DIAOYAN BAOGAO调研报告
中国建立农业生态环境
补偿机制现状与对策
中国仅为 0.11 公顷。世界人均拥有森林蓄积量71.8立方米，中国仅为8.6立方米。
农业生态恶化。中国是世界上水土流失最严重的国家，有专家认为占全部国土面积的38%；工业“三废”造成耕地污染约1.5亿亩，每年因重金属污染的粮食达1200万吨，造成的直接经济损失超过200亿元。
农地质量下降。中国耕地质量偏低，存在土壤养分失衡、肥效下降、退化严重、环境恶化等突出问题。全国中低产田面积合计12.8
健
全农业生态环境补偿制度，是农业可持续发展、
变化组织(IPCC)的资料显示，到2025年，发展中国家水资源供应对作物最高产量的满足程度，将从目前的86%下降到75%。中国人均占有水资源量约2200立方米，不到世界平均水平的28%。
温室效应凸现。由于温室气体含量的不断增加，气候专家预计，到2025年全球气温将上升1℃，到2050年全球温度将上升1.5℃～4.5℃，不仅影响地球表面热能平衡，导致全球气候变化，而且对生物和人类的生存构成威胁。
绿色屏障锐减。世界森林面积每年在减少，亚洲每年约有500万公顷的森林损失，其速度比联合国粮农组织十年前的估计要快500倍。世界人均森林面积为0.6 公顷，
亿亩，占全国耕地面积的70.3%，因水土流失、贫瘠化、次生盐渍化、酸化等原因导致的退化面积占40%以上。大部分地区耕地有机质含量在0.5%—2.5%之间，属于较低水平。全国可利用的33.6亿亩草地退化面积达85%，严重退化年均3000万亩。
农民持续稳定增收、生态环境日趋好转的客观要求。中国是一个人口大国，必须坚持立足国内实现主要农产品基本供给的方针，按照科学发展观的要求，处理好发展农业生产与保护农业生态环境的关系，在发展中保护，以保护促发展。
影响农业生态外因
公路建设。由于汽车废气、噪声、有害物质的产生，使生态环境（空气、水、土壤）逐渐恶化，引起生物发育不良、繁殖机能减退、疾病逐渐增多、抗病能力下降，导致种群数量减少，甚至影响整个生物群落。一般而言，修1公里平原高速公路占地50—60亩，高
2011/06 总第100期农村经营管理
农业生态环境堪忧
土地退化严重。截至2009年底，中国荒漠化土地面积262万平方公里，沙化土地面积173万平方公里，分别占国土总面积的27.3%和18.0%，每年损失高达540亿元人民币。
淡水资源紧张。政府间气候
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调研报告DIAOYAN BAOGAO
的80—100亩/公里（含服务区）。公路建设不仅使这些农田永久性地失去了农业生产能力，而且“黄泥水”在一定程度上影响了沿线农田作物的生长。
矿业开发。部分国有大中型老矿山历史包袱过重，矿区土地破坏面积大，地质灾害隐患严重，恢复治理任务艰巨；众多小矿只顾采挖资源，不顾环境保护，造成采区自然生态被严重破坏；许多矿山废石、废渣、废水随意堆积排放，严重污染环境。采矿占用和损毁土地近9000万亩，全国复垦率仅为20%。
社会发展。人类聚落环境的城市化，严重地破坏了生物环境，改变了生物环境的组成和结构。经济发展没有明显改变农村原始的生活模式，全国村庄中41%没有集中供水，96%没有排水沟渠和污水处理设施，70%畜禽圈舍与住户混杂，90%使用传统旱厕，90%没有任何消防设施，89%将垃圾堆放在房前屋后、坑边路旁甚至水源地、泄洪道、村内外池塘，无人负责收集与处理。
水利工程。水利工程改变了河流的自然状态，对河流的自净能力产生影响，对生物多样性的影响表现为多层次，大坝的建设切断了河流的通道，对洄游生物等生物多样性影响明显。地表水过度开发使用，最严重的生态环境问题是断流，从而引发一系列问题。
自然灾害。中国是世界上主要的“气候脆弱区”之一，自然灾害频发、分布广、损失大。2010年各类自然灾害造成直接经济损失5340亿元，比上年增加1.1倍。
粮食安全。从中长期发展趋势看，受人口、耕地、水资源等因素变化影响，中国粮食安全将面临着
消费需求呈刚性增长、优质耕地逐年减少、水资源短缺矛盾凸现、供需区域性矛盾突出、品种结构性矛盾加剧、种粮比较效益偏低、全球粮食供求偏紧七大严峻挑战。
非法占用。2010年国土资源部开展的土地卫片执法检查，发现违法违规占用耕地27.45万亩，有13个省（区）违法占用耕地超过1万亩。
生态保护补助奖励机制，在全国范围组织开展测土配方施肥行动、全面推进可再生能源项目——农村沼气、重点推广粮田保护性耕作技术。投资来源主要是中央财政资金和国债资金，项目区域范围广、投资规模大、建设期限长，是当前中国国家生态保护和建设的重要举措。主要经验：立法是促进生态补偿机制建设的有效保证，以国家政策形式实施生态补偿为主要途径，“用限结合”是营造良好生态环境的有效手段，农产品质量安全是生态补偿机制的重要目标。
国外农业生态补偿做法与经验。科研部门提供进行生态补偿所需要的技术支持，研究提出环境友好型替代技术；政府机构出台相关法律法规，建立环境友好型农业生产技术体系，落实各项奖惩措施；农民采用环境友好型技术，执行有关法律法规和技术标准，获得相应技术补贴。美国、欧盟、日本、韩国、德国、英国的做法各有千秋，其经验启示：制定法律法规是建立生态补偿机制的前提，实行技物结合是生态补偿可持续的重要支撑，加强监管是确保生态建设成果的必要手段，充分利用市场机制和多渠道的融资体系。
农业生产负面影响
种植业。我国农业增加产量或维持高产，主要靠化肥、农药、农膜的大量使用。全国每年农业生产使用农药约30万吨（折纯），居世界第一位，但利用率较低，大部分皆漂移、流失，对土壤、水源、空气及农副产品产生污染。我国农用薄膜产量占世界总量的60%以上，是其他所有国家总和的1.6倍。目前采用地膜覆盖栽培的农田中，每年地膜残留量高达45万吨。
畜牧业。畜禽养殖业污染排放量巨大，且大多未经处理直接排放，对农业环境带来极大威胁。兽药是畜产品中最常见和最重要的污染源，抗生素的残留被认为是动物细菌耐药性向人类传递的重要途径。
废弃物。中国每年约有1.4亿吨秸秆被露天焚烧，约占其全年产量的1/5，农田表层3～5厘米土壤的有机质，也因秸秆焚烧而大量流失。
构建机制政策建议
总体思路：以科学发展观为指导，以保护生态环境、促进人与自然和谐发展为目的，以落实生态环境保护责任、理清相关各方利益关系为核心，着力建立和完善农业生态补偿法规和标准体系，探索解决生态补偿关键问题的方法和途径，在实践中取得经验，为全面建立生态补偿机制提供方法与技术支持。
国内外探索与经验
中国农业生态补偿的有益尝试。国家主导实施生态补偿建设重点工程主要包括退耕还林（草）、天然林保护、退牧还草、三北防护林建设、京津风沙源治理以及渔业生态补偿等。同时，探索建立中央财政森林生态效益补偿制度、草原
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农村经营管理2011/06 总第100期
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技术路线：确立政府主导、补罚分明、形式多样、城乡互动、区际公平的基本原则，制定操作性较强的技术路线：确定补偿的范围和重点→确认农业生态补偿的利益主体，明确相关责任，签订补偿协议→按照农业生态保护投入的规模或农业生态环境遭受破坏的损失程度，测算出农业生态补偿的标准→选择适当的生态补偿方式→不断完善农业生态补偿政策和制度→研究制定《中华人民共和国农业生态环境保护法》。
补偿重点：在种植业领域，实施生态补偿的重点包括提升耕地质量、测土配方施肥、推进生物防治、科学利用秸秆、审慎利用污水、发展绿色食品、生态农业建设、治理水土流失、农耕文化修复、污染受损救助十个方面。在畜牧业领域，主要采取加大草原生态补偿、采用环保饲料技术、发展农村沼气工程、制造生物有机肥料、控制畜禽药物残留、无害化处理死畜禽等措施。发展循环农业的关键领域与重点方向：在农业资源利用方面，以提升水资源、土地资源和农业投入利用效率为切入点，从节水、节地、节能、节肥、节药、节劳等方面赋予传统型农业新的成本节约理念；在农业废弃物处理方面，实现种植业生产所积累的生物资源全程化利用，畜禽养殖业低排放与粪便资源化利用，探索生物质能、微生物资源、畜禽粪便最经济利用的新思路；在农村社区建设方面，着力建设循环型社区，开发沼气、太阳能等可再生利用能源，减少外部能量输入，科学处理农村生活垃圾，实现农村社会生活的“清洁化”消费。
政策建议：健全科学合理农
业生态补偿管理体系。建议在适当时机开征“农业生态环境保护税”，设立农业生态补偿专项基金，完善农业生态环境监测制度和监测评价，制定农业生态环境保护条例（法），将农业生态环境补偿问题列入重点科研计划。
建立提升农田地力生态环境补偿制度。以增加有机物料还田为核心，建立提升农田地力利益激励机制，主攻农作物秸秆和畜禽粪便科学还田，扩大有机肥施用面积；以提高化肥利用率为目标，大力实施测土配方施肥；以改造中低产田为重点，努力挖掘耕地生产潜力；以防止耕地退化和污染为前提，严把物质投入关，进而创建安全、肥沃、养分协调的高产稳产农田。对增施有机肥减少化肥施用量、畜禽养殖粪便和餐厨垃圾等无害化资源化处理、安全防治病虫害、综合治理农田地膜残留污染、科学利用农作物秸秆和种植绿肥提升地力给予补贴。在“基本农田”制度的基础上，建立并完善“基本粮田”制度，以各类项目建设和补贴资金予以支撑和保障。
采取有效措施大力促进循环农业发展。组织力量研究制定“十二五”循环农业发展规划，建构区域循环农业体系，探索循环农业发展的新模式和不同区域类型的农业资源利用新方式。统筹建设模式大力推进农村沼气建设，完善有利于循环型农业发展的政策和法律体系。
建立农业面源污染全程监管防控体系。采用“源头控制、过程拦截和末端循环”相结合的联控技术措施，走有中国特色的解决农业污染问题的道路。
建立有中国特色的草原生态补偿机制。建立以草定畜奖励、禁牧
补偿和休牧补偿等为主要内容的草原生态补偿机制。加快实施退牧还草工程，将《规划》确定的279个县全部纳入退牧还草工程实施范围。
建立健全定期休渔禁渔生态补偿机制。在已经执行海洋伏季休渔制度、长江禁渔期制度和即将实施珠江禁渔期制度的沿海地区和长江、珠江流域，建议采用“按船发放、补贴到人”的方式进行补贴。
建立确保农产品质量安全的补偿机制。补偿对象的重点是实施农业标准化的生产主体，补偿范围主要包括产地环境安全的控制成本、新型投入品替代使用成本、物理防治病虫害物化成本、生产记录和档案建立费用、速测仪器配备及自检费用、产品认证及标识使用费用、推进标准化生产培训费用七个方面。
变废为宝重塑生态农业城乡良性循环。针对认识不到位、政策不配套、场地难落实、补偿起步迟等瓶颈性问题，建立部门协同推进机制，实现源头治理与循环利用、食品安全与生态环保、产业创新与经济效益“三兼顾”；完善分类集中收运机制，出台餐饮垃圾收运处置管理规定并严格执法，采用“环卫专业收集+街道协管+市场激励”的运作模式，根除“垃圾猪”、“泔水油”等地下交易链；形成多元投资支持机制，实行中央立项支持、地方政府配套、吸引社会投资的投资支持机制，培育养殖粪便的资源化处理产业，引导龙头企业、专业合作社、种养生产者参与养殖粪便收运和粪便资源化处理。
（主持人：全国政协常委、副秘书长，民盟中央常务副主席张宝文教授；课题组负责人：农业部关锐捷研究员）
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中国建立农业生态环境
补偿机制现状与对策
中国仅为 0.11 公顷。世界人均拥有森林蓄积量71.8立方米，中国仅为8.6立方米。
农业生态恶化。中国是世界上水土流失最严重的国家，有专家认为占全部国土面积的38%；工业“三废”造成耕地污染约1.5亿亩，每年因重金属污染的粮食达1200万吨，造成的直接经济损失超过200亿元。
农地质量下降。中国耕地质量偏低，存在土壤养分失衡、肥效下降、退化严重、环境恶化等突出问题。全国中低产田面积合计12.8
健
全农业生态环境补偿制度，是农业可持续发展、
变化组织(IPCC)的资料显示，到2025年，发展中国家水资源供应对作物最高产量的满足程度，将从目前的86%下降到75%。中国人均占有水资源量约2200立方米，不到世界平均水平的28%。
温室效应凸现。由于温室气体含量的不断增加，气候专家预计，到2025年全球气温将上升1℃，到2050年全球温度将上升1.5℃～4.5℃，不仅影响地球表面热能平衡，导致全球气候变化，而且对生物和人类的生存构成威胁。
绿色屏障锐减。世界森林面积每年在减少，亚洲每年约有500万公顷的森林损失，其速度比联合国粮农组织十年前的估计要快500倍。世界人均森林面积为0.6 公顷，
亿亩，占全国耕地面积的70.3%，因水土流失、贫瘠化、次生盐渍化、酸化等原因导致的退化面积占40%以上。大部分地区耕地有机质含量在0.5%—2.5%之间，属于较低水平。全国可利用的33.6亿亩草地退化面积达85%，严重退化年均3000万亩。
农民持续稳定增收、生态环境日趋好转的客观要求。中国是一个人口大国，必须坚持立足国内实现主要农产品基本供给的方针，按照科学发展观的要求，处理好发展农业生产与保护农业生态环境的关系，在发展中保护，以保护促发展。
影响农业生态外因
公路建设。由于汽车废气、噪声、有害物质的产生，使生态环境（空气、水、土壤）逐渐恶化，引起生物发育不良、繁殖机能减退、疾病逐渐增多、抗病能力下降，导致种群数量减少，甚至影响整个生物群落。一般而言，修1公里平原高速公路占地50—60亩，高
2011/06 总第100期农村经营管理
农业生态环境堪忧
土地退化严重。截至2009年底，中国荒漠化土地面积262万平方公里，沙化土地面积173万平方公里，分别占国土总面积的27.3%和18.0%，每年损失高达540亿元人民币。
淡水资源紧张。政府间气候
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调研报告DIAOYAN BAOGAO
的80—100亩/公里（含服务区）。公路建设不仅使这些农田永久性地失去了农业生产能力，而且“黄泥水”在一定程度上影响了沿线农田作物的生长。
矿业开发。部分国有大中型老矿山历史包袱过重，矿区土地破坏面积大，地质灾害隐患严重，恢复治理任务艰巨；众多小矿只顾采挖资源，不顾环境保护，造成采区自然生态被严重破坏；许多矿山废石、废渣、废水随意堆积排放，严重污染环境。采矿占用和损毁土地近9000万亩，全国复垦率仅为20%。
社会发展。人类聚落环境的城市化，严重地破坏了生物环境，改变了生物环境的组成和结构。经济发展没有明显改变农村原始的生活模式，全国村庄中41%没有集中供水，96%没有排水沟渠和污水处理设施，70%畜禽圈舍与住户混杂，90%使用传统旱厕，90%没有任何消防设施，89%将垃圾堆放在房前屋后、坑边路旁甚至水源地、泄洪道、村内外池塘，无人负责收集与处理。
水利工程。水利工程改变了河流的自然状态，对河流的自净能力产生影响，对生物多样性的影响表现为多层次，大坝的建设切断了河流的通道，对洄游生物等生物多样性影响明显。地表水过度开发使用，最严重的生态环境问题是断流，从而引发一系列问题。
自然灾害。中国是世界上主要的“气候脆弱区”之一，自然灾害频发、分布广、损失大。2010年各类自然灾害造成直接经济损失5340亿元，比上年增加1.1倍。
粮食安全。从中长期发展趋势看，受人口、耕地、水资源等因素变化影响，中国粮食安全将面临着
消费需求呈刚性增长、优质耕地逐年减少、水资源短缺矛盾凸现、供需区域性矛盾突出、品种结构性矛盾加剧、种粮比较效益偏低、全球粮食供求偏紧七大严峻挑战。
非法占用。2010年国土资源部开展的土地卫片执法检查，发现违法违规占用耕地27.45万亩，有13个省（区）违法占用耕地超过1万亩。
生态保护补助奖励机制，在全国范围组织开展测土配方施肥行动、全面推进可再生能源项目——农村沼气、重点推广粮田保护性耕作技术。投资来源主要是中央财政资金和国债资金，项目区域范围广、投资规模大、建设期限长，是当前中国国家生态保护和建设的重要举措。主要经验：立法是促进生态补偿机制建设的有效保证，以国家政策形式实施生态补偿为主要途径，“用限结合”是营造良好生态环境的有效手段，农产品质量安全是生态补偿机制的重要目标。
国外农业生态补偿做法与经验。科研部门提供进行生态补偿所需要的技术支持，研究提出环境友好型替代技术；政府机构出台相关法律法规，建立环境友好型农业生产技术体系，落实各项奖惩措施；农民采用环境友好型技术，执行有关法律法规和技术标准，获得相应技术补贴。美国、欧盟、日本、韩国、德国、英国的做法各有千秋，其经验启示：制定法律法规是建立生态补偿机制的前提，实行技物结合是生态补偿可持续的重要支撑，加强监管是确保生态建设成果的必要手段，充分利用市场机制和多渠道的融资体系。
农业生产负面影响
种植业。我国农业增加产量或维持高产，主要靠化肥、农药、农膜的大量使用。全国每年农业生产使用农药约30万吨（折纯），居世界第一位，但利用率较低，大部分皆漂移、流失，对土壤、水源、空气及农副产品产生污染。我国农用薄膜产量占世界总量的60%以上，是其他所有国家总和的1.6倍。目前采用地膜覆盖栽培的农田中，每年地膜残留量高达45万吨。
畜牧业。畜禽养殖业污染排放量巨大，且大多未经处理直接排放，对农业环境带来极大威胁。兽药是畜产品中最常见和最重要的污染源，抗生素的残留被认为是动物细菌耐药性向人类传递的重要途径。
废弃物。中国每年约有1.4亿吨秸秆被露天焚烧，约占其全年产量的1/5，农田表层3～5厘米土壤的有机质，也因秸秆焚烧而大量流失。
构建机制政策建议
总体思路：以科学发展观为指导，以保护生态环境、促进人与自然和谐发展为目的，以落实生态环境保护责任、理清相关各方利益关系为核心，着力建立和完善农业生态补偿法规和标准体系，探索解决生态补偿关键问题的方法和途径，在实践中取得经验，为全面建立生态补偿机制提供方法与技术支持。
国内外探索与经验
中国农业生态补偿的有益尝试。国家主导实施生态补偿建设重点工程主要包括退耕还林（草）、天然林保护、退牧还草、三北防护林建设、京津风沙源治理以及渔业生态补偿等。同时，探索建立中央财政森林生态效益补偿制度、草原
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农村经营管理2011/06 总第100期
DIAOYAN BAOGAO调研报告
技术路线：确立政府主导、补罚分明、形式多样、城乡互动、区际公平的基本原则，制定操作性较强的技术路线：确定补偿的范围和重点→确认农业生态补偿的利益主体，明确相关责任，签订补偿协议→按照农业生态保护投入的规模或农业生态环境遭受破坏的损失程度，测算出农业生态补偿的标准→选择适当的生态补偿方式→不断完善农业生态补偿政策和制度→研究制定《中华人民共和国农业生态环境保护法》。
补偿重点：在种植业领域，实施生态补偿的重点包括提升耕地质量、测土配方施肥、推进生物防治、科学利用秸秆、审慎利用污水、发展绿色食品、生态农业建设、治理水土流失、农耕文化修复、污染受损救助十个方面。在畜牧业领域，主要采取加大草原生态补偿、采用环保饲料技术、发展农村沼气工程、制造生物有机肥料、控制畜禽药物残留、无害化处理死畜禽等措施。发展循环农业的关键领域与重点方向：在农业资源利用方面，以提升水资源、土地资源和农业投入利用效率为切入点，从节水、节地、节能、节肥、节药、节劳等方面赋予传统型农业新的成本节约理念；在农业废弃物处理方面，实现种植业生产所积累的生物资源全程化利用，畜禽养殖业低排放与粪便资源化利用，探索生物质能、微生物资源、畜禽粪便最经济利用的新思路；在农村社区建设方面，着力建设循环型社区，开发沼气、太阳能等可再生利用能源，减少外部能量输入，科学处理农村生活垃圾，实现农村社会生活的“清洁化”消费。
政策建议：健全科学合理农
业生态补偿管理体系。建议在适当时机开征“农业生态环境保护税”，设立农业生态补偿专项基金，完善农业生态环境监测制度和监测评价，制定农业生态环境保护条例（法），将农业生态环境补偿问题列入重点科研计划。
建立提升农田地力生态环境补偿制度。以增加有机物料还田为核心，建立提升农田地力利益激励机制，主攻农作物秸秆和畜禽粪便科学还田，扩大有机肥施用面积；以提高化肥利用率为目标，大力实施测土配方施肥；以改造中低产田为重点，努力挖掘耕地生产潜力；以防止耕地退化和污染为前提，严把物质投入关，进而创建安全、肥沃、养分协调的高产稳产农田。对增施有机肥减少化肥施用量、畜禽养殖粪便和餐厨垃圾等无害化资源化处理、安全防治病虫害、综合治理农田地膜残留污染、科学利用农作物秸秆和种植绿肥提升地力给予补贴。在“基本农田”制度的基础上，建立并完善“基本粮田”制度，以各类项目建设和补贴资金予以支撑和保障。
采取有效措施大力促进循环农业发展。组织力量研究制定“十二五”循环农业发展规划，建构区域循环农业体系，探索循环农业发展的新模式和不同区域类型的农业资源利用新方式。统筹建设模式大力推进农村沼气建设，完善有利于循环型农业发展的政策和法律体系。
建立农业面源污染全程监管防控体系。采用“源头控制、过程拦截和末端循环”相结合的联控技术措施，走有中国特色的解决农业污染问题的道路。
建立有中国特色的草原生态补偿机制。建立以草定畜奖励、禁牧
补偿和休牧补偿等为主要内容的草原生态补偿机制。加快实施退牧还草工程，将《规划》确定的279个县全部纳入退牧还草工程实施范围。
建立健全定期休渔禁渔生态补偿机制。在已经执行海洋伏季休渔制度、长江禁渔期制度和即将实施珠江禁渔期制度的沿海地区和长江、珠江流域，建议采用“按船发放、补贴到人”的方式进行补贴。
建立确保农产品质量安全的补偿机制。补偿对象的重点是实施农业标准化的生产主体，补偿范围主要包括产地环境安全的控制成本、新型投入品替代使用成本、物理防治病虫害物化成本、生产记录和档案建立费用、速测仪器配备及自检费用、产品认证及标识使用费用、推进标准化生产培训费用七个方面。
变废为宝重塑生态农业城乡良性循环。针对认识不到位、政策不配套、场地难落实、补偿起步迟等瓶颈性问题，建立部门协同推进机制，实现源头治理与循环利用、食品安全与生态环保、产业创新与经济效益“三兼顾”；完善分类集中收运机制，出台餐饮垃圾收运处置管理规定并严格执法，采用“环卫专业收集+街道协管+市场激励”的运作模式，根除“垃圾猪”、“泔水油”等地下交易链；形成多元投资支持机制，实行中央立项支持、地方政府配套、吸引社会投资的投资支持机制，培育养殖粪便的资源化处理产业，引导龙头企业、专业合作社、种养生产者参与养殖粪便收运和粪便资源化处理。
（主持人：全国政协常委、副秘书长，民盟中央常务副主席张宝文教授；课题组负责人：农业部关锐捷研究员）
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