论政策有效执行的合法性基础

论政策有效执行的合法牲基础

丁

煌

（武汉大学

政治与公共管理学院，武汉４３００７２）

摘要：作为政府对社会经济发展实施宏观调控的重要杠杆，政策的作用能否有效的发挥，一一

一一一一一一—————————————————————］

从根本上取决于政策执行的效率。政策的有效执行是以社会公众对所推行政策的认同和接受为前提条件的，而政策能否被认同在很大程度上又取决于作为政策制定者和执行者的政府在民众

心目中是否具有合法性。因此，要提高政策执行效率，就必须通过提高政府行政绩效和搞好政府公共关系来夯实政府权威的合法性基础，进而增强社会公众对政策的认同。

关键词：公共政策；执行效率；政府合法性

中图分类号：Ｄ０６３文献标识码：Ａ文章编号：１００８—７１６８（２００４）０２—００２８—０４

政策是政府或社会公共权威在一定历史时期，为达到也有学者将其译为“正当性”或“正统性”。这一概念以及随一定目标而制定的行动方案和行为依据，其本质上是一种之而来的合法性研究领域是由德国著名思想家韦伯在２０权威性的社会价值分配方案。作为政府对社会经济发展实世纪初最先提出的。在韦伯看来，合法性是促使一些人服施宏观调控的重要杠杆，政策的作用能否有效的发挥，从根从某种命令的动机，任何群体服从统治者命令的可能性主本上取决于政策执行的效率。因为，政策在付诸实施之前

要是依据他们对政治系统的合法性是否相信，因此，“重要还只是一种具有观念形态的分配方案，政策执行的任务就

的是这一事实：在特定情况下，个别对合法性的主张达到是要将这种观念形态的政策方案变为现实形态的政策效明显的程度，按照这一主张行动的类型被认为是‘正当的’，果。然而，值得注意的是，政策的有效执行是以相关政策执这一事实更加确定了主张拥有权威者的地位。”［１１可见，韦行主体对所推行政策的认同和接受为前提条件的，任何一伯的合法性概念意味着人们对享有权威者地位的确认和对项政策如果不能为人们所真正认同的话，那么他就很难被其命令的服从。韦伯的这种经验性合法性概念对于后来的人们心悦诚服地接受和执行。而政策能否被认同在很大程许多合法性研究者产生了，重要影响，以至于他们中的大部度上则取决于作为政策制定者和执行者的政府在民众心目分学者对合法性的定义仍然是韦伯式的。例如，美国学者中是否具有合法性，民众对政府合法性的判断直接决定着李普塞特认为：“对于任何一个政治系统而言，如果他有能其对作为政府“产品”及其“输出”的政策的认同程度。在

力形成并维护一种使其成员确信现行政治制度对于该社会现阶段，之所以有些政策的执行效果不甚理想，其主要原因

最为适当的信念，那么他就具有统治的合法性ｏ＇Ｅｒ］另两位之一就在于因政府的合法性有问题而导致作为政策目标群著名美国学者阿尔蒙德和鲍威尔也明确指出：“如果某一社体的社会公众对政府的政策缺乏认同感。

会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规，而且还一、合法性及其构成

不仅仅是因为若不遵守就会受到惩罚，而是因为他们确信

所谓“合法性”概念是对英文“ｌｅｇｉｔｉｍａｃｙ”一词的意译，

遵守是应该的，那么这个政治权威就是合法的。如果大多

收稿日期：２００４—０２—２５作者简介：丁

煌（１９６４一），男，河南人，武汉大学政治与公共管理学院教授，博士生导师。

基金项目：国家自然科学规划基金资助项目（７０２７３０６６），国家社会科学规划基金资助项目（９８ＣＺＺ００２）。

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方数据

数公民都确信权威的合法性，法律就能比较容易地和有效地实施，而且为实施法律所需的人力和物力耗费也将减少。再者，如果存在某种合法性的基础的话，权威人物在困难的处境之中也有时间和能力来处理社会和经济问题。正因为当公民和精英人物都相信权威的合法性时要使人们遵守法规就容易得多，所以，事实上所有的政府，甚至最野蛮、最专制的政府，都试图让公民们相信，他们应该服从政治法规，而且当权者可以合法地运用强制手段来实施这些政治法规。”［龃

尽管人们对合法性概念所作的具体定义不尽相同，但对其基本含义还是存在着约定俗成的一致认识，即：合法性指的是一种政治统治或政治权力能够让被统治的客体认为是正当的、合乎道义的，从而自愿服从或认可的能力与属性。Ｌ４１这也就是说，对于合法性的含义可以从两个角度来理解：从政治统治的主体一方来说，合法性意味着一种有效的政治统治必须具备的性质和功能，即他必须有能力使被统治者认为这种统治是“应当服从”的，从而获得被统治者哪怕是最低限度的认可或自愿；从政治统治的客体一方来看，合法性意味着被统治者基于某种价值信念而认可、支持某种政治统治，将其视为“正当”或“应当”的。由此可见，政府权威的合法性便意味着社会公众对政府权威的认同和服从。而且这种认同和服从并非政府权威单向作用的结果，更非依靠强力的威胁就能达成，而是政府权威与社会公众的双向互动所致，离不开民众自觉的认知活动。正如美国学者斯特恩伯格在为权威的《国际社会科学百科全书》撰写的“合法性”辞条中所指出的，对合法性应从政府和人民两个方面来观察：“从政府方面来看，其本身能自觉认识到拥有统治权力并依据所拥有的权力来推行其政务，采取各种措施以适应环境的变化；在人民方面，他们则承认同意授权政府行使其统治权力。而政治系统要在这两个方面的条件均具备时才能拥有其统治的合法性。”［５］另一位美国学者罗思切尔德也认为：“政治系统统治的合法性涉及系统成员的认知与信仰，即系统成员承认政治系统是正当的，相信系统结构与体制及在既定的范围内有权适用政治权威。，，［阳由此我们不难看出，合法性形式上来源于政府在民众中的形象，实质上来源于政府及其官员的客观绩效与民众对这种绩效的主观认识。所以，当政府通过其自身的行政活动及其绩效而在民众当中赢得了广泛的信任和忠诚，从而使人民自觉

地把对政府权威的服从当作自己的义务时，政府的权威便获得了合法性。正是由于合法性概念的核心在于人们内心

所认为的“合道义性”、“正当性”或“适当性”，从而所谓“合法的政府权威”即是指人们内心所“认可”的政府权威，因此，政府权威的合法性不仅是作为政府权威之输出的政策得以

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方数据为民众所认同的必要前提条件，而且他本身就是政策认同的应有之义。

二、合法性危机：现时代妨碍政策有效执行的关键因素

合法性危机是当代许多学科领域都十分关注的一种社会现象。他主要指的是统治者未能在人民中建立道德信任和忠诚的状况，或者是指合法性虽然起初已经获得但随之却又丧失的情形。合法性危机并不是现代社会所特有的，正如德国著名学者哈贝马斯所言：“我们可以在一切较早的文明，甚至在古代社会中发现合法性冲突本身的存在。’，［７３只不过合法性力量在过去常常被等同于政治统治力量，统治者本身拥有合法性解释权，政府可以自我宣称拥有合法性并使人民接受，所以合法性危机似乎不甚明显。但是，随着国家机器力量的不断强化，政府便很容易丧失广泛的群众基础，甚至常常会发生人民反抗国家机器的暴力活动。在这种情况下，

那些由统治者宣称为“合法”的事物恰恰是民众认为非法的，

民众与政府权威的冲突实际上就是合法性冲突。在当代世界，合法性危机已经成为各国特别是发展中国家所面临的一个普遍性问题。美国著名学者派伊就将其视为影响发展中国家政治不稳定的“六大危机”之一并且认为合法性危机与其他五大危机——即认同危机、参与危机、贯彻危机、分配危机和整合危机又是密切相联、互为因果的。这里派伊实际上已经明显涉及到政府权威的合法性危机对政策认同以及政策的贯

彻执行所具有的重要影响ｏＥＳ］

发展中国家之所以更为普遍面临着合法性危机，这是与这些国家从传统社会向现代社会的转变分不开的。所谓现代化，他是指工业生产方式引进前工业社会而带来的文化整体变迁的过程，即人类文化脱离以铁器为物质技术手段和手工劳动为基础的、自给自足的封闭式传统农业文化，进入以大工业为物质技术基础、按社会化生产和市场经济结构阻滞的工业文化，其显著标志是工业化、民主化和科学化等等。我们知道，社会的存在必须以一定的秩序为基础，而秩序的维系又必然依赖于政府权威的合法性。在由传统社会走向现代化进程中则往往最容易出现政府权威的合法性危机。因为，一方面，随着传统权威基础的崩溃，人们的价值观发生了很大变化，大家对建立合法政府的途径、权力的界限和行政的目标、人们应享有的权利和义务等政治上的基本问题意见纷纭、莫衷一是，从而会导致政府权威的合

法性危机；另一方面，与发达国家相比较，发展中国家还相

当落后，现代化进程中对外开放带来的横向比较又大大刺激了这些国家人们的物质、文化需求，政府为了争取民心往

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往容易给人民过多许诺，而当这些许诺不能兑现时，人民往往也会对政府能力产生怀疑，从而导致政府权威的合法性危机。正如美国著名学者亨廷顿所言：“社会和经济现代

化对政治与政治制度的破坏性影响有许多种形式。社会和

经济的变革必然分裂传统的社会和政治团体并破坏对传统权威的的忠诚。”［９３总之，现代化过程本质上是一种革命性的进程，无论就其影响的广度还是深度而言，都会给社会带来巨大的变化和震荡。由于西方国家已经率先进入现代社会，对于今天的发展中国家来说，其现代化进程就具有赶超的性质，他给社会带来的变化和震荡也更为激烈，并且必然会伴随着包括政府权威合法性危机在内的种种危机。所以李普塞特认为：“合法性危机是变革的转折点。因此，必须在现代社会变革的性质中去寻找他的根源ｏ，ＤＯ］

上述种种关于发展中国家政府权威合法性危机的解释

同样适用于我国现阶段的情况。众所周知，我国是一个典

型的发展中国家，目前正处在现代化进程之中。在当前新ＩＢ体制转轨的过渡时期，传统的权威基础已经渐渐崩溃，过去那种过于一元化的价值体系正在逐步演变为多元化价值体系，而与此同时，新的制度化权威尚未完全建立起来。尽

管经过近２０多年的改革开放，我国的综合国力较之以前有

了很大的增强，但是，鉴于我国的底子比较薄弱，人１３基数又很大，政府财力还十分有限，尚；Ｆ．－－Ｊ＂能完全满足人们因与发达国家的横向比较而产生的过高的利益需求，而“政府存在的理论基础，决定其权威施用的合法范围，以及人们服从

与忠诚政府的幅度，就取决于其能否满足人民的需要”。［１妇

所以人们往往很容易因对政府作为的不满而难以从内心认同政府的权威，进而便会出现政府权威的合法性危机。这就如同李普塞特所言：“新社会结构建立后，如果新制度在足够长的时间内不能满足主要群体的期望以便在新基础上树立起合法性，就会产生新的危机。，，［１２１而一旦政府权威出现合法性危机，作为政府权威之输出的政策自然也就不太可能为民众所真正认同了。所以我们说，政府权威的合法性危机是现时代导致政策认同障碍、阻滞政策有效执行的

关键因素。

三、夯实政府权威的合法性基础是政策有

效执行的重要保证

鉴于政府权威的合法性危机是现时代导致政策认同障碍、阻滞政策有效执行的关键因素，而且合法性形式上来源于政府在民众中的形象，实质上来源于政府及其官员的客观绩效与民众对这种绩效的主观认识，所以要增强民众的政策认同感进而从根本上提高政策执行效率，就必须从以

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方数据下两个方面来夯实政府权威的合法性基础。

（一）提高政府的行政绩效。

如前所述，政府权威的合法性实质上来源于政府及其官员的客观绩效与民众对这种绩效的主观认识，但从更基础的角度来讲，政府权威合法性的根本依据则取决于政府的实际表现，更依赖于政府官员的实际行为，这是政府合法

性的客观性基础。因此，要改进政府形象、增强政策认同，

首先就应当提高政府的行政绩效。鉴于政府的行政绩效是一个综合概念，他既包括表现为政府职能履行效果的宏观行政绩效又包括表现为政府官员工作状况的微观行政绩效，因此，政府行政绩效的提高便需要通过提升政府行政能力和加强勤政廉政建设两条途径来实现。

所谓政府的行政能力，他是“政府在既定的宪政体制内，通过正确地制定和有效地执行公共政策，进而引导和推动本国社会快速、均衡、健康、持续发展的能力，以及有效地对社会实施公共行政管理的能力。”［１胡政府行政能力的提升不仅包括一国政府有效推动本国社会经济健康发展、维持税收和保持公共财政收支平衡以及维护社会秩序的能力，而且还包括一国政府有效实现社会整合、实现和维护社会公正以及适应环境、创新发展的能力。尽管政府行政能力的提升包含着多方面内容，但无论从那一方面来看，他们从根本上都有赖于经济的发展、体制的完善、素质的提高、法制的健全。因此，提升政府行政能力的根本途径还是在于大力发展经济、深化体制改革、提高国民素质、健全行政法制。

政府行政绩效的好坏不仅取决于政府职能履行的效果，而且还受到政府官员个体行为表现的影响。从唯物主义立场来看，政府并不是一个抽象概念，他是由一个个具体的政府官员构成的组织机构，政府的行政绩效在某种意义上正是通过这一个个作为政府构成要素的政府官员“做”出来的。在现代社会，政府的广阔活动范围使得公众经常要与政府机构及其官员接触。据阿尔蒙德提供的数据表明，在美国，有７２％的成年人一年中至少与一个政府机构打过交道，大约有三分之一的人与更多的政府机构打过交道。接触最频繁的是税务官、学校行政人员和警察。［１４１其实，不仅美国的情况是这样，在现代世界各国，伴随着政府行政权力Ｅｌ益膨胀这一世界性趋势的增强，公众与政府机构及其官员的接触都十分频繁。在那些实行计划经济体制以及政府主导型市场经济体制的国家中则更是如此，以至于人们将政府的社会行为形象地比喻为“从摇篮管到坟墓”。正是在这些频繁接触中，公众通过对政府官员行为表现的认知确立了对政府形象的直观认识和感受，并且在一定范围内加

以传播。可以这么说，政府官员的一言一行对于政府的合法性都有着重要影响。政府官员在日常生活特别是工作中哪怕是一次疏忽都可能损害政府形象，进而为政府推行政策、实现既定政策目标人为地设置认同障碍。难怪阿尔蒙德说：“无论在学校里讲授的政府制度观点是多么积极，一个公民如果被警察折磨，被福利机关忽视，或者不被公平

地征税，是不会对政府当局有多大好感的。，Ｄ５３可见，政府

更有助于政府在公众中树立起良好的形象，有助于夯实政府权威的合法性基础，有助于公众对政府在获得了解、信任、好感的基础上实现对其所推行政策的认同。其实，通过策划、沟通、传播等公关手段来恰到好处地展示政府的宗旨理念和行为表现已成为现代社会政府改变公众认知和评价

态度、夯实政府权威的合法性基础从而促进政府政策有效执行的最重要的手段之一。

行政绩效的提高不仅需要从宏观上提升政府的行政能力而且还应该在政府官员队伍中加强勤政廉政建设，从微观上改进政府官员的个体行为表现。

（二）搞好政府公共关系。

尽管政府的实际表现是政府合法性的客观基础，但是这种表现必须通过公众心理上的感受才会形成一种总体印象与评估。从本质上说，政府合法性是政府及其官员的客观绩效与民众对这种绩效的主观认识两者有机统一的结果。一般来说，公众对政府的主观评价同政府的实际表现应当是一致的，但实际上，由于公众对政府的认知往往并不是绝对全面、客观的，而是他们的期待视野对政府行为的再塑造。公众的期待视野既受其自身素质的局限，也受社会环境的影响，再加之政府系统对于多数公众来说毕竟还只是一个“黑箱”，他们通常无法直观其内的要素、结构和运行机制，所以公众对政府的认知就难免会在一定程度上存在着偏差。有时，政府即使善意的作为也并不必然导致他所期望的好的形象效应，甚至反而会影响政府的合法性、妨碍公众对政府及其政策的认同。因此，政府权威合法性基础的夯实，不仅要注重政府行为绩效的提高，而且也要重视搞好政府公共关系，引导和改变公众对政府的评价。因为所谓“公共关系”，他本质上“是一个组织为了达刘与他的公众之闯相互了解的确定目标，而有计划地采用一切向内和向外的传播方式的总和”ｏＤＳ］而政府公共关系实际上就是政府与公众之间的一种传播方式。搞好政府公共关系，不仅有助于协调和改善政府与社会公众之间的关系，有助于使政府的各项政策和活动更好地符合广大公众的需求，而且

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Ｋｅｙｗｏｒｄ：ＰｕｂｌｉｃＰｏｌｉｃｙ；ＥｆｆｅｃｔｉｖｅｎｅｓｓｏｆＰｏｌｉｃｙＩｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ；Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌ

Ｌｅｇｉｔｉｍａｃｙ

［责任编辑孟庆峰ｊ

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论政策有效执行的合法性基础

作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：被引用次数：

丁煌

武汉大学,政治与公共管理学院,武汉,430072天津行政学院学报

JOURNAL OF TIANJIN ADMINISTRATION INSTITUTE2004，6(2)9次

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相似文献(10条)

1.学位论文 陈卉 我国公共政策执行研究 2007

公共政策执行是政策过程的重要部分，也是政策目标得以实现的关键所在，是将政策目标转化为现实的唯一途径。公共政策执行是实现政策目标的关键，公共政策执行结果是政策检验、修正与完善的基本依据。而以往人们往往注重对政策制定的研究，直到20世纪70年代初开始，政策执行才被人们所重视，并逐渐成为政策过程研究的重点，产生了许多政策执行理论。

在我国，政策执行的影响和作用关系到党和国家的政策在社会生活的各个领域中的运用和实现。而我国的政策执行研究还处于起步阶段，专业性的研究还很少。我国公共政策执行领域尚存在诸多问题，有的还相当突出，比如执行体制混乱、扩大执行、中断执行、执行评价标准模糊等。这些问题的存在制约了我国公共政策功能与作用的发挥。本文分析了政策与政策执行的概念和政策执行在政策过程中的地位和作用，简要介绍了西方的一些政策执行理论，对政策在执行过程中的具体模式提出了新的看法，研究了我国公共政策执行中的影响因素，然后描述了我国政策执行中出现的政策敷衍、政策附加、政策曲解、政策截留等“上有政策，下有对策”的政策执行问题，并针对这些问题进行了剖析，找出出现这些问题的原因，最后提出提高公共政策执行水平的建议。

本文的创新点有三：一是总结了海外公共政策执行的主要特点及其对于我国的借鉴意义；二是全面概括了我国公共政策执行领域存在的问题，并对其产生原因、影响因素作了系统分析；三是从我国实际出发，提出了提高我国公共政策执行水平的建议。 本文由五个部分组成：

第一部分：前言。这一部分主要是向读者介绍了论文选题的意义和目的、论文中使用的主要理论工具和研究方法、国内公共政策执行研究的情况以及一些需要向读者交待的问题。属于一个概括性的叙述。

第二部分：公共政策执行理论与实践。详细论述了公共政策执行研究的兴起和基本理论，并概括了公共政策执行的地位和作用，总结出了公共政策执行的含义。另外就是介绍了公共政策执行的特点，特别论述海外公共政策执行的特点及其对我国的借鉴意义。最后就是描述公共政策执行的几种重要并且有代表意义的模式。

第三部分：我国公共政策执行中的现状分析。概括并分析了我国公共政策执行体制、执行过程、执行评价及执行监控中存在的问题。由于历史与现实的很多因素，我国公共政策执行体制还存在许多问题，主要表现在公共政策执行体制不健全、不完善，远远不能适应社会主义市场经济发展的要求。具体来说，包括公共政策执行主体单一化、公共决策权对公共政策执行权的过渡束缚、公共执行体制上存在职责不清等混乱现象。公共政策的执行过程实际上是公共政策的实施过程，在公共政策活动中占有重要地位。转型期的中国公共政策执行过程中存在诸多问题，有些问题还相当普遍。这些问题的存在有着深厚的经济与社会原因，制约了公共政策的有效执行。具体来说，包括机械执行、野蛮执行、扩大执行和中断执行等。公共政策执行评价是依据一定的标准和程序，对公共政策执行的效果、效益和公众的满意度作出评定。分析公共政策执行评价方面存在的问题，对于重构公共政策执行评价体系、提高公共政策的执行效率具有重要意义。我国公共政策执行评价存在的问题有：执行评价标准模糊、执行评价标准偏差和执行评价结果的无效等。公共政策执行监控是政策执行过程中必不可少的一个部分，对于提高我国公共政策执行的效力和效率有重要的影响。我国公共政策执行监控存在的主要问题有：监控机构缺乏独立性和权威性、人大监督力度不够、法律不健全，法律制约无力、监督制约不协调，未构成合力、司法监控在我国极为弱化和社会舆论的作用在政策监控中发挥不充分等。另外，在这部分的第二小节主要分析了产生以上公共政策执行问题的原因有哪些，具体包括制度因素、利益因素、人为因素和政策本身的因素。

第四部分：提高我国政策执行水平的建议。主要有完善公共政策执行体制、塑造政策执行的能动执行主体、改进公共政策执行手段、完善政策执行的监督机制四方面的建议。首先，公共政策执行体制是一个国家的政治、经济和文化在公共政策过程中的反映。我国的公共政策执行体制既要合乎世界发展方向，也要具有中国特色；既要注重政府组织的执行功能，也要重视非政府公共组织的执行功能。其次，作为公共政策执行主体的人，其政治态度、职业技能、利益需要和行为习惯等都对政策的有效执行产生影响。为此，必须重视建立公共政策执行主体的优化机制，通过提升人的政治社会化水平来提高政策执行者的综合素质，促使公共政策的有效执行。再次，有效的政策执行手段是保证一项政策顺利实现的必要条件。从通常使用的法律手段、经济手段、行政手段及宣传教育手段入手来不断对执行手段进行完善和改进，进而保证政策执行的顺利进行。最后，作为政府对社会经济发展实施宏观调控的重要杠杆，政策的作用能否有效发挥，从根本上取决于政策执行的效率，而从我国目前的情况来看，监督机制不健全无疑是造成某些政策执行效率不高乃至无效率的重要原因。为此，应从强化政策执行责任、保证监督机构的独立性、强化国家机关的监督职能和完善各项社会监督制度等方面来完善我国政策执行的监督机制。

第五部分：案例分析。本文最后根据前面四部分的论述并且以住房公共政策的执行为例，运用第四部分的提高政策执行水平的建议来分析说明了在住房问题的公共政策执行中存在的问题及其相应的解决办法和完善措施。

随着社会主义市场经济体制的不断发展和完善，我国目前已经进入经济社会发展的关键阶段。公共政策是党和国家行使统治和管理职能的重要方式和手段，而公共政策执行则是整个政策研究过程中的重中之重。公共政策执行是公共政策研究的重要领域，公共政策执行的研究对于正在转轨中的中国有着很强的现实意义。目前，我国公共政策执行研究呈现逐年递增的趋势，具有很强的实践导向。本文从公共政策执行研究的基本理论出发，借鉴海外公共政策执行的特点，全面、系统概括分析了我国公共政策执行领域中存在的问题及其产生原因，提出了提高我国公共政策执行水平的建议，以期对我国公共政策理论研究及提高公共政策执行的有效性有所贡献。

2.期刊论文 赤旭. 张陆伟 从增值税、营业税起征点的设定看公共政策的完善 -河南商业高等专科学校学报2009,22(6)

个体工商户的增值税、营业税起征点的大幅提高带来了不少问题:一是地区不平衡、不统一造成纳税人攀比心理严重,使纳税人的纳税遵从度降低;二是引起税务人员"失业"现象;三是进一步加剧了以个体税收为主要财力的偏远地区基层乡镇的财政困难;四是增强了冒险偷税的激励;五是造成纳税人之间的真实税收负担不公平.从公共政策学的角度看,主要原因是起征点政策的制定在坚持统筹兼顾、因地制宜、民主程序等原则方面做得还不够,对影响政策执行的效率因素的考量还不充分.因此,从公平和利益这两个最基本的影响公共政策执行效率的因素出发,对现行的起征点政策进行"微调",并辅之以必要的配套措施,是起征点这项公共政策的效果迈向"最优"的现实选择.

3.学位论文 方芳 试论我国公共政策执行的低效率及其矫正策略 2006

本文旨在以政策执行相关理论的基础上，对我国政策的执行低效率现象进行了研究。政策执行是政策过程的关键环节，随着改革的深入与发展，公共政策执行的有效性越来越引起人们的关注，而政策执行效率的高低无疑成为非常重要的环节。但是在现实生活中，政策执行并没有按照人们所预期的那样被贯彻下去，政策在执行的过程中出现了种种低效率的现象，使政策偏离了既定的目标。

全文共分四章。第一章，公共政策执行低效率内涵的界定，主要从分析概念入手，阐述公共政策执行、公共政策效率、公共政策执行低效率的含义以及公共政策执行效率的评估标准，界定本文的研究范围。第二章，我国公共政策执行低效率的表现及危害，研究了我国公共政策低效率在现实生活中的案例，以及由此带来的危害。第三章，我国公共政策执行低效率的原因探析，对导致我国政策执行低效率的原因进行了较为完整和系统的分析。第四章，我国公共政策执行低效率的矫正策略，提出了治理公共政策执行低效率对策建议。希望通过公共政策执行低效率的研究，可以有效地抑制政策执行的低效率问题，维护党和政府的权威，使公共政策真正成为实现最广大人民群众根本利益的工具。

4.期刊论文 丁煌 提高政策执行效率的关键在于完善监督机制 -云南行政学院学报2002,""(5)

作为政府对社会经济发展实施宏观调控的重要杠杆，政策的作用能否有效发挥，从根本上取决于政策执行的效率，而政策执行的效率往往要受到诸多因素的影响和制约，其中监督机制的健全与否对政策执行的效率至关重要。本文认为，要从根本上提高我国的政策执行效率，其关键应从增强政策执行活动的透明度、保证专门监督机构的独立地位、强化国家权力机关的监督职能以及落实和健全各项社会监督制度等方面完善监督机制。

5.学位论文 贺庆鸿 利益博弈视角下公共政策执行偏差问题研究 2008

本文在国内外政策执行相关理论和我国现行政治运行制度的基础上对我国政策执行中的偏差现象进行研究，结合中国政策执行实践，具体分析了政策执行偏差的含义、表现及其危害，并从利益博弈的角度探讨了导致政策执行偏差的原因。在此基础上，本文提出了相应的对策建议，努力减少我国政策执行偏差，提高政策执行效率。

利益博弈是研究公共政策问题极为重要的视角之一。公共政策既是一定利益的确认形式，也是利益的调整工具和分配方案。资源的稀缺性、“经济人”的利己性和委托--代理链在政策传递过程中的缺陷的存在，导致公共政策在执行中出现偏差。本文以政策执行过程中多个层面的利益博弈关系作为分析对象，以“十字型博弈”为主要分析工具，从纵向和横向两个维度来解释政策执行主体之间的利益博弈；以实例分析来展现政策执行主体与政策目标群体的博弈策略。

政策执行过程中的非合作博弈，源于各利益主体追求自身利益最大化的内在冲动。因此，要把各利益主体间的非合作博弈导向合作博弈，就要对其利益进行整合。本文基于利益整合的制度设计如下：明确产权边界，合理配置政策执行主体的权力，构建政策主体与政策目标群体的利益协调机制和对违规博弈行为的惩处机制。笔者认为，这些外在的制度能够约束利益主体的博弈行为，诱发合作博弈，从而减少政策执行偏差，最终实现政策目标。

6.学位论文 韩微 地方政府执行力评价体系探析 2008

政府执行力是一个衡量政府有效行政以及执行程度的重要概念,是政府组织包括各级各地政府机构及其部门存在的不可忽视的核心要素。完美的决策会因行政执行不力而失败,而平庸的决策可能因执行有力获得成功。如果执行不力或不当,不仅不能解决原有的公共问题,而且可能使原有的问题更加恶化,从而引发新的危机。可见,缺少强大的执行力,政府的公共政策和战略决策所确立的目标就将是无本之木,无源之水。所以提升并强化政府执行力既是提高政府执行效率的重要内容,也是维系一个政府机构生存和发展的根本要求。

地方政府作为国家的构成要素,在国家政治生活、经济生活以及社会生活中发挥着极为重要的作用。由于中央政府的许多职能必须由各级地方政府完成,所以,地方政府的执行能力直接影响并体现着国家执行力。当前,从总体上看,我国政府执行力虽然较过去有了显著的提升,但经实际调查发现随着地方政府自主权的扩大,地方政府执行力却普遍呈现出了逐步弱化的趋势,严重影响了公共政策的执行与落实。所以,我们应加强对地方政府执行力的研究,构建科学、公正、有效的地方政府执行力评价体系从而有效地提升政府执行力。

本文主要由五个部分组成,第一部分首先简要介绍了本文的研究背景,研究的目的和意义,其次对有关地方政府执行力评价的相关文献进行了梳理,从而确立了本文的研究方法和研究思路。第二部分首先对本文的基本概念进行了界定,其次指出了地方政府执行力的特点,最后论述了构建地方政府执行力评价体系的理论依据。第三部分分析了我国现行地方政府执行力评价现状,着重指出了现行评价体系中存在的一些问题,问题主要表现在三个方面：1.评价在理论上与认识上的不足；2评价主体过于单一；3.评价指标体系构建不完善。第四部分针对第三部分中现行地方政府执行力评价体系存在的问题指出重构评价体系,并主要从五个方面来构建。首先是构建评价体系的指导思想和价值标准,其次依据评价体系中所存在的评价主体单一和指标不完善的问题来重构评价体系,提出应建立多元化的评价主体并论述了该主体的构成,并从构建评价指标的原则、指标的构成以及指标的评价标准三个方面对评价指标体系进行了详细的阐述。最后一个部分指出执行评价过程中应注意的一些问题。

7.期刊论文 孙枝俏. 王金水. Sun Zhiqiao. Wang Jinshui 公民参与公共政策制度化的价值和问题分析 -江海学刊2007,""(5)

公民参与公共政策制度化是指政府对公民有效参与公共政策所进行的制度设计和安排.公民参与公共政策的制定和执行有理性和非理性两种方式.理性的公民参与对维护政策合法性、制约代理人的机会主义行为、补救官僚回应性缺失、提高公共政策的执行效率等具有重要价值.而公民参与公共政策作为一项集体行动,也会遭遇到参与非职业性以及参与成本、观念等困境.理性思考公民有序参与公共政策问题,在公民社会逐渐形成的中国显得格外有意义.

8.学位论文 毛志凌 电子政务背景下的公共政策执行研究 2008

公共政策执行是公共政策目标得以实现的必由之路，是公共政策制定和公共政策目标之间的桥梁，它从过程上决定着公共政策目标实现的程度。从学术意义上讲，公共政策执行研究是政策科学学科的重心从政策制定转向政策执行的必然选择，是实现政策目标输出的重要环节，也是完善整个政策系统不可忽视的组成部分。从实践意义上讲，公共政策执行研究是辅助政府及其机构如何实施公共管理和完善社会服务的理论基础，是提高政府执行效率和执行能力的实践指导，同时也是促进政府改革与创新的驱动之一。从现实意义上讲，公共政策执行研究是解决处在转型时期我国日益增多的社会矛盾的积极探索，是促进政府组织间权力配置合理化和组织结构精简优化的大胆尝试，是重新树立中央政府权威加强政府执行力的必然考虑。

然而，公共政策执行并非如人们所愿那样顺畅，传统管理模式下公共政策执行主体、客体以及政策沟通等均存在不同程度的梗阻现象，因此，如何改善甚至消解公共政策执行梗阻成为本文关注的重点。电子政务的出现为改造传统管理模式下公共政策执行梗阻提供了契机，以信息技术为依托重塑政府组织和政府工作流程，构建以服务为导向的网络平台，实现政府工作效率的提高、机构的精简优化、成本的降低以及服务职能的完善等。本文试图以电子政务建设为切入点，分析电子政务对公共政策执行的具体影响，以期为政策执行研究提供一个新的思维视角。

本文的主体部分由四部分组成：第一部分是本文相关重要概念的梳理与界定。第二部分是从公共政策执行梗阻的现状入手，描述了公共政策执行主体、政策沟通以及公共政策执行客体的执行梗阻的具体表现，然后以相对应的视角分析形成梗阻的具体原因。第三部分是本文的重点与创新，以电子政务对传统管理模式下公共政策执行的影响为主，突出了电子政务对公共政策执行主体理念、组织结构、政策沟通以及政策执行客体参与等的影响，并结合湖北省武汉市Q区国税局电子税务的建设与发展的实证调研，将电子政务应用和政策执行进行有机融合并具体描述，从而为改善和消解传统管理模式下公共政策执行梗阻提供参考。第四部分是电子政务环境下公共政策执行的进一步拓展，是本文的结论与理论创新之处，也是对建设公共政策执行的电子政务平台的展望与大胆设想。

9.期刊论文 王劲松 涌现--塑造公共政策执行初始状态的一个重要目标 -当代财经2003,""(7)

公共政策的执行有赖于公共政策执行初始状态的塑造,而涌现则是塑造公共政策执行初始状态的一个重要目标.从现代系统科学的角度,运用系统的"整体涌现性"这一特征对公共政策执行初始状态的塑造问题进行刻画,找出塑造公共政策执行初始状态的三个促成涌现的因素,将对提高公共政策的执行效率产生巨大而又深远的影响.

10.学位论文 汪陈友 退耕还林的委托代理分析 2007

退耕还林工程是我国为解决水土流失、土地沙化等生态恶化现状而采取的重大战略举措，是国家实施西部大开发战略的重要组成部分。与其他生态工程不一样，退耕还林是建立在政府和农户之间涉及土地用途变更的契约基础之上，退耕农户会利用信息不对称做出违反退耕还林政策规定的机会主义行为，进而削弱退耕还林的实施绩效。因而，设计和完善这一新的土地契约合同，以激励农户代理人采取有利于委托人的行动，抑制其损害委托人的“败德行为”就显得尤为必要。本文试图从委托代理角度分析中央政府、地方政府和农户在退耕还林中的利益关系和相应的策略选择，力图为退耕还林激励相容机制的形成提供理论上的构建，以保证退耕还林的持续性和稳定性，实现生态效益、经济效益和社会效益的统一。

本文首先就问题的提出、国内外实施和研究现状与研究方法等做一概括性的介绍。接着探讨了退耕还林中对农户代理人进行补偿激励的理论依据，论述了林业产品市场配置的失灵以及外部性内部化的方法。然后运用博弈论方法分析中央政府、地方政府和退耕农户三个利益主体在退耕还林中的行为策略，详细分析了退耕还林中的中央政府、地方政府和农户之间委托代理关系的确立、结构及运行状况，指出在退耕还林的多重委托代理关系下，不仅存在农户代理人的代理风险，而且还存在地方政府的委托人和代理人双重风险。特别是农户代理人的市场机会主义行为可能会引发私人理性与社会理性的冲突，从而损害退耕还林的实际绩效。鉴于退耕还林主要涉及农户在其承包地的土地用途变更，为此，本文将退耕还林与家庭联产承包责任制下的土地契约进行比较，通过构建委托代理模型来比较论证农户在两类土地契约上的效率差异，据此识别退耕还林土地契约合同效率不足的原因。最后运用陕西省退耕还林的案例对前面的理论分析进行经验论证，并提出了完善退耕还林补偿政策的建议。

通过以上分析，本文认为，退耕还林中的中央政府、地方政府和退耕农户是致力于自身利益最大化的三个利益主体，信息不对称的普遍存在使得三方在策略选择时易出现非理想中的博弈均衡。特别是退耕农户的理性选择将会弱化退耕还林补偿政策的激励作用，促使其违背与政府签订的土地契约，以寻求个人效用的最大化。要抑制这种符合农户经济理性的机会主义市场行为，必须充分统筹兼顾农户当前以及长远的利益诉求，也即是充分统筹兼顾农户退耕还林的参与约束和激励相容约束。改变退耕区落后的生产方式，促进其经济结构的改善则是有效抑制退耕农户机会主义经营行为的关键，也是增强退耕区可持续发展能力的根本途径。另一方面，农户的风险态度对于涉农土地契约合同的执行效率有显著影响。由于两类土地契约的风险预期存有差异，农户在家庭联产承包责任制下的土地契约合同执行效率要高于其在退耕还林土地契约合同下的执行效率。依据此结论，改变退耕农户的风险态度或风险预期对于完善退耕还林的某些公共政策和提高退耕还林的实施绩效就具有现实意义。

引证文献(9条)

1. 蔡正平. 姜农娟 公民有效参与公共政策执行的实现途径[期刊论文]-湖南行政学院学报 2008(6)2. 王丽伟 我国公共政策执行过程中偏差问题研究[期刊论文]-黑河学刊 2008(4)3. 夏道明 试论公共政策执行中的问题及其对策[期刊论文]-特区经济 2008(1)

4. 贺小慧 公共政策有效执行的目标群体研究[期刊论文]-山西农业大学学报（社会科学版） 2007(4)5. 高建华. 崔运武 公共政策有效执行的政治学分析[期刊论文]-中国行政管理 2006(2)6. 何东平 关于近年来政策执行偏差问题研究述要[期刊论文]-行政论坛 2006(5)7. 郭春甫. 定明捷 试论政府形象危机的构成[期刊论文]-西南政法大学学报 2005(1)8. 郭春甫. 定明捷 试论政府形象危机的构成[期刊论文]-西南政法大学学报 2005(1)9. 陈标. 夏道明 试析公共政策执行失灵[期刊论文]-长江大学学报（社会科学版） 2005(5)

本文链接：http://d.g.wanfangdata.com.cn/Periodical_tjxzxyxb200402005.aspx授权使用：武汉大学(whdx)，授权号：01b9f034-49e7-455a-a5cd-9de9013f5d45

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论政策有效执行的合法牲基础

丁

煌

（武汉大学

政治与公共管理学院，武汉４３００７２）

摘要：作为政府对社会经济发展实施宏观调控的重要杠杆，政策的作用能否有效的发挥，一一

一一一一一一—————————————————————］

从根本上取决于政策执行的效率。政策的有效执行是以社会公众对所推行政策的认同和接受为前提条件的，而政策能否被认同在很大程度上又取决于作为政策制定者和执行者的政府在民众

心目中是否具有合法性。因此，要提高政策执行效率，就必须通过提高政府行政绩效和搞好政府公共关系来夯实政府权威的合法性基础，进而增强社会公众对政策的认同。

关键词：公共政策；执行效率；政府合法性

中图分类号：Ｄ０６３文献标识码：Ａ文章编号：１００８—７１６８（２００４）０２—００２８—０４

政策是政府或社会公共权威在一定历史时期，为达到也有学者将其译为“正当性”或“正统性”。这一概念以及随一定目标而制定的行动方案和行为依据，其本质上是一种之而来的合法性研究领域是由德国著名思想家韦伯在２０权威性的社会价值分配方案。作为政府对社会经济发展实世纪初最先提出的。在韦伯看来，合法性是促使一些人服施宏观调控的重要杠杆，政策的作用能否有效的发挥，从根从某种命令的动机，任何群体服从统治者命令的可能性主本上取决于政策执行的效率。因为，政策在付诸实施之前

要是依据他们对政治系统的合法性是否相信，因此，“重要还只是一种具有观念形态的分配方案，政策执行的任务就

的是这一事实：在特定情况下，个别对合法性的主张达到是要将这种观念形态的政策方案变为现实形态的政策效明显的程度，按照这一主张行动的类型被认为是‘正当的’，果。然而，值得注意的是，政策的有效执行是以相关政策执这一事实更加确定了主张拥有权威者的地位。”［１１可见，韦行主体对所推行政策的认同和接受为前提条件的，任何一伯的合法性概念意味着人们对享有权威者地位的确认和对项政策如果不能为人们所真正认同的话，那么他就很难被其命令的服从。韦伯的这种经验性合法性概念对于后来的人们心悦诚服地接受和执行。而政策能否被认同在很大程许多合法性研究者产生了，重要影响，以至于他们中的大部度上则取决于作为政策制定者和执行者的政府在民众心目分学者对合法性的定义仍然是韦伯式的。例如，美国学者中是否具有合法性，民众对政府合法性的判断直接决定着李普塞特认为：“对于任何一个政治系统而言，如果他有能其对作为政府“产品”及其“输出”的政策的认同程度。在

力形成并维护一种使其成员确信现行政治制度对于该社会现阶段，之所以有些政策的执行效果不甚理想，其主要原因

最为适当的信念，那么他就具有统治的合法性ｏ＇Ｅｒ］另两位之一就在于因政府的合法性有问题而导致作为政策目标群著名美国学者阿尔蒙德和鲍威尔也明确指出：“如果某一社体的社会公众对政府的政策缺乏认同感。

会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规，而且还一、合法性及其构成

不仅仅是因为若不遵守就会受到惩罚，而是因为他们确信

所谓“合法性”概念是对英文“ｌｅｇｉｔｉｍａｃｙ”一词的意译，

遵守是应该的，那么这个政治权威就是合法的。如果大多

收稿日期：２００４—０２—２５作者简介：丁

煌（１９６４一），男，河南人，武汉大学政治与公共管理学院教授，博士生导师。

基金项目：国家自然科学规划基金资助项目（７０２７３０６６），国家社会科学规划基金资助项目（９８ＣＺＺ００２）。

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方数据

数公民都确信权威的合法性，法律就能比较容易地和有效地实施，而且为实施法律所需的人力和物力耗费也将减少。再者，如果存在某种合法性的基础的话，权威人物在困难的处境之中也有时间和能力来处理社会和经济问题。正因为当公民和精英人物都相信权威的合法性时要使人们遵守法规就容易得多，所以，事实上所有的政府，甚至最野蛮、最专制的政府，都试图让公民们相信，他们应该服从政治法规，而且当权者可以合法地运用强制手段来实施这些政治法规。”［龃

尽管人们对合法性概念所作的具体定义不尽相同，但对其基本含义还是存在着约定俗成的一致认识，即：合法性指的是一种政治统治或政治权力能够让被统治的客体认为是正当的、合乎道义的，从而自愿服从或认可的能力与属性。Ｌ４１这也就是说，对于合法性的含义可以从两个角度来理解：从政治统治的主体一方来说，合法性意味着一种有效的政治统治必须具备的性质和功能，即他必须有能力使被统治者认为这种统治是“应当服从”的，从而获得被统治者哪怕是最低限度的认可或自愿；从政治统治的客体一方来看，合法性意味着被统治者基于某种价值信念而认可、支持某种政治统治，将其视为“正当”或“应当”的。由此可见，政府权威的合法性便意味着社会公众对政府权威的认同和服从。而且这种认同和服从并非政府权威单向作用的结果，更非依靠强力的威胁就能达成，而是政府权威与社会公众的双向互动所致，离不开民众自觉的认知活动。正如美国学者斯特恩伯格在为权威的《国际社会科学百科全书》撰写的“合法性”辞条中所指出的，对合法性应从政府和人民两个方面来观察：“从政府方面来看，其本身能自觉认识到拥有统治权力并依据所拥有的权力来推行其政务，采取各种措施以适应环境的变化；在人民方面，他们则承认同意授权政府行使其统治权力。而政治系统要在这两个方面的条件均具备时才能拥有其统治的合法性。”［５］另一位美国学者罗思切尔德也认为：“政治系统统治的合法性涉及系统成员的认知与信仰，即系统成员承认政治系统是正当的，相信系统结构与体制及在既定的范围内有权适用政治权威。，，［阳由此我们不难看出，合法性形式上来源于政府在民众中的形象，实质上来源于政府及其官员的客观绩效与民众对这种绩效的主观认识。所以，当政府通过其自身的行政活动及其绩效而在民众当中赢得了广泛的信任和忠诚，从而使人民自觉

地把对政府权威的服从当作自己的义务时，政府的权威便获得了合法性。正是由于合法性概念的核心在于人们内心

所认为的“合道义性”、“正当性”或“适当性”，从而所谓“合法的政府权威”即是指人们内心所“认可”的政府权威，因此，政府权威的合法性不仅是作为政府权威之输出的政策得以

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方数据为民众所认同的必要前提条件，而且他本身就是政策认同的应有之义。

二、合法性危机：现时代妨碍政策有效执行的关键因素

合法性危机是当代许多学科领域都十分关注的一种社会现象。他主要指的是统治者未能在人民中建立道德信任和忠诚的状况，或者是指合法性虽然起初已经获得但随之却又丧失的情形。合法性危机并不是现代社会所特有的，正如德国著名学者哈贝马斯所言：“我们可以在一切较早的文明，甚至在古代社会中发现合法性冲突本身的存在。’，［７３只不过合法性力量在过去常常被等同于政治统治力量，统治者本身拥有合法性解释权，政府可以自我宣称拥有合法性并使人民接受，所以合法性危机似乎不甚明显。但是，随着国家机器力量的不断强化，政府便很容易丧失广泛的群众基础，甚至常常会发生人民反抗国家机器的暴力活动。在这种情况下，

那些由统治者宣称为“合法”的事物恰恰是民众认为非法的，

民众与政府权威的冲突实际上就是合法性冲突。在当代世界，合法性危机已经成为各国特别是发展中国家所面临的一个普遍性问题。美国著名学者派伊就将其视为影响发展中国家政治不稳定的“六大危机”之一并且认为合法性危机与其他五大危机——即认同危机、参与危机、贯彻危机、分配危机和整合危机又是密切相联、互为因果的。这里派伊实际上已经明显涉及到政府权威的合法性危机对政策认同以及政策的贯

彻执行所具有的重要影响ｏＥＳ］

发展中国家之所以更为普遍面临着合法性危机，这是与这些国家从传统社会向现代社会的转变分不开的。所谓现代化，他是指工业生产方式引进前工业社会而带来的文化整体变迁的过程，即人类文化脱离以铁器为物质技术手段和手工劳动为基础的、自给自足的封闭式传统农业文化，进入以大工业为物质技术基础、按社会化生产和市场经济结构阻滞的工业文化，其显著标志是工业化、民主化和科学化等等。我们知道，社会的存在必须以一定的秩序为基础，而秩序的维系又必然依赖于政府权威的合法性。在由传统社会走向现代化进程中则往往最容易出现政府权威的合法性危机。因为，一方面，随着传统权威基础的崩溃，人们的价值观发生了很大变化，大家对建立合法政府的途径、权力的界限和行政的目标、人们应享有的权利和义务等政治上的基本问题意见纷纭、莫衷一是，从而会导致政府权威的合

法性危机；另一方面，与发达国家相比较，发展中国家还相

当落后，现代化进程中对外开放带来的横向比较又大大刺激了这些国家人们的物质、文化需求，政府为了争取民心往

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往容易给人民过多许诺，而当这些许诺不能兑现时，人民往往也会对政府能力产生怀疑，从而导致政府权威的合法性危机。正如美国著名学者亨廷顿所言：“社会和经济现代

化对政治与政治制度的破坏性影响有许多种形式。社会和

经济的变革必然分裂传统的社会和政治团体并破坏对传统权威的的忠诚。”［９３总之，现代化过程本质上是一种革命性的进程，无论就其影响的广度还是深度而言，都会给社会带来巨大的变化和震荡。由于西方国家已经率先进入现代社会，对于今天的发展中国家来说，其现代化进程就具有赶超的性质，他给社会带来的变化和震荡也更为激烈，并且必然会伴随着包括政府权威合法性危机在内的种种危机。所以李普塞特认为：“合法性危机是变革的转折点。因此，必须在现代社会变革的性质中去寻找他的根源ｏ，ＤＯ］

上述种种关于发展中国家政府权威合法性危机的解释

同样适用于我国现阶段的情况。众所周知，我国是一个典

型的发展中国家，目前正处在现代化进程之中。在当前新ＩＢ体制转轨的过渡时期，传统的权威基础已经渐渐崩溃，过去那种过于一元化的价值体系正在逐步演变为多元化价值体系，而与此同时，新的制度化权威尚未完全建立起来。尽

管经过近２０多年的改革开放，我国的综合国力较之以前有

了很大的增强，但是，鉴于我国的底子比较薄弱，人１３基数又很大，政府财力还十分有限，尚；Ｆ．－－Ｊ＂能完全满足人们因与发达国家的横向比较而产生的过高的利益需求，而“政府存在的理论基础，决定其权威施用的合法范围，以及人们服从

与忠诚政府的幅度，就取决于其能否满足人民的需要”。［１妇

所以人们往往很容易因对政府作为的不满而难以从内心认同政府的权威，进而便会出现政府权威的合法性危机。这就如同李普塞特所言：“新社会结构建立后，如果新制度在足够长的时间内不能满足主要群体的期望以便在新基础上树立起合法性，就会产生新的危机。，，［１２１而一旦政府权威出现合法性危机，作为政府权威之输出的政策自然也就不太可能为民众所真正认同了。所以我们说，政府权威的合法性危机是现时代导致政策认同障碍、阻滞政策有效执行的

关键因素。

三、夯实政府权威的合法性基础是政策有

效执行的重要保证

鉴于政府权威的合法性危机是现时代导致政策认同障碍、阻滞政策有效执行的关键因素，而且合法性形式上来源于政府在民众中的形象，实质上来源于政府及其官员的客观绩效与民众对这种绩效的主观认识，所以要增强民众的政策认同感进而从根本上提高政策执行效率，就必须从以

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方数据下两个方面来夯实政府权威的合法性基础。

（一）提高政府的行政绩效。

如前所述，政府权威的合法性实质上来源于政府及其官员的客观绩效与民众对这种绩效的主观认识，但从更基础的角度来讲，政府权威合法性的根本依据则取决于政府的实际表现，更依赖于政府官员的实际行为，这是政府合法

性的客观性基础。因此，要改进政府形象、增强政策认同，

首先就应当提高政府的行政绩效。鉴于政府的行政绩效是一个综合概念，他既包括表现为政府职能履行效果的宏观行政绩效又包括表现为政府官员工作状况的微观行政绩效，因此，政府行政绩效的提高便需要通过提升政府行政能力和加强勤政廉政建设两条途径来实现。

所谓政府的行政能力，他是“政府在既定的宪政体制内，通过正确地制定和有效地执行公共政策，进而引导和推动本国社会快速、均衡、健康、持续发展的能力，以及有效地对社会实施公共行政管理的能力。”［１胡政府行政能力的提升不仅包括一国政府有效推动本国社会经济健康发展、维持税收和保持公共财政收支平衡以及维护社会秩序的能力，而且还包括一国政府有效实现社会整合、实现和维护社会公正以及适应环境、创新发展的能力。尽管政府行政能力的提升包含着多方面内容，但无论从那一方面来看，他们从根本上都有赖于经济的发展、体制的完善、素质的提高、法制的健全。因此，提升政府行政能力的根本途径还是在于大力发展经济、深化体制改革、提高国民素质、健全行政法制。

政府行政绩效的好坏不仅取决于政府职能履行的效果，而且还受到政府官员个体行为表现的影响。从唯物主义立场来看，政府并不是一个抽象概念，他是由一个个具体的政府官员构成的组织机构，政府的行政绩效在某种意义上正是通过这一个个作为政府构成要素的政府官员“做”出来的。在现代社会，政府的广阔活动范围使得公众经常要与政府机构及其官员接触。据阿尔蒙德提供的数据表明，在美国，有７２％的成年人一年中至少与一个政府机构打过交道，大约有三分之一的人与更多的政府机构打过交道。接触最频繁的是税务官、学校行政人员和警察。［１４１其实，不仅美国的情况是这样，在现代世界各国，伴随着政府行政权力Ｅｌ益膨胀这一世界性趋势的增强，公众与政府机构及其官员的接触都十分频繁。在那些实行计划经济体制以及政府主导型市场经济体制的国家中则更是如此，以至于人们将政府的社会行为形象地比喻为“从摇篮管到坟墓”。正是在这些频繁接触中，公众通过对政府官员行为表现的认知确立了对政府形象的直观认识和感受，并且在一定范围内加

以传播。可以这么说，政府官员的一言一行对于政府的合法性都有着重要影响。政府官员在日常生活特别是工作中哪怕是一次疏忽都可能损害政府形象，进而为政府推行政策、实现既定政策目标人为地设置认同障碍。难怪阿尔蒙德说：“无论在学校里讲授的政府制度观点是多么积极，一个公民如果被警察折磨，被福利机关忽视，或者不被公平

地征税，是不会对政府当局有多大好感的。，Ｄ５３可见，政府

更有助于政府在公众中树立起良好的形象，有助于夯实政府权威的合法性基础，有助于公众对政府在获得了解、信任、好感的基础上实现对其所推行政策的认同。其实，通过策划、沟通、传播等公关手段来恰到好处地展示政府的宗旨理念和行为表现已成为现代社会政府改变公众认知和评价

态度、夯实政府权威的合法性基础从而促进政府政策有效执行的最重要的手段之一。

行政绩效的提高不仅需要从宏观上提升政府的行政能力而且还应该在政府官员队伍中加强勤政廉政建设，从微观上改进政府官员的个体行为表现。

（二）搞好政府公共关系。

尽管政府的实际表现是政府合法性的客观基础，但是这种表现必须通过公众心理上的感受才会形成一种总体印象与评估。从本质上说，政府合法性是政府及其官员的客观绩效与民众对这种绩效的主观认识两者有机统一的结果。一般来说，公众对政府的主观评价同政府的实际表现应当是一致的，但实际上，由于公众对政府的认知往往并不是绝对全面、客观的，而是他们的期待视野对政府行为的再塑造。公众的期待视野既受其自身素质的局限，也受社会环境的影响，再加之政府系统对于多数公众来说毕竟还只是一个“黑箱”，他们通常无法直观其内的要素、结构和运行机制，所以公众对政府的认知就难免会在一定程度上存在着偏差。有时，政府即使善意的作为也并不必然导致他所期望的好的形象效应，甚至反而会影响政府的合法性、妨碍公众对政府及其政策的认同。因此，政府权威合法性基础的夯实，不仅要注重政府行为绩效的提高，而且也要重视搞好政府公共关系，引导和改变公众对政府的评价。因为所谓“公共关系”，他本质上“是一个组织为了达刘与他的公众之闯相互了解的确定目标，而有计划地采用一切向内和向外的传播方式的总和”ｏＤＳ］而政府公共关系实际上就是政府与公众之间的一种传播方式。搞好政府公共关系，不仅有助于协调和改善政府与社会公众之间的关系，有助于使政府的各项政策和活动更好地符合广大公众的需求，而且

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３１

万方数据　

论政策有效执行的合法性基础

作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：被引用次数：

丁煌

武汉大学,政治与公共管理学院,武汉,430072天津行政学院学报

JOURNAL OF TIANJIN ADMINISTRATION INSTITUTE2004，6(2)9次

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相似文献(10条)

1.学位论文 陈卉 我国公共政策执行研究 2007

公共政策执行是政策过程的重要部分，也是政策目标得以实现的关键所在，是将政策目标转化为现实的唯一途径。公共政策执行是实现政策目标的关键，公共政策执行结果是政策检验、修正与完善的基本依据。而以往人们往往注重对政策制定的研究，直到20世纪70年代初开始，政策执行才被人们所重视，并逐渐成为政策过程研究的重点，产生了许多政策执行理论。

在我国，政策执行的影响和作用关系到党和国家的政策在社会生活的各个领域中的运用和实现。而我国的政策执行研究还处于起步阶段，专业性的研究还很少。我国公共政策执行领域尚存在诸多问题，有的还相当突出，比如执行体制混乱、扩大执行、中断执行、执行评价标准模糊等。这些问题的存在制约了我国公共政策功能与作用的发挥。本文分析了政策与政策执行的概念和政策执行在政策过程中的地位和作用，简要介绍了西方的一些政策执行理论，对政策在执行过程中的具体模式提出了新的看法，研究了我国公共政策执行中的影响因素，然后描述了我国政策执行中出现的政策敷衍、政策附加、政策曲解、政策截留等“上有政策，下有对策”的政策执行问题，并针对这些问题进行了剖析，找出出现这些问题的原因，最后提出提高公共政策执行水平的建议。

本文的创新点有三：一是总结了海外公共政策执行的主要特点及其对于我国的借鉴意义；二是全面概括了我国公共政策执行领域存在的问题，并对其产生原因、影响因素作了系统分析；三是从我国实际出发，提出了提高我国公共政策执行水平的建议。 本文由五个部分组成：

第一部分：前言。这一部分主要是向读者介绍了论文选题的意义和目的、论文中使用的主要理论工具和研究方法、国内公共政策执行研究的情况以及一些需要向读者交待的问题。属于一个概括性的叙述。

第二部分：公共政策执行理论与实践。详细论述了公共政策执行研究的兴起和基本理论，并概括了公共政策执行的地位和作用，总结出了公共政策执行的含义。另外就是介绍了公共政策执行的特点，特别论述海外公共政策执行的特点及其对我国的借鉴意义。最后就是描述公共政策执行的几种重要并且有代表意义的模式。

第三部分：我国公共政策执行中的现状分析。概括并分析了我国公共政策执行体制、执行过程、执行评价及执行监控中存在的问题。由于历史与现实的很多因素，我国公共政策执行体制还存在许多问题，主要表现在公共政策执行体制不健全、不完善，远远不能适应社会主义市场经济发展的要求。具体来说，包括公共政策执行主体单一化、公共决策权对公共政策执行权的过渡束缚、公共执行体制上存在职责不清等混乱现象。公共政策的执行过程实际上是公共政策的实施过程，在公共政策活动中占有重要地位。转型期的中国公共政策执行过程中存在诸多问题，有些问题还相当普遍。这些问题的存在有着深厚的经济与社会原因，制约了公共政策的有效执行。具体来说，包括机械执行、野蛮执行、扩大执行和中断执行等。公共政策执行评价是依据一定的标准和程序，对公共政策执行的效果、效益和公众的满意度作出评定。分析公共政策执行评价方面存在的问题，对于重构公共政策执行评价体系、提高公共政策的执行效率具有重要意义。我国公共政策执行评价存在的问题有：执行评价标准模糊、执行评价标准偏差和执行评价结果的无效等。公共政策执行监控是政策执行过程中必不可少的一个部分，对于提高我国公共政策执行的效力和效率有重要的影响。我国公共政策执行监控存在的主要问题有：监控机构缺乏独立性和权威性、人大监督力度不够、法律不健全，法律制约无力、监督制约不协调，未构成合力、司法监控在我国极为弱化和社会舆论的作用在政策监控中发挥不充分等。另外，在这部分的第二小节主要分析了产生以上公共政策执行问题的原因有哪些，具体包括制度因素、利益因素、人为因素和政策本身的因素。

第四部分：提高我国政策执行水平的建议。主要有完善公共政策执行体制、塑造政策执行的能动执行主体、改进公共政策执行手段、完善政策执行的监督机制四方面的建议。首先，公共政策执行体制是一个国家的政治、经济和文化在公共政策过程中的反映。我国的公共政策执行体制既要合乎世界发展方向，也要具有中国特色；既要注重政府组织的执行功能，也要重视非政府公共组织的执行功能。其次，作为公共政策执行主体的人，其政治态度、职业技能、利益需要和行为习惯等都对政策的有效执行产生影响。为此，必须重视建立公共政策执行主体的优化机制，通过提升人的政治社会化水平来提高政策执行者的综合素质，促使公共政策的有效执行。再次，有效的政策执行手段是保证一项政策顺利实现的必要条件。从通常使用的法律手段、经济手段、行政手段及宣传教育手段入手来不断对执行手段进行完善和改进，进而保证政策执行的顺利进行。最后，作为政府对社会经济发展实施宏观调控的重要杠杆，政策的作用能否有效发挥，从根本上取决于政策执行的效率，而从我国目前的情况来看，监督机制不健全无疑是造成某些政策执行效率不高乃至无效率的重要原因。为此，应从强化政策执行责任、保证监督机构的独立性、强化国家机关的监督职能和完善各项社会监督制度等方面来完善我国政策执行的监督机制。

第五部分：案例分析。本文最后根据前面四部分的论述并且以住房公共政策的执行为例，运用第四部分的提高政策执行水平的建议来分析说明了在住房问题的公共政策执行中存在的问题及其相应的解决办法和完善措施。

随着社会主义市场经济体制的不断发展和完善，我国目前已经进入经济社会发展的关键阶段。公共政策是党和国家行使统治和管理职能的重要方式和手段，而公共政策执行则是整个政策研究过程中的重中之重。公共政策执行是公共政策研究的重要领域，公共政策执行的研究对于正在转轨中的中国有着很强的现实意义。目前，我国公共政策执行研究呈现逐年递增的趋势，具有很强的实践导向。本文从公共政策执行研究的基本理论出发，借鉴海外公共政策执行的特点，全面、系统概括分析了我国公共政策执行领域中存在的问题及其产生原因，提出了提高我国公共政策执行水平的建议，以期对我国公共政策理论研究及提高公共政策执行的有效性有所贡献。

2.期刊论文 赤旭. 张陆伟 从增值税、营业税起征点的设定看公共政策的完善 -河南商业高等专科学校学报2009,22(6)

个体工商户的增值税、营业税起征点的大幅提高带来了不少问题:一是地区不平衡、不统一造成纳税人攀比心理严重,使纳税人的纳税遵从度降低;二是引起税务人员"失业"现象;三是进一步加剧了以个体税收为主要财力的偏远地区基层乡镇的财政困难;四是增强了冒险偷税的激励;五是造成纳税人之间的真实税收负担不公平.从公共政策学的角度看,主要原因是起征点政策的制定在坚持统筹兼顾、因地制宜、民主程序等原则方面做得还不够,对影响政策执行的效率因素的考量还不充分.因此,从公平和利益这两个最基本的影响公共政策执行效率的因素出发,对现行的起征点政策进行"微调",并辅之以必要的配套措施,是起征点这项公共政策的效果迈向"最优"的现实选择.

3.学位论文 方芳 试论我国公共政策执行的低效率及其矫正策略 2006

本文旨在以政策执行相关理论的基础上，对我国政策的执行低效率现象进行了研究。政策执行是政策过程的关键环节，随着改革的深入与发展，公共政策执行的有效性越来越引起人们的关注，而政策执行效率的高低无疑成为非常重要的环节。但是在现实生活中，政策执行并没有按照人们所预期的那样被贯彻下去，政策在执行的过程中出现了种种低效率的现象，使政策偏离了既定的目标。

全文共分四章。第一章，公共政策执行低效率内涵的界定，主要从分析概念入手，阐述公共政策执行、公共政策效率、公共政策执行低效率的含义以及公共政策执行效率的评估标准，界定本文的研究范围。第二章，我国公共政策执行低效率的表现及危害，研究了我国公共政策低效率在现实生活中的案例，以及由此带来的危害。第三章，我国公共政策执行低效率的原因探析，对导致我国政策执行低效率的原因进行了较为完整和系统的分析。第四章，我国公共政策执行低效率的矫正策略，提出了治理公共政策执行低效率对策建议。希望通过公共政策执行低效率的研究，可以有效地抑制政策执行的低效率问题，维护党和政府的权威，使公共政策真正成为实现最广大人民群众根本利益的工具。

4.期刊论文 丁煌 提高政策执行效率的关键在于完善监督机制 -云南行政学院学报2002,""(5)

作为政府对社会经济发展实施宏观调控的重要杠杆，政策的作用能否有效发挥，从根本上取决于政策执行的效率，而政策执行的效率往往要受到诸多因素的影响和制约，其中监督机制的健全与否对政策执行的效率至关重要。本文认为，要从根本上提高我国的政策执行效率，其关键应从增强政策执行活动的透明度、保证专门监督机构的独立地位、强化国家权力机关的监督职能以及落实和健全各项社会监督制度等方面完善监督机制。

5.学位论文 贺庆鸿 利益博弈视角下公共政策执行偏差问题研究 2008

本文在国内外政策执行相关理论和我国现行政治运行制度的基础上对我国政策执行中的偏差现象进行研究，结合中国政策执行实践，具体分析了政策执行偏差的含义、表现及其危害，并从利益博弈的角度探讨了导致政策执行偏差的原因。在此基础上，本文提出了相应的对策建议，努力减少我国政策执行偏差，提高政策执行效率。

利益博弈是研究公共政策问题极为重要的视角之一。公共政策既是一定利益的确认形式，也是利益的调整工具和分配方案。资源的稀缺性、“经济人”的利己性和委托--代理链在政策传递过程中的缺陷的存在，导致公共政策在执行中出现偏差。本文以政策执行过程中多个层面的利益博弈关系作为分析对象，以“十字型博弈”为主要分析工具，从纵向和横向两个维度来解释政策执行主体之间的利益博弈；以实例分析来展现政策执行主体与政策目标群体的博弈策略。

政策执行过程中的非合作博弈，源于各利益主体追求自身利益最大化的内在冲动。因此，要把各利益主体间的非合作博弈导向合作博弈，就要对其利益进行整合。本文基于利益整合的制度设计如下：明确产权边界，合理配置政策执行主体的权力，构建政策主体与政策目标群体的利益协调机制和对违规博弈行为的惩处机制。笔者认为，这些外在的制度能够约束利益主体的博弈行为，诱发合作博弈，从而减少政策执行偏差，最终实现政策目标。

6.学位论文 韩微 地方政府执行力评价体系探析 2008

政府执行力是一个衡量政府有效行政以及执行程度的重要概念,是政府组织包括各级各地政府机构及其部门存在的不可忽视的核心要素。完美的决策会因行政执行不力而失败,而平庸的决策可能因执行有力获得成功。如果执行不力或不当,不仅不能解决原有的公共问题,而且可能使原有的问题更加恶化,从而引发新的危机。可见,缺少强大的执行力,政府的公共政策和战略决策所确立的目标就将是无本之木,无源之水。所以提升并强化政府执行力既是提高政府执行效率的重要内容,也是维系一个政府机构生存和发展的根本要求。

地方政府作为国家的构成要素,在国家政治生活、经济生活以及社会生活中发挥着极为重要的作用。由于中央政府的许多职能必须由各级地方政府完成,所以,地方政府的执行能力直接影响并体现着国家执行力。当前,从总体上看,我国政府执行力虽然较过去有了显著的提升,但经实际调查发现随着地方政府自主权的扩大,地方政府执行力却普遍呈现出了逐步弱化的趋势,严重影响了公共政策的执行与落实。所以,我们应加强对地方政府执行力的研究,构建科学、公正、有效的地方政府执行力评价体系从而有效地提升政府执行力。

本文主要由五个部分组成,第一部分首先简要介绍了本文的研究背景,研究的目的和意义,其次对有关地方政府执行力评价的相关文献进行了梳理,从而确立了本文的研究方法和研究思路。第二部分首先对本文的基本概念进行了界定,其次指出了地方政府执行力的特点,最后论述了构建地方政府执行力评价体系的理论依据。第三部分分析了我国现行地方政府执行力评价现状,着重指出了现行评价体系中存在的一些问题,问题主要表现在三个方面：1.评价在理论上与认识上的不足；2评价主体过于单一；3.评价指标体系构建不完善。第四部分针对第三部分中现行地方政府执行力评价体系存在的问题指出重构评价体系,并主要从五个方面来构建。首先是构建评价体系的指导思想和价值标准,其次依据评价体系中所存在的评价主体单一和指标不完善的问题来重构评价体系,提出应建立多元化的评价主体并论述了该主体的构成,并从构建评价指标的原则、指标的构成以及指标的评价标准三个方面对评价指标体系进行了详细的阐述。最后一个部分指出执行评价过程中应注意的一些问题。

7.期刊论文 孙枝俏. 王金水. Sun Zhiqiao. Wang Jinshui 公民参与公共政策制度化的价值和问题分析 -江海学刊2007,""(5)

公民参与公共政策制度化是指政府对公民有效参与公共政策所进行的制度设计和安排.公民参与公共政策的制定和执行有理性和非理性两种方式.理性的公民参与对维护政策合法性、制约代理人的机会主义行为、补救官僚回应性缺失、提高公共政策的执行效率等具有重要价值.而公民参与公共政策作为一项集体行动,也会遭遇到参与非职业性以及参与成本、观念等困境.理性思考公民有序参与公共政策问题,在公民社会逐渐形成的中国显得格外有意义.

8.学位论文 毛志凌 电子政务背景下的公共政策执行研究 2008

公共政策执行是公共政策目标得以实现的必由之路，是公共政策制定和公共政策目标之间的桥梁，它从过程上决定着公共政策目标实现的程度。从学术意义上讲，公共政策执行研究是政策科学学科的重心从政策制定转向政策执行的必然选择，是实现政策目标输出的重要环节，也是完善整个政策系统不可忽视的组成部分。从实践意义上讲，公共政策执行研究是辅助政府及其机构如何实施公共管理和完善社会服务的理论基础，是提高政府执行效率和执行能力的实践指导，同时也是促进政府改革与创新的驱动之一。从现实意义上讲，公共政策执行研究是解决处在转型时期我国日益增多的社会矛盾的积极探索，是促进政府组织间权力配置合理化和组织结构精简优化的大胆尝试，是重新树立中央政府权威加强政府执行力的必然考虑。

然而，公共政策执行并非如人们所愿那样顺畅，传统管理模式下公共政策执行主体、客体以及政策沟通等均存在不同程度的梗阻现象，因此，如何改善甚至消解公共政策执行梗阻成为本文关注的重点。电子政务的出现为改造传统管理模式下公共政策执行梗阻提供了契机，以信息技术为依托重塑政府组织和政府工作流程，构建以服务为导向的网络平台，实现政府工作效率的提高、机构的精简优化、成本的降低以及服务职能的完善等。本文试图以电子政务建设为切入点，分析电子政务对公共政策执行的具体影响，以期为政策执行研究提供一个新的思维视角。

本文的主体部分由四部分组成：第一部分是本文相关重要概念的梳理与界定。第二部分是从公共政策执行梗阻的现状入手，描述了公共政策执行主体、政策沟通以及公共政策执行客体的执行梗阻的具体表现，然后以相对应的视角分析形成梗阻的具体原因。第三部分是本文的重点与创新，以电子政务对传统管理模式下公共政策执行的影响为主，突出了电子政务对公共政策执行主体理念、组织结构、政策沟通以及政策执行客体参与等的影响，并结合湖北省武汉市Q区国税局电子税务的建设与发展的实证调研，将电子政务应用和政策执行进行有机融合并具体描述，从而为改善和消解传统管理模式下公共政策执行梗阻提供参考。第四部分是电子政务环境下公共政策执行的进一步拓展，是本文的结论与理论创新之处，也是对建设公共政策执行的电子政务平台的展望与大胆设想。

9.期刊论文 王劲松 涌现--塑造公共政策执行初始状态的一个重要目标 -当代财经2003,""(7)

公共政策的执行有赖于公共政策执行初始状态的塑造,而涌现则是塑造公共政策执行初始状态的一个重要目标.从现代系统科学的角度,运用系统的"整体涌现性"这一特征对公共政策执行初始状态的塑造问题进行刻画,找出塑造公共政策执行初始状态的三个促成涌现的因素,将对提高公共政策的执行效率产生巨大而又深远的影响.

10.学位论文 汪陈友 退耕还林的委托代理分析 2007

退耕还林工程是我国为解决水土流失、土地沙化等生态恶化现状而采取的重大战略举措，是国家实施西部大开发战略的重要组成部分。与其他生态工程不一样，退耕还林是建立在政府和农户之间涉及土地用途变更的契约基础之上，退耕农户会利用信息不对称做出违反退耕还林政策规定的机会主义行为，进而削弱退耕还林的实施绩效。因而，设计和完善这一新的土地契约合同，以激励农户代理人采取有利于委托人的行动，抑制其损害委托人的“败德行为”就显得尤为必要。本文试图从委托代理角度分析中央政府、地方政府和农户在退耕还林中的利益关系和相应的策略选择，力图为退耕还林激励相容机制的形成提供理论上的构建，以保证退耕还林的持续性和稳定性，实现生态效益、经济效益和社会效益的统一。

本文首先就问题的提出、国内外实施和研究现状与研究方法等做一概括性的介绍。接着探讨了退耕还林中对农户代理人进行补偿激励的理论依据，论述了林业产品市场配置的失灵以及外部性内部化的方法。然后运用博弈论方法分析中央政府、地方政府和退耕农户三个利益主体在退耕还林中的行为策略，详细分析了退耕还林中的中央政府、地方政府和农户之间委托代理关系的确立、结构及运行状况，指出在退耕还林的多重委托代理关系下，不仅存在农户代理人的代理风险，而且还存在地方政府的委托人和代理人双重风险。特别是农户代理人的市场机会主义行为可能会引发私人理性与社会理性的冲突，从而损害退耕还林的实际绩效。鉴于退耕还林主要涉及农户在其承包地的土地用途变更，为此，本文将退耕还林与家庭联产承包责任制下的土地契约进行比较，通过构建委托代理模型来比较论证农户在两类土地契约上的效率差异，据此识别退耕还林土地契约合同效率不足的原因。最后运用陕西省退耕还林的案例对前面的理论分析进行经验论证，并提出了完善退耕还林补偿政策的建议。

通过以上分析，本文认为，退耕还林中的中央政府、地方政府和退耕农户是致力于自身利益最大化的三个利益主体，信息不对称的普遍存在使得三方在策略选择时易出现非理想中的博弈均衡。特别是退耕农户的理性选择将会弱化退耕还林补偿政策的激励作用，促使其违背与政府签订的土地契约，以寻求个人效用的最大化。要抑制这种符合农户经济理性的机会主义市场行为，必须充分统筹兼顾农户当前以及长远的利益诉求，也即是充分统筹兼顾农户退耕还林的参与约束和激励相容约束。改变退耕区落后的生产方式，促进其经济结构的改善则是有效抑制退耕农户机会主义经营行为的关键，也是增强退耕区可持续发展能力的根本途径。另一方面，农户的风险态度对于涉农土地契约合同的执行效率有显著影响。由于两类土地契约的风险预期存有差异，农户在家庭联产承包责任制下的土地契约合同执行效率要高于其在退耕还林土地契约合同下的执行效率。依据此结论，改变退耕农户的风险态度或风险预期对于完善退耕还林的某些公共政策和提高退耕还林的实施绩效就具有现实意义。

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