围,是指其适用的案件或行为范围,即治安调解适用哪些治安案件或哪些违反治安管理的行为。《治安管理处罚法》第9条规定:“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为,情节较轻的,公安机关可以调解处理。”《程序规定》第152条规定:对于因民间纠纷引起的殴打他人、故意伤害、侮辱、诽谤、诬告陷害、故意损毁财物、干扰他人正常生活、侵害隐私等情节较轻的治安案件,具有下列情形之一的,公安机关可以调解处理:(1)亲友、邻里、同事、在校学生之间因琐事发生纠纷引起的;(2)行为人的侵害行为系由被害人事前的过错行为引起的;(3)其他适用调解处理更易化解矛盾的。对不构成违反治安管理行为的民间纠纷,应告知当事人向人民法院或者人民调解组织申请处理。《程序规定》第153条规定:有下列情形之一的,不适用调解处理:(1)雇凶伤害他人的;(2)结伙斗殴或者其他寻衅滋事的;(3)多次实施违反治安管理行为的;(4)当事人明确表示不愿意调解处理的;(5)其他不宜调解处理的。《工作规范》第3条第2款规定:民间纠纷是指公民之间、公民和单位之间,在生活、工作、生产经营等活动中产生的纠纷;第4条又列举了不适用治安调解的6种情形:雇凶伤害他人的、结伙斗殴的、寻衅滋事的、多次实施违反治安管理行为的、当事人在治安调解过程中又挑起事端的、其他不适宜治安调解的。
分析、解读《治安管理处罚法》、《程序规定》和《工作规范》关于治安调解范围的规定,可得出以下结论:《治安管理处罚法》概括规定了治安调解适用的案件标准,即因民间纠纷引起的打架斗殴或损毁他人财物等情节较轻的违反治安管理的行为;《程序规定》对适用治安调解的案件标准进行了解释,并从正反两个方面具体列举了适用或不适用调解的案件范围,使治安调解的范围更具有可操作性;《工作规范》解释了民间纠纷的含义并列举了6种不适用治安调解的情形。学界和实务界对治安调解适用范围的案件标准即起因为民间纠纷、表现形式是打架斗殴或损毁他人财物等、情节较轻没有异议,只是对上述三个标准的内涵与外延认识不一致,从而影响了对治安调解适用范围的准确理解。从法律适用规则上讲,我们应首先或者是重点分析、解读《治安管理处罚法》关于调解适用范围的规定,以指导治安调解实践。因此,要正确把
二、治安调解适用范围与条件的法律分析
治安调解的适用范围和条件目前尚有认识上的分歧,因而首先要研究与分析现行法律规范关于治安调解的适用范围和条件是如何规定的,在此基础上再论如何完善。
(一)治安调解的适用范围
孟昭阳:治安调解的界定及适用范围与条件
握何为民间纠纷、何为打架斗殴或损毁他人财物等、何为情节较轻,以做出符合立法原意的和更好地发挥治安调解功能的解释。
1.如何理解民间纠纷。
《治安管理处罚法》虽然使用了民间纠纷一词,但对什么是民间纠纷没有做出解释。目前对民间纠纷做出解释的高位阶的规范性文件仅为司法部发布的规章,1990年4月19日司法部令第8号《民间纠纷处理办法》第3条规定:基层人民政府处理民间纠纷的范围,为《人民调解委员会组织条例》规定的民间纠纷,即公民之间有关人身、财产权益和其他日常生活中发生的纠纷。《工作规范》虽然界定了民间纠纷,但《工作规范》不是规章仅为一般的规范性文件。因此,什么是民间纠纷便有了不同的认识。考察现有的研究治安调解所涉民间纠纷的成果,关于民间纠纷的解释尽管有十余种不同的表述,但归纳起来就实质差别而言可分为以下三种:第一种,认为民间纠纷就是公民之间的各种权益纷争。符合民间纠纷的条件有两个,一是当事人之间存在民事权益争执,二是当事人之间存在家庭成员关系、家族成员关系、邻里关系、同事关系、恋爱关系和其他在工作、生活中具有交往的关系[6]79-80[13][14]。目前研究治安调解的人多持此观点。第二种,认为民间是相对于官方而言的,只要发生纠纷的双方都是平等主体的“民”,并因此引起违反治安管理行为,情节较轻的,公安机关都有斟酌是否可以调解的自由裁量权。……则争议的内容或性质亦应是民事权益之争或民事权益以外的一般纠纷[6]。第三种,认为就治安调解的纠纷特点而言,行为人的违法行为情节轻微,多体现为标的不大的民事权益争执。然而,若将当事人生活、工作的联系作为治安调解的条件之一,警察须在确定治安调解范围时核定当事人的熟识程度等关系,以判断是否适用治安调解。治安调解已成为亲朋邻人之间专有的程序,这种因人而异的执法方式缺乏合理性。事实上,发生在陌生人之间的突发性打架斗殴、毁损财物的治安案件,警察同样进行了治安调解。因此,在治安调解中,没有必要对纠纷各方的关系作特别要求,因打架斗殴、毁损财物构成的治安案件都可进行治安调解[15]。上述三种代表性观点的差异主要反映在纠纷双方的身份和纠纷的内容或性质不同:第一种观点强调纠纷发生在特定的公民之间,纠纷的内容或性质是民事权益争执;第二种观点就纠纷的性质上与第一种基本相同,但扩展了纠纷的主体范围,将法人和其他组织也囊括进来,并且纠纷主体之间也不需要存在特定
关系;第三种观点认为民间纠纷发生在公民之间,但否定纠纷主体间的特定关系。
上述三种观点各有一定的道理,但又都有不足,没有准确地按照现行法律的规定和立法意图界定民间纠纷。本文在考察分析现行法律的规定和立法精神的基础上认为,《治安管理处罚法》所称的民间纠纷是指具有某种特定关系的自然人之间发生的民事权益争议和在日常生活中发生的其他纠纷。认定民间纠纷须符合两个条件:一是纠纷双方之间存在某种特定关系,包括家庭成员和其他亲友关系、邻里关系、同学关系、同事关系、恋爱关系、朋友关系、特定空间关系和其他在工作、生活中具有交往的关系;二是纠纷的内容是民事权益争议和在日常生活中发生的其他纠纷,例如恋爱纠纷、失信行为导致的纠纷等。理由在于:第一,民间纠纷的主体双方是自然人,不包括法人和其他组织。司法部规章《民间纠纷处理办法》中的“民间”是指公民之间,这是具有法律效力的规范性文件对民间的唯一解释,理应参照借鉴,因而不包括法人和其他组织;自然人包括公民、外国人和无国籍人。用自然人取代公民,可将具有某种特定关系的在我国的外国人和无国籍人之间或其与公民之间发生纠纷引起违反治安管理的行为纳入治安调解的范围,这不仅符合法律规定更符合我国的客观实际。第二,民间纠纷的主体双方应存在某种特定关系。纠纷双方存在某种特定关系是构成民间纠纷的一个必备条件,否则治安调解的范围过大。治安调解毕竟不是治安管理的主要方式,它是以牺牲公安机关治安处罚权为代价的。如果调解范围过大,不利于治安调解功能的实现,也与确立治安调解制度的目的相悖。2002年4月18日《治安管理处罚法》送审稿、2004年《治安管理处罚法》草案在规定治安调解时均没有使用民间纠纷一词,而是以“家庭、邻里纠纷”取代民间纠纷,这说明立法者旨在强调纠纷双方之间应存在某种关系。《治安管理处罚法》最后使用民间纠纷,是因为具体的特定关系无法罗列穷尽,所以用民间纠纷概括统之。第三,民间纠纷不能和民事纠纷等同,民间纠纷不仅包括民事纠纷,也包括日常生活中发生的民事权益争执之外的纠纷。
2.如何理解打架斗殴或者损毁他人财物等。因民间纠纷引起的违反治安管理的行为必须是
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打架斗殴或者损毁他人财物等,公安机关才可以调解处理,那么如何理解这一问题就事关治安调解范围的正确把握。目前有争议的是如何理解打架斗殴或者损毁他人财物后面的“等”,是“等”内还是“等”外?如果是“等”内,则可以调解处理的仅是打架斗殴和损毁他人财物的违反治安管理行为,除此之外的因民间纠纷引起的违反治安管理行为不能调解处理;如果是“等”外,可以调解处理的除了打架斗殴和损毁他人财物的行为外,其他因民间纠纷引起的违反治安管理行为也可调解处理。
有人认为:这里的“等”应是“等前”,不是“等后”,即应予治安调解的只限于打架斗殴或者损毁他人财物的违反治安管理行为[6]80。此种观点值得商榷,它缩小了治安调解的应有范围。第一,因民间纠纷引起的违反治安管理的行为形态各异、种类多样。除了打架斗殴或者毁损他人财物之外,还包括诬告、诽谤、遗弃、干扰他人正常生活、侵犯隐私权等违反治安管理的行为。第二,如果仅限于打架斗殴或损毁他人财物的行为,
《治安
管理处罚法》为什么要加这个“等”字?不要这个“等”字,直接表述为“对于因民及纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物违反治安管理行为”不是更清楚吗?第三,2006年颁行的《程序规定》第152条已明确规定因民间纠纷引起的、打架斗殴或损毁他人财物之外的侮辱、诽谤、干扰他人正常生活等情节较轻的违反治安管理的行为可以调解处理。由此可见,对此应作“等外”或“等后”理解,对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物及其他违反治安管理的行为,情节较轻的,公安机关都可调解处理。
3.如何理解情节较轻。
情节较轻,有的论者称之为情节轻微。《治安管理处罚法》将情节较轻作为可以调解的案件标准之一,但对情节较轻没有进行界定。有观点认为:法条中没有明确界定情节轻微的范围,不同的民警有不同的理解,同样导致受案标准不统一,受案范围因人而异,随意性较大,因此这个条件属于多余[16]。目前主流观点仍坚持情节轻微这一条件,其中原因有三:一是《治安管理处罚法》已有明确规定,在法律未作修改之前我们必须坚持;二是治安调解不是公安机关办理治安案件的主要方式,涉及到治安处罚权,因而必须有范围限制,这正是治安调解不同于法院调解之处;三是情节较轻为适用治安调解的“法理和心理逻辑基础。从法
理上讲,严重触犯法律的行为必须接受法律的制裁,所以必须是情节轻微才能适用治安调解处理;从心理上讲,如果一方或双方的侵害较重,超出了人们的一般心理承受力,那么,通过调解解决矛盾的可能性就会非常小,只有情节轻微的情况才会使
[17]问题是应当如何当事人从行理上接受调解”。
理和把握情节较轻,进而指导治安调解实践。
正确理解情节较轻应注意以下几点:第一,情节较轻是指违反治安管理行为情节较轻,属于已具
有违反治安管理行为性质前提下的“情节较轻”,而非“情节轻微”不属于犯罪而构成违反治安管理的行为。根据《治安管理处罚法》的规定,违反治安管理的行为有情节严重、情节较重和情节较轻之分,只有情节较轻的才可以调解处理。第二,情节较轻应综合认定。即从行为人的动机目的、行为的方式手段、行为的时空和形势环境、侵害对象、行为后果等多方面综合分析考察,在不违背立法精神和治安管理目的的前提下,由公安机关裁量酌定。
(二)治安调解适用的条件
治安调解适用的条件是公安机关对治安案件进行调解处理必须具备的要件,缺此条件则不能进行治安调解。治安调解适用的条件不同于治安调解的适用范围,适用范围解决的是哪些案件可以进行治安调解,它仅是适用条件中的一个条件(最难识别、最重要的条件),因此不能将两者混淆。根据《治安管理处罚法》的规定,治安调解适用的条件有四个:一是当事人至少一方实施了因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等情节较轻的违反治安管理行为;二是该违反治安管理的行为必须是应当受到治安处罚的行为;三是双方当事人有愿意调解处理的真实意思表示;四是公安机关认为可以调解处理。第一个条件在前文已作详细论述,故在此只讨论阐述后三个条件。
因民间纠纷引起的打架斗殴或损毁他人财物等情节较轻的违反治安管理行为必须是应受到治安处罚的行为,这是适用治安调解的一个条件,否则不能进行调解。其原因在于:其一,《治安管理处罚法》明确规定了一些不予处罚的情形,不予处罚的行为应当不属于违反治安管理的行为,而治安调解首先是对违反治安管理行为的调解,即对行为人是否要承担行政法责任的调解,因此,对法律规定不予处罚的行为,不属于治安调解的范围,其损害赔偿问题可通过其他途径解决。其二,
《治安管理
孟昭阳:治安调解的界定及适用范围与条件
处罚法》第9条规定“经公安机关调解,当事人达成协议的,不予处罚”。可见,可以调解的违反治安管理行为是以应受治安处罚为前提条件。
双方当事人有愿意调解处理的真实意思表示,是适用治安调解的重要条件。对于因民间纠纷引起的打架斗殴或损毁他人财物的违反治安管理行为,情节较轻的,公安机关能否调解解决要以双方当事人的自愿为前提,即双方当事人向公安机关作出了愿意调解处理的真实的意思表示。自愿既是治安调解的原则,也是治安调解适用的条件,当事人双方或一方表示不愿调解的,公安机关则不能进行调解。治安调解涉及到治安行政权、当事人私法上的处分权、当事人公法请求保护权的相互作用和制约。是否适用治安调解和调解能否达成协议以及是否履行调解协议是不同的三个问题,不能混淆。是否能用调解的方式解决问题,即是否适用治安调解首先涉及当事人公法请求保护权的行使,当事人是否行使公法请求保护权取决其自愿。当事人如果坚持行使公法请求保护权,要求公安机关对违反治安管理行为给予治安处罚,则公安机关不能将自己的意志强加给当事人,强制其进行调解处理,否则治安调解就失去了正当性基础。
公安机关认为可以调解处理,是治安调解适用的关键条件。即使前三个条件都具备,如果公安机关经衡量认为不可进行调解处理的,则不进行调解而给予治安处罚。在此,有两个问题需要研究与明确,一是如何理解“可以调解处理”;二是公安机关如何“认为”可以调解处理。“可以调解处理”不是必须调解处理,但根据立法精神和公安工作要最大限度地增加和谐因素、最大限度地消除不和谐因素的时代要求,“可以调解处理”意味着“一般应该调解处理”,即对于因民间纠纷引起的打架斗殴或损毁他人财物等违反治安管理行为、情节较轻的,公安机关应当首先选择调解处理;只有当事人明确表示不愿调解处理的,才进行治安处罚。理解公安机关如何“认为”可以调解处理,首先要明确公安机关有选择调解或作出处罚裁决的决定权,只有公安机关认为可以调解处理的,经当事人请求或征求当事人意见、当事人愿意调解的,调解程序才能启动;其次“认为”可以调解处理的判断标
准应是综合性的,包括案件的具体情况、达成调解协议的可能性、能否达到治安调解的目的等。
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(责任编辑 王新华)