关于松原市创新农业生产经营体制的调查报告
作者：王涛等
来源：《农村财政与财务》2014年第02期
吉林省松原市现有人口290万，其中农业人口209万，耕地125万公顷，人均占有耕地0.598公顷。在耕地有限的条件下，要持续大幅度提高农民收入，必须在创新农业生产经营体制上做文章，在发展现代农业上下功夫。带着这样的问题，市农委、市财政局重点对创新农业生产经营体制问题进行了调研。
一、发展现状
近年来，松原市在创新农业生产经营体制上进行了积极探索，取得了一定的经验和成效。
（一）培育了一批创新主体
1.农业产业化龙头企业不断壮大。近年来，我市依托丰富的农业资源，大力培育发展龙头企业，不断扩展农业产业化基地，农业产业化有了长足发展。到2012年末，全市农业产业化重点龙头企业达到180户，其中省级农业产业化重点龙头企业41户，市级农业产业化重点龙头企业139户。市级以上农业产业化重点龙头企业辐射带动农户24万户。截至目前，全市共有地理标志的农产品5个，省级以上农博会名牌65个，吉林省名牌农产品21个。
2.农民专业合作组织发展较快。到2012年末，我市在工商部门登记注册的农民专业合作社已达到2544个，同比增长20.7%；合作社成员达到4.5万户，带动农户15万户。农民专业合作社的发展，形成了市场连组织、组织连基地、基地连农户，科技为先导、特色为依托、效益为中心的发展格局，促进了全市农业和农村经济的健康发展。
3.种植大户和家庭农场有了很好的发展势头。近年来，随着市场经济的发展、农机化水平的提高，以及部分农户外迁或常年离乡进城务工等因素的综合影响，全市规模经营大户呈迅速增长的态势。据统计，全市现有100亩以上的种田大户13086户，约占全市农村总户数的
2.5%，种植面积达217.97万亩，约占全市耕地面积的11.9%。同2000年比，种粮大户比2000年的1600户增长了7.18倍，经营面积比2000年的24万亩，增长了8.08倍。全市种田大户主要有两种类型：一是土地流转型。主要是农户外出务工，把土地转包给规模经营户。经营规模相对较少，约100-200亩之间，这部分规模经营户经营的面积约占总规模经营面积的72%。这部分经营农户可以发挥劳力、资金和机械的优势。二是开发性生产型。主要是通过开垦荒地实现规模经营，规模经营相对稳定，种田水平也较高，约占总规模经营面积的28%。如张殿锡从2007年开始在长岭县北正镇承包了500公顷盐碱地，承包期50年，开发改造盐碱地。2008年
注册成立润禾滩地农业开发有限公司，注册资金800万元。现在共完成盐碱地改造700多公顷，使盐碱地变成了高产良田。
创新主体的发展壮大，推进了土地的有效流转，形成规模经营，促进了农业增产和农民增收。2012年全市农村土地流转面积11.6万公顷。以种植面积在5公顷以上为规模经营调查对象，我市农村土地规模经营面积为14.1万公顷，占全市耕地面积的16.7%。从规模经营的土地流转方式看，以出租土地方式规模经营的面积0.7万公顷，占规模经营面积的4.9%；以转包方式规模经营的面积13.1万公顷，占规模经营面积的93%；以土地入股方式规模经营的面积0.3万公顷，占规模经营面积的2.1%。从规模经营的组织方式看，由农民自主组织规模经营面积
8.9万公顷，占规模经营面积的63.1%，由农民专业合作社组织规模经营的面积3.5万公顷，占规模经营面积的24.8%，由企业组织规模经营的面积1.7公顷，占规模经营面积的12.1%。
（二）探索了发展模式
1.“公司+合作社+农户”模式。松原粮食集团公司是2012年6月成立的由市政府控股的国有粮食企业，主要生产经营“查干湖”牌系列农产品。公司采用 “公司+合作社+农户”的发展模式。2012年，松粮集团已发展松散型的合作社26户，紧密型5户，收购合作社近500户农户水稻10000吨，补贴农民500多万元，合作社农户每公顷增收5400元。
2.“龙头企业+合作社+农户”模式。前郭县王府站镇项目区于2010年10月开始筹建，2011年4月建成投入运行。项目区内流转土地2万亩，通过“龙头企业+合作社+农户”的经营模式，引进甘肃农垦集团合作生产经营。项目区采取“四化六统一”的管理方式，“四化”即集约化经营、规模化生产、机械化作业、产业化发展；“六统一”即统一选种、统一耕种、统一施肥、统一技术、统一收割、统一销售。区内2000余名农民从土地上转移出去。
3.“公司+农户”模式。松原市二马泡有机农业开发有限公司成立于2005年3月，是集种植、养殖、加工、销售为一体的省农业产业化重点龙头企业。主要生产加工有机、绿色稻米，于2006年被评为“中国名牌农产品”、“中国米业市场公认十佳畅销品牌”。公司年加工能力50000吨。公司及合作社现有耕地12550亩，与农户订单基地20000亩，主要种植水稻、玉米、高粱、谷子、大豆等有机农作物，直接带动农户1600户。
4.“合作社+农户”模式。前郭县海勃日戈镇浦会现代农业专业合作社，由腰井子村党总支书记王文秀牵头，种田大户周凤江、李艳文、韩铁、孙山出资组建合作社。2012年合作社土地规模经营面积达到800公顷，土地流转户数360户，入社社员46人。合作社销售收入1412万元，支出1132万元，纯收入280万元。合作社利润的30%用于社员分配。
5.“家庭农场”模式。金英敏是乾安县赞字乡父字村农民，他务农爱农，凭着敢想敢干的拼搏精神，积累了丰富的种植经验，掌握了先进的种植技术，成为当地农民致富的榜样。2012年进一步扩大经营规模，把新开荒的轻盐碱地承包下来，经营规模达5170亩，用于生产粮食
作物。金英敏率先搞了膜下滴灌玉米田。2010年金英敏以每公顷2.89万斤的成绩，名列全省十大玉米状元之首。
（三）完善了一系列政策措施
近年来，市委、市政府以加快推进现代农业、促进农民增收致富为出发点，坚持从实际出发，制定、完善了一系列促进农业生产经营体制创新的政策、措施。2010年，市委、市政府制定了《关于加快农民专业合作社发展的实施意见》，明确了积极引导和鼓励创办各类农民专业合作社的思路，制定和落实了相关扶持政策。市、县财政从2010年开始每年在预算中安排一定数额的专项扶持资金，并随财力增长逐步增加，用于扶持农民专业合作社基础设施建设和农产品质量标准认证，支持农民专业合作社开展信息、培训以及奖励等。国家和省投资农业综合开发、扶贫开发、农田基本建设、小型水利工程、农业标准化生产、农业科技入户工程、农业技术推广、农村信息网、“一村一品”、棚膜经济、农机化示范区等建设项目，特别是大型农机具补贴项目，优先安排有条件的农民专业合作社。同时，各级银信部门进一步改善信贷服务，简化审批手续，每年安排一定的信贷规模，解决农民专业合作社发展的资金需求。农民专业合作社的农产品生产基地、种植养殖场、农机示范推广等农业生产结构调整用地，按农业用地管理，并由村社集体经济组织按照平等协商、自愿、有偿的原则，采取租赁或动员群众以土地经营权入股等流转方式得到了很好的解决。2013年，市政府出台了《关于支持农业产业化龙头企业发展的实施意见》，积极推进项目建设和企业兼并重组步伐，开展了农业产业化示范区建设，为做大做强龙头企业，提高集群集聚效应起到推动作用。强化了基础设施建设，支持龙头企业带动农户发展多种形式的适度规模经营，鼓励龙头企业农产品生产基地实施标准化生产，抓好原料基地建设，打造完整产业链条。从2013年起，建立松原市扶持农业产业化发展专项资金，资金规模为500万元，并根据市级财力状况将逐步扩大资金规模。落实了国家和省扶持农业产业化龙头企业的具体政策，据统计，自2007年起，市省级龙头企业得到的贴息资金达到4384万元。各级金融机构也把扶持农业产业化经营作为信贷支农的重点，对龙头企业的贷款需求优先予以支持。近五年来，全市市级龙头企业年度贷款额达12亿元。各地强化了组织领导，加强了指导服务，建立了监督激励机制，不断进行农业生产经营体制创新，总结和推广发展现代农业的好经验好做法，营造良好氛围。
二、主要问题
尽管我市创新农业生产经营体制工作取得了一定进展和实效，但仍然存在一些亟待解决的问题。
（一）新型主体数量少、规模小，带动能力弱
全省有省级以上农业产业化龙头企业509家，我市仅有41户；全省国家级农业产业化龙头企业47户，我市是空白。全市农民专业合作社注册成员平均数只有7人，成员人数在50-100的有458个，占农民专业合作社总数的21%，在100人以上的寥寥无几。
（二）运行机制不健全，管理不规范
合作社的问题主要反映在章程不健全，即使是现在运行较好的农民专业合作社，章程也不够严密、不够规范。章程内容松散、制度松懈，“今年办，明年散”的现象时有发生。个别合作社还存在虚假注册的“空壳”现象。其次是合作社内部运行缺乏监督。虽然农民专业合作社都设有理事会、监事会等必要的监督机构，但大多都流于形式，一个人说了算或内部人控制的问题比较突出，缺少激励普通成员参与社务管理的机制。第三是财务管理混乱。有些合作社的财务管理存在着不记账或只记“流水账”，不编制会计报表、不设置成员账户、不进行盈余分配等问题，在一定程度上制约了合作社的健康规范发展。反映在龙头企业上，主要是与农户连接不紧密、机制不健全，直接让合作社或农户入股的企业还没有，有的订单也是流于形式。
（三）生产经营服务层次较低
从生产层面看，市场开拓能力不强，服务范围狭窄。有些经营主体的服务基本停留在信息、技术咨询上，导致一些农户生产的品种混杂、质量低劣，不符合市场需要的农畜产品滞销，具有现代农业特征的标准化、专业化、规模化生产没有形成。从功能上看，没有形成一头连接农户，一头连接市场这样一种生产经营模式。大多数农产品流通，专业合作社没能同产业化龙头企业形成密切的联系与协作关系，满足于收得进来，销得出去，所经营的农畜产品，特别是特色、绿色食品宣传力度不够，缺乏精加工、精包装、打品牌、占市场经营理念，致使一些很有开发潜力的产品占据市场的份额有限。
（四）经营管理人才短缺
一是懂经营、会管理的人才匮乏。农民专业合作经济组织带头人多数是经济条件好的农民，或是乡村干部，他们虽然想提高科技、管理水平，但大多数人文化程度低，有的只是小学文化，难以应对千变万化大市场的冲击。一些企业的管理者也存在这样的问题。二是技术骨干专业知识薄弱。三是农民素质还不高。大多数农民文化程度低，视野窄，接受先进科学技术慢，自律意识、法治意识淡薄，市场行情好时，不按合同约定把农产品卖给合作社或企业，往往违约侵害对方的利益。
（五）政策扶持不到位
虽然近年来国家为了推进农业生产经营组织创新每年都出台一些政策、措施，但在实际落实工作中往往出现滞后、有死角、配套跟不上等问题。如企业和合作社贷款难问题，有些金融机构在对农产品加工企业和合作社的融资问题上过于慎重和保守。据调研，合作社贷款只面向花生收购户，使用工商注册的营业执照才能办理，但是手续特别繁杂。
三、对策建议
创新农业生产经营体制的前提在于充分发挥农村基本制度的优越性，重点是培育新的经营主体和构建新的农业经营体制，解放和发展农村生产力。今后，我市坚持从实际出发，不断解
放思想，加快农业组织和制度创新，在坚持和完善农村基本经营制度的基础上，着力培育新型农业经营主体，着力构建集约化、专业化、组织化、社会化新型农业体系，推进我市现代农业的快速发展。
（一）做大做强龙头企业，强化连结机制，推进产业化经营
围绕发展现代农业这一目标，抓好农产品加工和农产品流通两个环节，主推龙头企业牵动、合作组织推动、市场带动三种经营模式，强化龙头培育、基地建设、品牌打造、合作机制、市场发展、政策保障六大措施，全面提升农业的组织化和市场化水平，推动农业转型升级，不断提高农业的综合生产能力和区域竞争力，走出一条具有松原特色的农业产业化发展之路。要做大做强一批重点龙头企业。要进一步优化生产布局，积极推进基地规模化集约化经营、标准化生产，加强优质农产品生产基地建设。积极探索和建立科学合理的企业和农户的利益联结机制，完善和推广适合我市特点的农业产业化经营模式。要建立一批与今后一个时期农业农村经济发展相适应的农产品市场，培育和构建完善的农产品市场体系。要进一步整合农产品资源，集中力量打造农产品品牌。松原市农产品品牌多而杂的问题相当突出。各级政府要进一步加强引导和政策扶持，加大资源整合力度，集中力量打造松原市的农产品品牌体系。
（二）强化规范管理和服务，提高农民的组织化程度
组织结构松散、运行机制不健全、利益联结不紧密，是当前一些农民专业合作社存在的问题，也是限制合作社发展壮大、影响带户功能发挥的重要因素。因此要把以下几方面工作作为重点：一是各级政府和相关部门在指导农民专业合作社建设和发展时，要把提高运行质量放在突出位置，重点在提高合作社自我服务功能、完善运行管理机制、民主决策机制和利益分配机制等方面下功夫，促进依法规范发展，提高整体发展运行质量。二是《农民专业合作社法》规定由农业行政主管部门对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务，工商部门负责农民专业合作社登记注册。为了方便农业部门更好地指导、扶持和服务农民专业合作社，工商部门与农业部门要搞好沟通协调。在农民专业合作社到工商部门登记注册之前，除了要向工商部门提供必要的资料外，还应有农业（农经）部门出具的农民专业合作社申请登记注册的备案审批手续，把农业（农经）部门出具的备案手续作为到工商部门登记注册的条件之一，以便农业（农经）部门全面掌握全市农民专业合作社发展状况，指导农民专业合作社规范、健康发展。三是要按照《农业部办公厅关于进一步加强农民专业合作社财务管理工作的意见》要求，切实建立健全合作社财务管理的各项制度，做到有章理事，依规办事。要设立会计机构，配备会计人员，设置会计账簿、制定财务流程。要建立成员账户，制定盈余分配方案，规范盈余分配顺序，确保盈余分配合理。四是要按照《农民专业合作社法》要求，逐步完善章程，合理设置机构，充分体现成员平等地位，实行民主管理的体制机制，全面履行章程规定的各项内容。五是要进一步强化培训指导，努力建立农民专业合作社人才支撑体系。六是要进一步加大政策扶持力度，并确保全面落实到位。在省里设立的“农民专业合作社建设和发展专项资金”基础上，市县两级设立财政专项资金，列入本级财政预算，支持农民专业合作社。七是建议国家和省加大对农民专业合作社建设和发展扶持力度，特别是2013年中央1号文件要求把支持农民专业合作社发展作为扶持重点，应重点向主产区、种养大户、农民专业合作社倾斜。八是金融
方面要积极引导农民专业合作社规范开展信用合作。完善符合农村金融机构业务特点的差别化监管政策，适当提高涉农贷款风险容忍度，实行适度宽松的市场准入、弹性存贷比政策。九是继续发展农户小额信贷业务，加大对种养大户、农民专业合作社、县域小型微型企业的信贷投放力度。确保这些政策能够真正落实到农民专业合作社的建设和发展之中。
（三）完善农村深化改革配套措施，推进土地流转和规模经营
为贯彻落实中央、省关于发展现代农业的若干意见，促进我市农业规模化经营，首先要做到组织领导、宣传发动和认识三个到位。市、县两级政府成立推进农村土地流转、促进土地规模经营工作领导小组，加强对这项工作的协调。领导小组下设办公室，办公室设在农经部门，具体负责日常工作。加快推进农村土地承包经营权确权登记工作，按照省里部署，研究制定方案。市县两级政府要确保农村土地承包经营权登记工作经费纳入当地财政预算。其次，要坚持“四个原则”。坚持稳定农村基本经营制度的原则，全面落实农村土地承包法律法规和政策，妥善解决土地承包纠纷和遗留问题，依法完善农村土地二轮承包工作；坚持依法、自愿、有偿、规范、稳定的原则，始终做到以《农村土地承包法》和中央、省、市有关法律法规为依据，以农户自愿为前提，以双方协商为基础，规范流转行为，达到“双赢”效果；坚持土地规模集中的原则，在土地流转过程中，始终把实现土地适度规模经营，提高土地资源的利用率和产出率作为农村土地流转的出发点和落脚点，积极探索规模经营模式，推进农村土地规模经营，集约利用。不管是种粮大户、家庭农场，还是合作社经营，或者是其它企业经营，都应该予以肯定和支持。要整合目前经营规模较小的经营主体，扩大规模，延长流转期限，强化社会化服务体系，努力提高经营水平，促进经营主体向专业化、企业化、规模化发展。特别要结合现代农业的发展趋势，进一步推广“五统一”服务带动下的规模经营，提升服务水平，扩大覆盖面，推进区域化规模经营。坚持不改变农业用途的原则；严格执行耕地保护政策，确保现有耕地和基本农田的总量不减少，用途不改变，质量不下降。第三，在稳定农户土地承包权不变的前提下，健全土地流转机制，同时要健全保障、激励、补偿机制，努力营造土地规模经营的良好环境。依托农经系统行业优势，建立市、县、乡、村四级农村土地流转服务机构。市、县依托农经局成立农村土地流转服务中心，乡镇依托农经管理服务中心成立土地流转管理服务工作站，村依托村级组织成立土地流转工作服务组。县、乡两级要建立土地流转交易大厅，配备专职工作人员，配置计算机、大型电子显示屏、自动信息查询机、GPS定位仪、照相机、扫描仪等配套设施，完善工作制度和服务流程，建立土地流转市场。通过土地流转的市场化运作，促进农业结构调整和规模经营，加快农村剩余劳动力转移步伐，优化农村土地资源和劳动力资源的合理配置，形成有特色的土地规模经营模式。各级政府要保证农村土地流转服务中心建设所需工作经费。第四，要注重引导，不断提高土地规模经营水平。一要注重结合。要把推进土地流转和规模经营与农业结构调整和农业主导产业基地建设结合起来，与培育农业龙头企业和提高农业产业化经营水平结合起来，与土地整理和综合开发结合起来，与农业综合利用和发展农业循环经济结合起来。通过四结合，使土地流转和规模经营的综合效益得以真正发挥。二要注重扶持。进一步加大土地流转的政策扶持力度，形成促进土地流转和规模经营的良好工作局面。三要注重探索。要积极稳妥地推进以土地股份合作制和股份制为主要形式的土地流转和规模经营新模式，通过入股或入劳等方法，使土地经营者获得土地资源，实行规模经营。同时，使入股或入劳的农民享受年终分红，增加收入。四要注重配套。大力发展农村二、三产业，加快小城镇建
设和农村城市化进程，大力培育农村劳动力市场，积极开展农民素质培训工程，加快转移农村剩余劳动力，为农村土地流转和规模经营创造有利条件。政府应对土地规模经营面积超过100公顷的经营主体给予一定的政策倾斜，对参与流转的农户给予一定的补助。
（四）坚持点面结合，突出典型带动，促进现代农业的快速发展
在全面推进农业生产经营体制创新、加快现代农业发展的同时，要培育和扶持一批典型和实验示范区，积极探索和积累经验，发挥其示范带动作用。县（市、区）要从实际出发，选择培育一批龙头企业、农民专业合作社、家庭农场（种粮大户）等创新主体，推进现代农业的发展。在全市的层面上，要重点抓好以农业科技创新和推广为重点的农业高新技术开发区、以“公司+合作社+农户”产业化模式为重点的松粮集团、以规模经营为重点的前郭王府现代农业示范区、以标准化水稻生产为重点的前郭红光现代农业示范区、以规模瓜菜生产为重点的前郭八郎现代农业示范区、以近郊和品牌农业为重点的宁江大洼现代农业示范区、以棚菜开发为重点的扶余三岔河现代农业示范区、以玉米生产技术组装配套为重点的乾安让子现代农业示范区、以马铃薯生产加工为重点的长岭三青山现代农业示范区建设。对这些实验示范区，各级政府要切实采取措施，完善和理顺管理机构，实施项目和政策集中投放，率先进行农业改革实验，打造松原市农业改革的实验区和现代农业的示范区。
（五）加强领导，落实政策措施，形成创新农业经营体制的强大合力
农业生产经营体制创新是一项复杂的系统工程，建立各种保障机制是其顺利进行的根本保证。各级党委、政府应高度重视，把加快推进农业生产经营体制创新作为发展现代农业、农民增收的重点工作来抓。市、县、乡的主要领导要亲自抓典型、抓落实。农业系统和市直相关部门应积极配合，形成合力。各级政府和职能部门要深入贯彻国家和省支持农业经营组织创新的各项政策，落实好扶持措施。振兴东北老工业基地项目、农业综合开发项目以及企业技改、结构调整、科技创新、科研成果转化、支持中小企业和民营企业发展等专项资金，在不改变现有管理渠道的前提下，应更多地向农业项目倾斜，给予重点支持。市直各相关部门应紧密结合自身职能，制定并落实贷款、用电、用地、用水、农业保险及出口等各项具体政策措施，真正形成完善的政策保障体系。各级金融部门应创新金融理念，开发金融产品，降低贷款门槛，拓展质押担保方式，改善金融服务，加大信贷扶持力度。依据《中华人民共和国物权法》，扩大贷款抵押物范围，允许以流动资产、山林和水面承包经营权、经济作物和饲养物作为抵押，允许龙头企业间连担，允许法人代表、股东为龙头企业担保，允许合作社连保。农业银行提高涉农贷款的比例，加大对其支持力度，如收购等流动资金贷款需求。农业发展银行应逐步扩大对龙头企业贷款，增加贷款规模。农村信用社应将农业产业化经营贷款列入重点信贷投向，争取有效需求满足率达到95%以上。龙头企业发展要提高自身的诚信度，建立准确反映经营状况信息系统。积极探索建立贷款担保机制，根据经济增长水平，逐步扩大担保基金规模，引入市场机制，提高担保能力和水平。采取有效措施，鼓励银行对龙头企业放贷。要加强队伍建设，深入实施人才兴业战略，利用优势的资源、优惠的政策和优厚的回报，吸引域外企业家到我市创办企业、开发农业产业。加快本土企业家群体的培养，鼓励和扶持专业生产大户、经营大户逐步
成长为农民企业家。进一步加强涉农部门技术人员队伍建设，强化激励机制，落实奖励政策，为发展现代农业提供强有力的人才保障。
（作者单位：吉林省松原市财政局 松原市农委）
责任编辑：汤星颐
关于松原市创新农业生产经营体制的调查报告
作者：王涛等
来源：《农村财政与财务》2014年第02期
吉林省松原市现有人口290万，其中农业人口209万，耕地125万公顷，人均占有耕地0.598公顷。在耕地有限的条件下，要持续大幅度提高农民收入，必须在创新农业生产经营体制上做文章，在发展现代农业上下功夫。带着这样的问题，市农委、市财政局重点对创新农业生产经营体制问题进行了调研。
一、发展现状
近年来，松原市在创新农业生产经营体制上进行了积极探索，取得了一定的经验和成效。
（一）培育了一批创新主体
1.农业产业化龙头企业不断壮大。近年来，我市依托丰富的农业资源，大力培育发展龙头企业，不断扩展农业产业化基地，农业产业化有了长足发展。到2012年末，全市农业产业化重点龙头企业达到180户，其中省级农业产业化重点龙头企业41户，市级农业产业化重点龙头企业139户。市级以上农业产业化重点龙头企业辐射带动农户24万户。截至目前，全市共有地理标志的农产品5个，省级以上农博会名牌65个，吉林省名牌农产品21个。
2.农民专业合作组织发展较快。到2012年末，我市在工商部门登记注册的农民专业合作社已达到2544个，同比增长20.7%；合作社成员达到4.5万户，带动农户15万户。农民专业合作社的发展，形成了市场连组织、组织连基地、基地连农户，科技为先导、特色为依托、效益为中心的发展格局，促进了全市农业和农村经济的健康发展。
3.种植大户和家庭农场有了很好的发展势头。近年来，随着市场经济的发展、农机化水平的提高，以及部分农户外迁或常年离乡进城务工等因素的综合影响，全市规模经营大户呈迅速增长的态势。据统计，全市现有100亩以上的种田大户13086户，约占全市农村总户数的
2.5%，种植面积达217.97万亩，约占全市耕地面积的11.9%。同2000年比，种粮大户比2000年的1600户增长了7.18倍，经营面积比2000年的24万亩，增长了8.08倍。全市种田大户主要有两种类型：一是土地流转型。主要是农户外出务工，把土地转包给规模经营户。经营规模相对较少，约100-200亩之间，这部分规模经营户经营的面积约占总规模经营面积的72%。这部分经营农户可以发挥劳力、资金和机械的优势。二是开发性生产型。主要是通过开垦荒地实现规模经营，规模经营相对稳定，种田水平也较高，约占总规模经营面积的28%。如张殿锡从2007年开始在长岭县北正镇承包了500公顷盐碱地，承包期50年，开发改造盐碱地。2008年
注册成立润禾滩地农业开发有限公司，注册资金800万元。现在共完成盐碱地改造700多公顷，使盐碱地变成了高产良田。
创新主体的发展壮大，推进了土地的有效流转，形成规模经营，促进了农业增产和农民增收。2012年全市农村土地流转面积11.6万公顷。以种植面积在5公顷以上为规模经营调查对象，我市农村土地规模经营面积为14.1万公顷，占全市耕地面积的16.7%。从规模经营的土地流转方式看，以出租土地方式规模经营的面积0.7万公顷，占规模经营面积的4.9%；以转包方式规模经营的面积13.1万公顷，占规模经营面积的93%；以土地入股方式规模经营的面积0.3万公顷，占规模经营面积的2.1%。从规模经营的组织方式看，由农民自主组织规模经营面积
8.9万公顷，占规模经营面积的63.1%，由农民专业合作社组织规模经营的面积3.5万公顷，占规模经营面积的24.8%，由企业组织规模经营的面积1.7公顷，占规模经营面积的12.1%。
（二）探索了发展模式
1.“公司+合作社+农户”模式。松原粮食集团公司是2012年6月成立的由市政府控股的国有粮食企业，主要生产经营“查干湖”牌系列农产品。公司采用 “公司+合作社+农户”的发展模式。2012年，松粮集团已发展松散型的合作社26户，紧密型5户，收购合作社近500户农户水稻10000吨，补贴农民500多万元，合作社农户每公顷增收5400元。
2.“龙头企业+合作社+农户”模式。前郭县王府站镇项目区于2010年10月开始筹建，2011年4月建成投入运行。项目区内流转土地2万亩，通过“龙头企业+合作社+农户”的经营模式，引进甘肃农垦集团合作生产经营。项目区采取“四化六统一”的管理方式，“四化”即集约化经营、规模化生产、机械化作业、产业化发展；“六统一”即统一选种、统一耕种、统一施肥、统一技术、统一收割、统一销售。区内2000余名农民从土地上转移出去。
3.“公司+农户”模式。松原市二马泡有机农业开发有限公司成立于2005年3月，是集种植、养殖、加工、销售为一体的省农业产业化重点龙头企业。主要生产加工有机、绿色稻米，于2006年被评为“中国名牌农产品”、“中国米业市场公认十佳畅销品牌”。公司年加工能力50000吨。公司及合作社现有耕地12550亩，与农户订单基地20000亩，主要种植水稻、玉米、高粱、谷子、大豆等有机农作物，直接带动农户1600户。
4.“合作社+农户”模式。前郭县海勃日戈镇浦会现代农业专业合作社，由腰井子村党总支书记王文秀牵头，种田大户周凤江、李艳文、韩铁、孙山出资组建合作社。2012年合作社土地规模经营面积达到800公顷，土地流转户数360户，入社社员46人。合作社销售收入1412万元，支出1132万元，纯收入280万元。合作社利润的30%用于社员分配。
5.“家庭农场”模式。金英敏是乾安县赞字乡父字村农民，他务农爱农，凭着敢想敢干的拼搏精神，积累了丰富的种植经验，掌握了先进的种植技术，成为当地农民致富的榜样。2012年进一步扩大经营规模，把新开荒的轻盐碱地承包下来，经营规模达5170亩，用于生产粮食
作物。金英敏率先搞了膜下滴灌玉米田。2010年金英敏以每公顷2.89万斤的成绩，名列全省十大玉米状元之首。
（三）完善了一系列政策措施
近年来，市委、市政府以加快推进现代农业、促进农民增收致富为出发点，坚持从实际出发，制定、完善了一系列促进农业生产经营体制创新的政策、措施。2010年，市委、市政府制定了《关于加快农民专业合作社发展的实施意见》，明确了积极引导和鼓励创办各类农民专业合作社的思路，制定和落实了相关扶持政策。市、县财政从2010年开始每年在预算中安排一定数额的专项扶持资金，并随财力增长逐步增加，用于扶持农民专业合作社基础设施建设和农产品质量标准认证，支持农民专业合作社开展信息、培训以及奖励等。国家和省投资农业综合开发、扶贫开发、农田基本建设、小型水利工程、农业标准化生产、农业科技入户工程、农业技术推广、农村信息网、“一村一品”、棚膜经济、农机化示范区等建设项目，特别是大型农机具补贴项目，优先安排有条件的农民专业合作社。同时，各级银信部门进一步改善信贷服务，简化审批手续，每年安排一定的信贷规模，解决农民专业合作社发展的资金需求。农民专业合作社的农产品生产基地、种植养殖场、农机示范推广等农业生产结构调整用地，按农业用地管理，并由村社集体经济组织按照平等协商、自愿、有偿的原则，采取租赁或动员群众以土地经营权入股等流转方式得到了很好的解决。2013年，市政府出台了《关于支持农业产业化龙头企业发展的实施意见》，积极推进项目建设和企业兼并重组步伐，开展了农业产业化示范区建设，为做大做强龙头企业，提高集群集聚效应起到推动作用。强化了基础设施建设，支持龙头企业带动农户发展多种形式的适度规模经营，鼓励龙头企业农产品生产基地实施标准化生产，抓好原料基地建设，打造完整产业链条。从2013年起，建立松原市扶持农业产业化发展专项资金，资金规模为500万元，并根据市级财力状况将逐步扩大资金规模。落实了国家和省扶持农业产业化龙头企业的具体政策，据统计，自2007年起，市省级龙头企业得到的贴息资金达到4384万元。各级金融机构也把扶持农业产业化经营作为信贷支农的重点，对龙头企业的贷款需求优先予以支持。近五年来，全市市级龙头企业年度贷款额达12亿元。各地强化了组织领导，加强了指导服务，建立了监督激励机制，不断进行农业生产经营体制创新，总结和推广发展现代农业的好经验好做法，营造良好氛围。
二、主要问题
尽管我市创新农业生产经营体制工作取得了一定进展和实效，但仍然存在一些亟待解决的问题。
（一）新型主体数量少、规模小，带动能力弱
全省有省级以上农业产业化龙头企业509家，我市仅有41户；全省国家级农业产业化龙头企业47户，我市是空白。全市农民专业合作社注册成员平均数只有7人，成员人数在50-100的有458个，占农民专业合作社总数的21%，在100人以上的寥寥无几。
（二）运行机制不健全，管理不规范
合作社的问题主要反映在章程不健全，即使是现在运行较好的农民专业合作社，章程也不够严密、不够规范。章程内容松散、制度松懈，“今年办，明年散”的现象时有发生。个别合作社还存在虚假注册的“空壳”现象。其次是合作社内部运行缺乏监督。虽然农民专业合作社都设有理事会、监事会等必要的监督机构，但大多都流于形式，一个人说了算或内部人控制的问题比较突出，缺少激励普通成员参与社务管理的机制。第三是财务管理混乱。有些合作社的财务管理存在着不记账或只记“流水账”，不编制会计报表、不设置成员账户、不进行盈余分配等问题，在一定程度上制约了合作社的健康规范发展。反映在龙头企业上，主要是与农户连接不紧密、机制不健全，直接让合作社或农户入股的企业还没有，有的订单也是流于形式。
（三）生产经营服务层次较低
从生产层面看，市场开拓能力不强，服务范围狭窄。有些经营主体的服务基本停留在信息、技术咨询上，导致一些农户生产的品种混杂、质量低劣，不符合市场需要的农畜产品滞销，具有现代农业特征的标准化、专业化、规模化生产没有形成。从功能上看，没有形成一头连接农户，一头连接市场这样一种生产经营模式。大多数农产品流通，专业合作社没能同产业化龙头企业形成密切的联系与协作关系，满足于收得进来，销得出去，所经营的农畜产品，特别是特色、绿色食品宣传力度不够，缺乏精加工、精包装、打品牌、占市场经营理念，致使一些很有开发潜力的产品占据市场的份额有限。
（四）经营管理人才短缺
一是懂经营、会管理的人才匮乏。农民专业合作经济组织带头人多数是经济条件好的农民，或是乡村干部，他们虽然想提高科技、管理水平，但大多数人文化程度低，有的只是小学文化，难以应对千变万化大市场的冲击。一些企业的管理者也存在这样的问题。二是技术骨干专业知识薄弱。三是农民素质还不高。大多数农民文化程度低，视野窄，接受先进科学技术慢，自律意识、法治意识淡薄，市场行情好时，不按合同约定把农产品卖给合作社或企业，往往违约侵害对方的利益。
（五）政策扶持不到位
虽然近年来国家为了推进农业生产经营组织创新每年都出台一些政策、措施，但在实际落实工作中往往出现滞后、有死角、配套跟不上等问题。如企业和合作社贷款难问题，有些金融机构在对农产品加工企业和合作社的融资问题上过于慎重和保守。据调研，合作社贷款只面向花生收购户，使用工商注册的营业执照才能办理，但是手续特别繁杂。
三、对策建议
创新农业生产经营体制的前提在于充分发挥农村基本制度的优越性，重点是培育新的经营主体和构建新的农业经营体制，解放和发展农村生产力。今后，我市坚持从实际出发，不断解
放思想，加快农业组织和制度创新，在坚持和完善农村基本经营制度的基础上，着力培育新型农业经营主体，着力构建集约化、专业化、组织化、社会化新型农业体系，推进我市现代农业的快速发展。
（一）做大做强龙头企业，强化连结机制，推进产业化经营
围绕发展现代农业这一目标，抓好农产品加工和农产品流通两个环节，主推龙头企业牵动、合作组织推动、市场带动三种经营模式，强化龙头培育、基地建设、品牌打造、合作机制、市场发展、政策保障六大措施，全面提升农业的组织化和市场化水平，推动农业转型升级，不断提高农业的综合生产能力和区域竞争力，走出一条具有松原特色的农业产业化发展之路。要做大做强一批重点龙头企业。要进一步优化生产布局，积极推进基地规模化集约化经营、标准化生产，加强优质农产品生产基地建设。积极探索和建立科学合理的企业和农户的利益联结机制，完善和推广适合我市特点的农业产业化经营模式。要建立一批与今后一个时期农业农村经济发展相适应的农产品市场，培育和构建完善的农产品市场体系。要进一步整合农产品资源，集中力量打造农产品品牌。松原市农产品品牌多而杂的问题相当突出。各级政府要进一步加强引导和政策扶持，加大资源整合力度，集中力量打造松原市的农产品品牌体系。
（二）强化规范管理和服务，提高农民的组织化程度
组织结构松散、运行机制不健全、利益联结不紧密，是当前一些农民专业合作社存在的问题，也是限制合作社发展壮大、影响带户功能发挥的重要因素。因此要把以下几方面工作作为重点：一是各级政府和相关部门在指导农民专业合作社建设和发展时，要把提高运行质量放在突出位置，重点在提高合作社自我服务功能、完善运行管理机制、民主决策机制和利益分配机制等方面下功夫，促进依法规范发展，提高整体发展运行质量。二是《农民专业合作社法》规定由农业行政主管部门对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务，工商部门负责农民专业合作社登记注册。为了方便农业部门更好地指导、扶持和服务农民专业合作社，工商部门与农业部门要搞好沟通协调。在农民专业合作社到工商部门登记注册之前，除了要向工商部门提供必要的资料外，还应有农业（农经）部门出具的农民专业合作社申请登记注册的备案审批手续，把农业（农经）部门出具的备案手续作为到工商部门登记注册的条件之一，以便农业（农经）部门全面掌握全市农民专业合作社发展状况，指导农民专业合作社规范、健康发展。三是要按照《农业部办公厅关于进一步加强农民专业合作社财务管理工作的意见》要求，切实建立健全合作社财务管理的各项制度，做到有章理事，依规办事。要设立会计机构，配备会计人员，设置会计账簿、制定财务流程。要建立成员账户，制定盈余分配方案，规范盈余分配顺序，确保盈余分配合理。四是要按照《农民专业合作社法》要求，逐步完善章程，合理设置机构，充分体现成员平等地位，实行民主管理的体制机制，全面履行章程规定的各项内容。五是要进一步强化培训指导，努力建立农民专业合作社人才支撑体系。六是要进一步加大政策扶持力度，并确保全面落实到位。在省里设立的“农民专业合作社建设和发展专项资金”基础上，市县两级设立财政专项资金，列入本级财政预算，支持农民专业合作社。七是建议国家和省加大对农民专业合作社建设和发展扶持力度，特别是2013年中央1号文件要求把支持农民专业合作社发展作为扶持重点，应重点向主产区、种养大户、农民专业合作社倾斜。八是金融
方面要积极引导农民专业合作社规范开展信用合作。完善符合农村金融机构业务特点的差别化监管政策，适当提高涉农贷款风险容忍度，实行适度宽松的市场准入、弹性存贷比政策。九是继续发展农户小额信贷业务，加大对种养大户、农民专业合作社、县域小型微型企业的信贷投放力度。确保这些政策能够真正落实到农民专业合作社的建设和发展之中。
（三）完善农村深化改革配套措施，推进土地流转和规模经营
为贯彻落实中央、省关于发展现代农业的若干意见，促进我市农业规模化经营，首先要做到组织领导、宣传发动和认识三个到位。市、县两级政府成立推进农村土地流转、促进土地规模经营工作领导小组，加强对这项工作的协调。领导小组下设办公室，办公室设在农经部门，具体负责日常工作。加快推进农村土地承包经营权确权登记工作，按照省里部署，研究制定方案。市县两级政府要确保农村土地承包经营权登记工作经费纳入当地财政预算。其次，要坚持“四个原则”。坚持稳定农村基本经营制度的原则，全面落实农村土地承包法律法规和政策，妥善解决土地承包纠纷和遗留问题，依法完善农村土地二轮承包工作；坚持依法、自愿、有偿、规范、稳定的原则，始终做到以《农村土地承包法》和中央、省、市有关法律法规为依据，以农户自愿为前提，以双方协商为基础，规范流转行为，达到“双赢”效果；坚持土地规模集中的原则，在土地流转过程中，始终把实现土地适度规模经营，提高土地资源的利用率和产出率作为农村土地流转的出发点和落脚点，积极探索规模经营模式，推进农村土地规模经营，集约利用。不管是种粮大户、家庭农场，还是合作社经营，或者是其它企业经营，都应该予以肯定和支持。要整合目前经营规模较小的经营主体，扩大规模，延长流转期限，强化社会化服务体系，努力提高经营水平，促进经营主体向专业化、企业化、规模化发展。特别要结合现代农业的发展趋势，进一步推广“五统一”服务带动下的规模经营，提升服务水平，扩大覆盖面，推进区域化规模经营。坚持不改变农业用途的原则；严格执行耕地保护政策，确保现有耕地和基本农田的总量不减少，用途不改变，质量不下降。第三，在稳定农户土地承包权不变的前提下，健全土地流转机制，同时要健全保障、激励、补偿机制，努力营造土地规模经营的良好环境。依托农经系统行业优势，建立市、县、乡、村四级农村土地流转服务机构。市、县依托农经局成立农村土地流转服务中心，乡镇依托农经管理服务中心成立土地流转管理服务工作站，村依托村级组织成立土地流转工作服务组。县、乡两级要建立土地流转交易大厅，配备专职工作人员，配置计算机、大型电子显示屏、自动信息查询机、GPS定位仪、照相机、扫描仪等配套设施，完善工作制度和服务流程，建立土地流转市场。通过土地流转的市场化运作，促进农业结构调整和规模经营，加快农村剩余劳动力转移步伐，优化农村土地资源和劳动力资源的合理配置，形成有特色的土地规模经营模式。各级政府要保证农村土地流转服务中心建设所需工作经费。第四，要注重引导，不断提高土地规模经营水平。一要注重结合。要把推进土地流转和规模经营与农业结构调整和农业主导产业基地建设结合起来，与培育农业龙头企业和提高农业产业化经营水平结合起来，与土地整理和综合开发结合起来，与农业综合利用和发展农业循环经济结合起来。通过四结合，使土地流转和规模经营的综合效益得以真正发挥。二要注重扶持。进一步加大土地流转的政策扶持力度，形成促进土地流转和规模经营的良好工作局面。三要注重探索。要积极稳妥地推进以土地股份合作制和股份制为主要形式的土地流转和规模经营新模式，通过入股或入劳等方法，使土地经营者获得土地资源，实行规模经营。同时，使入股或入劳的农民享受年终分红，增加收入。四要注重配套。大力发展农村二、三产业，加快小城镇建
设和农村城市化进程，大力培育农村劳动力市场，积极开展农民素质培训工程，加快转移农村剩余劳动力，为农村土地流转和规模经营创造有利条件。政府应对土地规模经营面积超过100公顷的经营主体给予一定的政策倾斜，对参与流转的农户给予一定的补助。
（四）坚持点面结合，突出典型带动，促进现代农业的快速发展
在全面推进农业生产经营体制创新、加快现代农业发展的同时，要培育和扶持一批典型和实验示范区，积极探索和积累经验，发挥其示范带动作用。县（市、区）要从实际出发，选择培育一批龙头企业、农民专业合作社、家庭农场（种粮大户）等创新主体，推进现代农业的发展。在全市的层面上，要重点抓好以农业科技创新和推广为重点的农业高新技术开发区、以“公司+合作社+农户”产业化模式为重点的松粮集团、以规模经营为重点的前郭王府现代农业示范区、以标准化水稻生产为重点的前郭红光现代农业示范区、以规模瓜菜生产为重点的前郭八郎现代农业示范区、以近郊和品牌农业为重点的宁江大洼现代农业示范区、以棚菜开发为重点的扶余三岔河现代农业示范区、以玉米生产技术组装配套为重点的乾安让子现代农业示范区、以马铃薯生产加工为重点的长岭三青山现代农业示范区建设。对这些实验示范区，各级政府要切实采取措施，完善和理顺管理机构，实施项目和政策集中投放，率先进行农业改革实验，打造松原市农业改革的实验区和现代农业的示范区。
（五）加强领导，落实政策措施，形成创新农业经营体制的强大合力
农业生产经营体制创新是一项复杂的系统工程，建立各种保障机制是其顺利进行的根本保证。各级党委、政府应高度重视，把加快推进农业生产经营体制创新作为发展现代农业、农民增收的重点工作来抓。市、县、乡的主要领导要亲自抓典型、抓落实。农业系统和市直相关部门应积极配合，形成合力。各级政府和职能部门要深入贯彻国家和省支持农业经营组织创新的各项政策，落实好扶持措施。振兴东北老工业基地项目、农业综合开发项目以及企业技改、结构调整、科技创新、科研成果转化、支持中小企业和民营企业发展等专项资金，在不改变现有管理渠道的前提下，应更多地向农业项目倾斜，给予重点支持。市直各相关部门应紧密结合自身职能，制定并落实贷款、用电、用地、用水、农业保险及出口等各项具体政策措施，真正形成完善的政策保障体系。各级金融部门应创新金融理念，开发金融产品，降低贷款门槛，拓展质押担保方式，改善金融服务，加大信贷扶持力度。依据《中华人民共和国物权法》，扩大贷款抵押物范围，允许以流动资产、山林和水面承包经营权、经济作物和饲养物作为抵押，允许龙头企业间连担，允许法人代表、股东为龙头企业担保，允许合作社连保。农业银行提高涉农贷款的比例，加大对其支持力度，如收购等流动资金贷款需求。农业发展银行应逐步扩大对龙头企业贷款，增加贷款规模。农村信用社应将农业产业化经营贷款列入重点信贷投向，争取有效需求满足率达到95%以上。龙头企业发展要提高自身的诚信度，建立准确反映经营状况信息系统。积极探索建立贷款担保机制，根据经济增长水平，逐步扩大担保基金规模，引入市场机制，提高担保能力和水平。采取有效措施，鼓励银行对龙头企业放贷。要加强队伍建设，深入实施人才兴业战略，利用优势的资源、优惠的政策和优厚的回报，吸引域外企业家到我市创办企业、开发农业产业。加快本土企业家群体的培养，鼓励和扶持专业生产大户、经营大户逐步
成长为农民企业家。进一步加强涉农部门技术人员队伍建设，强化激励机制，落实奖励政策，为发展现代农业提供强有力的人才保障。
（作者单位：吉林省松原市财政局 松原市农委）
责任编辑：汤星颐