环境影响评价中的公众参与
【摘要】本文简述了环境影响评价中的公众参与及现阶段存在的部分问题，并提出了相关的解决途径。
【关键词】环境影响评价 公众参与 有效性
前言
“公众参与”是指公民通过一定的渠道对公共事务表达意见，并且对公共事务的决策和治理产生影响的行为。广义的公众参与可分为信息公开、公众意见调查或公众咨询、参与决策三个不同的深度，在环境影响评价中所指公众参与主要侧重于信息公开和公众意见调查或公众咨询。
公众参与是环境影响评价中的一项重要工作，其主要目的是：维 护公众合法的环境权益，在环境影响评价中体现以人为本的原则；更 全面地了解环境背景信息，发现潜在环境问题，提高环境影响评价的 科学性和针对性[1] 。
1 环境影响评价公众参与研究进展
1.1 公众参与的发展
环境保护中的公众参与是指在环境保护领域内，社会公众有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动和实施过程，表达关切、施加影响，从而有效地维护自身环境权益。1978 年11 月29 日美国总统环境质量委员会公布的《国家环境政策法实施条例》中对公众参与进行了详细规定；同年的联合国环境规划署(UNEP)在其环境影响评价基本程序中也明确了公众参与这个概念；
此后，欧盟、加拿大、日本、中国、世界银行、亚洲银行等国家和组织也对公众参与环境影响评价的程序、要求等进行了阐述[2]。我国对环境影响评价工作中公众参与一直在进行研究，并不断实践着。1979年我国引进环境影响评价制度，到1989年12月《环境保护法》的颁发后，公众参与被列入环境影响评价报告书的内容。2003年9月1日实施的《中华人民共和国环境影响评价法》使公众参与环境影响评价有法律依据[3]。
1.2 我国公众参与的方法
我国《环境影响评价公众参与暂行办法》规定，采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式，公开征求公众意见 发布信息的方式有三种：在建设项目所在地的公共媒体上发布公告；公开免费发放包含有关公告信息的印刷品；其他便利公众知情的信息公告方式而在实际操作时，一般采取调查问卷 在公共媒体上发布公告的形式较多，其中调查问卷一般采取选择题的形式，建设单位或者环评单位在收到调查问卷后，仅对问卷中设置的各选项的被选择的百分比进行分析，对公众的意见或建议很少进行反馈，未真正发挥公众参与的作用，如何提高公众参与的有效性，成为我们目前亟待解决的问题。
1.3 环境影响评价公众参与的对象
我国公众参与的对象既包括规划也包括建设项目，但并不是所有的规划草案都允许公众参与评价，公众只能参与专项规划，对于综合利用规划法律并没有作出强制规定。具体来说，可能造成不良环境影
响并直接涉及公众环境权益的专项规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。当然，指导性的专项规划和国家规定需要保密的规划不需要征求公众的意见。我国对建设项目的环境影响评价实行分类管理，除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。至于可能造成轻度环境影响或对环境影响很小的项目则没有规定公众参与程序[4] 。 2 公众参与存在的问题
2.1 公众参与时机界定缺乏规范
我国的公众参与以"末端参与"为主，主要发生在环境污染或生态破坏后，属于"事发后举报"、"受害者举报"的参与模式。在公众接受调查时，项目或者规划的方案已基本确定，公众所提意见难以撼动既成事实，对方案的决定意义不大。目前我国的环境影响评价可大致分为三个阶段，包括环境影响评价文件编制、技术评估部门审查、环保行政主管部门审批。其中在编制环境影响报告书过程、环境保护行政主管部门审批或者重新审核过程中已有明文规定必须进行公众参与，但环境影响技术评估阶段中公众参与的机会几乎是零。作为环保审批前的技术把关阶段，技术评估是最具专业性也最为客观的判断过程，这一段时间公众参与的空白不仅在程序上是严重的断层，而且使得公众错失了在专业层
面上对环境影响评价、评估和审批的深入了解，错失了对项目所造成影响的客观认识。
2.2参与对象缺乏代表性和广泛性
《暂行办法》规定公众必须包括“受建设项目影响的公民、法人或者其他组织的代表”。实际工作中,随意发放调查表凑数、回避主要敏感目标公众、缩小参与对象范围等现象较为普遍，参与对象可能缺少主要环境敏感点的受影响人群、居委会、工会、周边企事业单位、环保社团、下游饮用地下水居民、下游自来水)与城市政府、存在环境风险的化学品输送管线沿线居民以及间接影响对象等。从受影响的环境利益角度看，参与对象缺乏代表性;从参与对象的专业知识水平对环保的认知程度 受影响的地域范围以及参与的过程看，参与对象缺乏广泛性。
2.3信息公开缺乏客观性和真实性
虽然《暂行办法》规定了信息公开的基本内容，但在实际操作时往往存在项目基本情况介绍重点不突出、项目污染特点及区域环境问题不突出、主要环境影响的程度与范围不全、甚至重大污染因素缺失、夸大污染防治措施效果、美化环评结论、有意回避项目的敏感问题和环境风险等现象。公开的信息中，往往以达标排放来掩盖不利的环境影响、以专业术语误导公众，这种信息不对称和对环保的认知程度不一导致公众的知情权受到严重损害。除此之外，公众获得信息的途径有限已影响到公众参与的效 果。
2.4征求公众意见方式与内容缺乏针对性
在 《暂行办法》 规定的几种征求公众意见方式种，目前一 般采用操作简单、 成本低的发放调查表方式，其他方式如媒 体公示等方法极少采用。调查表征求意见的内容大多是问答或判断题，普遍存在项目的环境影响描述轻描淡写、 避重就轻、 有意回避敏感问题等现象。 方式与内容均缺乏针对性，且不辅以论证会、 座谈会或听证会等，使公众参与的针对性差，无法给公众有力的指导，公众无法准确地回答调查问题，这势必会导致公众调查结果的偏颇。
2.5公众意见缺乏分析与采纳
现行的环境影响评价报告书把公众参与章节当作陪衬内容，基本上是把公众意见统计归纳列入表格，并简单阐述，缺乏对统计归纳进行客观公正的分析论述，以及陈述水平上的辨证分析，没有提出当地公众具体和明确的观点。环境评价单位因有反对意见使工程受阻，只是片面地摘取对其有利的部分编成报告，将反对意见人为地予以删除不予以采纳。这样往往使公众参与流于形式。
2.6公众的参与意识不够
除了上述问题之外，我们还应该看到公众的参与意识也存在一些问题：(1)不知道环境影响评价公众参与这项工作及其已有相关法规，习惯性认为调查征询是上级领导的指令，只能表示服从领导，或违心同意;(2)由于自身环境权益长期受到漠视从而也使
自身不再关注，于是对公众参与存有事不关己、多一事不如少一事的心理，只要不影响到自己，便不参与;(3)由于缺乏相关的环境信息而对上述长期的环境权益漠视的过激反应，或是由于从前有类似的不良经历，对建设项目自始至终持抵制态度，不同意项目在自家周围建设，拒绝签署意见[5]。
3 提高环境影响评价中公众参与的有效性
3.1以台湾地区为鉴，完善环境信息公开与公众参与机制
为减少环保团体、地方居民与开发单位在开发案上的冲突，台湾环保署希望社会各界对公告内容有意见或者建议的人士都能够于预告期间或公听会时将其提出。为此，环保署明确要求开发单位在准备、制作环境影响说明书前，与相关机关、团体或公众对话。此举不仅加强了环境影响评估中的公众参与，而且使环境影响说明书更加规范，审查更容易聚焦于影响公众利益的关键性问题[6]。
3.2 公众参与制度必须具体化
进一步明确国家鼓励的方式和内容；公众参与的形式应具有多样性和公开性；除举行论证会、听证会之外， 还应该明确更多样的参与形式，如来电、来信、来访等；公众参与主体组成要有代表性和广泛性；参与环境影响评价的人既要有直接利益冲突的公众，也要有与项目建设无直接关系的公众；既要有受项目实施影响的人，也要有规划编制和项目建设单位的人；既要有专家学者，也要有普通群众；公众参与评价的范同须拓宽到环境影响
报告表、登记表；公众参与的地位及其意见必须得到确认和重视，确保公众意见能准确、及时地反馈到环评项目审批部门。
3.3 完善公众参与信息公开制度
环境信息公开对于公众参与环境影响评价至关重要，因此在我国现有的《环境影响评价法》中加入信息公开的条款把公众参与环境影响评价落到实处。在我国我们在实践中借鉴其他国家或地区和世界银行的方法，通过发布公告、利用报纸、电视、广播等方式散发工程相关内容的书面材料。公开的环境信息应该全面、清楚。
3.4 公众参与合理时间的设定
公众参与环境影响评价虽然在法律上有明确的规定，但在实际工作中，公众参与不仅需要耗费较多的人力、物力，而且不可避免地会出现一些公众的过激行为，引起不必要的麻烦，有时还会降低政府部门的工作效率等。因此选择恰当的、有效的介入时机非常重要的。公众参与的合理时间应按照尽早介入的原则，在政府对某项决策或规划决事实上开展环境影响评价时和环境影响报告书送审前介入。
3.5 非政府环保社团的建立和发展
我国非政府环保社团还比较薄弱，但在全国各地，有相当多热心于环境资源保护的人，特别是一些青年人和已退休的环境保护干部、知识分子，他们都有成立非政府环境保护社会团体的要求或计划。如果他们能够组织起来，以各种形式参与环境问题的
讨论和解决，同时也与政府保持联系和沟通，可增加公众参与影响力。
3.6 实行环境教育改革
我国环境教育基本上已以各种形式在各层面上展开，并在积极地探索适于我国国情的各种环境教育方式，培养公众都有良好的环境保护意识。对于我国的中小学生来说，不仅要从小养成良好的环境保护意识的，还应多参与和实践，这是环境教育的重中之重；对于大中专学生来说，在增强环境知识的同时，还应加强他们分析问题和解决问题的能力；对党政和企业领导干部的环境教育，则应以国内外的环境形势、国家环境保护的法律为重点，增强他们的环境意识，提高对环境问题的综合决策能力[7]。 4 结论
实行公众参与不仅是环境影响评价的要求，也是我国现阶段民主进程和构建和谐社会的要求。公众参与的发展，鼓励了公众参与环境管理的热情，保护了处于劣势地位公众的权益，公众参与成为开发方规避风险的一种有益的方式，增强了相关部门间的沟通和环评的透明度，有着非常重要的意义。虽然我国公众参与起步稍晚，在研究的深度和广度上与西方发达国家相比存在一定的差距，并且在实际执行中，还存在种种问题，影响了公众参与有效性的发挥，但是如果我们在总结经验教训的基础上，发展适合我国国情的公众参与，中国的环境影响评价制度便能跨上一个新台阶，切实发挥其作用。
参考文献
[1] 辛言君，公众参与环境影响评价问题与对策研究，2011（13）。
[2]于晓冬，陈素云，王玉，提高环境影响评价中公众参与有效性方法研究，(2010)12－113－02。
[3]余林康，公众参与在环境影响评价中的应用与探讨 ,2010（4）。
[4]马珍红，环境影响评价的公众参与研究，2010（5）。
[5]钟丽艳，周仲魁，环境影响评价公众参与存在问题及完善对策研究，(2011)2-0233-03。
[6]宋国君，张 翕，环境信息公开与公众参与政策探析，(2011) 04－0018 －05.
[7]余林康，公众参与在环境影响评价中的应用与探讨，2010（4）.
环境影响评价中的公众参与
【摘要】本文简述了环境影响评价中的公众参与及现阶段存在的部分问题，并提出了相关的解决途径。
【关键词】环境影响评价 公众参与 有效性
前言
“公众参与”是指公民通过一定的渠道对公共事务表达意见，并且对公共事务的决策和治理产生影响的行为。广义的公众参与可分为信息公开、公众意见调查或公众咨询、参与决策三个不同的深度，在环境影响评价中所指公众参与主要侧重于信息公开和公众意见调查或公众咨询。
公众参与是环境影响评价中的一项重要工作，其主要目的是：维 护公众合法的环境权益，在环境影响评价中体现以人为本的原则；更 全面地了解环境背景信息，发现潜在环境问题，提高环境影响评价的 科学性和针对性[1] 。
1 环境影响评价公众参与研究进展
1.1 公众参与的发展
环境保护中的公众参与是指在环境保护领域内，社会公众有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动和实施过程，表达关切、施加影响，从而有效地维护自身环境权益。1978 年11 月29 日美国总统环境质量委员会公布的《国家环境政策法实施条例》中对公众参与进行了详细规定；同年的联合国环境规划署(UNEP)在其环境影响评价基本程序中也明确了公众参与这个概念；
此后，欧盟、加拿大、日本、中国、世界银行、亚洲银行等国家和组织也对公众参与环境影响评价的程序、要求等进行了阐述[2]。我国对环境影响评价工作中公众参与一直在进行研究，并不断实践着。1979年我国引进环境影响评价制度，到1989年12月《环境保护法》的颁发后，公众参与被列入环境影响评价报告书的内容。2003年9月1日实施的《中华人民共和国环境影响评价法》使公众参与环境影响评价有法律依据[3]。
1.2 我国公众参与的方法
我国《环境影响评价公众参与暂行办法》规定，采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式，公开征求公众意见 发布信息的方式有三种：在建设项目所在地的公共媒体上发布公告；公开免费发放包含有关公告信息的印刷品；其他便利公众知情的信息公告方式而在实际操作时，一般采取调查问卷 在公共媒体上发布公告的形式较多，其中调查问卷一般采取选择题的形式，建设单位或者环评单位在收到调查问卷后，仅对问卷中设置的各选项的被选择的百分比进行分析，对公众的意见或建议很少进行反馈，未真正发挥公众参与的作用，如何提高公众参与的有效性，成为我们目前亟待解决的问题。
1.3 环境影响评价公众参与的对象
我国公众参与的对象既包括规划也包括建设项目，但并不是所有的规划草案都允许公众参与评价，公众只能参与专项规划，对于综合利用规划法律并没有作出强制规定。具体来说，可能造成不良环境影
响并直接涉及公众环境权益的专项规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。当然，指导性的专项规划和国家规定需要保密的规划不需要征求公众的意见。我国对建设项目的环境影响评价实行分类管理，除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。至于可能造成轻度环境影响或对环境影响很小的项目则没有规定公众参与程序[4] 。 2 公众参与存在的问题
2.1 公众参与时机界定缺乏规范
我国的公众参与以"末端参与"为主，主要发生在环境污染或生态破坏后，属于"事发后举报"、"受害者举报"的参与模式。在公众接受调查时，项目或者规划的方案已基本确定，公众所提意见难以撼动既成事实，对方案的决定意义不大。目前我国的环境影响评价可大致分为三个阶段，包括环境影响评价文件编制、技术评估部门审查、环保行政主管部门审批。其中在编制环境影响报告书过程、环境保护行政主管部门审批或者重新审核过程中已有明文规定必须进行公众参与，但环境影响技术评估阶段中公众参与的机会几乎是零。作为环保审批前的技术把关阶段，技术评估是最具专业性也最为客观的判断过程，这一段时间公众参与的空白不仅在程序上是严重的断层，而且使得公众错失了在专业层
面上对环境影响评价、评估和审批的深入了解，错失了对项目所造成影响的客观认识。
2.2参与对象缺乏代表性和广泛性
《暂行办法》规定公众必须包括“受建设项目影响的公民、法人或者其他组织的代表”。实际工作中,随意发放调查表凑数、回避主要敏感目标公众、缩小参与对象范围等现象较为普遍，参与对象可能缺少主要环境敏感点的受影响人群、居委会、工会、周边企事业单位、环保社团、下游饮用地下水居民、下游自来水)与城市政府、存在环境风险的化学品输送管线沿线居民以及间接影响对象等。从受影响的环境利益角度看，参与对象缺乏代表性;从参与对象的专业知识水平对环保的认知程度 受影响的地域范围以及参与的过程看，参与对象缺乏广泛性。
2.3信息公开缺乏客观性和真实性
虽然《暂行办法》规定了信息公开的基本内容，但在实际操作时往往存在项目基本情况介绍重点不突出、项目污染特点及区域环境问题不突出、主要环境影响的程度与范围不全、甚至重大污染因素缺失、夸大污染防治措施效果、美化环评结论、有意回避项目的敏感问题和环境风险等现象。公开的信息中，往往以达标排放来掩盖不利的环境影响、以专业术语误导公众，这种信息不对称和对环保的认知程度不一导致公众的知情权受到严重损害。除此之外，公众获得信息的途径有限已影响到公众参与的效 果。
2.4征求公众意见方式与内容缺乏针对性
在 《暂行办法》 规定的几种征求公众意见方式种，目前一 般采用操作简单、 成本低的发放调查表方式，其他方式如媒 体公示等方法极少采用。调查表征求意见的内容大多是问答或判断题，普遍存在项目的环境影响描述轻描淡写、 避重就轻、 有意回避敏感问题等现象。 方式与内容均缺乏针对性，且不辅以论证会、 座谈会或听证会等，使公众参与的针对性差，无法给公众有力的指导，公众无法准确地回答调查问题，这势必会导致公众调查结果的偏颇。
2.5公众意见缺乏分析与采纳
现行的环境影响评价报告书把公众参与章节当作陪衬内容，基本上是把公众意见统计归纳列入表格，并简单阐述，缺乏对统计归纳进行客观公正的分析论述，以及陈述水平上的辨证分析，没有提出当地公众具体和明确的观点。环境评价单位因有反对意见使工程受阻，只是片面地摘取对其有利的部分编成报告，将反对意见人为地予以删除不予以采纳。这样往往使公众参与流于形式。
2.6公众的参与意识不够
除了上述问题之外，我们还应该看到公众的参与意识也存在一些问题：(1)不知道环境影响评价公众参与这项工作及其已有相关法规，习惯性认为调查征询是上级领导的指令，只能表示服从领导，或违心同意;(2)由于自身环境权益长期受到漠视从而也使
自身不再关注，于是对公众参与存有事不关己、多一事不如少一事的心理，只要不影响到自己，便不参与;(3)由于缺乏相关的环境信息而对上述长期的环境权益漠视的过激反应，或是由于从前有类似的不良经历，对建设项目自始至终持抵制态度，不同意项目在自家周围建设，拒绝签署意见[5]。
3 提高环境影响评价中公众参与的有效性
3.1以台湾地区为鉴，完善环境信息公开与公众参与机制
为减少环保团体、地方居民与开发单位在开发案上的冲突，台湾环保署希望社会各界对公告内容有意见或者建议的人士都能够于预告期间或公听会时将其提出。为此，环保署明确要求开发单位在准备、制作环境影响说明书前，与相关机关、团体或公众对话。此举不仅加强了环境影响评估中的公众参与，而且使环境影响说明书更加规范，审查更容易聚焦于影响公众利益的关键性问题[6]。
3.2 公众参与制度必须具体化
进一步明确国家鼓励的方式和内容；公众参与的形式应具有多样性和公开性；除举行论证会、听证会之外， 还应该明确更多样的参与形式，如来电、来信、来访等；公众参与主体组成要有代表性和广泛性；参与环境影响评价的人既要有直接利益冲突的公众，也要有与项目建设无直接关系的公众；既要有受项目实施影响的人，也要有规划编制和项目建设单位的人；既要有专家学者，也要有普通群众；公众参与评价的范同须拓宽到环境影响
报告表、登记表；公众参与的地位及其意见必须得到确认和重视，确保公众意见能准确、及时地反馈到环评项目审批部门。
3.3 完善公众参与信息公开制度
环境信息公开对于公众参与环境影响评价至关重要，因此在我国现有的《环境影响评价法》中加入信息公开的条款把公众参与环境影响评价落到实处。在我国我们在实践中借鉴其他国家或地区和世界银行的方法，通过发布公告、利用报纸、电视、广播等方式散发工程相关内容的书面材料。公开的环境信息应该全面、清楚。
3.4 公众参与合理时间的设定
公众参与环境影响评价虽然在法律上有明确的规定，但在实际工作中，公众参与不仅需要耗费较多的人力、物力，而且不可避免地会出现一些公众的过激行为，引起不必要的麻烦，有时还会降低政府部门的工作效率等。因此选择恰当的、有效的介入时机非常重要的。公众参与的合理时间应按照尽早介入的原则，在政府对某项决策或规划决事实上开展环境影响评价时和环境影响报告书送审前介入。
3.5 非政府环保社团的建立和发展
我国非政府环保社团还比较薄弱，但在全国各地，有相当多热心于环境资源保护的人，特别是一些青年人和已退休的环境保护干部、知识分子，他们都有成立非政府环境保护社会团体的要求或计划。如果他们能够组织起来，以各种形式参与环境问题的
讨论和解决，同时也与政府保持联系和沟通，可增加公众参与影响力。
3.6 实行环境教育改革
我国环境教育基本上已以各种形式在各层面上展开，并在积极地探索适于我国国情的各种环境教育方式，培养公众都有良好的环境保护意识。对于我国的中小学生来说，不仅要从小养成良好的环境保护意识的，还应多参与和实践，这是环境教育的重中之重；对于大中专学生来说，在增强环境知识的同时，还应加强他们分析问题和解决问题的能力；对党政和企业领导干部的环境教育，则应以国内外的环境形势、国家环境保护的法律为重点，增强他们的环境意识，提高对环境问题的综合决策能力[7]。 4 结论
实行公众参与不仅是环境影响评价的要求，也是我国现阶段民主进程和构建和谐社会的要求。公众参与的发展，鼓励了公众参与环境管理的热情，保护了处于劣势地位公众的权益，公众参与成为开发方规避风险的一种有益的方式，增强了相关部门间的沟通和环评的透明度，有着非常重要的意义。虽然我国公众参与起步稍晚，在研究的深度和广度上与西方发达国家相比存在一定的差距，并且在实际执行中，还存在种种问题，影响了公众参与有效性的发挥，但是如果我们在总结经验教训的基础上，发展适合我国国情的公众参与，中国的环境影响评价制度便能跨上一个新台阶，切实发挥其作用。
参考文献
[1] 辛言君，公众参与环境影响评价问题与对策研究，2011（13）。
[2]于晓冬，陈素云，王玉，提高环境影响评价中公众参与有效性方法研究，(2010)12－113－02。
[3]余林康，公众参与在环境影响评价中的应用与探讨 ,2010（4）。
[4]马珍红，环境影响评价的公众参与研究，2010（5）。
[5]钟丽艳，周仲魁，环境影响评价公众参与存在问题及完善对策研究，(2011)2-0233-03。
[6]宋国君，张 翕，环境信息公开与公众参与政策探析，(2011) 04－0018 －05.
[7]余林康，公众参与在环境影响评价中的应用与探讨，2010（4）.