浦东新区建立过程中的政策制定研究
转载日期：2012-7-17 23:20:00 来源：互联网
关键字: 浦东新区 政策 研究
摘要: 建立浦东开发区的宏伟计划，旨在开发与上海市区毗连的三角洲
浦东，即上海黄浦江东岸。1990年4月18日，中国国务院总理李鹏正式宣布了开发浦东的计划。两年之后，1992年4月，在第七次全国人民代表大会第五次会议上，李鹏在政府工作报告中进一步指出，浦东的开发已经作为未来10年中国发展和对外开放的主要战略之一。 关于浦东开发的问题，早在1992年，邓小平就曾做过自我批评。他说：“现在，回顾过去的十年，我犯了一个大的错误，就是在建立第一批四个经济特区时没有选择上海。否则，整个长江三角洲、整个长江流域乃至整个国家的对外开放状况远远不是现在这个样子。”为什么中国的国家领导人如此强调浦东开发的重要性和对外开放呢？这还得从浦东和上海许多方面独特的条件和地位说起。
一、浦东的优势
建立浦东开发区的宏伟计划，旨在开发与上海市区毗连的三角洲。这个三角洲由黄浦江的东岸、长江入海口的西南岸、川阳河的北岸构成，这片地域像一个等腰三角形：顶角是黄浦江和长江的汇合处，左底角由黄浦江和川阳河汇合而成，右底角是川阳河和长江的汇合处；这片地域的绝大部分在上海市中心15公里的辐射范围之内，人口110万（1989年）；面积350平方公里，和目前上海整个城市中心地区的面积一样大。后来，整个开发区的面积扩大到了522平方公里。环绕黄浦江和长江入海口的水域，水深超过了12米，浦东可以发展海河运输。与此同时，覆盖数百平方公里的那片陆地，也有巨大的潜力发展制造业和第三产业。
除了良好的地理条件之外，浦东的优势是上海市的一部分。上海能从不同的方面支持浦东的开发，上海所能直接提供的帮助是中国任何其他省市无可匹敌的。
在中文意思当中，“浦东”就是黄浦江的东岸，“浦”就是黄浦江，“东”就是东面。“浦西”，即上海的中心，表示黄浦江的西面，“西”就是西面。所以，浦东和目前的上海密切地联系在一起，是上海很重要的一部分。由于这两个原因，这个区域被称作“浦东新开发区”或者“浦东新区”，而不是“经济特区”或经济技术开发区。首先，“浦西”是上海的老区，因此，浦东应该称作“新区”。其次，也许是更重要的，和中国其他地方相比较，浦东拥有更多的政策特权，所以浦东具有比“经济特区”和“经济技术开发区”更特殊的地位。因此，从名称上讲，“经济特区”不能充分表达浦东的特征。相比较则言，使用“新区”的概念更具有可接受性。
众所周知，上海是世界上最大的城市之一。在19世纪末和20世纪初，大量欧洲人的进入使上海获得了快速的发展。黄浦江边的西岸成为城市发展的中心地带。这些中心地带后来被称作“外滩”——世界各国的“建筑博物馆”，那里汇集了世界各国不同风格的各式宏伟建筑。这些建筑大致完成于20世纪的20年代和30年代，很多国际银行的分支机构都集中在这城。在30年代早期，上海已经变成世界著名的大都市，亚洲最大的金融贸易中心。随着上海的快速发展和繁荣，上海被越来越多的人称之为“东方的巴黎”、“冒险者的天堂”。
由于上海是中国最大的城市，所以，当中华人民共和国成立以后，上海继续在中国扮演经济心脏的角
色。并且在改革开放的几十年中，在工业、科学、技术和商业方面始终承担着领导者的作用。人口仅有全国的1%、地域面积只有全国的0.1%的上海，承担了国家财政收入的10%，成为了中国中央财政系统的支柱。更重要的是，上海是世界的十大港口之一，年吞吐量达到了1.47亿吨，占到了整个国家总吞吐量的1/3以上，它的工业产品的总产值占到了整个国家的15%，其出口产值占到了整个国家出口总量的1/7以上；上海也是中国最重要的科学、技术、文化、教育基地，它拥有50所大学，1600所以上的研究机构，1/8以上的中国科学院院士集中在这里。
和香港比较，尽管香港现在也被称作“东方明珠”，但上海曾经领先香港半个世纪以上。在30年代，香港远远落后于上海，那时人们很少愿意去那里，即使到60年代早期，香港仍然落后于上海。仅仅是最近10年至15年，香港才成功地通过贸易、金融和各种各样的不动产生意的发展实现了飞跃。尽管如此，上海较之香港的工业、技术、科学、文化、教育优势还都从未失去过。鉴于上海在中国发展中决定性的作用，许多人士以非常宽广的视野将浦东的开发视作“弓箭发展模式”。他们将中国的海岸线比作一张弓，将长江视作一根箭，而上海正好位于海岸线的中心和长江入海口，所以，上海是箭头，而中国西南最大的城市重庆正好是箭尾。一旦上海起飞了，它将带动整个中国的沿海地区和长江流域的系统发展，同时也对整个中国的经济增长产生不可估量的影响。
事实上，开发浦东一直是上海和数代中国人的希望。早在孙中山的《建国大纲》中就有开发浦东和在这里建设大港口的设想。同时，在40年代，国民党当局在建设上海的规划中也包括了浦东问题。不幸的是，由于各种各样的原因，这些努力最后只能停留在纸上。
1949年以后，浦东逐步形成了一定的工业规模和农业基地。1990年以前，拥有1930家工业企业，38万产业工人，每年的工业产值已接近上海总产值的10%，但无论如何，把它的优势和上海的中心浦西相比较，它的发展结果远远落后于它应有的发展。
浦东，这片被许多世界著名的城市规划专家和建筑师视为20世纪世界大都市“最后极品”的土地，随着中国经济的发展、改革的深化和对外开放的深入，其开发的重要性和紧迫性日益被上海市和中国政府的领导人所认识，所以，浦东的开发最后被确定为中国深化改革和扩大对外开放进程中一个重要的发展战略。
二、建立浦东开发区的政策制定过程
1.浦东规划：起源与发展
事实上，开发浦东的规划在80年代的早期已经酝酿了很长的一段时间。中国改革开放的进程是一步一步地向前引导和不断提升的，从南到北，从东到西，第一步在广东和福建建立了经济特区，随后发展到14个沿海城市，其中也包括许多经济开发区。再之后又建立了五个沿海经济开发区。再之后又建立了五个沿海经济开发区，最后终于形成了中国沿海经济发展战略。在80年代中期，当改革开放进程率先在珠江三角洲、福建南部、东南沿海地区取得显著的成功时，作为沿海的14上开放城市之一，上海的发展才开始刚刚起步。那时，上海不仅落后于“四小龙”——香港、新加坡、南韩和台湾，而且在经济发展速度和经济活力上还落后于许多中国东南沿海城市和地区，作为30年代远东最大的经济中心城市、金融和贸易中心，上海已经显得有点黯然失色了。从1986年开始，在浦西地区，上海相继建立了三个经济技术开发区：闵行、虹桥和漕河泾，由于上海在地理条件、经济基础、科学技术等方面的优势这三个开发区引起了国内外大量投资商浓厚的兴趣。在很短的时间内，他们成功地吸引了巨额的投资项目，而正是这些巨额资本给这些经济技术开发区带来了繁荣。
例如，在闵行经济技术开发区，1990年9月以前，包括美国、日本、德国、澳大利亚、加拿大、新
加坡、泰国、瑞士、意大利、香港和台湾省等14个国家和地区的61家外资企业签订了在该地区建立企业的合同，其外资总量达到了2.21亿美元，而占地面积仅有2.13平方公里。这些企业80%以上是以出口为导向的高技术企业。在1989年，这个开发区的外汇收入就达到了0.49亿美元。几年之后，它的外汇净收入就在14个沿海经济开发区中排在首位。
虹桥是中国最小的经济开发区，仅有65.2公顷。在80年代晚期，创造了吸引外资最好的成就（6.2亿美元）。
漕河泾的发展也引起了人们广泛的注意，这个开发区集中了一大批高技术产业群，诸如微电子、航空航天、光纤通信、生物工程、计算机和新材料。60多家海内外企业坐落在这里。在1989年，这个开发区的工业总产值已经达到了18.4亿元，并从出口中创造了0.43933亿美元的外汇。一个高技术的产业群在这里初具规模，并迅速发展了起来。
如上所述，这三个经济技术开发区发展的卓有成效，充分显示了上海在新时期创造快速经济增长的巨大潜力。但无论如何，这三个经济技术开发区总计只有8平方公里，在规模上毕竟太小了，对于上海这样一个国际大都市、中国最大的工业中心来说，实在难以担当发起更大的经济增长战略的责任。为进一步提升上海发展和开放的水平，尽快地恢复上海的名望，必须开辟更大的经济开发区。这样一个适当的开发区在哪里？众所周知，上海市的人口是高密度的∶6340平方公里的土地上聚集了1300万人口，平均每48平方米的土地上就有一个人，只占全国平均水平的1/3。更重要的是，141平方公里城市中心，集中了上海4500家企业的2万个商业生产网点。在这种情况下，上海市政当局进一步加强了开发黄浦江东岸——浦东的愿望。
一开始，在80年代的早期，各种各样的规划都相继提了出来：有的建议上海向宝山（上海的一个县）方向发展；有的考虑上海的工业应该向金山县方向延伸；有的认为开发浦东应该是最为理想的计划，等等。通过一而再、再而三地比较这些计划之后，上海的领导者们终于达成了最后的共识：跨过黄浦江，向东边发展，并力求通过各种方式开发浦东地区。最后，浦东终于被确定为上海一个新的经济增长点，通过这个增长点恢复和提升上海的活力。
之后，在1984年，为创造必要的条件开发浦东，上海市政府在一篇名为《上海经济发展战略大纲》的报告中提出了开发浦东的建议并将报告呈报到国务院。后来，这个建议得到国务院的书面回答和批准。但无论如何，在这个阶段，开发浦东这上最初的计划也仅仅是地方政府水平的经济发展战略而已，还没有像1990年初邓小平指出的那样，把它视为整个国家经济发展的战略之一。
从1986年起，开发浦东的理念开始不断加强。国务院在给上海市政府报告《上海市的发展规划》的书面答复中强调：“目前，有必要特别关注浦东地区的改革和建设，„„要在浦东地区发展金融、贸易、技术、高等教育和商业设施，修建新的居民区，以便使浦东地区变成一个现代化的新区。”虽然这份建议书再次肯定了浦东开发的必要生，但仍然不能视之为一项国家规划。
1987年6月，为了贯彻国务院的上述两项指令，上海市政府正式成立了一个由海内外专家组成的联合顾问团，以研究浦东新区的开发。这个顾问团进行了一年的可行性研究，形成了浦东建设总的规划理念。许多专家提出了很好的意见和建议。例如，林同炎教授，一位享有国际声誉的桥梁专家，美籍华人，海外最早、最热心浦东规划的代表者之一，他去浦东做过许多次调查。他认为，当今许多国际大都市的发展都跨过了城市的两岸，例如伦敦跨过了泰晤士河，巴黎跨过了塞纳河，浦东正像纽约河岸的曼哈顿。他坚信，在当今世界许多著名的国际大都市中，浦东是惟一能够开发的“极品之地”。他连续七次提出建议：“开发浦东，建设现代化的大上海。”他的重要建议包括出租土地给投资商、加强基础设施建设作为一项总的
考虑等等，这些建议对于浦东的开发都是非常有价值的。
在1988年5月，上海市政府举办了一场大型的国际会议，来讨论如何开发浦东的问题，100名以上的专家学者应邀参加了这次会议。江泽民（时任中共上海市委书记）、朱?基（时任上海市市长）在会上发表了重要的讲话。江泽民指出：“上海是世界著名的大城市，早在30年代就成为了亚洲最大的国际经济贸易中心，从1949开始，政府就一直关注它的经济发展尤其是工业发展。由于众所周知的原因，没有足够的时间去关注城市有效的改革和建设。所以，上海在海内外作为经济中心和枢纽的功能降低了，从现在开始，不允许这种状况继续下去！”
这次国际会议之后，先前开始的开发浦东的研究迅速地继续开展了下去。之后，也就是1990年初，随着邓小平对提升这个规划的直接介入，浦东开发最后变成了一项国家经济发展战略。
2.从地方政府的发展规划到国家的发展战略
1990年初，邓小平在上海度过了中国人自己的新年——春节。虽然那时他已经退休了，但他仍在思考如何加快中国发展和对外开放的进程问题。目睹了首批的5个经济特区的巨大变化和惊人成就，以及东南沿海地区的迅速发展，他有一个遗憾，就是没有在10年前将上海圈定在第一批的经济特区之中。他认为，上海和全国的经济发展丢失了太多的发展速度。2月18日，在上海新锦江饭店顶层的旋转大厅，邓小平向上海市的领导人发表了讲话，解释了10年前因。他说：“那一年为什么选定了那四个经济特区，主要是考虑了地理条件的原因。深圳和香港相邻，珠海和澳门毗连，汕头和许多人和东南亚华人做买卖，厦门也有许多人在世界各地做生意。无论如何，我们没有认识到，上海的优势在人才，上海人是聪明的，有许多优秀的品质。”他坚信：“假如那时就将上海定为一个经济特区，其情形远远不是现在这个样子。虽然上海也被列入了沿海14个开放城市，但那只是一般的待遇。假如多年前就像深圳那样开发浦东，那该多么好啊！”
事实上，在80年代早期，上海同有被纳入首批的经济特区，没有被推到改革开放试验地的前沿，可能有许多别的、重要的、敏感的因素。众所周知，上海的象征地位是中国工业的中心，国家财政收入的脊梁，上海作为一个经济特区的试验地必然意味着巨大的风险。假如上海这样一个经济特区的试验地失败了，那么，中国的经济在很大的程度上会受到什么影响呢？
不过，事实证明，中国的经济特区规划并未产生令人失望的结果。所以，邓小平才认为，是把这些成功的经验应用到上海的时候了。他相信，有浦西的人才，技术和管理优势以及上海现成的工业，浦东的开发对于上海活力的恢复、长江流域乃至整个国家的发展将是一个具有深远意义的关键步骤。因此，邓小平让朱?基（当时的中共上海市委书记和上海市市长）大胆地做他想做的一切，提升上海的进步。由于邓小平的密切关注和大力支持，浦东规划作为一项国家的发展战略不久就通过从中央到地方一系列高效率的工作变成了现实。
邓小平从上海回以北京以后，把他的想法告诉了共产党中央委员会的主要领导人。他说，他虽然已经从中央领导岗位的前台退休了，但仍然有一些事情想提一提，其中一个就是浦东开发问题。他特别强调：“上海是我们的胜利牌，要始终抓住上海发展这项坚定不移的重要措施，它是促进整个国家经济发展的一条捷径。”
鉴于邓小平想法的重大意义以及邓小平话语的权威性，邓小平的建议立即引起了中共中央和国务院的高度注意。国务委员、国家计划委员会主任邹家华立即组织了一个中央代表团赴上海，对浦东地区进行了现场考察，并很快向中央做出了汇报。几天以后，由于中央的指导和支持，上海市政府和中共上海市委提交了一份名为《关于浦东开发与开放的申请》的正式报告给中央，接着中央对这份报告又给予了答复，3
月28日至4月8日，姚依林副总理带领的由中共中央、国务院有关部委领导人组成的代表团又到达上海进行了为期10天浦东开发可行性研究。后来，作为这项研究成果，一份名为《关于开发上海浦东地区的报告纲要》正式形成了。两天以后即4月10日，李鹏总理主持的国务院会议听取了姚依林副总理的报告。4月12日，中共中央总书记江泽民在中央政治局的会议上又进一步在原则上研究和同意了国务院提交的关于浦东地区开发的计划。
4月14日，李鹏总理开始了他在上海的视察工作，4月18日，在上海大众汽车公司成立15周年的庆祝大会上，李鹏发表了讲话。在讲话中，李鹏宣布，中共中央、国务院正式批准了上海关于加速开发浦东的建议，并且同意给浦东以经济技术开发区相同的政策和部分的经济特区政策。他特别强调：“这是中国深化改革，扩大对外开放的另一个战略性安排，这不仅对上海，而且对于全国都具有十分重要战略意义。”他说，中央会给浦东的开发以必要的支持，而且要求全国的其他省市也要给予浦东积极的支持。
李鹏传递出了这样一种观念：中国欢迎外国的企业、港澳同胞以及海外华人到浦东开发投资。他许诺，中国会为他们改善投资环境、提供优惠的合作条件。李的讲话很快通过媒体传播到了世界各地。
而且，在1992年10月，中共中央总书记江泽民在中国共产党第十四次全国代表大会的政治报告中也宣布：“中国将利用浦东的开发作为驱动力，进一步开放长江沿岸的城市，使上海成为一个国际经济、金融、贸易中心，通过它给长江三角洲实现新的飞跃以新的推动力。”
可以看出，江泽民和李鹏的上述讲话标志着“浦东规划”一个重要的、新的转折点。也就是，两年之后的浦东开发最后被确定为90年代中国主要的经济发展战略。
3.贯彻浦东规划过程中的政府指导和政府推动
自从宣布进行浦东开发以后，中国的高层领导人包括邓小平，中共中央政治局的所有委员，全国人大、全国政协的所有常委，国务院的总理、副总理，都一致强调浦东开发的重要性，他们紧密团结，不断地提供指导和修改意见，每年还要去浦东作调查，和上海市的领导人一起工作，共同分析和解决规划实施过程中出现的各种问题。
1990年初，即浦东规划开始一年以后，李鹏总理带领的以中央有关部委领导组成的代表团对浦东进行了实地调查。在听取了有关报告、进行了有关研究之后，李鹏提出了四点意见：一是开发和开放浦东是一项长期的计划，应该按照总的蓝图一步一步实施。在“八五”计划期间，其主要任务是完成基础设施的建设，以创造一个良好的投资环境，为“九五”计划和21世纪的发展奠定一个坚实的基础。二是开发浦东必须充分利用上海现成的优势，这包括它的经济、技术条件，发达的市场机制。三是从浦东开发的一开始就要处理好第三产业和第二产业的关系。四是要采用投标的方法，从海内外邀请顶级设计师制定浦东规划。
1991年10月，中共中央政治局常委李瑞环也对浦东进行了考察，他鼓励上海市的干部和群众，要加速上海的改革开放进程，尽量大的努力开发浦东，恢复上海的活力，并认为这些工作具有十分重要的战略意义。
更重要的是，从1992年的1月中旬到2月下旬，邓小平进行了他举世瞩目的南方之行。他路过了武昌、深圳和上海，在上海时，他告诉当时的上海市委书记吴邦国和市长黄菊：“90年代是你们上海最后的机会，你们不能错过这个机会！”
这之后，从1992年初到1995年初短短的三年内，邓、江、李、朱先后分别10次视察过浦东和上海，敦促和帮助浦东的开发工作。在这些视察中，有四次是特别重要的，一是江泽民1993年3月初的视察，那时，由于在经济领域正在实行宏观调整政策，海内外的一些人士担心，中国开发和开放浦东的政策
月28日至4月8日，姚依林副总理带领的由中共中央、国务院有关部委领导人组成的代表团又到达上海进行了为期10天浦东开发可行性研究。后来，作为这项研究成果，一份名为《关于开发上海浦东地区的报告纲要》正式形成了。两天以后即4月10日，李鹏总理主持的国务院会议听取了姚依林副总理的报告。4月12日，中共中央总书记江泽民在中央政治局的会议上又进一步在原则上研究和同意了国务院提交的关于浦东地区开发的计划。
4月14日，李鹏总理开始了他在上海的视察工作，4月18日，在上海大众汽车公司成立15周年的庆祝大会上，李鹏发表了讲话。在讲话中，李鹏宣布，中共中央、国务院正式批准了上海关于加速开发浦东的建议，并且同意给浦东以经济技术开发区相同的政策和部分的经济特区政策。他特别强调：“这是中国深化改革，扩大对外开放的另一个战略性安排，这不仅对上海，而且对于全国都具有十分重要战略意义。”他说，中央会给浦东的开发以必要的支持，而且要求全国的其他省市也要给予浦东积极的支持。
李鹏传递出了这样一种观念：中国欢迎外国的企业、港澳同胞以及海外华人到浦东开发投资。他许诺，中国会为他们改善投资环境、提供优惠的合作条件。李的讲话很快通过媒体传播到了世界各地。
而且，在1992年10月，中共中央总书记江泽民在中国共产党第十四次全国代表大会的政治报告中也宣布：“中国将利用浦东的开发作为驱动力，进一步开放长江沿岸的城市，使上海成为一个国际经济、金融、贸易中心，通过它给长江三角洲实现新的飞跃以新的推动力。”
可以看出，江泽民和李鹏的上述讲话标志着“浦东规划”一个重要的、新的转折点。也就是，两年之后的浦东开发最后被确定为90年代中国主要的经济发展战略。
3.贯彻浦东规划过程中的政府指导和政府推动
自从宣布进行浦东开发以后，中国的高层领导人包括邓小平，中共中央政治局的所有委员，全国人大、全国政协的所有常委，国务院的总理、副总理，都一致强调浦东开发的重要性，他们紧密团结，不断地提供指导和修改意见，每年还要去浦东作调查，和上海市的领导人一起工作，共同分析和解决规划实施过程中出现的各种问题。
1990年初，即浦东规划开始一年以后，李鹏总理带领的以中央有关部委领导组成的代表团对浦东进行了实地调查。在听取了有关报告、进行了有关研究之后，李鹏提出了四点意见：一是开发和开放浦东是一项长期的计划，应该按照总的蓝图一步一步实施。在“八五”计划期间，其主要任务是完成基础设施的建设，以创造一个良好的投资环境，为“九五”计划和21世纪的发展奠定一个坚实的基础。二是开发浦东必须充分利用上海现成的优势，这包括它的经济、技术条件，发达的市场机制。三是从浦东开发的一开始就要处理好第三产业和第二产业的关系。四是要采用投标的方法，从海内外邀请顶级设计师制定浦东规划。
1991年10月，中共中央政治局常委李瑞环也对浦东进行了考察，他鼓励上海市的干部和群众，要加速上海的改革开放进程，尽量大的努力开发浦东，恢复上海的活力，并认为这些工作具有十分重要的战略意义。
更重要的是，从1992年的1月中旬到2月下旬，邓小平进行了他举世瞩目的南方之行。他路过了武昌、深圳和上海，在上海时，他告诉当时的上海市委书记吴邦国和市长黄菊：“90年代是你们上海最后的机会，你们不能错过这个机会！”
这之后，从1992年初到1995年初短短的三年内，邓、江、李、朱先后分别10次视察过浦东和上海，敦促和帮助浦东的开发工作。在这些视察中，有四次是特别重要的，一是江泽民1993年3月初的视察，那时，由于在经济领域正在实行宏观调整政策，海内外的一些人士担心，中国开发和开放浦东的政策
是否会发生改变，海外的媒体对此进行了许多推测。面对这种情况，江泽民庄严地宣布，中央关于开发、开放浦东的政策是坚定不移的、是不会改变的。“中央对上海的未来发展有一个更大的期望。”另外三次视察是江、李、朱在1995年初进行的视察。这些视察仔细地研究了浦东面对的新形势，中央政府认为，在“九五”计划期间，浦东要实现基础设施建设和功能开发的发展战略，同时为加速浦东的功能开发，要提供一系列的新政策。这些新政策同时在海内外引起了广泛的反响。
如上所述，自浦东规划开始实行之日起，许多中央领导人经常去上海和浦东进行视察，并给予工作指导。从中华人民共和国建立之日起，这还是从未发生的事情。可以认为，这些经常性的视察有着以下几个特殊的目的：（1）不断地向世界通告：中国开发浦东的决心是坚定的、不可动摇的。从而增强了那些投资者尤其是海外投资者的信心，由于这些投资者正在进行着许多项目，从而吸引了更多新的投资者。（2）向地方政府显示中央对此项规划的重视程度，鼓励他们尽力做好工作。（3）在项目实施的过程中不断给新出现的问题提供解决问题的办法，从而保证了浦东开发的顺利进行。
4.新区规划：制定浦东新区政策的关键
规划是一种特殊的政策制定行为。在实施浦东规划的开始，这项规划的重大意义就显示了出来。“中国改革的总设计师”邓小平就对浦东规划给予了指导。他强调，浦东规划必须要有一个高起点，为中国的对外开放提供一个明确的方向。它总的功能必须满足一个国际经济、金融、贸易、高技术中心的需要，它的城市功能应该拥有多种功能和现代化设施，是最理想的、世界上最好的。邓坚信，只要有一个高起点，浦东就能够超过中国几个早期发展起来的经济特区。很明显，邓意见的核心是，浦东开发要有高起点、高标准。这些高起点、高标准是基于以下几个因素而来的：（1）上海的特殊优势；（2）上海在中国和世界的重要地位；（3）10多年创办中国经济特区经验教训的启示。
毫无疑问，要达到上述高起点、高标准的目标，必须有一个高水平的规划工作。可以确信的是，浦东的规划已经表明而且将继续向世界表明，这个规划是一个极其优秀的范例，它具有以下几个特征：
和世界其他国际大都市的开发进程相比较，浦东规划最明显的优势是，从规划的一开始，在每一个时间点上，规划都是全面的、综合的。从而使浦东的开发从多种角度上看是科学的、系统的、高标准的。同时，浦东的规划者们非常清醒，非常珍视浦东自身的条件。他们始终坚持一个目标：浦东规划在世界上应该处于一个领先的位置。同时这个目标在他们的工作中是具体的：首先，他们明确地制定了1990～2010的浦东新区的长期规划，并把这个长期规划作为一个总目标，分三个阶段来付诸实施：第一阶段（1990～1995），其任务是加速基础设施的建设，开发几个主要的地区。在第二阶段（1996～2000），要完成民用设施的建设，从而使浦东成为中国最大的商业活动中心、高度开放的金融、贸易区、综合的保税区、出口导向的生产加工区、现代化农业的城市郊区，与此同时，建成设施齐全、满足各方面需要的高质量的居民生活区。在第三阶段（2001～2010），一个世界顶级水平的、外向型的、多功能性的现代化新区应该初具规模。
为了获得最佳的设计，从而保证浦东的建设在世界在都市处于领先地位，浦东的权威机构邀请了数位世界著名的设计大师加入了设计工作。例如，陆家嘴中心区的设计就是融汇世界顶级设计师卓绝智慧的典型案例，陆家嘴中心区是浦东新区的心脏，拟设定为金融、贸易中心，这个中心区正好坐落于浦西外滩的对岸，覆盖地域面积仅有1.7平方公里，为开发它，政府从美国、法国、英国、意大利和日本邀请了数位专家参加设计工作，像浦东的决策者一样，这些大师非常珍视陆家嘴地区拥有的优势，一位外国设计者说：“在世界大都市大规模城市建设中，在20世纪，这是惟一一块‘极品之地’，因此，对它的设计应该是最卓越的，它的意义、它的影响远远超过浦东、上海、中国本身。”在设计过程中，所有的专家都对自己
的天赋充满了自信，当他们完成各自的设计时，谁都没有去关心别人会怎样评论他们的工作。所以，当经过中外专家三个轮回17个阶段的研究、比较、修改、选择之后，最后完美 的方案终于产生了，个个都充满吸引力和自信。这个方案博采了众专家之长，富有中国民族风情。根据这项规划，88幢具有不同功能和格调的巨型大厦将在这个中心区拔地而起，海内外、中西方、历史与未来的精华在这里竞相辉映。这项规划的所有方案都力求经济发展与社会生活的功能整合，同时，充分考虑了生态环境，给所有的未来发展都提供了足够的空间。罗杰斯?G.理查德，一位世界著名的英国设计师，站在精心设计好的沙台旁边很长一段时间，写下了这样一句话：“一个中国概念的品牌将首次出现在21世纪的建筑学教科书中。” 可以说，在这块弹丸之地的高标准的设计上，浦东当局是不惜重金的，他们花掉了4亿法郎。
理性化、规则化的开发是浦东规划的一条重要原则。在设计过程中，最关注的就是第二产业与第三产业的整合。第三产业发展的程度是一个城市或一个国家发展水平的重要标志。和发达国家相比较，上海的情况并不是很乐观的。1985年，美国和日本的第三产业分别占到了各自GDP的51%和49%。而上海，中国最发达的地区，只占29%，和东京、纽约相比也是相当低的，这两个城市第三产业的产值已经占到了70%。面对这些鸿沟，浦东的设计者们一直强调在不同的区域进行不同的功能结构设计，从而保证浦东的经济分布有一个良好的方案和理想的结构。到此为止，作为第一阶段的规划，四个区域已经明确地划分出来，并正处在建设中，这四个区域有各自的特殊功能和主要发展目标，同时又作为浦东整体必须的一部分，服从于浦东总的目标。
陆家嘴，浦东的心脏地区，覆盖的地域面积有16平方公里，其设计主要用来集中大多数的第三产业群，包括金融、贸易、信息、服务、科学、技术、教育、文化等等，但其中强调的是金融、贸易中心，拟通过这个中心，大大地改变上海的经济结构，帮助上海重新获得东方最大的金融中心这个独特地位。 金桥区，19平方公里，被设计为外向型的加工生产区。除了容纳数百家工厂以外，其余的3.1平方公里的土地将被用作豪华住宅、公寓、写字楼、饭店、市场和娱乐业。更重要的是，在这个地区将建成数座保税仓库，从而保证上海的贸易开放能力，吸引更多的外国投资者。
第三个主要的功能区域是外高桥自由贸易区，这个区也可称作保税区，覆盖的地域面积为10平方公里。无论是从自由贸易上，还是从出口加工上，这个自由贸易区将是一个综合开发区。其主要目的是建成一个完全的自由港，从而通过隔离带将它与其他地区隔离出来。
第四个主要的功能区是张江高技术开发区，面积3.5平方公里，被用来促进高技术产业的提升，旨在通过教育、科学研究、开发、生产和销售的融合，创造出中国最大的高技术开发区。
如上所述，浦东规划在绘制蓝图时，使不同的地区有着不同的功能，从而保证了宏伟的开发计划从一开始就尽可能地趋于完美。
在浦东规划的编制中，规划者不仅考虑到了经济发展的需要，而且全面地考虑了社会发展的方方面面，从而为每一个居民提供最好的文化生活环境。对此，保护生态环境问题成为考虑的要点。不用说，浦东的每一寸土地都是有价值的，尽管如此，设计者把人均空地面积定到了20平方米，所有的空地上都要种上树木、鲜花和草皮，绿色面积在浦东总面积上要达到35%，此外，还计划在海岸线上修建38平方公里的绿色墙，更重要的是，将在浦东的心脏地带修建一个面积为160公顷的中央公园。
浦东规划中也考虑了文化、教育、健康和体育设施问题。一些建筑群建设成为浦东的重要标志，如东方民族音乐厅、一个大型的展览馆、天文观测站、自然博物馆等等，同时，世界一流水平的高等院校、中小学校、顶级的科学、技术园也将在这里建成。
从1990年4月开始执行浦东规划起，外国投资就纷纷地涌向浦东，平均每天流入1.5个项目、560
万美元的外国资本，这种速度连续保持了五年以上。为选择符合浦东需要的最好项目，浦东的决策者们始终坚持以高标准把好项目审批关。这得益于他们清醒的“土地珍贵”意识，基于这些认识，无论谁引进项目，无论多大的投资，他们都坚定不移地认真审查一个投资项目，绝不接受任何一个“夕阳产业”和污染产业，例如，一个台商提交了一个传统的纺织项目，尽管投入的资本高达3500万美元，但仍被婉言谢绝了。
由于当局坚持以高标准把握好投资项目审批关，所以浦东的外商投资质量是非常优秀的。具体可以概括为以下三个特征：一是项目大。平均每个项目涉及的资本高达400万美元，这在中国经济技术开发区中名列首位，在所有的外商投资项目中，202个以上的项目的投资额超过了1000万美元，占整个投资计划的70%，其中60个是44家世界著名的跨国公司的建设项目。二是投资项目的产业结构是优秀的。直至1995年中期，1370个项目属于第三产业，诸如金融、商业和贸易，它们形成了浦东开发的主要风景点，第三产业总的投资是第二产业的2.22倍。三是项目的技术含量高。国家鼓励的11个高新技术领域，浦东就拥有了9个，并初步形成了产业群，这为调整和重建上海的工作结构注入了巨大的推动力。
实现城乡整合的原则是中国建立经济技术开发区和经济特区过程中的一个伟大创造。在浦东新区520平方公里的地域内，有33个乡镇（介于县与村之间的行政组织），为了与浦东总的规划和不同地区具体的规划相协调，这些乡镇根据城乡整合的原则制定了自身相应的发展规划，他们采用了如下三种方法： ?调整乡镇企业的结构，使乡镇企业的结构能与新区的建设联系起来，并与新区的发展相匹配。从而保证新区总的规划能够实现，同时也能使乡镇企业的发展取得长足进步。
?改革现成的农业结构，变广泛的种植为深度种植，从而满足浦东新的农业需要，例如，在杨桥乡的一个蔬菜种植基地，虽然它的种植面积从1990年的800公顷减少到1995年的133公顷，减少了83%，但种植方法的改进却使农业的总收入从1990年的7.2亿元增加到1995年的22亿元。
同时，通过全面的可行性研究，形成了一项浦东农业发展规划，这项农业规划旨在实现传统的种植一向现代农业的广泛开发方向拓展，诸如观光农业、旅游、绿色生态、外向型农业等等。采取这些措施，广大农民将很快致富，浦东的农村将自然地变成国际大都市的一个有机组成部分。
?提高农民的素质和教育程度。在1995年，浦东的26万农民当中有1/5在接受成人教育，由于土地被用于浦东开发，其中12万农民转成城市居民。1994年，1.4万人参加了上海的计算机技能考试，其中1/7的人获得了证书。以世纪末，有20万浦东农民将获得成人教育合格证书。
在浦东，从实施规划的开始，就加强了法律的约束力度。浦东开发过程中的所有方案都要接受上海市人民代表大会常委会的审查。任何一个地区的规划都来源于浦东总的规划，同时要征得各级政府的批准。为了推行已经通过的规划，浦东当局采取了三项措施：建立一个规划陈列馆，使上海的居民都学习这个规划，从而增强他们的规划意识；建立一个投诉系统，鼓励人们将那些违规方案报告给有关政府部门；建立一个特别小组，以检查和处理那些违反规划的事件。通过这些措施的实施，浦东开发的建设得以迅速而有规则地进行下去。
鉴于新区是国家在90年代的重要项目，中央政府同意给浦东一系列有力的新政策，从而确保开发成功而顺利地进行，同时，上海和浦东政府也采取了相应的政策，确保国家的政策能够有效地贯彻下去。
三、新特区的新政策
一个明确的政策，是政策制定过程的首要而直接的结果。正确的政策是成功领导的关键。由于浦东规划是建立在中国10年的经济技术开发区和经济特区的基础之上，所以它能够吸取别的地区的经验和教训，从而使新区绘制的政策蓝图也显得更加系统化、全面化，由此，使浦东的政策支持显得更加具体、更加有
力、更加成功。
1.浦东政策的来源和类型
浦东开发所实施的政策主要来源于三个方面：（1）中共中央和国务院给的；（2）国家有关部委给的；
（3）上海和浦东政府提出来的。
分析这些政策，可以理解它们具有三方面的功能：
?给上海市政府以更多的权力，这主要集中在两个方面：一是同意给地方政府以更多的自主权，以在更大的范围内检查和审批投资项目；二是允许地方政府在新区保持适当的财政收入并给予特殊的财政支持。 ?给投资者提供三方面的优惠条件：减税或免税；在投资形式上给予更多的方便；改善基础设施，提供更好的投资环境。
?规定地方政府的行政工作方法和工作程序，从而确保浦东新区的工作效率的提高和工作质量的改进。
2.浦东新区的主要政策及其特征
接下来的篇幅，我们要具体分析浦东的主要政策，从而找到这些政策的基本特征。直到1995年末，浦东绝大部分的政策都由中央和地方政府制定。这些政策包括：1990年3月制定的浦东10项优惠政策，1990年9月10日制定的9项法规，1992年3月10日批准的10多项优惠政策，以及其他关于工作程序和工作方法的规定。
1990年3月，上海市政府举行了一个新闻发布会，在这个会上，上海市市长朱?基宣布中共中央、国务院已经同意给浦东新区10项优惠政策和优惠措施，这些政策包括：一些新规定，除了其他经济特区和经济技术开发区的一般条款以外，还有诸如减税和免税的方法和条件、工商业增值税的免除、鼓励投资于基础设施建设，等等。这些新的规定有以下5条：
?允许外商在新区投资第三产业，根据目前（1990）的规定，在中国其他地方，外商从事金融、零售业和其他贸易是要遭到禁止或限制的。官方同意，外商可以在新区内投资这些产业。
?允许外商在上海和新区设立外资银行。
?在浦东的保税区，允许外国贸易机构从事仓储贸易。
?明确地批准了土地有权有偿转让政策，鼓励外商签订合同，开发附近的大片土地。
?新区获得的新的财政收入将予以保留，用于浦东进一步的发展。仅仅几个月以后，1990年的9月10日，在上海市政府举行的新闻发布会上，开发和开放浦东的9项规定正式发布了。
这9项规定是对4月颁布的上述10项优惠政策和措施的具体化，其中3项是国务院批准有关部委颁布的，这些规定包括：
?在上海对外贸和中外合资的金融机构实施行政管理措施。
?对企业收入的税收减免和工商企业增值税减免的规定，以鼓励外商在上海浦东新区投资（由财政部颁布）。
?中华人民共和国海关物流控制的措施，即个人物品进入或离开上海外高桥地区的运输手段规定（由海关总署颁布）。
其他6项是上海市政府颁布的，这些规定向国务院各部委进行了咨询，有关部分都得到了部委的指导和同意。这6项规定包括：
?上海市关于鼓励外商投资浦东新区的规定。
?上海外高桥地区的行政管理措施。
?上海浦东的土地管理规定。
?上海浦东新区建设和管理的项目措施规定。
?上海浦东新区外资企业的审批措施。
?对上海浦东新区的产业发展和投资方向指导。
在这些文件的规定过程中，中共中央、国务院都十分重视。甚至中共中央总书记江泽民和国务院总理李鹏还经常亲自过问这些法规的工作情况。由于这些工作的意义重大、时间紧迫，因此，这些工作在浦东开发宣布仅仅4个月以后于当年的8月份就高效率地完成了，在余下来的一个月中被翻译成英文和日文两种文字，然后就在9月10日举办的新闻发布会上呈现了出来。
两年以后，1992年3月10日，上海市市长黄菊给国内外的新闻机构发布了一条重要新闻，为了支持浦东新区的开发和开放，中央政府同意给上海和浦东10项比深圳更优惠的新政策，这10项政策中，有5项是授权给上海市政府审批投资项目的权力，另外5项给上海扩大基金以支持浦东开发的权力。 前5项政策是：
?授权给上海在外高桥地区建立中资或外资仓储贸易企业的审批权。
?授权给上海在浦东新区内的国有大中型企业的进出口审批权。
?放宽上海在浦东新区建立非工业项目的审批权。
?同意给上海在浦东新区投资金额低于2亿元工业项目的审批权。
?同意上海发行自己的股票和债券用于浦东开发，允许全国其他地方的股票在上海进行交易。 后5项政策和前5项政策构成了一个完整的统一体，其内容如下：
?允许上海每年发行5亿元的工业债券。
?除了已经获得的每年1亿美元的贷款外，中央政府同意给上海每年2亿美元的低息贷款。 ?允许上海为外商投资者每年向上浮动1亿美元的B股价值。
?1992年，除了已经给的2亿元外，再给上海1亿元的附加分配基金。
我们以相当的篇幅介绍了与浦东新区有关的重要政策的主要方面，这对于我们从多角度理解这些政策是必需的。这些事实充分证明：（a）中国的中央政府对待浦东是很特别的；（b）所有浦东的政策是在很短时间内制定出来的；（c）这些政策有些是其他经济特区和经济开发区从未有过的，有些政策和其他经济特区和经济开发区是类似的，但更有力度；（d）无论是中央政府还是地方政府对于执行这些政策和措施都有强烈的紧迫感。
必须强调的是，中央政府答应给浦东这些新政策具有十分重要的意义，例如，中央政府答应给浦东的基础设施建设提供财政和信贷配额，这就和现成的经济特区政策不同。除浦东外没有例外，所有的其他经济特区和开放地区也只不过仅仅给了一些政策优待以促进当地资本的原始积累，而中央政府没有直接答应给过什么。正如邓小平在1979年4月对广东省的领导人说的那样：“中央政府没有钱，所以，你们只能依靠自己的努力。”离开浦东基础设施的建设，离开地方政府为寻找新的资金来源而寻求国内支持的能力，浦东是不可能吸引外商投资的，所以，这些特殊的优待政策充分地表明了中央政府的领导人为确保浦东开发成功的坚定决心。
除了制定与经济活动直接有关的政策以外。还制定了与工作方法和工作质量有关的一些政策。特别是制定了审批外商投资项目的时间限定，它规定，从接受相关的文本开始，在20天内必须完成项目建议书，30在内完成可行性报告、合同与合作条款，7天之内发布同意证书，15天之内核对和答复商务许可。通过这些规定，上海和浦东当地政府已经大大地加强了他们的工作效率，改进了他们的工作质量，以使浦东和上海形成一个理想的投资环境，从而带来浦东新区的繁荣。
四、浦东的繁荣
从以上的讨论中，我们应该得出这样一个结论：和中国的其他经济特区和经济开发区相比较，浦东新区在三个方面处于领先的地位，它们是：全面开发与开放的条件是最优秀的；答应给它的优惠政策的强度是最大的；开发的起点是最高的。这自然产生了第四个“最”——它的发展速度是最快的。
浦东的繁荣是一个奇迹，引起了全世界的关注。首先，基础设施的巨大成就使投资环境发生了巨大的变化。直到1995年4月，浦东新区成立五周年的时候，投资于基础设施建设的资金就超过了25亿元，从而使一个崭新的浦东基本成形，从道路、桥梁、码头、机场到通讯设施、电力、水、煤气供应，从各种不同功能的巨型大厦到居民居住区的必要服务设施，都一一具备。而在1990年，浦东在上海的居民看起来只不过是个乡村，现在却变成了一个现代化的国际大都市的大市区，那时，一句著名的顺口溜是“宁要西岸（浦西）的一张床，不要浦东的一间房”，而今这都永远成为了历史。
由于多方面良好的条件，浦东引起国内外大批的投资商高度的关注。在实施规划的一开始，许多外商就以前瞻性的眼光进入浦东地区寻找他们发展的可能性，1990年4月宣布浦东规划之后才5个月，就有1500多个外商投资集团赶赴浦东，人数超过了4000人，100多个第二、三产业项目在酝酿之中。从1990年至1995年，外商投资浦东的数量快速增加（请看下表），外商签订的投资合同的投资总量达到了90.94亿美元。
外商总的投资高达37.48亿美元，其中涵盖了33家分支银行、87家金融机构；外商独资项目的投资总额达到了12.18亿美元，几乎占到了整个外商投资总额的1/3。尤其是，浦东的外资在项目总量、投资项目的水平、引入资金的总量等方面在全国都是领先的。例如，在浦东金桥出口生产加工区，就有200多项外资项目，平均投资额高达1300万美元，是整个国家水平的10倍。在浦东的第一个五年期内，外商平均每天进入浦东的项目达到1.5个，每天流入投资金额达到560万美元。
除此之外，大量的国内资本也流入了浦东。截止1995年末，国务院各部委、其他省市在浦东建立的企业就高达4000家。
由于基础设施高速地领先建设，巨额的投资项目在浦东实施，生产量迅速增长。事实证明，浦东是一个获得高额回报的理想之地。1995年，3700多家企业中，2320家企业开始运转。90%的企业一年之后就可以开始赢利。在1995年这些企业的销售收入就高达564亿元，创造了4.1亿元的利润。上海日立电气公司就建立在金桥出口生产加工区，投资了5500万美元，在一年内就建成投产，在不到一年的生产中就赚到了3亿元的利润。日本投资者说：“在以前的日立海外分公司中，还从来没有过这样好的收益。”在1990年，浦东的国内生产总值仅有60亿元，而到1995年已增至410亿元，是1990年的5.83倍。 五年，仅仅是历史的一瞬间，无论如何，在这期间，浦东发生了翻天覆地的变化，它是一首伟大的史诗。浦东的开发，引起了世界的注意，4000多个外宾代表团，200多位政界要人和经济界的巨头，专门到浦东进行视察。浦东的成就雄辩地说明，在当今世界上，浦东拥有最巨大的投资潜力。
浦东新区建立过程中的政策制定研究
转载日期：2012-7-17 23:20:00 来源：互联网
关键字: 浦东新区 政策 研究
摘要: 建立浦东开发区的宏伟计划，旨在开发与上海市区毗连的三角洲
浦东，即上海黄浦江东岸。1990年4月18日，中国国务院总理李鹏正式宣布了开发浦东的计划。两年之后，1992年4月，在第七次全国人民代表大会第五次会议上，李鹏在政府工作报告中进一步指出，浦东的开发已经作为未来10年中国发展和对外开放的主要战略之一。 关于浦东开发的问题，早在1992年，邓小平就曾做过自我批评。他说：“现在，回顾过去的十年，我犯了一个大的错误，就是在建立第一批四个经济特区时没有选择上海。否则，整个长江三角洲、整个长江流域乃至整个国家的对外开放状况远远不是现在这个样子。”为什么中国的国家领导人如此强调浦东开发的重要性和对外开放呢？这还得从浦东和上海许多方面独特的条件和地位说起。
一、浦东的优势
建立浦东开发区的宏伟计划，旨在开发与上海市区毗连的三角洲。这个三角洲由黄浦江的东岸、长江入海口的西南岸、川阳河的北岸构成，这片地域像一个等腰三角形：顶角是黄浦江和长江的汇合处，左底角由黄浦江和川阳河汇合而成，右底角是川阳河和长江的汇合处；这片地域的绝大部分在上海市中心15公里的辐射范围之内，人口110万（1989年）；面积350平方公里，和目前上海整个城市中心地区的面积一样大。后来，整个开发区的面积扩大到了522平方公里。环绕黄浦江和长江入海口的水域，水深超过了12米，浦东可以发展海河运输。与此同时，覆盖数百平方公里的那片陆地，也有巨大的潜力发展制造业和第三产业。
除了良好的地理条件之外，浦东的优势是上海市的一部分。上海能从不同的方面支持浦东的开发，上海所能直接提供的帮助是中国任何其他省市无可匹敌的。
在中文意思当中，“浦东”就是黄浦江的东岸，“浦”就是黄浦江，“东”就是东面。“浦西”，即上海的中心，表示黄浦江的西面，“西”就是西面。所以，浦东和目前的上海密切地联系在一起，是上海很重要的一部分。由于这两个原因，这个区域被称作“浦东新开发区”或者“浦东新区”，而不是“经济特区”或经济技术开发区。首先，“浦西”是上海的老区，因此，浦东应该称作“新区”。其次，也许是更重要的，和中国其他地方相比较，浦东拥有更多的政策特权，所以浦东具有比“经济特区”和“经济技术开发区”更特殊的地位。因此，从名称上讲，“经济特区”不能充分表达浦东的特征。相比较则言，使用“新区”的概念更具有可接受性。
众所周知，上海是世界上最大的城市之一。在19世纪末和20世纪初，大量欧洲人的进入使上海获得了快速的发展。黄浦江边的西岸成为城市发展的中心地带。这些中心地带后来被称作“外滩”——世界各国的“建筑博物馆”，那里汇集了世界各国不同风格的各式宏伟建筑。这些建筑大致完成于20世纪的20年代和30年代，很多国际银行的分支机构都集中在这城。在30年代早期，上海已经变成世界著名的大都市，亚洲最大的金融贸易中心。随着上海的快速发展和繁荣，上海被越来越多的人称之为“东方的巴黎”、“冒险者的天堂”。
由于上海是中国最大的城市，所以，当中华人民共和国成立以后，上海继续在中国扮演经济心脏的角
色。并且在改革开放的几十年中，在工业、科学、技术和商业方面始终承担着领导者的作用。人口仅有全国的1%、地域面积只有全国的0.1%的上海，承担了国家财政收入的10%，成为了中国中央财政系统的支柱。更重要的是，上海是世界的十大港口之一，年吞吐量达到了1.47亿吨，占到了整个国家总吞吐量的1/3以上，它的工业产品的总产值占到了整个国家的15%，其出口产值占到了整个国家出口总量的1/7以上；上海也是中国最重要的科学、技术、文化、教育基地，它拥有50所大学，1600所以上的研究机构，1/8以上的中国科学院院士集中在这里。
和香港比较，尽管香港现在也被称作“东方明珠”，但上海曾经领先香港半个世纪以上。在30年代，香港远远落后于上海，那时人们很少愿意去那里，即使到60年代早期，香港仍然落后于上海。仅仅是最近10年至15年，香港才成功地通过贸易、金融和各种各样的不动产生意的发展实现了飞跃。尽管如此，上海较之香港的工业、技术、科学、文化、教育优势还都从未失去过。鉴于上海在中国发展中决定性的作用，许多人士以非常宽广的视野将浦东的开发视作“弓箭发展模式”。他们将中国的海岸线比作一张弓，将长江视作一根箭，而上海正好位于海岸线的中心和长江入海口，所以，上海是箭头，而中国西南最大的城市重庆正好是箭尾。一旦上海起飞了，它将带动整个中国的沿海地区和长江流域的系统发展，同时也对整个中国的经济增长产生不可估量的影响。
事实上，开发浦东一直是上海和数代中国人的希望。早在孙中山的《建国大纲》中就有开发浦东和在这里建设大港口的设想。同时，在40年代，国民党当局在建设上海的规划中也包括了浦东问题。不幸的是，由于各种各样的原因，这些努力最后只能停留在纸上。
1949年以后，浦东逐步形成了一定的工业规模和农业基地。1990年以前，拥有1930家工业企业，38万产业工人，每年的工业产值已接近上海总产值的10%，但无论如何，把它的优势和上海的中心浦西相比较，它的发展结果远远落后于它应有的发展。
浦东，这片被许多世界著名的城市规划专家和建筑师视为20世纪世界大都市“最后极品”的土地，随着中国经济的发展、改革的深化和对外开放的深入，其开发的重要性和紧迫性日益被上海市和中国政府的领导人所认识，所以，浦东的开发最后被确定为中国深化改革和扩大对外开放进程中一个重要的发展战略。
二、建立浦东开发区的政策制定过程
1.浦东规划：起源与发展
事实上，开发浦东的规划在80年代的早期已经酝酿了很长的一段时间。中国改革开放的进程是一步一步地向前引导和不断提升的，从南到北，从东到西，第一步在广东和福建建立了经济特区，随后发展到14个沿海城市，其中也包括许多经济开发区。再之后又建立了五个沿海经济开发区。再之后又建立了五个沿海经济开发区，最后终于形成了中国沿海经济发展战略。在80年代中期，当改革开放进程率先在珠江三角洲、福建南部、东南沿海地区取得显著的成功时，作为沿海的14上开放城市之一，上海的发展才开始刚刚起步。那时，上海不仅落后于“四小龙”——香港、新加坡、南韩和台湾，而且在经济发展速度和经济活力上还落后于许多中国东南沿海城市和地区，作为30年代远东最大的经济中心城市、金融和贸易中心，上海已经显得有点黯然失色了。从1986年开始，在浦西地区，上海相继建立了三个经济技术开发区：闵行、虹桥和漕河泾，由于上海在地理条件、经济基础、科学技术等方面的优势这三个开发区引起了国内外大量投资商浓厚的兴趣。在很短的时间内，他们成功地吸引了巨额的投资项目，而正是这些巨额资本给这些经济技术开发区带来了繁荣。
例如，在闵行经济技术开发区，1990年9月以前，包括美国、日本、德国、澳大利亚、加拿大、新
加坡、泰国、瑞士、意大利、香港和台湾省等14个国家和地区的61家外资企业签订了在该地区建立企业的合同，其外资总量达到了2.21亿美元，而占地面积仅有2.13平方公里。这些企业80%以上是以出口为导向的高技术企业。在1989年，这个开发区的外汇收入就达到了0.49亿美元。几年之后，它的外汇净收入就在14个沿海经济开发区中排在首位。
虹桥是中国最小的经济开发区，仅有65.2公顷。在80年代晚期，创造了吸引外资最好的成就（6.2亿美元）。
漕河泾的发展也引起了人们广泛的注意，这个开发区集中了一大批高技术产业群，诸如微电子、航空航天、光纤通信、生物工程、计算机和新材料。60多家海内外企业坐落在这里。在1989年，这个开发区的工业总产值已经达到了18.4亿元，并从出口中创造了0.43933亿美元的外汇。一个高技术的产业群在这里初具规模，并迅速发展了起来。
如上所述，这三个经济技术开发区发展的卓有成效，充分显示了上海在新时期创造快速经济增长的巨大潜力。但无论如何，这三个经济技术开发区总计只有8平方公里，在规模上毕竟太小了，对于上海这样一个国际大都市、中国最大的工业中心来说，实在难以担当发起更大的经济增长战略的责任。为进一步提升上海发展和开放的水平，尽快地恢复上海的名望，必须开辟更大的经济开发区。这样一个适当的开发区在哪里？众所周知，上海市的人口是高密度的∶6340平方公里的土地上聚集了1300万人口，平均每48平方米的土地上就有一个人，只占全国平均水平的1/3。更重要的是，141平方公里城市中心，集中了上海4500家企业的2万个商业生产网点。在这种情况下，上海市政当局进一步加强了开发黄浦江东岸——浦东的愿望。
一开始，在80年代的早期，各种各样的规划都相继提了出来：有的建议上海向宝山（上海的一个县）方向发展；有的考虑上海的工业应该向金山县方向延伸；有的认为开发浦东应该是最为理想的计划，等等。通过一而再、再而三地比较这些计划之后，上海的领导者们终于达成了最后的共识：跨过黄浦江，向东边发展，并力求通过各种方式开发浦东地区。最后，浦东终于被确定为上海一个新的经济增长点，通过这个增长点恢复和提升上海的活力。
之后，在1984年，为创造必要的条件开发浦东，上海市政府在一篇名为《上海经济发展战略大纲》的报告中提出了开发浦东的建议并将报告呈报到国务院。后来，这个建议得到国务院的书面回答和批准。但无论如何，在这个阶段，开发浦东这上最初的计划也仅仅是地方政府水平的经济发展战略而已，还没有像1990年初邓小平指出的那样，把它视为整个国家经济发展的战略之一。
从1986年起，开发浦东的理念开始不断加强。国务院在给上海市政府报告《上海市的发展规划》的书面答复中强调：“目前，有必要特别关注浦东地区的改革和建设，„„要在浦东地区发展金融、贸易、技术、高等教育和商业设施，修建新的居民区，以便使浦东地区变成一个现代化的新区。”虽然这份建议书再次肯定了浦东开发的必要生，但仍然不能视之为一项国家规划。
1987年6月，为了贯彻国务院的上述两项指令，上海市政府正式成立了一个由海内外专家组成的联合顾问团，以研究浦东新区的开发。这个顾问团进行了一年的可行性研究，形成了浦东建设总的规划理念。许多专家提出了很好的意见和建议。例如，林同炎教授，一位享有国际声誉的桥梁专家，美籍华人，海外最早、最热心浦东规划的代表者之一，他去浦东做过许多次调查。他认为，当今许多国际大都市的发展都跨过了城市的两岸，例如伦敦跨过了泰晤士河，巴黎跨过了塞纳河，浦东正像纽约河岸的曼哈顿。他坚信，在当今世界许多著名的国际大都市中，浦东是惟一能够开发的“极品之地”。他连续七次提出建议：“开发浦东，建设现代化的大上海。”他的重要建议包括出租土地给投资商、加强基础设施建设作为一项总的
考虑等等，这些建议对于浦东的开发都是非常有价值的。
在1988年5月，上海市政府举办了一场大型的国际会议，来讨论如何开发浦东的问题，100名以上的专家学者应邀参加了这次会议。江泽民（时任中共上海市委书记）、朱?基（时任上海市市长）在会上发表了重要的讲话。江泽民指出：“上海是世界著名的大城市，早在30年代就成为了亚洲最大的国际经济贸易中心，从1949开始，政府就一直关注它的经济发展尤其是工业发展。由于众所周知的原因，没有足够的时间去关注城市有效的改革和建设。所以，上海在海内外作为经济中心和枢纽的功能降低了，从现在开始，不允许这种状况继续下去！”
这次国际会议之后，先前开始的开发浦东的研究迅速地继续开展了下去。之后，也就是1990年初，随着邓小平对提升这个规划的直接介入，浦东开发最后变成了一项国家经济发展战略。
2.从地方政府的发展规划到国家的发展战略
1990年初，邓小平在上海度过了中国人自己的新年——春节。虽然那时他已经退休了，但他仍在思考如何加快中国发展和对外开放的进程问题。目睹了首批的5个经济特区的巨大变化和惊人成就，以及东南沿海地区的迅速发展，他有一个遗憾，就是没有在10年前将上海圈定在第一批的经济特区之中。他认为，上海和全国的经济发展丢失了太多的发展速度。2月18日，在上海新锦江饭店顶层的旋转大厅，邓小平向上海市的领导人发表了讲话，解释了10年前因。他说：“那一年为什么选定了那四个经济特区，主要是考虑了地理条件的原因。深圳和香港相邻，珠海和澳门毗连，汕头和许多人和东南亚华人做买卖，厦门也有许多人在世界各地做生意。无论如何，我们没有认识到，上海的优势在人才，上海人是聪明的，有许多优秀的品质。”他坚信：“假如那时就将上海定为一个经济特区，其情形远远不是现在这个样子。虽然上海也被列入了沿海14个开放城市，但那只是一般的待遇。假如多年前就像深圳那样开发浦东，那该多么好啊！”
事实上，在80年代早期，上海同有被纳入首批的经济特区，没有被推到改革开放试验地的前沿，可能有许多别的、重要的、敏感的因素。众所周知，上海的象征地位是中国工业的中心，国家财政收入的脊梁，上海作为一个经济特区的试验地必然意味着巨大的风险。假如上海这样一个经济特区的试验地失败了，那么，中国的经济在很大的程度上会受到什么影响呢？
不过，事实证明，中国的经济特区规划并未产生令人失望的结果。所以，邓小平才认为，是把这些成功的经验应用到上海的时候了。他相信，有浦西的人才，技术和管理优势以及上海现成的工业，浦东的开发对于上海活力的恢复、长江流域乃至整个国家的发展将是一个具有深远意义的关键步骤。因此，邓小平让朱?基（当时的中共上海市委书记和上海市市长）大胆地做他想做的一切，提升上海的进步。由于邓小平的密切关注和大力支持，浦东规划作为一项国家的发展战略不久就通过从中央到地方一系列高效率的工作变成了现实。
邓小平从上海回以北京以后，把他的想法告诉了共产党中央委员会的主要领导人。他说，他虽然已经从中央领导岗位的前台退休了，但仍然有一些事情想提一提，其中一个就是浦东开发问题。他特别强调：“上海是我们的胜利牌，要始终抓住上海发展这项坚定不移的重要措施，它是促进整个国家经济发展的一条捷径。”
鉴于邓小平想法的重大意义以及邓小平话语的权威性，邓小平的建议立即引起了中共中央和国务院的高度注意。国务委员、国家计划委员会主任邹家华立即组织了一个中央代表团赴上海，对浦东地区进行了现场考察，并很快向中央做出了汇报。几天以后，由于中央的指导和支持，上海市政府和中共上海市委提交了一份名为《关于浦东开发与开放的申请》的正式报告给中央，接着中央对这份报告又给予了答复，3
月28日至4月8日，姚依林副总理带领的由中共中央、国务院有关部委领导人组成的代表团又到达上海进行了为期10天浦东开发可行性研究。后来，作为这项研究成果，一份名为《关于开发上海浦东地区的报告纲要》正式形成了。两天以后即4月10日，李鹏总理主持的国务院会议听取了姚依林副总理的报告。4月12日，中共中央总书记江泽民在中央政治局的会议上又进一步在原则上研究和同意了国务院提交的关于浦东地区开发的计划。
4月14日，李鹏总理开始了他在上海的视察工作，4月18日，在上海大众汽车公司成立15周年的庆祝大会上，李鹏发表了讲话。在讲话中，李鹏宣布，中共中央、国务院正式批准了上海关于加速开发浦东的建议，并且同意给浦东以经济技术开发区相同的政策和部分的经济特区政策。他特别强调：“这是中国深化改革，扩大对外开放的另一个战略性安排，这不仅对上海，而且对于全国都具有十分重要战略意义。”他说，中央会给浦东的开发以必要的支持，而且要求全国的其他省市也要给予浦东积极的支持。
李鹏传递出了这样一种观念：中国欢迎外国的企业、港澳同胞以及海外华人到浦东开发投资。他许诺，中国会为他们改善投资环境、提供优惠的合作条件。李的讲话很快通过媒体传播到了世界各地。
而且，在1992年10月，中共中央总书记江泽民在中国共产党第十四次全国代表大会的政治报告中也宣布：“中国将利用浦东的开发作为驱动力，进一步开放长江沿岸的城市，使上海成为一个国际经济、金融、贸易中心，通过它给长江三角洲实现新的飞跃以新的推动力。”
可以看出，江泽民和李鹏的上述讲话标志着“浦东规划”一个重要的、新的转折点。也就是，两年之后的浦东开发最后被确定为90年代中国主要的经济发展战略。
3.贯彻浦东规划过程中的政府指导和政府推动
自从宣布进行浦东开发以后，中国的高层领导人包括邓小平，中共中央政治局的所有委员，全国人大、全国政协的所有常委，国务院的总理、副总理，都一致强调浦东开发的重要性，他们紧密团结，不断地提供指导和修改意见，每年还要去浦东作调查，和上海市的领导人一起工作，共同分析和解决规划实施过程中出现的各种问题。
1990年初，即浦东规划开始一年以后，李鹏总理带领的以中央有关部委领导组成的代表团对浦东进行了实地调查。在听取了有关报告、进行了有关研究之后，李鹏提出了四点意见：一是开发和开放浦东是一项长期的计划，应该按照总的蓝图一步一步实施。在“八五”计划期间，其主要任务是完成基础设施的建设，以创造一个良好的投资环境，为“九五”计划和21世纪的发展奠定一个坚实的基础。二是开发浦东必须充分利用上海现成的优势，这包括它的经济、技术条件，发达的市场机制。三是从浦东开发的一开始就要处理好第三产业和第二产业的关系。四是要采用投标的方法，从海内外邀请顶级设计师制定浦东规划。
1991年10月，中共中央政治局常委李瑞环也对浦东进行了考察，他鼓励上海市的干部和群众，要加速上海的改革开放进程，尽量大的努力开发浦东，恢复上海的活力，并认为这些工作具有十分重要的战略意义。
更重要的是，从1992年的1月中旬到2月下旬，邓小平进行了他举世瞩目的南方之行。他路过了武昌、深圳和上海，在上海时，他告诉当时的上海市委书记吴邦国和市长黄菊：“90年代是你们上海最后的机会，你们不能错过这个机会！”
这之后，从1992年初到1995年初短短的三年内，邓、江、李、朱先后分别10次视察过浦东和上海，敦促和帮助浦东的开发工作。在这些视察中，有四次是特别重要的，一是江泽民1993年3月初的视察，那时，由于在经济领域正在实行宏观调整政策，海内外的一些人士担心，中国开发和开放浦东的政策
月28日至4月8日，姚依林副总理带领的由中共中央、国务院有关部委领导人组成的代表团又到达上海进行了为期10天浦东开发可行性研究。后来，作为这项研究成果，一份名为《关于开发上海浦东地区的报告纲要》正式形成了。两天以后即4月10日，李鹏总理主持的国务院会议听取了姚依林副总理的报告。4月12日，中共中央总书记江泽民在中央政治局的会议上又进一步在原则上研究和同意了国务院提交的关于浦东地区开发的计划。
4月14日，李鹏总理开始了他在上海的视察工作，4月18日，在上海大众汽车公司成立15周年的庆祝大会上，李鹏发表了讲话。在讲话中，李鹏宣布，中共中央、国务院正式批准了上海关于加速开发浦东的建议，并且同意给浦东以经济技术开发区相同的政策和部分的经济特区政策。他特别强调：“这是中国深化改革，扩大对外开放的另一个战略性安排，这不仅对上海，而且对于全国都具有十分重要战略意义。”他说，中央会给浦东的开发以必要的支持，而且要求全国的其他省市也要给予浦东积极的支持。
李鹏传递出了这样一种观念：中国欢迎外国的企业、港澳同胞以及海外华人到浦东开发投资。他许诺，中国会为他们改善投资环境、提供优惠的合作条件。李的讲话很快通过媒体传播到了世界各地。
而且，在1992年10月，中共中央总书记江泽民在中国共产党第十四次全国代表大会的政治报告中也宣布：“中国将利用浦东的开发作为驱动力，进一步开放长江沿岸的城市，使上海成为一个国际经济、金融、贸易中心，通过它给长江三角洲实现新的飞跃以新的推动力。”
可以看出，江泽民和李鹏的上述讲话标志着“浦东规划”一个重要的、新的转折点。也就是，两年之后的浦东开发最后被确定为90年代中国主要的经济发展战略。
3.贯彻浦东规划过程中的政府指导和政府推动
自从宣布进行浦东开发以后，中国的高层领导人包括邓小平，中共中央政治局的所有委员，全国人大、全国政协的所有常委，国务院的总理、副总理，都一致强调浦东开发的重要性，他们紧密团结，不断地提供指导和修改意见，每年还要去浦东作调查，和上海市的领导人一起工作，共同分析和解决规划实施过程中出现的各种问题。
1990年初，即浦东规划开始一年以后，李鹏总理带领的以中央有关部委领导组成的代表团对浦东进行了实地调查。在听取了有关报告、进行了有关研究之后，李鹏提出了四点意见：一是开发和开放浦东是一项长期的计划，应该按照总的蓝图一步一步实施。在“八五”计划期间，其主要任务是完成基础设施的建设，以创造一个良好的投资环境，为“九五”计划和21世纪的发展奠定一个坚实的基础。二是开发浦东必须充分利用上海现成的优势，这包括它的经济、技术条件，发达的市场机制。三是从浦东开发的一开始就要处理好第三产业和第二产业的关系。四是要采用投标的方法，从海内外邀请顶级设计师制定浦东规划。
1991年10月，中共中央政治局常委李瑞环也对浦东进行了考察，他鼓励上海市的干部和群众，要加速上海的改革开放进程，尽量大的努力开发浦东，恢复上海的活力，并认为这些工作具有十分重要的战略意义。
更重要的是，从1992年的1月中旬到2月下旬，邓小平进行了他举世瞩目的南方之行。他路过了武昌、深圳和上海，在上海时，他告诉当时的上海市委书记吴邦国和市长黄菊：“90年代是你们上海最后的机会，你们不能错过这个机会！”
这之后，从1992年初到1995年初短短的三年内，邓、江、李、朱先后分别10次视察过浦东和上海，敦促和帮助浦东的开发工作。在这些视察中，有四次是特别重要的，一是江泽民1993年3月初的视察，那时，由于在经济领域正在实行宏观调整政策，海内外的一些人士担心，中国开发和开放浦东的政策
是否会发生改变，海外的媒体对此进行了许多推测。面对这种情况，江泽民庄严地宣布，中央关于开发、开放浦东的政策是坚定不移的、是不会改变的。“中央对上海的未来发展有一个更大的期望。”另外三次视察是江、李、朱在1995年初进行的视察。这些视察仔细地研究了浦东面对的新形势，中央政府认为，在“九五”计划期间，浦东要实现基础设施建设和功能开发的发展战略，同时为加速浦东的功能开发，要提供一系列的新政策。这些新政策同时在海内外引起了广泛的反响。
如上所述，自浦东规划开始实行之日起，许多中央领导人经常去上海和浦东进行视察，并给予工作指导。从中华人民共和国建立之日起，这还是从未发生的事情。可以认为，这些经常性的视察有着以下几个特殊的目的：（1）不断地向世界通告：中国开发浦东的决心是坚定的、不可动摇的。从而增强了那些投资者尤其是海外投资者的信心，由于这些投资者正在进行着许多项目，从而吸引了更多新的投资者。（2）向地方政府显示中央对此项规划的重视程度，鼓励他们尽力做好工作。（3）在项目实施的过程中不断给新出现的问题提供解决问题的办法，从而保证了浦东开发的顺利进行。
4.新区规划：制定浦东新区政策的关键
规划是一种特殊的政策制定行为。在实施浦东规划的开始，这项规划的重大意义就显示了出来。“中国改革的总设计师”邓小平就对浦东规划给予了指导。他强调，浦东规划必须要有一个高起点，为中国的对外开放提供一个明确的方向。它总的功能必须满足一个国际经济、金融、贸易、高技术中心的需要，它的城市功能应该拥有多种功能和现代化设施，是最理想的、世界上最好的。邓坚信，只要有一个高起点，浦东就能够超过中国几个早期发展起来的经济特区。很明显，邓意见的核心是，浦东开发要有高起点、高标准。这些高起点、高标准是基于以下几个因素而来的：（1）上海的特殊优势；（2）上海在中国和世界的重要地位；（3）10多年创办中国经济特区经验教训的启示。
毫无疑问，要达到上述高起点、高标准的目标，必须有一个高水平的规划工作。可以确信的是，浦东的规划已经表明而且将继续向世界表明，这个规划是一个极其优秀的范例，它具有以下几个特征：
和世界其他国际大都市的开发进程相比较，浦东规划最明显的优势是，从规划的一开始，在每一个时间点上，规划都是全面的、综合的。从而使浦东的开发从多种角度上看是科学的、系统的、高标准的。同时，浦东的规划者们非常清醒，非常珍视浦东自身的条件。他们始终坚持一个目标：浦东规划在世界上应该处于一个领先的位置。同时这个目标在他们的工作中是具体的：首先，他们明确地制定了1990～2010的浦东新区的长期规划，并把这个长期规划作为一个总目标，分三个阶段来付诸实施：第一阶段（1990～1995），其任务是加速基础设施的建设，开发几个主要的地区。在第二阶段（1996～2000），要完成民用设施的建设，从而使浦东成为中国最大的商业活动中心、高度开放的金融、贸易区、综合的保税区、出口导向的生产加工区、现代化农业的城市郊区，与此同时，建成设施齐全、满足各方面需要的高质量的居民生活区。在第三阶段（2001～2010），一个世界顶级水平的、外向型的、多功能性的现代化新区应该初具规模。
为了获得最佳的设计，从而保证浦东的建设在世界在都市处于领先地位，浦东的权威机构邀请了数位世界著名的设计大师加入了设计工作。例如，陆家嘴中心区的设计就是融汇世界顶级设计师卓绝智慧的典型案例，陆家嘴中心区是浦东新区的心脏，拟设定为金融、贸易中心，这个中心区正好坐落于浦西外滩的对岸，覆盖地域面积仅有1.7平方公里，为开发它，政府从美国、法国、英国、意大利和日本邀请了数位专家参加设计工作，像浦东的决策者一样，这些大师非常珍视陆家嘴地区拥有的优势，一位外国设计者说：“在世界大都市大规模城市建设中，在20世纪，这是惟一一块‘极品之地’，因此，对它的设计应该是最卓越的，它的意义、它的影响远远超过浦东、上海、中国本身。”在设计过程中，所有的专家都对自己
的天赋充满了自信，当他们完成各自的设计时，谁都没有去关心别人会怎样评论他们的工作。所以，当经过中外专家三个轮回17个阶段的研究、比较、修改、选择之后，最后完美 的方案终于产生了，个个都充满吸引力和自信。这个方案博采了众专家之长，富有中国民族风情。根据这项规划，88幢具有不同功能和格调的巨型大厦将在这个中心区拔地而起，海内外、中西方、历史与未来的精华在这里竞相辉映。这项规划的所有方案都力求经济发展与社会生活的功能整合，同时，充分考虑了生态环境，给所有的未来发展都提供了足够的空间。罗杰斯?G.理查德，一位世界著名的英国设计师，站在精心设计好的沙台旁边很长一段时间，写下了这样一句话：“一个中国概念的品牌将首次出现在21世纪的建筑学教科书中。” 可以说，在这块弹丸之地的高标准的设计上，浦东当局是不惜重金的，他们花掉了4亿法郎。
理性化、规则化的开发是浦东规划的一条重要原则。在设计过程中，最关注的就是第二产业与第三产业的整合。第三产业发展的程度是一个城市或一个国家发展水平的重要标志。和发达国家相比较，上海的情况并不是很乐观的。1985年，美国和日本的第三产业分别占到了各自GDP的51%和49%。而上海，中国最发达的地区，只占29%，和东京、纽约相比也是相当低的，这两个城市第三产业的产值已经占到了70%。面对这些鸿沟，浦东的设计者们一直强调在不同的区域进行不同的功能结构设计，从而保证浦东的经济分布有一个良好的方案和理想的结构。到此为止，作为第一阶段的规划，四个区域已经明确地划分出来，并正处在建设中，这四个区域有各自的特殊功能和主要发展目标，同时又作为浦东整体必须的一部分，服从于浦东总的目标。
陆家嘴，浦东的心脏地区，覆盖的地域面积有16平方公里，其设计主要用来集中大多数的第三产业群，包括金融、贸易、信息、服务、科学、技术、教育、文化等等，但其中强调的是金融、贸易中心，拟通过这个中心，大大地改变上海的经济结构，帮助上海重新获得东方最大的金融中心这个独特地位。 金桥区，19平方公里，被设计为外向型的加工生产区。除了容纳数百家工厂以外，其余的3.1平方公里的土地将被用作豪华住宅、公寓、写字楼、饭店、市场和娱乐业。更重要的是，在这个地区将建成数座保税仓库，从而保证上海的贸易开放能力，吸引更多的外国投资者。
第三个主要的功能区域是外高桥自由贸易区，这个区也可称作保税区，覆盖的地域面积为10平方公里。无论是从自由贸易上，还是从出口加工上，这个自由贸易区将是一个综合开发区。其主要目的是建成一个完全的自由港，从而通过隔离带将它与其他地区隔离出来。
第四个主要的功能区是张江高技术开发区，面积3.5平方公里，被用来促进高技术产业的提升，旨在通过教育、科学研究、开发、生产和销售的融合，创造出中国最大的高技术开发区。
如上所述，浦东规划在绘制蓝图时，使不同的地区有着不同的功能，从而保证了宏伟的开发计划从一开始就尽可能地趋于完美。
在浦东规划的编制中，规划者不仅考虑到了经济发展的需要，而且全面地考虑了社会发展的方方面面，从而为每一个居民提供最好的文化生活环境。对此，保护生态环境问题成为考虑的要点。不用说，浦东的每一寸土地都是有价值的，尽管如此，设计者把人均空地面积定到了20平方米，所有的空地上都要种上树木、鲜花和草皮，绿色面积在浦东总面积上要达到35%，此外，还计划在海岸线上修建38平方公里的绿色墙，更重要的是，将在浦东的心脏地带修建一个面积为160公顷的中央公园。
浦东规划中也考虑了文化、教育、健康和体育设施问题。一些建筑群建设成为浦东的重要标志，如东方民族音乐厅、一个大型的展览馆、天文观测站、自然博物馆等等，同时，世界一流水平的高等院校、中小学校、顶级的科学、技术园也将在这里建成。
从1990年4月开始执行浦东规划起，外国投资就纷纷地涌向浦东，平均每天流入1.5个项目、560
万美元的外国资本，这种速度连续保持了五年以上。为选择符合浦东需要的最好项目，浦东的决策者们始终坚持以高标准把好项目审批关。这得益于他们清醒的“土地珍贵”意识，基于这些认识，无论谁引进项目，无论多大的投资，他们都坚定不移地认真审查一个投资项目，绝不接受任何一个“夕阳产业”和污染产业，例如，一个台商提交了一个传统的纺织项目，尽管投入的资本高达3500万美元，但仍被婉言谢绝了。
由于当局坚持以高标准把握好投资项目审批关，所以浦东的外商投资质量是非常优秀的。具体可以概括为以下三个特征：一是项目大。平均每个项目涉及的资本高达400万美元，这在中国经济技术开发区中名列首位，在所有的外商投资项目中，202个以上的项目的投资额超过了1000万美元，占整个投资计划的70%，其中60个是44家世界著名的跨国公司的建设项目。二是投资项目的产业结构是优秀的。直至1995年中期，1370个项目属于第三产业，诸如金融、商业和贸易，它们形成了浦东开发的主要风景点，第三产业总的投资是第二产业的2.22倍。三是项目的技术含量高。国家鼓励的11个高新技术领域，浦东就拥有了9个，并初步形成了产业群，这为调整和重建上海的工作结构注入了巨大的推动力。
实现城乡整合的原则是中国建立经济技术开发区和经济特区过程中的一个伟大创造。在浦东新区520平方公里的地域内，有33个乡镇（介于县与村之间的行政组织），为了与浦东总的规划和不同地区具体的规划相协调，这些乡镇根据城乡整合的原则制定了自身相应的发展规划，他们采用了如下三种方法： ?调整乡镇企业的结构，使乡镇企业的结构能与新区的建设联系起来，并与新区的发展相匹配。从而保证新区总的规划能够实现，同时也能使乡镇企业的发展取得长足进步。
?改革现成的农业结构，变广泛的种植为深度种植，从而满足浦东新的农业需要，例如，在杨桥乡的一个蔬菜种植基地，虽然它的种植面积从1990年的800公顷减少到1995年的133公顷，减少了83%，但种植方法的改进却使农业的总收入从1990年的7.2亿元增加到1995年的22亿元。
同时，通过全面的可行性研究，形成了一项浦东农业发展规划，这项农业规划旨在实现传统的种植一向现代农业的广泛开发方向拓展，诸如观光农业、旅游、绿色生态、外向型农业等等。采取这些措施，广大农民将很快致富，浦东的农村将自然地变成国际大都市的一个有机组成部分。
?提高农民的素质和教育程度。在1995年，浦东的26万农民当中有1/5在接受成人教育，由于土地被用于浦东开发，其中12万农民转成城市居民。1994年，1.4万人参加了上海的计算机技能考试，其中1/7的人获得了证书。以世纪末，有20万浦东农民将获得成人教育合格证书。
在浦东，从实施规划的开始，就加强了法律的约束力度。浦东开发过程中的所有方案都要接受上海市人民代表大会常委会的审查。任何一个地区的规划都来源于浦东总的规划，同时要征得各级政府的批准。为了推行已经通过的规划，浦东当局采取了三项措施：建立一个规划陈列馆，使上海的居民都学习这个规划，从而增强他们的规划意识；建立一个投诉系统，鼓励人们将那些违规方案报告给有关政府部门；建立一个特别小组，以检查和处理那些违反规划的事件。通过这些措施的实施，浦东开发的建设得以迅速而有规则地进行下去。
鉴于新区是国家在90年代的重要项目，中央政府同意给浦东一系列有力的新政策，从而确保开发成功而顺利地进行，同时，上海和浦东政府也采取了相应的政策，确保国家的政策能够有效地贯彻下去。
三、新特区的新政策
一个明确的政策，是政策制定过程的首要而直接的结果。正确的政策是成功领导的关键。由于浦东规划是建立在中国10年的经济技术开发区和经济特区的基础之上，所以它能够吸取别的地区的经验和教训，从而使新区绘制的政策蓝图也显得更加系统化、全面化，由此，使浦东的政策支持显得更加具体、更加有
力、更加成功。
1.浦东政策的来源和类型
浦东开发所实施的政策主要来源于三个方面：（1）中共中央和国务院给的；（2）国家有关部委给的；
（3）上海和浦东政府提出来的。
分析这些政策，可以理解它们具有三方面的功能：
?给上海市政府以更多的权力，这主要集中在两个方面：一是同意给地方政府以更多的自主权，以在更大的范围内检查和审批投资项目；二是允许地方政府在新区保持适当的财政收入并给予特殊的财政支持。 ?给投资者提供三方面的优惠条件：减税或免税；在投资形式上给予更多的方便；改善基础设施，提供更好的投资环境。
?规定地方政府的行政工作方法和工作程序，从而确保浦东新区的工作效率的提高和工作质量的改进。
2.浦东新区的主要政策及其特征
接下来的篇幅，我们要具体分析浦东的主要政策，从而找到这些政策的基本特征。直到1995年末，浦东绝大部分的政策都由中央和地方政府制定。这些政策包括：1990年3月制定的浦东10项优惠政策，1990年9月10日制定的9项法规，1992年3月10日批准的10多项优惠政策，以及其他关于工作程序和工作方法的规定。
1990年3月，上海市政府举行了一个新闻发布会，在这个会上，上海市市长朱?基宣布中共中央、国务院已经同意给浦东新区10项优惠政策和优惠措施，这些政策包括：一些新规定，除了其他经济特区和经济技术开发区的一般条款以外，还有诸如减税和免税的方法和条件、工商业增值税的免除、鼓励投资于基础设施建设，等等。这些新的规定有以下5条：
?允许外商在新区投资第三产业，根据目前（1990）的规定，在中国其他地方，外商从事金融、零售业和其他贸易是要遭到禁止或限制的。官方同意，外商可以在新区内投资这些产业。
?允许外商在上海和新区设立外资银行。
?在浦东的保税区，允许外国贸易机构从事仓储贸易。
?明确地批准了土地有权有偿转让政策，鼓励外商签订合同，开发附近的大片土地。
?新区获得的新的财政收入将予以保留，用于浦东进一步的发展。仅仅几个月以后，1990年的9月10日，在上海市政府举行的新闻发布会上，开发和开放浦东的9项规定正式发布了。
这9项规定是对4月颁布的上述10项优惠政策和措施的具体化，其中3项是国务院批准有关部委颁布的，这些规定包括：
?在上海对外贸和中外合资的金融机构实施行政管理措施。
?对企业收入的税收减免和工商企业增值税减免的规定，以鼓励外商在上海浦东新区投资（由财政部颁布）。
?中华人民共和国海关物流控制的措施，即个人物品进入或离开上海外高桥地区的运输手段规定（由海关总署颁布）。
其他6项是上海市政府颁布的，这些规定向国务院各部委进行了咨询，有关部分都得到了部委的指导和同意。这6项规定包括：
?上海市关于鼓励外商投资浦东新区的规定。
?上海外高桥地区的行政管理措施。
?上海浦东的土地管理规定。
?上海浦东新区建设和管理的项目措施规定。
?上海浦东新区外资企业的审批措施。
?对上海浦东新区的产业发展和投资方向指导。
在这些文件的规定过程中，中共中央、国务院都十分重视。甚至中共中央总书记江泽民和国务院总理李鹏还经常亲自过问这些法规的工作情况。由于这些工作的意义重大、时间紧迫，因此，这些工作在浦东开发宣布仅仅4个月以后于当年的8月份就高效率地完成了，在余下来的一个月中被翻译成英文和日文两种文字，然后就在9月10日举办的新闻发布会上呈现了出来。
两年以后，1992年3月10日，上海市市长黄菊给国内外的新闻机构发布了一条重要新闻，为了支持浦东新区的开发和开放，中央政府同意给上海和浦东10项比深圳更优惠的新政策，这10项政策中，有5项是授权给上海市政府审批投资项目的权力，另外5项给上海扩大基金以支持浦东开发的权力。 前5项政策是：
?授权给上海在外高桥地区建立中资或外资仓储贸易企业的审批权。
?授权给上海在浦东新区内的国有大中型企业的进出口审批权。
?放宽上海在浦东新区建立非工业项目的审批权。
?同意给上海在浦东新区投资金额低于2亿元工业项目的审批权。
?同意上海发行自己的股票和债券用于浦东开发，允许全国其他地方的股票在上海进行交易。 后5项政策和前5项政策构成了一个完整的统一体，其内容如下：
?允许上海每年发行5亿元的工业债券。
?除了已经获得的每年1亿美元的贷款外，中央政府同意给上海每年2亿美元的低息贷款。 ?允许上海为外商投资者每年向上浮动1亿美元的B股价值。
?1992年，除了已经给的2亿元外，再给上海1亿元的附加分配基金。
我们以相当的篇幅介绍了与浦东新区有关的重要政策的主要方面，这对于我们从多角度理解这些政策是必需的。这些事实充分证明：（a）中国的中央政府对待浦东是很特别的；（b）所有浦东的政策是在很短时间内制定出来的；（c）这些政策有些是其他经济特区和经济开发区从未有过的，有些政策和其他经济特区和经济开发区是类似的，但更有力度；（d）无论是中央政府还是地方政府对于执行这些政策和措施都有强烈的紧迫感。
必须强调的是，中央政府答应给浦东这些新政策具有十分重要的意义，例如，中央政府答应给浦东的基础设施建设提供财政和信贷配额，这就和现成的经济特区政策不同。除浦东外没有例外，所有的其他经济特区和开放地区也只不过仅仅给了一些政策优待以促进当地资本的原始积累，而中央政府没有直接答应给过什么。正如邓小平在1979年4月对广东省的领导人说的那样：“中央政府没有钱，所以，你们只能依靠自己的努力。”离开浦东基础设施的建设，离开地方政府为寻找新的资金来源而寻求国内支持的能力，浦东是不可能吸引外商投资的，所以，这些特殊的优待政策充分地表明了中央政府的领导人为确保浦东开发成功的坚定决心。
除了制定与经济活动直接有关的政策以外。还制定了与工作方法和工作质量有关的一些政策。特别是制定了审批外商投资项目的时间限定，它规定，从接受相关的文本开始，在20天内必须完成项目建议书，30在内完成可行性报告、合同与合作条款，7天之内发布同意证书，15天之内核对和答复商务许可。通过这些规定，上海和浦东当地政府已经大大地加强了他们的工作效率，改进了他们的工作质量，以使浦东和上海形成一个理想的投资环境，从而带来浦东新区的繁荣。
四、浦东的繁荣
从以上的讨论中，我们应该得出这样一个结论：和中国的其他经济特区和经济开发区相比较，浦东新区在三个方面处于领先的地位，它们是：全面开发与开放的条件是最优秀的；答应给它的优惠政策的强度是最大的；开发的起点是最高的。这自然产生了第四个“最”——它的发展速度是最快的。
浦东的繁荣是一个奇迹，引起了全世界的关注。首先，基础设施的巨大成就使投资环境发生了巨大的变化。直到1995年4月，浦东新区成立五周年的时候，投资于基础设施建设的资金就超过了25亿元，从而使一个崭新的浦东基本成形，从道路、桥梁、码头、机场到通讯设施、电力、水、煤气供应，从各种不同功能的巨型大厦到居民居住区的必要服务设施，都一一具备。而在1990年，浦东在上海的居民看起来只不过是个乡村，现在却变成了一个现代化的国际大都市的大市区，那时，一句著名的顺口溜是“宁要西岸（浦西）的一张床，不要浦东的一间房”，而今这都永远成为了历史。
由于多方面良好的条件，浦东引起国内外大批的投资商高度的关注。在实施规划的一开始，许多外商就以前瞻性的眼光进入浦东地区寻找他们发展的可能性，1990年4月宣布浦东规划之后才5个月，就有1500多个外商投资集团赶赴浦东，人数超过了4000人，100多个第二、三产业项目在酝酿之中。从1990年至1995年，外商投资浦东的数量快速增加（请看下表），外商签订的投资合同的投资总量达到了90.94亿美元。
外商总的投资高达37.48亿美元，其中涵盖了33家分支银行、87家金融机构；外商独资项目的投资总额达到了12.18亿美元，几乎占到了整个外商投资总额的1/3。尤其是，浦东的外资在项目总量、投资项目的水平、引入资金的总量等方面在全国都是领先的。例如，在浦东金桥出口生产加工区，就有200多项外资项目，平均投资额高达1300万美元，是整个国家水平的10倍。在浦东的第一个五年期内，外商平均每天进入浦东的项目达到1.5个，每天流入投资金额达到560万美元。
除此之外，大量的国内资本也流入了浦东。截止1995年末，国务院各部委、其他省市在浦东建立的企业就高达4000家。
由于基础设施高速地领先建设，巨额的投资项目在浦东实施，生产量迅速增长。事实证明，浦东是一个获得高额回报的理想之地。1995年，3700多家企业中，2320家企业开始运转。90%的企业一年之后就可以开始赢利。在1995年这些企业的销售收入就高达564亿元，创造了4.1亿元的利润。上海日立电气公司就建立在金桥出口生产加工区，投资了5500万美元，在一年内就建成投产，在不到一年的生产中就赚到了3亿元的利润。日本投资者说：“在以前的日立海外分公司中，还从来没有过这样好的收益。”在1990年，浦东的国内生产总值仅有60亿元，而到1995年已增至410亿元，是1990年的5.83倍。 五年，仅仅是历史的一瞬间，无论如何，在这期间，浦东发生了翻天覆地的变化，它是一首伟大的史诗。浦东的开发，引起了世界的注意，4000多个外宾代表团，200多位政界要人和经济界的巨头，专门到浦东进行视察。浦东的成就雄辩地说明，在当今世界上，浦东拥有最巨大的投资潜力。