上海城市规划

旁白：

当志平，上海市城市规划管理局副局长，主要负责城市总体规划、区域规划、城镇规划的编制与审批工作。主要著作有：《上海城市近期建设规划纲要》、《上海城市建设可持续性发展》、《城市规划与资源的合理利用》、《注册城市规划师的关键岗位与职业范围》等。本期《东方大讲坛》他作了题为《前瞻：2020年的上海――上海城市总体规划介绍》，受到与会者的欢迎。

一个城市的发展应当说每一城市的发展，都要有一个发展的蓝图，我们这个城市将来人口的规模发展的多少，往哪一个方向发展，发展到一个什么程度。所以说我们讲城市规划，是为了实现一定时期经济和社会发展的目标而制订的一个指导城市合理发展的一个蓝图，是我们城市建设的和管理的一个重要依据。城市规划工作它最重要的一项职能是政府职能，它是政府公共干预的一个非常有效的手段。所以政府对城市的一些发展的导向是通过规划来作为一个重要的载体，重要的手段。第二个，它也是一项社会的实践活动，规划最后的结果是怎么出来的呢？我想它不是我们规划局一个部门一厢情愿的，也不是规划师仅仅从它自己本身的一个专业特点的基础上来表达他的意愿的，不是这样的。它实际上是一项社会实践活动综合了方方面面的意见。比如说我们在编制一个地区规划的时候，你又要考虑到市区两级政府的利益，又要考虑到老百姓的利益，又要考虑这个城市能够滚动地开发，要考虑各方面的利益。那么这些利益要通过谈判、协调、磨合而成。所以西方有的学者对规划工作评价说，规划实际上是一个谈判的过程，谈话也是一个协调的过程，是一个妥协的过程。谈判不是说我讲的就是对的，规划部门所讲也不一定是对的，但是某一个具体的利益部门讲的话也不一定完全是正确的，必须把大家所有的利益、所有的意愿充分表达，然后确定一个非常好的平衡。所以说规划是有这样三个特点。

另外我们在规划当中一般要把握这样三个方面的工作。这个也是我们非常重要的一个规划原则，给各位讲一下。一个，规划是有宏观性和前瞻性的。宏观性所涉及的事是非常宏观，非常大的。另外它必须是前瞻性的，规划的问题不能是就事论事，看眼前、看两年、看一年或者看五年，它要看十年、二十年甚至更长一段时时间，甚至五十年。所以说我们经常会碰到眼前利益和长远利益的关系，有时候好像从眼前来讲这个事这样解决比较方便，必须省钱，比较好。但是从长远来看可能是一个很大的失误，以后为了要改正这样一种失误，花出的代价是非常可怕的，有的甚至是永远的一个遗憾。另外它有一个综合性和长期性，所谓综合性，就是要考虑到一个整体，不能考虑一个局部。所谓这个整体体现在两个方面，比方说，我们全市一盘棋跟地区要发展的一个利益关系，这个要充分地衔接好。我们既要考虑到全局的利益，也要尊重地方上发展的利益，两者都不能偏废。但都不能因为某一个方面的利益，牺牲另外一方面的利益，所以这个叫整体利益。另外，就是城市规划的内容涉及到各个有关部门，比方说我们经常碰到的情况，就拿市政基础设施这个方面来说。很多部门也有相互协调的关系，比方说地下空间。地下空间的管子很多，不同的部门在管理，在实施，这之间是怎么协调的，都要一个整体的利益。不是讲先来后到，我先到的用浅层的土地，用比较方便的地方，不是的，要整体考虑，这就是整体性。还有一个长期性，规划的实施是要靠坚持，长期的坚持，长期的推动实施，不能多变。第三，就是规划的公共性和政策性。城市规划是它最重要的一个职责，就是怎么样保障公共的利益，特别是在市场经济条件下，城市的规划建设往往是一种市场行为，但是市场行为往往是追求利益的最大化。但是市场行为利益的最大化过程当中，一些重要的社会职能，社会服务项目必须通过政府来推动实施，完全靠市场是不行的。那么我们规划就承担这个职能，在市场经济条件下，如何最大限度地体现公共的利益，体现老百姓的利益，我觉得这是非常重要的一个特性，也是我们在工作当中要把握的。实际上我们上海的规划也不是说一蹴而就，就在这么几年里搞了规划，再根据规划来实施，不是的。实际上很早我们上海就有各种类型的一个规划，而且在全国同类城市当中应该说还是比较领先，在规划上还是比较发达的。其实我们很多规划的思想，发展的策略从历史上的一些规划里面可以反应出来。一步一步我们是怎么样走过来的，这也有利于更好地理解我们的规划。我们上海建成的历史已经有七百多年了，从元朝至元28年，1291年是设县，鸦片战争上海开埠之后，上海逐渐逐渐地向一个现代化的城市演变，但是上海沦为租界之后，由于上海管理是多头管理，租界有租界的管理机构，租界本身分法租界和公共租界，这两个之间是有割裂的，还有华界。这个规划应该说各自都有一套，但都是比较割裂，这个在我们上海到现在为止，从道路系统、市政基础设施方面造成的割裂应该说还是比较明显的。比方

说我们上海历史上就一直存在南北向的交通是比较不通畅的，这跟当时租界发展的格局是有关的。原来的英美公共租界，过去公共租界是从外滩往西延，法租界也是从外滩往西延，两个往西延，都是注重东西向的道路系统，南北向的道路系统就比较差。这种格局应该说对我们后来的城市规划、城市的发展也带来很多负面的影响。

我下面简要地介绍一下上海在历史上几个比较有重要影响的规划，一方面也回顾一下我们上海规划的历史，另外一方面，也可以看出规划对上海城市发展的一些作用。或大或小，它对整个上海发展的过程当中总是留下一个很重要的痕迹。这是上海在1927年开始编制的大上海计划图的一个中心区域的规划图。在1927年上海成立，特别是市政府，因为原来的市中心实际是都是在租界里面，作为一个特别市之后需要选一个新的市中心地区。经过当时的研究，就选在现在的江湾五角场的一个东北部，就是现在留了几栋建筑，一个是体育学院的大楼，还有就是长海医院和同济中学的图书馆和博物馆。后来因为抗战的爆发，很多项目没有继续实施下去，但是这个地区的道路网络相当一部分就是按照这样一种网络来实施的，所以有了现在我们今天的这个五角场。这张图是我们上海在1946年开始编制的一个叫上海大都市计划图，实际上就是一个城市的总体规划。当时在编这个规划的时候，是运用了当时国际上比较先进的城市规划的理论，就是用芬兰一个建筑师的叫有机疏散的一个理论来编制这个规划的。大家可以看到这个规划很多的思想，很多发展的这种模式，发展的这个方向，其实我们现在的发展有这方面的影子。当时在1946年的时候，上海市行政区的范围是893平方公里，因为当时像川沙、南汇或者说松江、嘉定都还不算上海市的。当时上海的人口是400万人，它预测到1996年，五十年以后上海这个城市的人口应该是多少呢？它预测的是1500万。这跟我们1996年的人口基本吻合，说明它这个规划是比较超前的。这是一点，大家可以看看这个规划。第二个特点，当时上海市域的面积是893平方公里，但是它当时作的规划的范围是多少呢？是6538平方公里。我们原来有一个数字一直说6345平方公里，现在因为滩涂、围垦，已经涨了很多地，现在大概是6787平方公里。它这个规划是看得比较远的，把这个规划的范围突破了893平方公里的范围，做到了6535平方公里，跟五十年以后我们的市域范围差不多。那么当时我们上海市是783平方公里，市中心的范围是80平方公里，居住了多少人呢？是四分之三的人，75％的人，300万人。所以当时也提出要有机疏散，把市中心人口要疏解出去。那么怎样疏解出去呢？它是把1500万人设置了当时一个概念叫市区单位，每个单位多少呢？50到100万人，就是我们现在重点推进的新城这样一种形式。所以刚才说1946年这个规划，当然后来没有完全实施，但是很多的一些理念，对上海有思考的话，我觉得能够看出城市规划工作对城市发展的一个指导、前瞻，它的科学性和前瞻性，我觉得还是很有道理的。

到了五十年代，当时我们很多方面都是向前苏联老大哥学习，规划工作也不例外，所以我们上海的城市规划也是请了前苏联的专家帮助做规划。1953年当时政务院，当时规划主管部门城市建设总局派了一个前苏联专家来指导我们上海编制城市的总体规划。这是一张城市规划的总图，这张图大家可以看出它比较强调一个城市在空间上建筑的一个布局艺术。他的道路网络，有轴线，有广场，有对景，它也是吸取了前苏联的一些城市建设方面的经验。如果大家对莫斯科规划熟悉的时候，大家看看好像有点像莫斯科的一个规划图，当然这个规划最后也没有完全的实施。1959年，上海当时也开展规划的编制工作，编制了上海城市总体规划的一个示意图，区域规划，总体规划草图。这两张图，当然我不仔细介绍了，可以看出当时也是要发展卫生城，所以我们在当时看，这个图上除了原来一些卫星城市外，原来就有安亭、松江、嘉定卫星城，后来又规划了十二个卫星城来疏解市区的功能、人口，在各方面进行疏解。这是一张中心城的规划图。这里面你看，我们市中心的三横、三纵这个位置，所以我们的规划是一个历史演变的过程，所以说规划实际上是一步一步的。尽管根据不同的时间，社会经济，一个城市发展的状况在不断地修改、修正、完善，但是很当重要的积淀的东西实际上是一点一点这样演变过来的。这是1986年的一张城市总体规划图，1986年的城市规划是我们上海历史上第一个由国务院批复并原则同意的一个城市总体规划方案。原来我说的几个规划都没有国务院批复，这是历史上第一个经国家批准的城市总体规划。这个我也不仔细介绍了，这张规划图应该说对我们上海城市建设起了非常大的作用，因此它是编得比较近。九十年代又是我们上海城市建设的一个高潮，所以这张图确定了很多的一个原则，比方说机场、地铁、高架系统等等，都是按照这个规划实施的。应该说它对上海近几年的城市建设、城市发展起了非常大的一个指导作用，具体内容我也不仔细介绍了。

这是新一轮的上海城市总体规划，接下去我要重点的介绍。这个规划是我们上海历史上第二个经国务院批准的城市总体规划，它是2001年5月11日由国务院正式批复并原则同意。这个背景我简单介绍一下，上海1986年编了规划，进入九十年代之后，实际上上海很多的一个情况发生了变化。一个就是浦东开发开放，所以对上海的发展提出了新的要求。还有一个因素，我们进入九十年代，我们确立了市场经济这样一个原则，对原来一定意义上还有很多计划经济色彩的内容需要我们按照市场经济经济这样一种理念来进行修改、完善。所以在这样一个情况下，我们总体规划修编了八年，实际上是九十年代初就开始研究，先是开展社会经济上海城市发展战略的一个研究，在社会经济方面有一个支撑。然后再对城市的布局做些研究，另外还有城市市政基础设施各方面，各有关的专项规划进行磨合。到1999年基本完成，然后也定去了很多的意见，国务院有关部委的意见等等，修改、完善后，2001年上报，五月份是国务院正式批准。

接下来我想把这个规划做一个介绍，一就是国务院批复。国务院是在2001年5月份正式批复我们上海城市总体规划，它这个批复有一段话。我把里面主要的讲一下，一方面，实际上批复确定了我们上海城市的一个性质，它提出要把上海市建设成为一个经济繁荣、社会文明、环境优美的国际大都市，国际经济、金融、贸易、航运中心之一，这是国务院对上海城市性质的一个批复。另外国务院对我们上海要贯彻实施城市的总体规划提出了以下一些要求，一个，希望上海要从长江三角洲区域整体协调发展的角度，对全市进行统筹规划。第二，要合理规划产业布局和用地布局。第三，要严格控制城市人口和建设用地规模，要保护耕地。它里面特别是要提出控制中心城市的人口规模，就是说我们中心城外环线以内，660平方公里里面的城市的人口规模一定要控制。要把它的功能疏解，结合郊区的城镇建设，要疏解。这条在国务院批复里也是很明确的。第四条，要加快城市基础设施的建设，作为一个国际大都市，上海是人口密度非常高的一个大都市，基础设施的建设也是一个要长期坚持的一项工作。特别要加快大容量城市轨道交通和高速公路的建设，这是在国务院批复里面也是明确的。上海要解决交通问题，一定要坚持以公交为主，特别是要加快大容量城市轨道交通的建设。第五点是要我们上海注意加强城市环境的综合治理，保护和改善生态环境。第六点，要我们重视历史名城的保护和城市景观的规划工作。大家都知道，上海是一个国际大都市，是一个商业中心，是中国的一个经济中心。同时它也是国务院批准的一个国际级的历史文化名城，是以近代革命史迹为特色的一个历史文化名城。1986年全国第二批，第一批是24个城市，第二批是38个城市，两批加起来是62个城市，我们是第二批的，是国家级的历史名城。 简介的第二个方面是介绍一下我们上海城市总体规划的一个特点。第一个叫服务全国，面向世界。我们在这个规划当中也感觉到上海这个城市它依托的是长江流域的发展，依托的是长江三角洲城市群的发展，如果上海没有长江三角洲城市群的一个强烈的依托，它很难作为一个整体参与国际竞争，或者说提高它的一个综合竞争力。同时长三角的发展，长三角这个城市群要国际当中要有竞争力，一定要有个中心城市，要像上海这样的中心城市作为一个龙头，来提升整个长江三角洲城市群的一个能级。所以说我们讲服务全国、面向世界，实际上就是要把上海融入长三角，服务长三角，服务全国，来提高我们上海的城市综合竞争力，也提高长三角作为一个区域的综合竞争力。这是我们的一个特点。所以我们在做这个总体规划的时候就有区域方面的考虑。第二个是城郊一体，统筹发展。因为实际上在当时编制规划的时候，实际上我们上海的建设的重点已经开始逐步向由市中心向郊区转移，因为以往，包括1986年甚至更早一些，以往我们的规划尽管6340平方公里是统筹考虑的，但是工作的重点，工作的深度主要还是集中在市中心区域。当然我们市中心本身当时也有很多的矛盾，比如交通的问题，市政基础设施的问题，居住的问题，环境的问题，绿化问题，等等很多，所以我们也不得不花很多的精力在市中心区域。但是九十年代以后，你说上海这个中心城的问题也不能仅仅在中心城解决，一定要在6787平方公里范围内来统筹考虑才能解决。所以当时提出城郊一体，统筹发展。特别要注重郊区的发展，二产主要是在郊区，我们先进制造业基地住是在郊区。这是第二个特点。第三个特点是有机统一，协调发展。刚才我前面介绍概念的时候说，空间规划是我们城市规划的一个非常关键，非常重要的内容，就是在空间上进行落地。但是如果过分强调也有问题，你如果过分只强调、只关注空间的规划，空间的布局，没有其他社会经济、社会事业、环境发展各方面的规划来统一协调起来，这个规划也有问题。也有长腿、短腿的问题，所以我们在1999年到2020年的新一轮的规划当中，比较注重城市规划如何跟国民经济、社会事业、环境发展规划能力有机的结合起来。所以我讲这个规划很

重要的一点，当时有一个很好的研究基础，就是上海的社会经济发展的一个战略规划，这是我们当时编制城市总体规划的一个重要的依据，重要的一个参考。第四，以人为本，改善环境。这也是我们这次规划的一个特点。第五是继承传统，体现特色。在这次的规划里面，相比1986年，我们在环境上，在历史文化名城保护这方面，它的篇幅有大大的增强。所以说这次规划的特点有这么五个特点。

第三个方面就是城市的性质，城市的性质也是非常重要的。因此在编制一个城市总体规划的时候，一般所有的城市都会提出一个问题，我们这个城市的功能定位，它的目标到底发展成一个什么样的城市。那么实际上上海这个性质倒不是说我们这儿规划部门或者几个专家、规划师在那儿自己想出来的，其实很多就是党中央国务院对我们上海的一个要求。这几句话你看有出处的，当时在党的十四大报告里面已经明确提出，要尽快把上海建设成为国际经济、金融、贸易中心，就是当时的三个中心。到了1996年1月份，当时李鹏总理代表国务院宣布，明确提出上海要建设国际航运中心，这样就有四个中心。1986年，刚才已经介绍了，国家是公布上海为历史文化名城，所以说我们这样一个性质，实际上我们也没有太多的创造是完完全全是按照党中央国务院对我们上海的定位，对我们上海的要求来确定的。 总体规划简介的第四个方面是空间布局。就是我们在城市总体规划当中，空间布局是怎么样的一个构想，怎么样一个设想呢？给各位市民朋友作一个介绍。第一，我们在空间布局的时候一定要立足于长三角的协调发展。我们的城镇布局，我们的产业布局，我们的基础设施的布局，一定要和长三角形成一个整体。另外就是空间布局里面，当然在这个规划里面确定了中心城市是以环线660平方公里，以外环为界，660平方公里是中心城。我们感觉上海实际上当时中心城的面积是上海的十分之一，但是人口集聚了60％，都在市中心区。但是实际上市中心区域可开发的用地是越来越少，所以上海发展的空间是要到郊区去，因为上海还面临人口增长的压力，还有社会经济发展的进一步的需求，但是光在中心城发展余地不大，一定要到郊区去。中心城人口高度密集，也带来很多的负面效应，所以说我们后来提出要双增双减。在规划里面当时提出实际上要疏解人口，市中心人口一定要疏解，要控制中心城人口的增长，要疏解中心城的功能，要发展郊区。要降低中心城的人口密度和建设强度，这是在空间布局里面很重要的一点。第三是郊区的三个集中。郊区发展我们讲，上海的建设重点是要转移到郊区，那么郊区怎么发展呢？也不是随意发展，我们讲要按照三个集中要求去发展。三个集中可能大家都知道，人口要向城镇集中，产业要向园区集中，农田要向规模经营集中。按照这样一个要求来布置我们上海的一个空间布局。整个规划的空间考虑，我们讲了整个市域范围内，我们的空间规划叫“多轴、多核、多层”。我简单地介绍一下，因为这个比较专业，这是我们发展的一个设想。现在我们很多发展的导向，为什么有这样一个导向，实际上也是按照这样一种理念来的。所谓“多轴”，上海的城市发展一定不能摊大饼，一定要形成集聚发展的模式，要形成轴向发展，那么这个轴实际上是和长三角的整个城市群是衔接起来的。所以我们这里面有三条轴，一调叫沪宁发展轴，一条叫沪杭发展轴，还有一条滨江沿海发展轴。大家看沪宁发展轴，这上面有安亭、嘉定，沪杭发展轴有松江新城，现在我们重点也在推进这两个新城的建设，为什么？都也是有一些原由，有一些理念的思考的。还有一个叫滨江沿海发展轴。关于上海如何发展滨江沿海的产业，其实已经研究论证了很长时间，现在大家看，实际都已经开始逐渐实施了。北面有宝钢，浦东新区有外高桥和国际机场，南汇有国际机场和现在的临港新城。再往西是上海化工区，就是漕经化工区，金山石化，这都已经形成了一个产业和人口的集聚的一种态势。所以临港在和滨江沿海发展轴的一个焦点，根据大小洋山等国际深水港的建设，我们规划了一个临港新城。所以这个沿海滨江的发展轴就这样形成了，这叫“多轴”。

所谓“多层”，就是我们郊区的发展是有层次的，我们在规划里面要介绍分了几层。一个是新城，我们上海规划了九个新城，这里面写了三个，嘉定新城、松江新城、临港新城，还有青浦、宝山、闵行、奉贤的南桥，还有崇明的陈桥，等等，一共九个新城。还有下面一个城市，是新市镇。新城一般都在30万人以上，重点发展城镇要到50万人，我们三个城镇是80到100万人。80到100万人是什么概念呢？原来建设部的说法是城市分类的办法，5万以上是小城市，20万人以上是中等城市，50万人以上是大城市，100万人以上是特大型城市。现在这三个新城如果按照原来我们这样一种分类方式，就是大城市这样的规模。这是一个层次的。当然最后还有一个层次是中心村，就是我们上海将来必定还是有农民，不可能全部都是城市人，还有农村的，有一产所以也有农村。我们当时估计可能居住在农村的人还

是有80到100万人，它这个居住形态有一个层次叫中心村。但是要集聚的，不能像现在是五万六千多个自然村，分布的太散。环境、基础设施、各方面的社会服务设施配套都比较难。所以要集聚起来，这叫“多层”。

还有“多核”，发展是要有核心的，你整个郊区平均用力就有问题，结果哪个都建不起来，哪个都缺乏吸引力。搞了半天市中心的人就是不愿意迁到郊区去，或者新上海人，人家到上海来，都还是集聚在市中心。关键是没有集聚，没有核心，所以上海一定要形成几个核心。我们比方郊区的几个新城是主要的核心，核心当中的核心是三个新城。这叫“多轴”“多层”“多核”。

中心城布局上要坚持“多心”“开敞”，所谓“多心”，实际上就是上海一直以来社会服务的功能太过集聚在市中心，我们有一个叫单中心的现象，如果一个大都市，特大型城市发展到一定程度，如果说它的一些重要的功能还是集聚在一个市中心、一个点上的话，将来会带来很多的毛病，包括交通方面的毛病，人流大量的集聚在市中心，将来晚上下班都不好走，是有问题的。所以这也是国际大都市规划当中的一个经验，一定要把中心能够疏解出去。所以说我们在这个规划里面定了四个副中心，一个就是徐家汇，一个是花木，一个是五角场，一个是真如这四个中心。应该说现在徐家汇是初见规模，花木也形成了一定的气侯。徐家汇以商业、商贸、中介为主，花木以文化、行政等等为特色。五角场以知识创新，当然也有很大一部分有商贸的内容，真如以物流、中介、贸易、内外贸为特色。五角场现在已经随着这个地区的道路改造，随着中环线的建成，随着地铁10号线的开工建设，随着杨浦知识创新区的建设，随着五角场地区本身的改造，开始拉开了一个序幕。真如的规划也已经编制完成，也要实施启动，我们希望这个中心能够不要是一个单中心，以人民广场为主，当然更大范围内实际上还要到郊区，很多资源还要分配到郊区去。还有一个叫“开敞”，开敞我们也不希望整个城市大饼一张，密布透风，所以在这个规划当中留了大量的新型绿地。就是这么几块，像这块是滨江公园，这个叫泾张，这个东沟的一个区域绿地，这个叫泾张的新型绿地，北蔡的。这个是济阳路世博会南面的这一块，还有吴中路，这块比较小一点，还有桃浦这一块，宝山这一块。尽量能够引入郊区的新鲜空气，使得我们的几块区域不要大饼一块，改善城市的环境。

这是我们的布局，接下来我讲的第三部分，也就是说我们如何实施城市总体规划。市委市政府非常重视上海城市总体规划的一个实施工作。在2003年10月份，市委和市政府召开了一个第五次的规划工作会议，当时良宇书记、韩正市场都参加了，都做了重要的讲话。下面我就简要介绍中心城分区规划和控制性编制单元规划这个情况。

我们讲上海现在中心城在这几年建设中，应该说城市的面貌得到很大的改善。城市的功能也得到了，应该说这是翻天覆地的一个变化。但是这几年来的建设，其实我们现在也产生了新的一些问题，其中一个非常重要的问题，我觉得也是源头的问题，就是中心城的人口密度是偏高的。人口密度高会带来很多的问题，资源的问题，环境压力的问题，基础设施供需矛盾的问题，包括非常重要的一个交通问题。你就要一直造路，造成了人口不断增长，还要造，永远没有底了。我们讲面多了加水，水多了加面，没底了。所以说我们觉得人口控制是非常关键的。怎么控制人口，怎么控制总量？我们就有这么几个措施，一个就是双增、双减。我们当时规划工作会议当中也提出这样一个要求，一个是市中心要增加公共绿地，增加公共空间，这是两个增。第二个减，是要减少容积率，单块地块的容积率不要太高，太高了层数也会高，环境也会差。另外，整个全市一个建筑容量要降低，市中心建筑容量要降低。第二条是要坚持中心城的发展与郊区建设有机结合，要在市域范围内将中心的人口逐步向郊区疏解。什么意思呢？就是说上海人口的一个增长时候是不以人的意志为转移的，我们现在也很难说控制人口转移到上海来，他有这样一种需求。你市中心如果说要控制，那么总要有一个吸引他，让他安居乐业的地方，我们说在哪里？在郊区。所以说一定要发展郊区，发展好郊区来使得增量部分再不要涌入道市中心去，能够在郊区留下来。第三，在法律与法规这个方面要进一步的完善。规划工作会议的同时，我们上海市人民政府规划条例作了修改，原来上海有一个城市规划管理的技术规定也做进一部的完善、修改。原来市中心的商业建筑的容积率最高的可以到8，大家也可以看市中心有些高楼，看上去蛮高的，也很蛮密的，它的容积率是比较高的，是8，当时法律规定可以到8。现在新的办公建筑我们要求在市中心是不超过4，这个降低幅度是非常大的，几乎降了一倍，住宅也是这样。住宅原来市中心区旧城改造的地区可以达到4，现在最高是不允许超过2.5，这两项数据都是指天花板，就是在技术

规定上面是最高不能突破。其实在具体的规划当中，这个容积率还要低，不都是4和2.5，第四个就是加强规划的落地。我们讲微观项目的管理，必须要有一个很好的依据，这个依据如果是科学的，全覆盖的，非常严密的，那么最后微观的项目审批好以后加起来的话，就能够不突破我们的总体规划确定一个思路，一个思想。所以我们刚才已经介绍了，通过六个分区的分区规划，通过242个控制新编制单元的规划，将来接下去包括控制详细的规划统统层层落地。我们242个控制详细，控制性单元编制规划，小的是三个平方公里一个单元，大的有五六个平方公里一个单元。这里面其中非常重要的一个数据，也就是说每一个单元在编制下一层次控制详细规划的时候我都给它确定了。一个你要整个单元编制，这是第一。第二，体的建设总量我都已经明确了。这里面就是200万平方米的建筑总量，不能你变、变、变，变到250万元去，这个是不行的。人口多少也定了，住宅比例是多少也定了，所以你在编制的时候就必须按照上面这个准则去编制。这样的话人口建筑总量就能层层落地。而且是全封闭的，这242整个一张网络，就是网格化管理。不能这个地方挪到这，那个地方挪到那去，所以说通过这样一种层层落地的方式，一种方式能够把我们的人口建筑总量控制好。

第六个举措就是严格控制土地使用性质的随意转性。市中心区一个高容量开发会带来人口增长，还有一个很重要的原因。很多原有土地比方是工业的，原有土地是教育教育用地，科教文卫体育用地，这些用地如果说简单地转化为住宅用地的话，它这个增量是净增量。我们旧城改造毕竟还动迁一部分居民，原来也有这个存量在里面，原来这个地方有1万居民，有的项目通过改造开发之后人口降低了，可能只有0.8万了，而有的项目是可能没减多少。但是这些工厂用地能够改性的话是纯的一个增量，所以这方面我们要严格地控制。除了规划上确定这个区由于环境问题应该要搬走的那就让它搬走，改性。规划上保留的都市工业区就严格地控制，不能转性。那么科教文卫体还有一些市政公用设施的场站用地，严禁改为商业开发用地。因为本来我们市中心这些用地的资源是比较少的，因为科教文卫体好像大家反应都是比较少的，一旦讨论教育的发展，大家说教育资源不够，教育用地不够，体育也是一样，体育用地不够，体育资源不够。但有时候会有一些项目，怎么一个学校改了房地产开发了。不对，你如果说布局上不合理，这个学校规模要扩大或整体搬迁你这个土地资源留下来，你不要搞房产开发，你还是搞公共服务设施的项目。教育资源盘整一下还是教育，所以我们发了文，市民也很支持，严禁这一类的用地转化为住宅用地。市政场站设施也是这样的，一些停车场、保养场等等其他一些设施也严禁转为房地产开发的用地。

还有一个就是，市中心的问题可能还是要充分发掘地下空间的资源。因为上海过去注意力还是比较在中心城地上这部分，当时地上矛盾也是很多，也有很多工作要做。但是地下这一块过去重视还是不够的，那么上海应该说已经到了如何大力地推进地下空间综合利用建设的一个重要时期。所以去年我们根据市政府的要求，编制了一个上海地下空间利用的概念规划。这个概念规划实际上是一个纲要，就是上海下一步发展地下空间的总体思路，我们觉得这个事情已经非常紧迫了。我们做了几件事情，比方说第一个，对地下空间道路分层有一个游戏规则，浅层谁用，中层谁用，深层谁用，制订了游戏规则，不是说我先来就先用。你比方说浅表层，大家都要抢浅表层，浅表层便宜，施工速度、施工各方面方便。但是有是东西应该建到深层区去，深层大家都不用，这也是不行的，所以确定了这样的游戏规则。还有互相之间避让的一些规则，哪一种管线应该避让哪一种管线，这个规则也制订了。

第二是确定了地下工地建设的一个重点。接下去我们重点要推进哪一方面，我们的感觉，特别是要结合轨道交通的建设，下场站的建设。我们过去轨道交通建设好像很多地方还不是很尽如人意，换乘也不是很方便，有的时候要跑出来再跑到下面去换乘。当时造成这样有些是历史的原因，因为我们过去建一根轨道交通线很不容易，你要把另外一条线站头同步带掉好像也是蛮困难的。现在我们在施工的几条线，我在做这条线的时候横向的几个和它轨道交接的站台是同步做的。当时投资会大很多，而且提前了很多，但这是科学合理的。所以说将来这个换乘可能比以前是要方便得多，将来新建的几个站会方便的多。那么仅有这个也不够，轨道交通站还要和周边地区的开发很好地沟通起来。你比方徐家汇，徐家汇通是通的，但是大家总觉得还不是很方便。一会走上去，一会走下去，通了不畅，不是以人为本。停车设施也是这样，徐家汇停车设施，地下也不能连通，每幢楼一个，都不是很方便。所以说我们还是觉得将来几个重心的话是在轨道交通站，特别是以三线换乘的站，上海中心城规划里面十六个，这三线换乘的站我把地下空间做做好。还有市中心的一些公共活动中心，比如说陆家嘴地区，陆家嘴地区原来地下空间是有规划的，但是实施过程当中没有很好地按照规划实施。

我记得规划当中原来有个半地下室的一个环形的道路交通通道，我们叫路间型的一个环形通道。然后所有的地下室是接到这个环形通道里面的，结果没有做。现在我们我再根据现在的建设情况和浦东新区一起商量之后，对陆家嘴地下空间再梳理一下，再做一个。还有世博地区，当然应该说是完全新的一个地区，应该说把它也建成上海地下空间开发的一个示范地区。我们近期也是在东西南北中搞了几个试点，五角场地区也好，静安区地区也好，等等。这几个轨道交通和区域开发集合的重点地区，首先把地下空间做好，如果这个地区你做不好，我们上海地下空间开发规划也就无从谈起。怎么样一个高水平呢？首先把这些东西要做好。 另外，郊区是上海发展重点前沿所在，我们理解，缓解中心城的矛盾、解决中心城的矛盾，不能着眼于仅仅660平方公里，必须在6787平方公里的范围内来看，统盘考虑。所以说将来郊区是上海城市发展的一个重点潜力。那么目的郊区存在一个很重要的问题，还是城乡存在着两元结构，这里面我就讲两个数字。比方说中心城赚钱的土地面积是10％，人口集聚了60％，各类专业人才占全市总量70％以上，大多数在市区，高校科研所占到将近80％。但是90％的土地就比较少了，各类专业人才是30％，高校科研院所是20％，但土地是90％，所以说郊区的发展还是相对滞后。如果不改变这样一种两元结构的状况，将会影响到上海未来社会经济的一个健康稳定的发展。

那么郊区如何发展，上海较需将来规划是三级的一个体系，一个就是新城，九个，新市镇六十个左右，中心村现在还在进一步地研究到底什么规模为好，我们初步考虑是在一千户，就是三千人左右。点呢，大概是五、六百个左右，是这样一个规模。那么这三级体系是我们上来将来人口向城镇集中的一个主要的方向。向城镇集中，主要向哪些城镇集中呢？我们在规划的九个新城里面规划了550万人，整个郊区到2020年是1050万人，就是九个新城里面规划了550万人，集聚了郊区二分之一以上的人口。九个新城里面三个新城80到100万人口，也是一半以上，郊区近期是重点发展松江、嘉定、安亭、临港的一个规划。那么这也是我们总结了过去，历史上郊区城镇很难吸引人居住这样一个状况。所以我们在这几个新城规划里面重点几样东西，一个特别是和中心城的交通联系，一定要不惜工本地建设。就是我们现在规划的这一条11号线，到安亭、到嘉定，经过徐家汇，然后再到南汇，到临港。这一条一百多公里长，是11号线，已经列入了2010年以前的近期建设的网络。另外一条就是松江的9号线，这里原来叫R49号线，从松江到浦东这里外环线，把松江也连起来。所以说这三个新城都有轨道交通和市中心直接相连，当然高速公路网是更畅通。

另外还有一个重要的方面就是，重大的、优质的一些社会资源、公共设施资源也要转过去，松江大家也知道，有个大学城，有几个大学过去了。安亭是同济汽车学院，临港是海事大学，水产大学等等过去了。还有一些医院，像松江是第一人民医院，等等，这是教育、医疗，包括将来还有一些商业设施等等，好的一些商业设施都过去了，这样有利于吸引人口居住。另外，它一定要有一定的规模。过去我们规划的城镇人口太小，二十万，二十万可能在国外好像是比较大的一个城市，特别是欧洲，是很大的一个大都市了，二、三十万人口。单位在我们中国来看，它可能还不足以有很强的吸引力。特别是在我们这一千万人外环线这样一个大的磁场下面，它还很难发展的。所以一定要有一定的规模。所以这几个城市我们规划都是80万到100万人口。

今天我想把我们规划局设想的向市民作沟通，作交流，也希望广大市民继续关心、支持参与我们城市规划，谢谢大家。

旁白：

当志平，上海市城市规划管理局副局长，主要负责城市总体规划、区域规划、城镇规划的编制与审批工作。主要著作有：《上海城市近期建设规划纲要》、《上海城市建设可持续性发展》、《城市规划与资源的合理利用》、《注册城市规划师的关键岗位与职业范围》等。本期《东方大讲坛》他作了题为《前瞻：2020年的上海――上海城市总体规划介绍》，受到与会者的欢迎。

一个城市的发展应当说每一城市的发展，都要有一个发展的蓝图，我们这个城市将来人口的规模发展的多少，往哪一个方向发展，发展到一个什么程度。所以说我们讲城市规划，是为了实现一定时期经济和社会发展的目标而制订的一个指导城市合理发展的一个蓝图，是我们城市建设的和管理的一个重要依据。城市规划工作它最重要的一项职能是政府职能，它是政府公共干预的一个非常有效的手段。所以政府对城市的一些发展的导向是通过规划来作为一个重要的载体，重要的手段。第二个，它也是一项社会的实践活动，规划最后的结果是怎么出来的呢？我想它不是我们规划局一个部门一厢情愿的，也不是规划师仅仅从它自己本身的一个专业特点的基础上来表达他的意愿的，不是这样的。它实际上是一项社会实践活动综合了方方面面的意见。比如说我们在编制一个地区规划的时候，你又要考虑到市区两级政府的利益，又要考虑到老百姓的利益，又要考虑这个城市能够滚动地开发，要考虑各方面的利益。那么这些利益要通过谈判、协调、磨合而成。所以西方有的学者对规划工作评价说，规划实际上是一个谈判的过程，谈话也是一个协调的过程，是一个妥协的过程。谈判不是说我讲的就是对的，规划部门所讲也不一定是对的，但是某一个具体的利益部门讲的话也不一定完全是正确的，必须把大家所有的利益、所有的意愿充分表达，然后确定一个非常好的平衡。所以说规划是有这样三个特点。

另外我们在规划当中一般要把握这样三个方面的工作。这个也是我们非常重要的一个规划原则，给各位讲一下。一个，规划是有宏观性和前瞻性的。宏观性所涉及的事是非常宏观，非常大的。另外它必须是前瞻性的，规划的问题不能是就事论事，看眼前、看两年、看一年或者看五年，它要看十年、二十年甚至更长一段时时间，甚至五十年。所以说我们经常会碰到眼前利益和长远利益的关系，有时候好像从眼前来讲这个事这样解决比较方便，必须省钱，比较好。但是从长远来看可能是一个很大的失误，以后为了要改正这样一种失误，花出的代价是非常可怕的，有的甚至是永远的一个遗憾。另外它有一个综合性和长期性，所谓综合性，就是要考虑到一个整体，不能考虑一个局部。所谓这个整体体现在两个方面，比方说，我们全市一盘棋跟地区要发展的一个利益关系，这个要充分地衔接好。我们既要考虑到全局的利益，也要尊重地方上发展的利益，两者都不能偏废。但都不能因为某一个方面的利益，牺牲另外一方面的利益，所以这个叫整体利益。另外，就是城市规划的内容涉及到各个有关部门，比方说我们经常碰到的情况，就拿市政基础设施这个方面来说。很多部门也有相互协调的关系，比方说地下空间。地下空间的管子很多，不同的部门在管理，在实施，这之间是怎么协调的，都要一个整体的利益。不是讲先来后到，我先到的用浅层的土地，用比较方便的地方，不是的，要整体考虑，这就是整体性。还有一个长期性，规划的实施是要靠坚持，长期的坚持，长期的推动实施，不能多变。第三，就是规划的公共性和政策性。城市规划是它最重要的一个职责，就是怎么样保障公共的利益，特别是在市场经济条件下，城市的规划建设往往是一种市场行为，但是市场行为往往是追求利益的最大化。但是市场行为利益的最大化过程当中，一些重要的社会职能，社会服务项目必须通过政府来推动实施，完全靠市场是不行的。那么我们规划就承担这个职能，在市场经济条件下，如何最大限度地体现公共的利益，体现老百姓的利益，我觉得这是非常重要的一个特性，也是我们在工作当中要把握的。实际上我们上海的规划也不是说一蹴而就，就在这么几年里搞了规划，再根据规划来实施，不是的。实际上很早我们上海就有各种类型的一个规划，而且在全国同类城市当中应该说还是比较领先，在规划上还是比较发达的。其实我们很多规划的思想，发展的策略从历史上的一些规划里面可以反应出来。一步一步我们是怎么样走过来的，这也有利于更好地理解我们的规划。我们上海建成的历史已经有七百多年了，从元朝至元28年，1291年是设县，鸦片战争上海开埠之后，上海逐渐逐渐地向一个现代化的城市演变，但是上海沦为租界之后，由于上海管理是多头管理，租界有租界的管理机构，租界本身分法租界和公共租界，这两个之间是有割裂的，还有华界。这个规划应该说各自都有一套，但都是比较割裂，这个在我们上海到现在为止，从道路系统、市政基础设施方面造成的割裂应该说还是比较明显的。比方

说我们上海历史上就一直存在南北向的交通是比较不通畅的，这跟当时租界发展的格局是有关的。原来的英美公共租界，过去公共租界是从外滩往西延，法租界也是从外滩往西延，两个往西延，都是注重东西向的道路系统，南北向的道路系统就比较差。这种格局应该说对我们后来的城市规划、城市的发展也带来很多负面的影响。

我下面简要地介绍一下上海在历史上几个比较有重要影响的规划，一方面也回顾一下我们上海规划的历史，另外一方面，也可以看出规划对上海城市发展的一些作用。或大或小，它对整个上海发展的过程当中总是留下一个很重要的痕迹。这是上海在1927年开始编制的大上海计划图的一个中心区域的规划图。在1927年上海成立，特别是市政府，因为原来的市中心实际是都是在租界里面，作为一个特别市之后需要选一个新的市中心地区。经过当时的研究，就选在现在的江湾五角场的一个东北部，就是现在留了几栋建筑，一个是体育学院的大楼，还有就是长海医院和同济中学的图书馆和博物馆。后来因为抗战的爆发，很多项目没有继续实施下去，但是这个地区的道路网络相当一部分就是按照这样一种网络来实施的，所以有了现在我们今天的这个五角场。这张图是我们上海在1946年开始编制的一个叫上海大都市计划图，实际上就是一个城市的总体规划。当时在编这个规划的时候，是运用了当时国际上比较先进的城市规划的理论，就是用芬兰一个建筑师的叫有机疏散的一个理论来编制这个规划的。大家可以看到这个规划很多的思想，很多发展的这种模式，发展的这个方向，其实我们现在的发展有这方面的影子。当时在1946年的时候，上海市行政区的范围是893平方公里，因为当时像川沙、南汇或者说松江、嘉定都还不算上海市的。当时上海的人口是400万人，它预测到1996年，五十年以后上海这个城市的人口应该是多少呢？它预测的是1500万。这跟我们1996年的人口基本吻合，说明它这个规划是比较超前的。这是一点，大家可以看看这个规划。第二个特点，当时上海市域的面积是893平方公里，但是它当时作的规划的范围是多少呢？是6538平方公里。我们原来有一个数字一直说6345平方公里，现在因为滩涂、围垦，已经涨了很多地，现在大概是6787平方公里。它这个规划是看得比较远的，把这个规划的范围突破了893平方公里的范围，做到了6535平方公里，跟五十年以后我们的市域范围差不多。那么当时我们上海市是783平方公里，市中心的范围是80平方公里，居住了多少人呢？是四分之三的人，75％的人，300万人。所以当时也提出要有机疏散，把市中心人口要疏解出去。那么怎样疏解出去呢？它是把1500万人设置了当时一个概念叫市区单位，每个单位多少呢？50到100万人，就是我们现在重点推进的新城这样一种形式。所以刚才说1946年这个规划，当然后来没有完全实施，但是很多的一些理念，对上海有思考的话，我觉得能够看出城市规划工作对城市发展的一个指导、前瞻，它的科学性和前瞻性，我觉得还是很有道理的。

到了五十年代，当时我们很多方面都是向前苏联老大哥学习，规划工作也不例外，所以我们上海的城市规划也是请了前苏联的专家帮助做规划。1953年当时政务院，当时规划主管部门城市建设总局派了一个前苏联专家来指导我们上海编制城市的总体规划。这是一张城市规划的总图，这张图大家可以看出它比较强调一个城市在空间上建筑的一个布局艺术。他的道路网络，有轴线，有广场，有对景，它也是吸取了前苏联的一些城市建设方面的经验。如果大家对莫斯科规划熟悉的时候，大家看看好像有点像莫斯科的一个规划图，当然这个规划最后也没有完全的实施。1959年，上海当时也开展规划的编制工作，编制了上海城市总体规划的一个示意图，区域规划，总体规划草图。这两张图，当然我不仔细介绍了，可以看出当时也是要发展卫生城，所以我们在当时看，这个图上除了原来一些卫星城市外，原来就有安亭、松江、嘉定卫星城，后来又规划了十二个卫星城来疏解市区的功能、人口，在各方面进行疏解。这是一张中心城的规划图。这里面你看，我们市中心的三横、三纵这个位置，所以我们的规划是一个历史演变的过程，所以说规划实际上是一步一步的。尽管根据不同的时间，社会经济，一个城市发展的状况在不断地修改、修正、完善，但是很当重要的积淀的东西实际上是一点一点这样演变过来的。这是1986年的一张城市总体规划图，1986年的城市规划是我们上海历史上第一个由国务院批复并原则同意的一个城市总体规划方案。原来我说的几个规划都没有国务院批复，这是历史上第一个经国家批准的城市总体规划。这个我也不仔细介绍了，这张规划图应该说对我们上海城市建设起了非常大的作用，因此它是编得比较近。九十年代又是我们上海城市建设的一个高潮，所以这张图确定了很多的一个原则，比方说机场、地铁、高架系统等等，都是按照这个规划实施的。应该说它对上海近几年的城市建设、城市发展起了非常大的一个指导作用，具体内容我也不仔细介绍了。

这是新一轮的上海城市总体规划，接下去我要重点的介绍。这个规划是我们上海历史上第二个经国务院批准的城市总体规划，它是2001年5月11日由国务院正式批复并原则同意。这个背景我简单介绍一下，上海1986年编了规划，进入九十年代之后，实际上上海很多的一个情况发生了变化。一个就是浦东开发开放，所以对上海的发展提出了新的要求。还有一个因素，我们进入九十年代，我们确立了市场经济这样一个原则，对原来一定意义上还有很多计划经济色彩的内容需要我们按照市场经济经济这样一种理念来进行修改、完善。所以在这样一个情况下，我们总体规划修编了八年，实际上是九十年代初就开始研究，先是开展社会经济上海城市发展战略的一个研究，在社会经济方面有一个支撑。然后再对城市的布局做些研究，另外还有城市市政基础设施各方面，各有关的专项规划进行磨合。到1999年基本完成，然后也定去了很多的意见，国务院有关部委的意见等等，修改、完善后，2001年上报，五月份是国务院正式批准。

接下来我想把这个规划做一个介绍，一就是国务院批复。国务院是在2001年5月份正式批复我们上海城市总体规划，它这个批复有一段话。我把里面主要的讲一下，一方面，实际上批复确定了我们上海城市的一个性质，它提出要把上海市建设成为一个经济繁荣、社会文明、环境优美的国际大都市，国际经济、金融、贸易、航运中心之一，这是国务院对上海城市性质的一个批复。另外国务院对我们上海要贯彻实施城市的总体规划提出了以下一些要求，一个，希望上海要从长江三角洲区域整体协调发展的角度，对全市进行统筹规划。第二，要合理规划产业布局和用地布局。第三，要严格控制城市人口和建设用地规模，要保护耕地。它里面特别是要提出控制中心城市的人口规模，就是说我们中心城外环线以内，660平方公里里面的城市的人口规模一定要控制。要把它的功能疏解，结合郊区的城镇建设，要疏解。这条在国务院批复里也是很明确的。第四条，要加快城市基础设施的建设，作为一个国际大都市，上海是人口密度非常高的一个大都市，基础设施的建设也是一个要长期坚持的一项工作。特别要加快大容量城市轨道交通和高速公路的建设，这是在国务院批复里面也是明确的。上海要解决交通问题，一定要坚持以公交为主，特别是要加快大容量城市轨道交通的建设。第五点是要我们上海注意加强城市环境的综合治理，保护和改善生态环境。第六点，要我们重视历史名城的保护和城市景观的规划工作。大家都知道，上海是一个国际大都市，是一个商业中心，是中国的一个经济中心。同时它也是国务院批准的一个国际级的历史文化名城，是以近代革命史迹为特色的一个历史文化名城。1986年全国第二批，第一批是24个城市，第二批是38个城市，两批加起来是62个城市，我们是第二批的，是国家级的历史名城。 简介的第二个方面是介绍一下我们上海城市总体规划的一个特点。第一个叫服务全国，面向世界。我们在这个规划当中也感觉到上海这个城市它依托的是长江流域的发展，依托的是长江三角洲城市群的发展，如果上海没有长江三角洲城市群的一个强烈的依托，它很难作为一个整体参与国际竞争，或者说提高它的一个综合竞争力。同时长三角的发展，长三角这个城市群要国际当中要有竞争力，一定要有个中心城市，要像上海这样的中心城市作为一个龙头，来提升整个长江三角洲城市群的一个能级。所以说我们讲服务全国、面向世界，实际上就是要把上海融入长三角，服务长三角，服务全国，来提高我们上海的城市综合竞争力，也提高长三角作为一个区域的综合竞争力。这是我们的一个特点。所以我们在做这个总体规划的时候就有区域方面的考虑。第二个是城郊一体，统筹发展。因为实际上在当时编制规划的时候，实际上我们上海的建设的重点已经开始逐步向由市中心向郊区转移，因为以往，包括1986年甚至更早一些，以往我们的规划尽管6340平方公里是统筹考虑的，但是工作的重点，工作的深度主要还是集中在市中心区域。当然我们市中心本身当时也有很多的矛盾，比如交通的问题，市政基础设施的问题，居住的问题，环境的问题，绿化问题，等等很多，所以我们也不得不花很多的精力在市中心区域。但是九十年代以后，你说上海这个中心城的问题也不能仅仅在中心城解决，一定要在6787平方公里范围内来统筹考虑才能解决。所以当时提出城郊一体，统筹发展。特别要注重郊区的发展，二产主要是在郊区，我们先进制造业基地住是在郊区。这是第二个特点。第三个特点是有机统一，协调发展。刚才我前面介绍概念的时候说，空间规划是我们城市规划的一个非常关键，非常重要的内容，就是在空间上进行落地。但是如果过分强调也有问题，你如果过分只强调、只关注空间的规划，空间的布局，没有其他社会经济、社会事业、环境发展各方面的规划来统一协调起来，这个规划也有问题。也有长腿、短腿的问题，所以我们在1999年到2020年的新一轮的规划当中，比较注重城市规划如何跟国民经济、社会事业、环境发展规划能力有机的结合起来。所以我讲这个规划很

重要的一点，当时有一个很好的研究基础，就是上海的社会经济发展的一个战略规划，这是我们当时编制城市总体规划的一个重要的依据，重要的一个参考。第四，以人为本，改善环境。这也是我们这次规划的一个特点。第五是继承传统，体现特色。在这次的规划里面，相比1986年，我们在环境上，在历史文化名城保护这方面，它的篇幅有大大的增强。所以说这次规划的特点有这么五个特点。

第三个方面就是城市的性质，城市的性质也是非常重要的。因此在编制一个城市总体规划的时候，一般所有的城市都会提出一个问题，我们这个城市的功能定位，它的目标到底发展成一个什么样的城市。那么实际上上海这个性质倒不是说我们这儿规划部门或者几个专家、规划师在那儿自己想出来的，其实很多就是党中央国务院对我们上海的一个要求。这几句话你看有出处的，当时在党的十四大报告里面已经明确提出，要尽快把上海建设成为国际经济、金融、贸易中心，就是当时的三个中心。到了1996年1月份，当时李鹏总理代表国务院宣布，明确提出上海要建设国际航运中心，这样就有四个中心。1986年，刚才已经介绍了，国家是公布上海为历史文化名城，所以说我们这样一个性质，实际上我们也没有太多的创造是完完全全是按照党中央国务院对我们上海的定位，对我们上海的要求来确定的。 总体规划简介的第四个方面是空间布局。就是我们在城市总体规划当中，空间布局是怎么样的一个构想，怎么样一个设想呢？给各位市民朋友作一个介绍。第一，我们在空间布局的时候一定要立足于长三角的协调发展。我们的城镇布局，我们的产业布局，我们的基础设施的布局，一定要和长三角形成一个整体。另外就是空间布局里面，当然在这个规划里面确定了中心城市是以环线660平方公里，以外环为界，660平方公里是中心城。我们感觉上海实际上当时中心城的面积是上海的十分之一，但是人口集聚了60％，都在市中心区。但是实际上市中心区域可开发的用地是越来越少，所以上海发展的空间是要到郊区去，因为上海还面临人口增长的压力，还有社会经济发展的进一步的需求，但是光在中心城发展余地不大，一定要到郊区去。中心城人口高度密集，也带来很多的负面效应，所以说我们后来提出要双增双减。在规划里面当时提出实际上要疏解人口，市中心人口一定要疏解，要控制中心城人口的增长，要疏解中心城的功能，要发展郊区。要降低中心城的人口密度和建设强度，这是在空间布局里面很重要的一点。第三是郊区的三个集中。郊区发展我们讲，上海的建设重点是要转移到郊区，那么郊区怎么发展呢？也不是随意发展，我们讲要按照三个集中要求去发展。三个集中可能大家都知道，人口要向城镇集中，产业要向园区集中，农田要向规模经营集中。按照这样一个要求来布置我们上海的一个空间布局。整个规划的空间考虑，我们讲了整个市域范围内，我们的空间规划叫“多轴、多核、多层”。我简单地介绍一下，因为这个比较专业，这是我们发展的一个设想。现在我们很多发展的导向，为什么有这样一个导向，实际上也是按照这样一种理念来的。所谓“多轴”，上海的城市发展一定不能摊大饼，一定要形成集聚发展的模式，要形成轴向发展，那么这个轴实际上是和长三角的整个城市群是衔接起来的。所以我们这里面有三条轴，一调叫沪宁发展轴，一条叫沪杭发展轴，还有一条滨江沿海发展轴。大家看沪宁发展轴，这上面有安亭、嘉定，沪杭发展轴有松江新城，现在我们重点也在推进这两个新城的建设，为什么？都也是有一些原由，有一些理念的思考的。还有一个叫滨江沿海发展轴。关于上海如何发展滨江沿海的产业，其实已经研究论证了很长时间，现在大家看，实际都已经开始逐渐实施了。北面有宝钢，浦东新区有外高桥和国际机场，南汇有国际机场和现在的临港新城。再往西是上海化工区，就是漕经化工区，金山石化，这都已经形成了一个产业和人口的集聚的一种态势。所以临港在和滨江沿海发展轴的一个焦点，根据大小洋山等国际深水港的建设，我们规划了一个临港新城。所以这个沿海滨江的发展轴就这样形成了，这叫“多轴”。

所谓“多层”，就是我们郊区的发展是有层次的，我们在规划里面要介绍分了几层。一个是新城，我们上海规划了九个新城，这里面写了三个，嘉定新城、松江新城、临港新城，还有青浦、宝山、闵行、奉贤的南桥，还有崇明的陈桥，等等，一共九个新城。还有下面一个城市，是新市镇。新城一般都在30万人以上，重点发展城镇要到50万人，我们三个城镇是80到100万人。80到100万人是什么概念呢？原来建设部的说法是城市分类的办法，5万以上是小城市，20万人以上是中等城市，50万人以上是大城市，100万人以上是特大型城市。现在这三个新城如果按照原来我们这样一种分类方式，就是大城市这样的规模。这是一个层次的。当然最后还有一个层次是中心村，就是我们上海将来必定还是有农民，不可能全部都是城市人，还有农村的，有一产所以也有农村。我们当时估计可能居住在农村的人还

是有80到100万人，它这个居住形态有一个层次叫中心村。但是要集聚的，不能像现在是五万六千多个自然村，分布的太散。环境、基础设施、各方面的社会服务设施配套都比较难。所以要集聚起来，这叫“多层”。

还有“多核”，发展是要有核心的，你整个郊区平均用力就有问题，结果哪个都建不起来，哪个都缺乏吸引力。搞了半天市中心的人就是不愿意迁到郊区去，或者新上海人，人家到上海来，都还是集聚在市中心。关键是没有集聚，没有核心，所以上海一定要形成几个核心。我们比方郊区的几个新城是主要的核心，核心当中的核心是三个新城。这叫“多轴”“多层”“多核”。

中心城布局上要坚持“多心”“开敞”，所谓“多心”，实际上就是上海一直以来社会服务的功能太过集聚在市中心，我们有一个叫单中心的现象，如果一个大都市，特大型城市发展到一定程度，如果说它的一些重要的功能还是集聚在一个市中心、一个点上的话，将来会带来很多的毛病，包括交通方面的毛病，人流大量的集聚在市中心，将来晚上下班都不好走，是有问题的。所以这也是国际大都市规划当中的一个经验，一定要把中心能够疏解出去。所以说我们在这个规划里面定了四个副中心，一个就是徐家汇，一个是花木，一个是五角场，一个是真如这四个中心。应该说现在徐家汇是初见规模，花木也形成了一定的气侯。徐家汇以商业、商贸、中介为主，花木以文化、行政等等为特色。五角场以知识创新，当然也有很大一部分有商贸的内容，真如以物流、中介、贸易、内外贸为特色。五角场现在已经随着这个地区的道路改造，随着中环线的建成，随着地铁10号线的开工建设，随着杨浦知识创新区的建设，随着五角场地区本身的改造，开始拉开了一个序幕。真如的规划也已经编制完成，也要实施启动，我们希望这个中心能够不要是一个单中心，以人民广场为主，当然更大范围内实际上还要到郊区，很多资源还要分配到郊区去。还有一个叫“开敞”，开敞我们也不希望整个城市大饼一张，密布透风，所以在这个规划当中留了大量的新型绿地。就是这么几块，像这块是滨江公园，这个叫泾张，这个东沟的一个区域绿地，这个叫泾张的新型绿地，北蔡的。这个是济阳路世博会南面的这一块，还有吴中路，这块比较小一点，还有桃浦这一块，宝山这一块。尽量能够引入郊区的新鲜空气，使得我们的几块区域不要大饼一块，改善城市的环境。

这是我们的布局，接下来我讲的第三部分，也就是说我们如何实施城市总体规划。市委市政府非常重视上海城市总体规划的一个实施工作。在2003年10月份，市委和市政府召开了一个第五次的规划工作会议，当时良宇书记、韩正市场都参加了，都做了重要的讲话。下面我就简要介绍中心城分区规划和控制性编制单元规划这个情况。

我们讲上海现在中心城在这几年建设中，应该说城市的面貌得到很大的改善。城市的功能也得到了，应该说这是翻天覆地的一个变化。但是这几年来的建设，其实我们现在也产生了新的一些问题，其中一个非常重要的问题，我觉得也是源头的问题，就是中心城的人口密度是偏高的。人口密度高会带来很多的问题，资源的问题，环境压力的问题，基础设施供需矛盾的问题，包括非常重要的一个交通问题。你就要一直造路，造成了人口不断增长，还要造，永远没有底了。我们讲面多了加水，水多了加面，没底了。所以说我们觉得人口控制是非常关键的。怎么控制人口，怎么控制总量？我们就有这么几个措施，一个就是双增、双减。我们当时规划工作会议当中也提出这样一个要求，一个是市中心要增加公共绿地，增加公共空间，这是两个增。第二个减，是要减少容积率，单块地块的容积率不要太高，太高了层数也会高，环境也会差。另外，整个全市一个建筑容量要降低，市中心建筑容量要降低。第二条是要坚持中心城的发展与郊区建设有机结合，要在市域范围内将中心的人口逐步向郊区疏解。什么意思呢？就是说上海人口的一个增长时候是不以人的意志为转移的，我们现在也很难说控制人口转移到上海来，他有这样一种需求。你市中心如果说要控制，那么总要有一个吸引他，让他安居乐业的地方，我们说在哪里？在郊区。所以说一定要发展郊区，发展好郊区来使得增量部分再不要涌入道市中心去，能够在郊区留下来。第三，在法律与法规这个方面要进一步的完善。规划工作会议的同时，我们上海市人民政府规划条例作了修改，原来上海有一个城市规划管理的技术规定也做进一部的完善、修改。原来市中心的商业建筑的容积率最高的可以到8，大家也可以看市中心有些高楼，看上去蛮高的，也很蛮密的，它的容积率是比较高的，是8，当时法律规定可以到8。现在新的办公建筑我们要求在市中心是不超过4，这个降低幅度是非常大的，几乎降了一倍，住宅也是这样。住宅原来市中心区旧城改造的地区可以达到4，现在最高是不允许超过2.5，这两项数据都是指天花板，就是在技术

规定上面是最高不能突破。其实在具体的规划当中，这个容积率还要低，不都是4和2.5，第四个就是加强规划的落地。我们讲微观项目的管理，必须要有一个很好的依据，这个依据如果是科学的，全覆盖的，非常严密的，那么最后微观的项目审批好以后加起来的话，就能够不突破我们的总体规划确定一个思路，一个思想。所以我们刚才已经介绍了，通过六个分区的分区规划，通过242个控制新编制单元的规划，将来接下去包括控制详细的规划统统层层落地。我们242个控制详细，控制性单元编制规划，小的是三个平方公里一个单元，大的有五六个平方公里一个单元。这里面其中非常重要的一个数据，也就是说每一个单元在编制下一层次控制详细规划的时候我都给它确定了。一个你要整个单元编制，这是第一。第二，体的建设总量我都已经明确了。这里面就是200万平方米的建筑总量，不能你变、变、变，变到250万元去，这个是不行的。人口多少也定了，住宅比例是多少也定了，所以你在编制的时候就必须按照上面这个准则去编制。这样的话人口建筑总量就能层层落地。而且是全封闭的，这242整个一张网络，就是网格化管理。不能这个地方挪到这，那个地方挪到那去，所以说通过这样一种层层落地的方式，一种方式能够把我们的人口建筑总量控制好。

第六个举措就是严格控制土地使用性质的随意转性。市中心区一个高容量开发会带来人口增长，还有一个很重要的原因。很多原有土地比方是工业的，原有土地是教育教育用地，科教文卫体育用地，这些用地如果说简单地转化为住宅用地的话，它这个增量是净增量。我们旧城改造毕竟还动迁一部分居民，原来也有这个存量在里面，原来这个地方有1万居民，有的项目通过改造开发之后人口降低了，可能只有0.8万了，而有的项目是可能没减多少。但是这些工厂用地能够改性的话是纯的一个增量，所以这方面我们要严格地控制。除了规划上确定这个区由于环境问题应该要搬走的那就让它搬走，改性。规划上保留的都市工业区就严格地控制，不能转性。那么科教文卫体还有一些市政公用设施的场站用地，严禁改为商业开发用地。因为本来我们市中心这些用地的资源是比较少的，因为科教文卫体好像大家反应都是比较少的，一旦讨论教育的发展，大家说教育资源不够，教育用地不够，体育也是一样，体育用地不够，体育资源不够。但有时候会有一些项目，怎么一个学校改了房地产开发了。不对，你如果说布局上不合理，这个学校规模要扩大或整体搬迁你这个土地资源留下来，你不要搞房产开发，你还是搞公共服务设施的项目。教育资源盘整一下还是教育，所以我们发了文，市民也很支持，严禁这一类的用地转化为住宅用地。市政场站设施也是这样的，一些停车场、保养场等等其他一些设施也严禁转为房地产开发的用地。

还有一个就是，市中心的问题可能还是要充分发掘地下空间的资源。因为上海过去注意力还是比较在中心城地上这部分，当时地上矛盾也是很多，也有很多工作要做。但是地下这一块过去重视还是不够的，那么上海应该说已经到了如何大力地推进地下空间综合利用建设的一个重要时期。所以去年我们根据市政府的要求，编制了一个上海地下空间利用的概念规划。这个概念规划实际上是一个纲要，就是上海下一步发展地下空间的总体思路，我们觉得这个事情已经非常紧迫了。我们做了几件事情，比方说第一个，对地下空间道路分层有一个游戏规则，浅层谁用，中层谁用，深层谁用，制订了游戏规则，不是说我先来就先用。你比方说浅表层，大家都要抢浅表层，浅表层便宜，施工速度、施工各方面方便。但是有是东西应该建到深层区去，深层大家都不用，这也是不行的，所以确定了这样的游戏规则。还有互相之间避让的一些规则，哪一种管线应该避让哪一种管线，这个规则也制订了。

第二是确定了地下工地建设的一个重点。接下去我们重点要推进哪一方面，我们的感觉，特别是要结合轨道交通的建设，下场站的建设。我们过去轨道交通建设好像很多地方还不是很尽如人意，换乘也不是很方便，有的时候要跑出来再跑到下面去换乘。当时造成这样有些是历史的原因，因为我们过去建一根轨道交通线很不容易，你要把另外一条线站头同步带掉好像也是蛮困难的。现在我们在施工的几条线，我在做这条线的时候横向的几个和它轨道交接的站台是同步做的。当时投资会大很多，而且提前了很多，但这是科学合理的。所以说将来这个换乘可能比以前是要方便得多，将来新建的几个站会方便的多。那么仅有这个也不够，轨道交通站还要和周边地区的开发很好地沟通起来。你比方徐家汇，徐家汇通是通的，但是大家总觉得还不是很方便。一会走上去，一会走下去，通了不畅，不是以人为本。停车设施也是这样，徐家汇停车设施，地下也不能连通，每幢楼一个，都不是很方便。所以说我们还是觉得将来几个重心的话是在轨道交通站，特别是以三线换乘的站，上海中心城规划里面十六个，这三线换乘的站我把地下空间做做好。还有市中心的一些公共活动中心，比如说陆家嘴地区，陆家嘴地区原来地下空间是有规划的，但是实施过程当中没有很好地按照规划实施。

我记得规划当中原来有个半地下室的一个环形的道路交通通道，我们叫路间型的一个环形通道。然后所有的地下室是接到这个环形通道里面的，结果没有做。现在我们我再根据现在的建设情况和浦东新区一起商量之后，对陆家嘴地下空间再梳理一下，再做一个。还有世博地区，当然应该说是完全新的一个地区，应该说把它也建成上海地下空间开发的一个示范地区。我们近期也是在东西南北中搞了几个试点，五角场地区也好，静安区地区也好，等等。这几个轨道交通和区域开发集合的重点地区，首先把地下空间做好，如果这个地区你做不好，我们上海地下空间开发规划也就无从谈起。怎么样一个高水平呢？首先把这些东西要做好。 另外，郊区是上海发展重点前沿所在，我们理解，缓解中心城的矛盾、解决中心城的矛盾，不能着眼于仅仅660平方公里，必须在6787平方公里的范围内来看，统盘考虑。所以说将来郊区是上海城市发展的一个重点潜力。那么目的郊区存在一个很重要的问题，还是城乡存在着两元结构，这里面我就讲两个数字。比方说中心城赚钱的土地面积是10％，人口集聚了60％，各类专业人才占全市总量70％以上，大多数在市区，高校科研所占到将近80％。但是90％的土地就比较少了，各类专业人才是30％，高校科研院所是20％，但土地是90％，所以说郊区的发展还是相对滞后。如果不改变这样一种两元结构的状况，将会影响到上海未来社会经济的一个健康稳定的发展。

那么郊区如何发展，上海较需将来规划是三级的一个体系，一个就是新城，九个，新市镇六十个左右，中心村现在还在进一步地研究到底什么规模为好，我们初步考虑是在一千户，就是三千人左右。点呢，大概是五、六百个左右，是这样一个规模。那么这三级体系是我们上来将来人口向城镇集中的一个主要的方向。向城镇集中，主要向哪些城镇集中呢？我们在规划的九个新城里面规划了550万人，整个郊区到2020年是1050万人，就是九个新城里面规划了550万人，集聚了郊区二分之一以上的人口。九个新城里面三个新城80到100万人口，也是一半以上，郊区近期是重点发展松江、嘉定、安亭、临港的一个规划。那么这也是我们总结了过去，历史上郊区城镇很难吸引人居住这样一个状况。所以我们在这几个新城规划里面重点几样东西，一个特别是和中心城的交通联系，一定要不惜工本地建设。就是我们现在规划的这一条11号线，到安亭、到嘉定，经过徐家汇，然后再到南汇，到临港。这一条一百多公里长，是11号线，已经列入了2010年以前的近期建设的网络。另外一条就是松江的9号线，这里原来叫R49号线，从松江到浦东这里外环线，把松江也连起来。所以说这三个新城都有轨道交通和市中心直接相连，当然高速公路网是更畅通。

另外还有一个重要的方面就是，重大的、优质的一些社会资源、公共设施资源也要转过去，松江大家也知道，有个大学城，有几个大学过去了。安亭是同济汽车学院，临港是海事大学，水产大学等等过去了。还有一些医院，像松江是第一人民医院，等等，这是教育、医疗，包括将来还有一些商业设施等等，好的一些商业设施都过去了，这样有利于吸引人口居住。另外，它一定要有一定的规模。过去我们规划的城镇人口太小，二十万，二十万可能在国外好像是比较大的一个城市，特别是欧洲，是很大的一个大都市了，二、三十万人口。单位在我们中国来看，它可能还不足以有很强的吸引力。特别是在我们这一千万人外环线这样一个大的磁场下面，它还很难发展的。所以一定要有一定的规模。所以这几个城市我们规划都是80万到100万人口。

今天我想把我们规划局设想的向市民作沟通，作交流，也希望广大市民继续关心、支持参与我们城市规划，谢谢大家。